孫敏　張東敏

摘? ?要：如今，環(huán)境污染與環(huán)境治理日益上升為全球性論題，如何利用環(huán)境治理政策高效處理環(huán)境污染問題，引起了各國(guó)的高度關(guān)注和重視。目前很多國(guó)家在環(huán)境治理領(lǐng)域已取得了大量成就，而我國(guó)在這方面還存在不足與欠缺。為此，通過探討我國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)狀，總結(jié)國(guó)外環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)開展環(huán)境治理工作提出新思路。研究發(fā)現(xiàn)，很多國(guó)家形成了以政府行政直接管理為主、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理手段為輔，并鼓勵(lì)企業(yè)和公民自發(fā)行為的環(huán)境治理政策。我國(guó)應(yīng)吸取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立健全環(huán)境治理政策體系，積極利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，重視利益多元主體參與，完善生態(tài)補(bǔ)償制度，從而推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)邁向新臺(tái)階。

關(guān)鍵字：環(huán)境污染;環(huán)境治理;生態(tài)文明

中圖分類號(hào)：F204? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2022）11-0156-03

1973年，我國(guó)召開了第一次環(huán)境保護(hù)會(huì)議，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開始起步。此后，我國(guó)的環(huán)境治理經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段，即政府行政治理環(huán)境階段、政府與市場(chǎng)結(jié)合治理環(huán)境階段和多元化治理環(huán)境階段。但目前我國(guó)仍存在著環(huán)境治理不到位、環(huán)境政策不完善等相關(guān)問題。相比之下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家早于20世紀(jì)60年代就開始關(guān)注環(huán)境保護(hù)問題，起草了相關(guān)環(huán)境保護(hù)法案，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，逐漸形成了一套相對(duì)完善的環(huán)境治理政策。因此，本文通過分析國(guó)外環(huán)境治理政策，為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供參考。

一、我國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)狀

改革開放以來，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，卻是以犧牲環(huán)境為代價(jià)。比如，《2020中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，我國(guó)337個(gè)地級(jí)以上城市中，135個(gè)城市的環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，70.7%地下水水質(zhì)呈較差狀態(tài)，15.5%呈極差狀態(tài)?！?020地球生命力報(bào)告》表明，我國(guó)是全世界喪失生物多樣性最為嚴(yán)重的國(guó)家之一。《2020年環(huán)境績(jī)效指數(shù)報(bào)告》顯示，我國(guó)空氣質(zhì)量整體上在世界上位居第137位，處于世界國(guó)家中等靠后的位置，其中空氣質(zhì)量的三個(gè)評(píng)估指標(biāo)：固體燃料對(duì)家庭空氣的污染、環(huán)境顆粒物污染、臭氧，分別位居第103位、147位、169位，仍處于較為靠后的位置。

究其主要原因，這與我國(guó)的國(guó)情以及環(huán)境政策的制定與實(shí)施密不可分。一方面，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相對(duì)粗放，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理，人為破壞生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重;另一方面，我國(guó)環(huán)境保護(hù)政策體制不完善，執(zhí)行監(jiān)管不到位，排污權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)日叩闹贫然M(jìn)程相對(duì)較為緩慢，公眾對(duì)環(huán)保政策的參與度不夠。

二、國(guó)外環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的環(huán)境保護(hù)意識(shí)形成早于我國(guó)，其環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)豐富。我國(guó)應(yīng)積極學(xué)習(xí)國(guó)外環(huán)境治理的成功經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)地完善我國(guó)環(huán)境治理政策。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都形成了以政府行政直接管理為主、以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)管理手段為輔，并鼓勵(lì)企業(yè)和公民自發(fā)行為的一個(gè)混合形式的環(huán)境保護(hù)管理制度。當(dāng)然，各國(guó)在應(yīng)對(duì)環(huán)境治理問題上也各有側(cè)重，但是總體上表現(xiàn)出來的政策措施主要有以下幾方面。

（一）法治化的環(huán)境治理機(jī)制

任何政策措施均以制度為準(zhǔn)繩，因此環(huán)境治理需要盡可能實(shí)現(xiàn)相對(duì)完備的環(huán)境立法體系。在過去幾十年中，一些國(guó)家逐步制定了較為充分且廣泛的環(huán)境治理機(jī)制。例如，1887年，美國(guó)政府為了限制工業(yè)污水對(duì)河川的排污，規(guī)定了工業(yè)廢水質(zhì)量與河川流速之間的稀釋作用比;1998年瑞典頒布《瑞典環(huán)境保護(hù)法》，明確提出了十六項(xiàng)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，2001年又提出更高效的能源使用和運(yùn)輸行動(dòng)等三項(xiàng)戰(zhàn)略行動(dòng)綱領(lǐng)，使瑞典各行各業(yè)均有法可依。除此之外，西方各國(guó)均對(duì)工業(yè)排出的廢水、廢氣建立了較為規(guī)范的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)迫公司進(jìn)行遵守。有些發(fā)達(dá)國(guó)家除規(guī)定了強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之外，還建立了指導(dǎo)性規(guī)范，如目前流行的環(huán)保標(biāo)識(shí)規(guī)范。

