劉建偉

【關鍵詞】??俄烏沖突 ?經濟制裁 ?出口管制 ?SWIFT系統(tǒng) ?SDN清單

【中圖分類號】?D815 ?????????????【文獻標識碼】?A

【文章編號】?1006-1568-（2022）03-0038-18

【DOI編號】?10.13851/j.cnki.gjzw.202203003

自俄羅斯對烏克蘭發(fā)起特別軍事行動以來，美國聯合其主要盟友迅速、全面制裁俄羅斯，制裁范圍之廣、力度之大、升級之快、影響之遠為二戰(zhàn)后至今所少見。值得注意的是，俄羅斯并非第一次受到美國制裁，也不是唯一受到美國如此嚴格制裁的國家。但是，與此前的制裁相比，此次制裁具有一個特殊的背景，即拜登政府的制裁改革。由于美國頻繁發(fā)起經濟制裁并因此受到國內外的廣泛批評，拜登政府執(zhí)政之后開始評估美國的經濟制裁政策，積極推動制裁改革，并對不少經濟制裁項目進行調整。把此次對俄羅斯的制裁放到美國制裁改革進程中進行探討，一方面，有助于更準確地理解美國對俄制裁的真正目的和走向;另一方面，有助于預判美國經濟制裁政策的未來調整方向。

一、后冷戰(zhàn)時期的美國經濟制裁

非對稱相互依賴是經濟制裁的主要理論基礎。如果一國在與別國的相互依賴關系中更具韌性，那么該國就具備了發(fā)起經濟制裁的基本條件。從這個角度講，經濟制裁是強國的特權。正因如此，盡管美國實施經濟制裁的歷史可追溯到其建國之初，但直到二戰(zhàn)結束并獲得經濟霸權之后，它才成為經濟制裁的主要玩家。冷戰(zhàn)時期，美國不但對蘇聯、中國等社會主義國家實施戰(zhàn)略禁運，還對伊朗、南非、利比亞等不結盟國家乃至其盟國英國、法國發(fā)起過經濟制裁。?從總體上看，冷戰(zhàn)時期的美國經濟制裁以主權國家為主要對象、以貿易管制為主要手段。

冷戰(zhàn)結束后，美國陸續(xù)對伊拉克、南斯拉夫等國發(fā)起全面經濟制裁，但效果不甚理想，且造成大規(guī)模人道主義災難，遭到國內外廣泛批評。在此背景下，美國開始調整經濟制裁政策，從全面經濟制裁轉向定向制裁（targeted?sanctions）或所謂“聰明制裁”（smart?sanctions），即精準選擇制裁對象和措施，懲罰“肇事者”但避免傷及無辜民眾?！?·11”恐怖襲擊事件發(fā)生之后，美國加速經濟制裁改革進程，一方面加強了針對恐怖主義、毒品犯罪、大規(guī)模殺傷性武器擴散等問題的主題型制裁，另一方面大幅提升財政部在國家安全中的角色，把金融制裁當作最重要的經濟制裁措施。?此后，隨著伊朗核問題的升級，特別是大國戰(zhàn)略競爭時代的到來，美國不斷完善經濟制裁制度體系，大幅充實經濟制裁“彈藥箱”，頻繁發(fā)起對外制裁，儼然轉化為一個“制裁合眾國”。

第一，經濟制裁工具“推陳出新”。美國經濟制裁存在俠義和廣義之分。俠義的制裁主要是指美國財政部外國資產管制辦公室（Office of Foreign Assets Control， OFAC）管理的金融制裁，以及除武器禁運和出口管制之外的貿易制裁。?廣義的制裁泛指美國為實現國家安全和對外政策目的而對其與別國經濟往來施加的所有限制性措施。冷戰(zhàn)結束后，面對新的安全威脅以及科技和經濟新的發(fā)展形勢，美國不斷更新、細化經濟制裁工具，逐步打造出一個以金融制裁和出口管制為主，包括武器禁運、提高關稅、限制政府采購、外資審查、停止項目合作、關閉港口領空等在內的龐大制裁工具體系。美國近年對伊朗、俄羅斯和中國發(fā)起的經濟限制已經遠遠超出金融制裁和貿易制裁范疇。對此，學界開始使用“經濟脅迫”（economic coercion）或“脅迫性經濟工具”來取代“制裁”一詞，白宮也將2022年2月24日以來的對俄制裁稱為“限制性經濟措施”。