（二）環(huán)境經(jīng)濟(jì)刺激

環(huán)境經(jīng)濟(jì)刺激制度是在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，利用經(jīng)濟(jì)杠桿對(duì)人們的環(huán)境行為進(jìn)行調(diào)控的一系列法律規(guī)范的總稱。環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段主要包括三類：財(cái)政援助、稅收手段和信貸手段。財(cái)政援助是一種積極的干預(yù)手段。例如，1974年美國(guó)《大氣凈化法》規(guī)定要為相關(guān)機(jī)構(gòu)提供技術(shù)服務(wù)和財(cái)政援助。隨后，英國(guó)也對(duì)公共污水處理廠等建設(shè)項(xiàng)目予以了補(bǔ)助。目前使用較多的是稅收手段。稅收主要用于資助環(huán)保體系運(yùn)行、環(huán)保科學(xué)研究和發(fā)展，以及政府對(duì)私人環(huán)境治理投資的補(bǔ)助性貸款。1904年德國(guó)魯爾重工業(yè)園率先推行了污染收取管理制度，并在1967年頒布了全世界第一部收取污染費(fèi)的法令——《向水源排出污染物征收稅法》。1985年法國(guó)開始對(duì)空氣質(zhì)量和環(huán)境污染進(jìn)行了收費(fèi)工作。瑞典是世界上最先提出綠色稅收概念的國(guó)家之一，1989年便開始實(shí)施一系列的稅收手段來鼓勵(lì)人們使用清潔能源。除此之外，各國(guó)還采用了信貸手段。這種手段可以減輕政府在財(cái)政援助中的重負(fù)，同時(shí)又可以鼓勵(lì)單位或個(gè)人積極進(jìn)行環(huán)境治理。比如，日本政府從1970年就開始實(shí)行優(yōu)惠信貸。

（三）健全的環(huán)境監(jiān)督體系

環(huán)境政策的實(shí)行需要有嚴(yán)格的執(zhí)行力作為保障，因此，除了需要政府作為環(huán)境政策的制定者以及執(zhí)法者，還需要人民群眾對(duì)于政策的監(jiān)督與反饋。1980年美國(guó)頒布了相關(guān)法律，做出了企業(yè)報(bào)告環(huán)境信息的規(guī)定，明確了公眾的知情權(quán)，建立了環(huán)境信息對(duì)公眾公開的法律制度。瑞典為了深入貫徹落實(shí)環(huán)境政策，達(dá)到環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，在2002年成立了環(huán)境目標(biāo)委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督環(huán)境政策的實(shí)施以及評(píng)估環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的效果，并對(duì)此提出針對(duì)性的意見，協(xié)調(diào)政府與各部門之間的工作，為制定行之有效的環(huán)境政策以及實(shí)現(xiàn)環(huán)境目標(biāo)提供了嚴(yán)格的執(zhí)行力保障。2018年歐盟正式生效的國(guó)家能源和氣候計(jì)劃（NECPs）指出，有效的公眾參與和區(qū)域合作對(duì)制訂和實(shí)施這些計(jì)劃具有重要意義[8]。

三、對(duì)我國(guó)環(huán)境治理的啟示

鑒于當(dāng)前我國(guó)在環(huán)境治理方面的不足以及國(guó)外環(huán)境治理的現(xiàn)狀，我們應(yīng)該積極學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，取其精華。在發(fā)揮法制建設(shè)作用的同時(shí)，也要積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)調(diào)控的主觀能動(dòng)性，采用科學(xué)的手段以及有效的措施，促進(jìn)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。因此，我們應(yīng)采取的基本措施主要有以下幾點(diǎn)。5D6F4EC6-F3DA-457C-BB98-97EE264847E2

（一）建立健全環(huán)境政策體系

一個(gè)透明、權(quán)責(zé)明晰的環(huán)境治理機(jī)制的建立是促進(jìn)環(huán)境治理進(jìn)一步發(fā)展的關(guān)鍵，眾多國(guó)家目前已建立了具有靈活性、可操作性和透明性的綜合環(huán)境治理機(jī)制。改革開放以來，我國(guó)初步建立了環(huán)境與資源保護(hù)法律體系，但是同西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，仍是不完備的。因此，首先應(yīng)該建立最嚴(yán)格的制度和最嚴(yán)密的法治來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快制度創(chuàng)新，強(qiáng)化制度執(zhí)行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。其次，要從環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)，注意環(huán)境政策的整體性和協(xié)調(diào)性，最終讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)真正做到有法可依、違法必究，建立一套符合我國(guó)國(guó)情的，民主、科學(xué)的環(huán)境治理體系標(biāo)準(zhǔn)[12]。