第二，經濟制裁制度體系日趨復雜。美國強調依法制裁，在冷戰(zhàn)后修訂或新出臺數十部法律，先后制定二十多個清單，建立了一個十分龐大且復雜的經濟制裁制度體系。美國經濟制裁法律大致分為三類，一是基礎類法律，主要包括《國家緊急狀態(tài)法》（National Emergencies Act）和《國際緊急經濟權力法》（International Emergency Economic Powers Act），授予總統(tǒng)發(fā)起經濟和金融制裁廣泛且基礎性的權力;二是議題類法律，包括針對人權和腐敗問題的《全球馬格尼茨基人權問責法》（Global Magnitsky Human Rights Accountability Act），針對恐怖主義的《反恐怖主義和有效死刑法》（Antiterrorism and Effective Death Penalty Act），針對毒品交易的《外國毒梟指認法》（Foreign Narcotics Kingpin Designation Act）以及針對武器擴散的《武器出口控制法》（Arms Export Control Act）和《出口管理法》（Export Administration Act）等;三是國別類法律，如專門針對伊朗的《全面制裁伊朗、問責和撤資法》（Comprehensive Iran Sanctions， Accountability， and Divestment Act）、《伊朗自由和反擴散法》（Iran Freedom and Counter-Proliferation Act）、《伊朗制裁法》（Iran Sanctions Act）等。第一類法律屬于授權型法律，在20世紀70年代中后期出臺，在很大程度上體現了美國立法機構對行政機構發(fā)起經濟制裁的監(jiān)督和制約。后兩類法律大多數頒布于冷戰(zhàn)之后，它們不僅是對總統(tǒng)發(fā)起制裁的授權，而且是對行政機構實施制裁的敦促和要求。這從一個側面反映了美國國會越來越多地參與到經濟制裁之中，成為推動美國經濟制裁的重要力量。

除法律之外，制裁清單或黑名單是美國經濟制裁制度體系的另一大支柱和特色。到目前為止，美國已經建立了至少涉及7個行政部門的20多個制裁清單（見表1）。在這些名目繁多的制裁清單中，特別指認國民和阻禁人員清單（Specially Designated Nationals and Blocked Persons， 簡稱SDN清單）、實體清單（entity?list）最為重要。SDN清單設立于1986年，由財政部外國資產管制辦公室負責管理，是美國對外經濟制裁的最主要抓手。被列入清單者將受到兩類制裁，一是資產被凍結，二是無法與美國公民、企業(yè)和實體開展交易。由于美國在全球金融體系中占據主導地位，并且對“與美國開展交易”的規(guī)定非常寬泛，被列入清單就意味著無法進入美國市場和全球金融體系。?截至2021年10月，該清單共有9?421個實體或個人。

表1 美國經濟制裁清單

資料來源：作者自制。

實體清單開始于1997年，由美國商務部產業(yè)安全局（Bureau of Industry and Security， BIS）管理，最初目的是加強對大規(guī)模殺傷性武器的出口管制，后來被用于應對涉及美國國家安全和對外政策的廣泛議題。一旦被列入實體清單，外國機構或企業(yè)進口原產于美國或包含美國技術的特定物項將變得非常困難。美國出口商在向實體清單所列機構或企業(yè)出口受美國《出口管理條例》所轄物項之前，除了需要獲得一般出口許可之外，還必須申請額外的許可，而這種額外的許可申請通常會被拒絕。?截至2021年8月19日，該清單中涉及的實體共有1519個。

第三，經濟制裁數量、頻次直線上升。本文根據下面四個標準統(tǒng)計了美國在1994—2020年之間發(fā)起的經濟制裁。一是以總統(tǒng)頒布行政命令為發(fā)起制裁的標志;二是把美國針對不同國家發(fā)起的制裁作為不同的制裁案例，把出于不同原因針對同一國家發(fā)起的制裁也作為不同的制裁案例，但把出于同樣原因對同一國家多次發(fā)起的制裁作為同一個制裁案例;三是僅統(tǒng)計美國在聯合國安理會框架之外發(fā)起的制裁;四是由于資料可獲性問題，所統(tǒng)計制裁措施不包含出口管制。

據初步統(tǒng)計，1994—2020年，美國共發(fā)起34項國別制裁（以主權國家為制裁對象）、8項議題型制裁，共計42項。其中，美國在1994—2002年、2003—2011年、2012—2020年分別發(fā)起13、14、15項制裁。美國最常以意識形態(tài)為由發(fā)起制裁，在34項國別制裁中，有29項涉及促進民主或保護人權。凍結資產則是美國最常使用的制裁手段。在34項國別制裁中有27項包括凍結資產措施，8項議題型制裁則全部涉及凍結資產措施。

由于統(tǒng)計標準所限，上述數據未能充分顯示美國制裁數量、頻次的變化，觀察美國制裁清單則有助于彌補這一缺陷。以美國財政部外國資產管制辦公室制裁清單為例，它在2000年只列出912個實體或個人，但這一數字在2021年就猛增到9 421個。在奧巴馬第二任期，美國財政部把2 350個實體或個人列入制裁清單。特朗普執(zhí)政四年，則有3 850個實體或個人被美國財政部列為制裁對象，清單規(guī)模擴大了64%。由此可見，美國在冷戰(zhàn)結束后越來越頻繁地發(fā)起經濟制裁，正如美國財政部所提到的，“經濟和金融制裁已經成為美國應對國家安全、對外政策和國民經濟威脅的首選之策?！?h3>二、拜登政府推動經濟制裁改革

在過去20年尤其是特朗普任期內，經濟制裁在美國國家安全和對外政策中的角色顯著增強，美國不斷推出新的脅迫性經濟工具，不斷擴大經濟制裁制度體系，頻繁對外揮舞經濟制裁大棒。美國通過經濟制裁解決了不少棘手難題，但對制裁的運用和管理也面臨一系列困難和挑戰(zhàn)，這迫使拜登政府重新審視并改革美國的經濟制裁策略、政策和項目。

（一）拜登政府經濟制裁改革的動因

第一，擔憂經濟制裁不可持續(xù)并會損害美國的中長期利益。經濟制裁常被稱為雙刃劍，可能“傷敵一千、自損八百”。限制進口會推升發(fā)起國國內物價，損害消費者利益，出口管制會影響發(fā)起國相關產品所占國際市場的份額，甚至人為制造出強有力的國際競爭者。充當國際貨幣的美元、作為全球金融中樞的美國金融市場是美國金融制裁乃至經濟制裁的最重要依托，但是美元和美國金融市場的主導地位因頻繁的金融制裁也受到影響。?面對美國的金融制裁及制裁威脅，伊朗、俄羅斯等國家已經開啟去美元化進程，逐步增加了國際儲備中的非美元幣種，積極推動使用本幣進行雙邊貿易結算，甚至嘗試建立繞過環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協會（以下簡稱SWIFT）的國際支付系統(tǒng)。?這種趨勢引起美國政治和經濟精英的強烈擔憂。在奧巴馬政府擔任財長的雅各布·盧（Jacob Lew）曾發(fā)出警告，“如果華盛頓繼續(xù)強迫其他國家遵守它們認為不合法、不明智的（制裁）政策，這些國家有可能在未來20年到30年間逐漸退出美國經濟和金融體系。”?特朗普政府時期的財長姆努欽（Steven?Mnuchin）存在同樣的顧慮并指出，“我當然認為我們必須運用制裁來應對重要的國家安全利益威脅，但也需要思考它對全球貨幣的長期影響?！?/p>

第二，對經濟制裁有效性的質疑。學界對經濟制裁的有效性長期存在爭論。一般認為，除了少數個案如對伊朗制裁促成“聯合全面行動計劃”（又稱“伊朗核協議”）之外，美國大多數制裁項目未能取得成功。美國政府官員通常用對象國遭受的損失來佐證制裁的有效性。然而，制裁產生影響不等于有效，前者可用對象國的損失來衡量，評估后者則必須依據對象國政策的變化，特別是這種變化是否符合發(fā)起國的利益。美國政府問責署（Government Accountability Office， GAO）專門調查指出，美國主管經濟制裁事務的三大部門財政部、商務部和國務院均密切關注制裁的影響，但沒有一個部門系統(tǒng)評估制裁的效果，即制裁是否達到美國的政策目標。?美國政府一方面日趨頻繁地發(fā)起經濟制裁，另一方面卻不知制裁效果如何，這對宣稱要與特朗普政府拉開距離的拜登政府提出了改革要求。