（二）積極利用環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段

健全的環(huán)境經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策，不但可以明確單位和消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，同時(shí)也可以合理降低政府環(huán)境保護(hù)行政管理工作的復(fù)雜度，減輕政府環(huán)境保護(hù)工作的財(cái)政和技術(shù)壓力。與西方國(guó)家相比，我國(guó)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段還存在不足。在財(cái)政援助方面，我國(guó)的規(guī)定多是原則性的，可操作性不強(qiáng)，銀行資金投入不足。在稅收手段方面，我國(guó)環(huán)境保護(hù)稅種較少，稅收對(duì)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)力度不夠，稅法執(zhí)法不嚴(yán)。在信貸手段方面，最重要的是長(zhǎng)期貸款和貼息貸款，而我國(guó)主要采用的是低息和無息貸款，貸款時(shí)間短，因此在一定程度上阻礙了環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。所以，我國(guó)要盡快完善環(huán)境稅、排污收費(fèi)政策、環(huán)保投入政策和信貸等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，按照可持續(xù)發(fā)展要求，協(xié)調(diào)各項(xiàng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。除此之外，面對(duì)眾多中小企業(yè)，我國(guó)雖然難以像西方國(guó)家一樣連續(xù)準(zhǔn)確地檢測(cè)排污量，遵守復(fù)雜的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、申報(bào)、許可證等制度，但是可以考慮采取直接從原材料采購(gòu)或銷售等環(huán)節(jié)中繳納污染稅費(fèi)，或按照治理狀況酌情退稅的方式操作，這樣操作相對(duì)簡(jiǎn)單，管理費(fèi)用也低廉。

（三）重視多元利益主體參與

公眾作為生產(chǎn)者和消費(fèi)者，是環(huán)境治理的重要主體。公眾認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，并自覺采取有利于環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)，可以大大減輕治理環(huán)境的壓力，因此，各國(guó)均鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境治理。我國(guó)公眾環(huán)境參與的演變歷程實(shí)現(xiàn)了從“運(yùn)動(dòng)化”邁上常態(tài)化、從邊緣化邁向主體式、從形式型轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)質(zhì)性，但目前仍存在環(huán)境信息不對(duì)稱、公眾參與能力不足和效率不高等困境。國(guó)家和政府要繼續(xù)拓寬公眾環(huán)境參與的制度平臺(tái)，完善公眾意見接納和反饋機(jī)制，推動(dòng)多元主體參與環(huán)境治理，提升公眾環(huán)保意識(shí)，加大宣傳力度，讓更多的人依法參與環(huán)境監(jiān)督、決策和訴訟。

（四）完善生態(tài)補(bǔ)償制度生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度是落實(shí)生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)、調(diào)動(dòng)各方參與生態(tài)保護(hù)積極性的重要手段。我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償工作雖取得了豐碩成果，但在補(bǔ)償模式、范圍、方式上仍存在一定問題。目前，補(bǔ)償模式上多以政府為主導(dǎo)的縱向補(bǔ)償為主;補(bǔ)償范圍主要集中在森林、水資源、礦產(chǎn)資源、防風(fēng)固沙等生態(tài)功能，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在“一刀切”現(xiàn)象，未考慮不同區(qū)域的差異性;生態(tài)補(bǔ)償方式大多數(shù)以“輸血型”為主，除了政府給予的補(bǔ)貼外，缺乏新的長(zhǎng)期穩(wěn)定收入來源。我們應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，拓寬多元融資渠道。應(yīng)推進(jìn)多元化補(bǔ)償，尋求生態(tài)補(bǔ)償國(guó)際資金和技術(shù)新渠道，考慮補(bǔ)償?shù)牟町愋院蛣?dòng)態(tài)性，探索不同階段的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，通過生態(tài)補(bǔ)償基金、生態(tài)補(bǔ)償稅費(fèi)、生態(tài)配額交易、生態(tài)標(biāo)簽制度、碳匯交易市場(chǎng)等途徑，完善生態(tài)補(bǔ)償制度。應(yīng)運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，吸引符合準(zhǔn)入條件的社會(huì)力量參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)，調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

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[責(zé)任編輯 興華]5D6F4EC6-F3DA-457C-BB98-97EE264847E2