第三，特朗普政府發(fā)起的經濟制裁對美國對外政策和政府形象帶來巨大負面影響。特朗普政府強調“美國優(yōu)先”，發(fā)起經濟制裁時不惜犧牲盟友利益。2018年，特朗普政府不顧多國反對，單方面退出伊朗核協議，重新施加并擴大對伊制裁。由于制裁包含次級制裁內容，歐盟經濟利益受到損害，先后啟動阻卻條款、推出“支持貿易交換工具”（Instrument in Support of Trade Exchanges， INSTEX）以回應美國的制裁。?2019年，特朗普政府又對歐俄“北溪2號”天然氣管道項目實施制裁，進一步激化了美歐矛盾，擴大了跨大西洋關系的裂痕。同時，高頻度制裁和大力度執(zhí)法還帶來大量人道主義問題。美國政府在出臺制裁豁免方面行動緩慢、滯后，如在新冠肺炎疫情暴發(fā)近一年半后才頒發(fā)通用許可允許開展與防疫相關的市場交易。而且，由于美國對違反制裁者的懲罰力度非常大，外國金融機構過度遵守美國制裁的現象普遍存在，這就導致即便得到許可的人道主義援助也很難送至被制裁國。有調查報告指出，美國國際開發(fā)署的所有9家合作方均遇到在獲準向委內瑞拉提供人道主義援助的條件下仍無法找到銀行為其開展交易的困境。?制裁給被制裁國帶來大量人道主義問題，這讓自詡為“人權衛(wèi)士”的美國飽受指責。

第四，面臨人力、知識和技術等壓力。隨著美國制裁項目越來越多，制裁名單規(guī)模越來越大，制裁法律體系越來越龐雜，以及由科技和金融創(chuàng)新催生的規(guī)避制裁新方式的出現，美國在管理和執(zhí)行制裁項目方面還面臨快速上升的人力、知識和技術壓力。由于擁有豐富的實踐經驗和人脈資源，負責制裁項目的美國官員往往成為相關企業(yè)、銀行和智庫大力爭取的對象，這種人才爭奪進一步加劇了美國在制裁方面人力資源的緊張。?專業(yè)技術和人力資源短缺同樣構成拜登政府改革經濟制裁政策的一大原因。

（二）拜登政府經濟制裁改革及其反響

早在2020年大選期間，拜登就多次批評美國的經濟制裁政策，聲稱當選之后要啟動經濟制裁改革。拜登執(zhí)政后，美國政府正式開始評估和調整其經濟制裁政策。從目前來看，拜登政府的經濟制裁改革盡管已取得不少進展，但仍處于進行時，尚未完成。同時，當前的改革主要針對財政部負責的金融制裁，尚未推進到其他部門主管的制裁項目，更沒有升級到立法改革的程度。

2021年10月，美國發(fā)布《2021年財政部制裁評估報告》，總結了美國經濟制裁存在的問題、面臨的挑戰(zhàn)，為推動后續(xù)制裁改革設定了基本原則和施政框架。根據該報告，美國將根據五個原則改革和實施經濟制裁：一是為制裁設定清晰的政策目標和結構化的政策框架，二是盡可能加強國際協作，三是盡量減少制裁帶來的各方面非故意后果，四是確保制裁易理解、可執(zhí)行、能調整，五是增加投入以改善財政部制裁技術、人力和基礎設施狀況。?值得注意的是，該報告是對美國經濟制裁策略或方向的宏觀評估，并沒有逐個評價現有的具體制裁項目及制裁名單。

拜登政府經濟制裁改革靈活性高，邊評估、邊調整、邊實踐。在財政部發(fā)布評估報告之前，拜登政府已經根據該報告的原則調整過具體制裁項目。例如，2021年5月，美國國務院和財政部先后發(fā)布豁免令，停止對參與“北溪2號”項目的企業(yè)和個人實施制裁，以免激化美德關系;在從阿富汗全面撤軍之后，美國財政部外國資產管制辦公室于2021年9月24日發(fā)布兩項通用許可，以避免對塔利班的制裁影響阿富汗平民。在財政部發(fā)布評估報告后，美國加速調整現有制裁項目，其中最具代表性的一項措施是在2021年12月一次性把274個與哥倫比亞革命武裝（FARC）有關的個人和實體從SDN清單中移除，以此踐行評估報告規(guī)定的應確保制裁“能調整”的原則。

總體而言，拜登政府經濟制裁改革是對特朗普政府經濟制裁政策的撥亂反正，其改革方向得到美國盟友、人權組織、國際問題和制裁問題專家的肯定，但其進展緩慢，因此仍然受到不少批評。這些批評包括如下幾個方面，一是拜登政府經濟制裁改革的范圍和深度有限，僅僅局限于財政部的金融制裁，并且尚未提升到修法立制的程度;二是當前對制裁的評估僅僅停留在抽象原則層面，沒有系統(tǒng)、逐個地審視現有的數十個制裁項目;三是當前的制裁改革忽視了一個重要問題，即制裁產生效果的一大前提是必須明確設定制裁升級、降級和解除的條件，而美國僅把制裁當作一種談判議價工具;四是當前改革沒有足夠重視經濟制裁和其他對外政策工具的統(tǒng)籌運用問題;五是尚未采取實質性的有力措施來緩解制裁的“寒蟬效應”或金融機構的過度遵守問題，以及保證被制裁人員和實體指認流程的公正性。?基于此，預計拜登政府將繼續(xù)推進經濟制裁改革，重點在爭取國際合作、保護人權等方面發(fā)力。不過，面對政治極化的國內環(huán)境和俄烏沖突的強烈沖擊，拜登政府未來經濟制裁改革的深度和廣度將非常有限。

三、美國對俄制裁的“新瓶”與“陳酒”

從2022年2月22日俄羅斯宣布承認烏克蘭東部兩地獨立開始，美國先后對俄發(fā)起多輪經濟制裁。從被制裁國經濟體量和國際影響角度看，此次制裁超過二戰(zhàn)結束以來的絕大多數制裁案例，只有二戰(zhàn)時期國際社會對意大利的制裁可與其比肩。對照制裁研究學界的長期呼吁以及拜登政府經濟制裁改革的基本原則來看，美國此次對俄制裁既有新內容又有舊思維，但舊思維明顯勝過新內容。

（一）美國對俄羅斯發(fā)起極限制裁

當前，美國對俄制裁包括四個方面。?第一，針對選定人員實施凍結資產、禁止入境兩項制裁措施。美國主要制裁三類人員。一是普京等俄羅斯主要領導人，美國認為這些人員是俄烏沖突的首要責任人，自然應首先受到懲罰。2022年2月25日，白宮宣布制裁俄總統(tǒng)普京和外長拉夫羅夫，開創(chuàng)了將大國最高領導人列為制裁對象的先例。二是包括聯邦委員會（上院）和國家杜馬（下院）在內的俄羅斯聯邦會議議員。3月24日，美國把328名俄國家杜馬成員納入制裁名單，宣稱他們必須為在政治上支持普京的對烏軍事行動承擔后果。三是俄羅斯企業(yè)寡頭。美國認為金融、能源等領域寡頭是俄羅斯對烏戰(zhàn)爭的輸血者，分批次把這些人員及其家屬列為制裁對象，采取凍結金融資產、查封高檔房產、扣押飛機游輪等措施。近期美國禁止向俄出口奢侈品，目標同樣指向這些俄羅斯政治經濟精英。

第二，針對俄羅斯政府、企業(yè)和金融機構實施大規(guī)模、多層級金融制裁。鑒于美元、美國金融機構和金融市場的全球主導地位，金融制裁是美國經濟制裁的主要手段乃至終極工具。依據嚴厲程度，美國對俄金融制裁從四個層級展開。一是切斷俄金融機構、企業(yè)從美國金融市場融資的渠道，包括禁止選定的俄銀行、企業(yè)赴美國上市、發(fā)債及其他融資業(yè)務，禁止為選定的俄銀行、企業(yè)開設通匯賬戶，阻止多邊金融機構向俄羅斯發(fā)放貸款。二是凍結選定的俄金融機構、企業(yè)的資產，并禁止美國企業(yè)、個人與其開展任何交易。三是限制與俄羅斯國有金融機構開展交易，甚至完全凍結這些機構的資產。2022年2月28日，美國財政部宣布禁止美國企業(yè)、個人與俄羅斯中央銀行、國家財富基金和財政部開展交易，并事實上凍結上述機構的資產。?據俄財長透露，截至3月13日，俄羅斯6 400億美元國際儲備中的3 000億美元已經遭到凍結。四是禁止為俄羅斯提供美元服務，包括禁止向俄羅斯輸送美元，以及把選定的俄羅斯銀行從SWIFT系統(tǒng)中剔除。此次美國對俄金融制裁的規(guī)模是空前的，已經至少把80%的俄羅斯銀行部門納入制裁范圍之內。不過，由于擔憂經濟影響和盟友的能源問題，當前大多數制裁措施都留了一個后門，即對涉及俄能源貿易的銀行或交易免于制裁。

第三，限制與俄羅斯開展進出口貿易。在出口方面，大幅收緊對俄軍民兩用品、高新技術出口管制的范圍和力度。2022年2月24日，美國商務部修改對俄出口管制條例，把對俄出口管制范圍擴大到微電子、電信物項、傳感器、導航設備、航空電子設備、航海設備和飛機部件領域，擴大俄羅斯“軍事最終用途”和“軍事最終用戶”管制范圍，縮小對俄出口許可例外適用領域，并把49個俄羅斯機構列入實體清單。?在進口方面，一是在七國集團推動撤銷原給予俄羅斯的最惠國待遇，為提高進口俄羅斯產品關稅做政策準備;二是禁止從俄羅斯進口石油、液化天然氣、煤炭及相關產品，在對俄能源制裁方面邁出十分關鍵的一步;三是禁止從俄羅斯進口能源之外的商品，包括魚類、海鮮及其制品，酒精飲料和非工業(yè)鉆石。在貿易結算方面，限制俄羅斯使用美元和SWIFT系統(tǒng)，使俄羅斯開展對外貿易的成本和風險上升。在貿易運輸方面，限制或禁止俄羅斯飛行器、船只進入美國領空、港口，降低美俄之間的貿易聯系。

第四，默許甚至鼓勵民間自發(fā)性制裁。大量美國和西方國家的商業(yè)機構紛紛退出俄羅斯市場，眾多體育和文娛類民間社會團體抵制俄羅斯舉辦的活動、拒絕俄羅斯機構和公民參與活動。這些市場退出、社會抵制行為超出了美國官方制裁規(guī)定的范圍，但與美國對俄政策緊密相關，得到了美國政府的默許甚至鼓勵，構成此次美國對俄制裁的一個新特征。

（二）美對俄制裁背離拜登政府改革理念

此次對俄制裁發(fā)生在拜登經濟制裁改革進程之中，自然對拜登政府的改革理念有所反映，這明顯反映在美國對與盟友協調制裁的重視方面。早在俄羅斯發(fā)起對烏克蘭特別軍事行動之前，美國就多次與盟友溝通，宣稱要讓俄羅斯為其行動付出代價。俄烏沖突發(fā)生后，美國與歐盟國家、英國、加拿大等同日宣布對俄制裁，各方制裁措施、對象存在較大重合，表現出高度協作性、一致性。得益于美國與盟友的高密度雙邊、多邊協調，此次對俄制裁消除了不少此前難以消除的阻礙，取得不少超預期的“突破”，這包括德國同意停止對“北溪2號”天然氣管道項目的審批，歐盟同意參與對俄SWIFT制裁，七國集團同意撤銷給予俄羅斯的最惠國待遇等。與此同時，美國還與盟友在落實制裁、加強對制裁執(zhí)行監(jiān)督方面密切協調，并建立了新的合作機制。?此外，拜登政府的改革理念還體現在美國對俄制裁的具體措施上。在每次發(fā)布新制裁的同時，美國財政部還頒布相應的部門指令（directive）和通用許可，前者進一步明確了制裁措施、范圍和對象，增強了制裁的易懂性、可操作性，后者為特定對象、領域、業(yè)務提供豁免，在一定程度上有助于避免制裁引發(fā)的人道主義問題。

但是，從很多方面看，此次美國對俄制裁屬于“新瓶裝陳酒”，并沒有遵循拜登政府制裁改革所推崇的一些重要原則，更有悖于經濟制裁專家長期以來呼吁的方向。

第一，為制裁設定的目標雜亂且是危險的。過去的制裁案例顯示，經濟制裁成功的一個前提條件是發(fā)起方的目標必須具體、有限且能為被制裁方清晰無誤的理解。從美國官方表態(tài)來看，此次對俄制裁至少有四個目標，一是懲罰，讓直接或間接推動俄羅斯對烏克蘭采取軍事行動的責任者付出代價;二是威逼，迫使俄羅斯停止軍事行動，從烏克蘭撤軍;三是削弱，通過將俄羅斯孤立于全球經濟金融體系來削弱其國力;四是破壞穩(wěn)定，通過造成經濟損失和破壞國際聲譽來影響俄羅斯的政治穩(wěn)定，甚至推動俄政權的更替。衡量上述目標實現的標準不同，難易程度差別很大，而且不同目標之間相互沖突。以威逼和破壞穩(wěn)定為例，實現這兩個目標的難度極大，而且彼此難以兼顧。如果俄羅斯認為美國制裁的終極目標是顛覆普京政府，那么它自然能夠推斷出即使停止軍事行動也不會使美國解除制裁，因而會更加堅定地采取軍事行動，使美國的威逼目標難以實現。此外，明確將破壞穩(wěn)定作為對俄制裁的目標是危險的。有鑒于此，拜登于2022年3月27日發(fā)表演說時提到，“不能讓普京繼續(xù)掌權，”之后白宮迅速做了澄清，法國總統(tǒng)馬克龍也迅速表達了其有別于拜登政府的立場。

第二，對經濟制裁與其他對外政策工具的統(tǒng)籌運用不足。關于經濟制裁的研究表明，制裁方僅依靠制裁來促使被制裁方放棄重大戰(zhàn)略目標的想法是幼稚的，統(tǒng)籌運用包括經濟制裁在內的多種對外政策工具有助于實現制裁發(fā)起方的目的。一方面，美國和北約在俄羅斯發(fā)起特別軍事行動之前就明確拒絕出兵烏克蘭，在俄烏沖突發(fā)生后也反復強調不會與俄羅斯兵戎相見，以免引發(fā)世界大戰(zhàn)，這就完全喪失了強制外交發(fā)揮作用的空間。另一方面，拜登政府自執(zhí)政伊始就主打價值觀牌，點名批評普京及俄羅斯政府無視法制、侵犯人權，在俄烏沖突發(fā)生后更是對普京口誅筆伐，不愿與俄羅斯政府開展直接談判，且?guī)缀蹶P閉了通過雙邊外交解決烏克蘭問題的大門。在因擔憂卷入戰(zhàn)爭、注重占據道義高地而排除武力、外交手段之外，美國把應對俄烏沖突的重點放在了經濟制裁上，這種做法既難以奏效，也明顯偏離了拜登政府經濟制裁改革所強調的“應評估制裁是否為特定環(huán)境下的正確工具”的原則。

第三，將制裁完全作為施壓手段而非議價方式。如果制裁以改變被制裁方的政策為目的，那么制裁發(fā)起方應該明確升級、降級和解除制裁的條件，在被制裁方升級行動時加強制裁，同時讓其明白降級行動也會帶來制裁的減緩乃至撤銷。將制裁作為談判議價的工具而非一味作為懲罰、施壓的手段，方能達到制裁目的。從當前看，美國對俄制裁以施壓、懲罰為主，不重視制裁的議價作用。盡管國務院官員曾提及解除制裁的問題，但美國各部門出臺的對俄制裁均沒有包含制裁降級、撤銷制裁的制度性安排。?在目前的美國政治環(huán)境中，談及制裁降級或撤銷制裁被完全視為一種示弱的表現，也不利于美國借助制裁謀取私利，這反過來導致制裁僵化為一種只能加強不能降級的施壓手段。與美國相比，歐盟為制裁設置了有效期限，要求在制裁失效之前進行評估以決定是否延續(xù)、擴大、解除制裁，這無疑有助于把解除制裁當作一種“胡蘿卜”來促進被制裁方調整政策。

第四，低估了對俄制裁的系統(tǒng)性影響。俄羅斯是世界第十一大經濟體，第一大天然氣出口國，第二大石油、小麥出口國，是鈦、鎳等關鍵礦產資源的重要供應國。?美國上一次制裁如此大規(guī)模的經濟體要追溯到20世紀三四十年代，近些年與此最為接近的案例是美國對伊朗的制裁。有研究認為，在缺乏當代類似案例做參照的情況下，美國雖意識到但嚴重低估了對俄制裁的系統(tǒng)性影響。自2022年2月21日以來，以美國為首的西方國家對俄制裁及俄羅斯的反制已經產生廣泛經濟影響，包括推高了全球能源、糧食和金屬產品價格，沖擊了俄羅斯周邊特別是中亞經濟體的貨幣穩(wěn)定，并為依賴能源和糧食進口的欠發(fā)達國家制造了大量經濟困難和相關社會問題。對俄制裁是否會引發(fā)新一輪全球經濟衰退也正成為經濟學家的重要討論議題。?在俄烏沖突趨于膠著、平民傷亡日益增多的背景下，美國及其盟友在制裁決策中似乎是情緒壓倒理性，過度強調升級制裁而忽視了其綜合影響，而這也明顯與拜登政府的經濟制裁改革原則背道而馳。

總之，美國對俄制裁在很多方面背離了拜登政府經濟制裁改革的理念以及經濟制裁的經驗。如果這種背離屬于無意為之，那么這意味著拜登政府對待經濟制裁改革并不嚴肅;如果這種背離屬于有意為之，那么這意味著美國為制裁賦予了更宏大的使命，如重塑歐洲地區(qū)安全格局、重組跨大西洋關系乃至全球地緣政治經濟格局等。如此，美國對俄制裁已經遠超經濟制裁范疇，成為推動21世紀國際秩序變遷的一次政治經濟大博弈。

（三）美對俄制裁的可能走向

自俄烏沖突以來，美國對俄制裁升級的速度極快，幾乎使用了所有類型的經濟制裁措施。當然，這并不意味著美國在制裁方面已經“彈盡糧絕”。在俄烏沖突進一步升級或膠著的情況下，美國有可能從兩個方面擴大對俄制裁。一是加強直接制裁（primary?sanctions），包括大幅提高進口關稅、禁止進口更多俄羅斯商品、把更多俄羅斯金融機構納入制裁清單等。不過，由于美俄貿易規(guī)模有限，而且美國已經禁止從俄羅斯進口主要商品和制裁了俄羅斯的主要金融機構，后續(xù)升級直接制裁的空間和影響都比較有限。這就促使美國更加依賴第二個方面，即推動其他國家制裁俄羅斯，包括推動次級制裁（secondary?sanctions）強迫他國參與制裁。例如，游說目前參與對俄制裁的國家減少、停止進口俄羅斯的能源產品，減少為俄羅斯銀行從事能源交易而頒發(fā)的許可或制裁豁免，以及以次級制裁相威脅迫使尚未參與對俄制裁的國家實施制裁等。與第一方面的措施相比，第二方面的制裁更具威力，但也面臨非常大的外交阻力。

隨著時間的推移和形勢的發(fā)展，還有兩個關于制裁走向的問題值得探討。一是制裁的可持續(xù)性問題。盡管與其他制裁發(fā)起方相比，美國因制裁俄羅斯而需要付出的直接經濟成本最少，但是這種成本會隨著大宗商品價格的波動、全球供應鏈的中斷而逐步上升。歐盟等其他制裁方反對制裁的壓力同樣會傳導至美國，將使制裁的可持續(xù)性問題提上議事日程。與此直接相關的是制裁的降級或撤銷問題。美國向來是發(fā)起制裁容易，撤銷制裁困難，拜登政府短期內也不會實質性降低對俄制裁力度，?但是制裁的降級或撤銷會逐漸成為解決烏克蘭問題的一個現實議題。首先，美國有政治動機拋出制裁降級問題，一是回應國內外反對制裁的聲音，二是在國際舞臺上作出有誠意推動解決烏克蘭問題的姿態(tài)。其次，俄羅斯可能會把解除制裁當作一攬子解決烏克蘭問題方案的重要內容。再次，反對制裁俄羅斯的國家、因參與對俄制裁而利益受損的國家也會逐漸推動降級乃至解除制裁。

美國對俄制裁的走向取決于多種因素，這與俄烏沖突局勢的發(fā)展、雙方和平談判進程直接相關，也受到雙方國內政治博弈、美國與盟友的協調、全球經濟形勢的間接影響。從短期來看，美國對俄制裁存在升級的可能，但升級的力度、空間已經非常有限，追加實質性制裁的阻力非常大。同時，美國在短期內會用降級制裁在外交上做文章，但不太可能嚴肅對待解除制裁問題。即使俄烏沖突結束，美國也有可能故伎重演，像解凍阿富汗政府資產用于賠償“9·11”事件受害者一樣，把部分俄羅斯資產用于烏克蘭戰(zhàn)后重建。從長期來看，美國傾向于維持對俄制裁，但面臨降級制裁的壓力會逐步加大。

結束語

作為二戰(zhàn)后美國發(fā)起的最大規(guī)模的一次制裁，對俄羅斯的制裁無疑將對相關各方以及國際政治經濟格局帶來深遠影響，也為學術研究提供了新問題、新素材。觀察此次制裁，有幾個特別值得注意的問題。一是對俄制裁的系統(tǒng)性影響，包括制裁對俄羅斯及全球經濟的短期、中期、長期影響，制裁對國際貨幣體系和國際結算體系的影響，以及制裁對區(qū)域及全球經濟治理制度的影響。二是對俄制裁之后的美國經濟制裁政策、制度調整。美國在對俄制裁中的非常規(guī)做法，如動用能源武器、將俄羅斯一些銀行剔除出SWIFT系統(tǒng)、單方面撤銷最惠國待遇、制裁俄最高領導人，是否會成為未來對外制裁中的新常態(tài)。三是俄羅斯以及白俄羅斯應對外部極限制裁的策略及成效。關于反外國制裁的研究向來比較薄弱，此次美俄之間的制裁互動為這一研究提供了豐富的現實素材。

[責任編輯：石晨霞]