●杜云飛

績效預(yù)算是一種追求效率、效益和效果，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式。探索實(shí)施績效預(yù)算，建立新型的預(yù)算管理體系，是預(yù)算制度的一大創(chuàng)新，是擺在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。預(yù)算支出績效考評是績效預(yù)算的核心，深入分析當(dāng)前預(yù)算支出績效考評存在的問題，建立和完善預(yù)算支出績效考評運(yùn)作機(jī)制，對于充分發(fā)揮預(yù)算支出最大效益具有重要意義。

一、預(yù)算支出績效考評存在的問題

從行政事業(yè)單位預(yù)算支出績效考評工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項(xiàng)工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，還不能適應(yīng)預(yù)算管理制度改革發(fā)展的需要?？偟膩砜矗A(yù)算支出績效考評主要存在以下四個方面的問題：

一是法規(guī)制度不完善。國家和地方雖然出臺了一系列的預(yù)算法規(guī)，對行政事業(yè)單位的預(yù)算編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行等程序和環(huán)節(jié)進(jìn)行了明確和規(guī)范，并提出了相應(yīng)的要求，但是迄今為止，尚未出臺統(tǒng)一的預(yù)算支出績效考評方面的法規(guī)性文件，使預(yù)算支出績效考評工作缺乏法律約束和制度保障。缺乏立法支持是預(yù)算績效考評工作滯后的根本原因。

二是考評機(jī)構(gòu)不健全。目前，開展預(yù)算支出績效考評工作，缺少有權(quán)威性的預(yù)算支出績效評價(jià)管理機(jī)構(gòu)?？荚u工作主要是分散在各單位和部門進(jìn)行，各單位和部門又主要是從任務(wù)完成情況、預(yù)算編制情況、經(jīng)費(fèi)支出是否合規(guī)等方面進(jìn)行考評?？荚u指標(biāo)、方法和組織程序差異很大，難以形成科學(xué)準(zhǔn)確的考評結(jié)果。此外，在現(xiàn)行考評機(jī)制下，考評主體與考評對象利益目標(biāo)往往一致，從而使機(jī)會主義行為盛行，容易導(dǎo)致實(shí)際考評目標(biāo)發(fā)生偏移。

三是考評指標(biāo)不科學(xué)。主要表現(xiàn)在：一方面，目前對預(yù)算支出績效考評主要是通過若干固定的財(cái)務(wù)管理指標(biāo)進(jìn)行考評，考評側(cè)重于經(jīng)費(fèi)使用的合規(guī)性評價(jià)，對經(jīng)費(fèi)的支出效益考評不足；另一方面，各項(xiàng)考評指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標(biāo)，從而影響了績效考評的效果。

四是考評結(jié)果難運(yùn)用。預(yù)算支出績效考評是為了運(yùn)用考評結(jié)果，促使單位或部門之間，在預(yù)算執(zhí)行上對經(jīng)費(fèi)進(jìn)一步加強(qiáng)管理，提高經(jīng)費(fèi)保障效益。由于績效考評缺乏法律規(guī)范，常常是預(yù)算支出績效考評未形成有價(jià)值的成果，不能完整地對預(yù)算支出中的成績、問題以及相關(guān)責(zé)任進(jìn)行評價(jià)，且對預(yù)算執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人也沒有直接約束，使預(yù)算支出績效考評工作流于形式。

二、預(yù)算支出績效考評的基本構(gòu)想

行政事業(yè)單位預(yù)算支出績效考評要解決的基本問題是誰來考評，即考評主體問題；考評什么，即考評對象問題；如何考評，即考評指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法問題。這幾個問題構(gòu)成了預(yù)算支出績效考評的制度和機(jī)制。

（一）預(yù)算支出績效考評的主體

考評預(yù)算支出是一項(xiàng)復(fù)雜的行為，不能由某一主體單獨(dú)負(fù)責(zé)，需要若干部門或組織分別從不同的角度進(jìn)行，形成一個有機(jī)體系。結(jié)合現(xiàn)行預(yù)算實(shí)踐，為確保預(yù)算支出績效考評效果，預(yù)算支出績效考評的主體除了包含各級財(cái)務(wù)部門之外，還應(yīng)包括各級黨委、紀(jì)檢和審計(jì)部門，必要時(shí)可納入國家相關(guān)部門專家和技術(shù)人員。具體工作的籌備與開展，一般由財(cái)務(wù)、審計(jì)部門牽頭，組織、干部、紀(jì)檢等部門共同參與，各司其職，互為補(bǔ)充。

（二）預(yù)算支出績效考評的對象

預(yù)算支出績效考評對象是回答考評什么的問題，其實(shí)質(zhì)是接受考評的單位或部門其預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出執(zhí)行情況。在確定被考評對象時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)把握兩個方面：一是對所屬預(yù)算單位眾多、績效考評時(shí)間緊、經(jīng)費(fèi)相對不充裕的部門，從保證績效考評的有效性和成本控制的角度出發(fā)，考評對象的選擇范圍應(yīng)相對小些；二是項(xiàng)目支出績效考評是整個績效考評工作的突破口，所以應(yīng)將項(xiàng)目支出績效考評作為重點(diǎn)，這有利于考評工作的開展，也有利于在單位和部門中培養(yǎng)績效文化。

（三）預(yù)算支出績效考評的指標(biāo)

由于預(yù)算支出績效考評對象層次多，考評內(nèi)容復(fù)雜，考評效益多樣化，應(yīng)當(dāng)建立定性與定量相結(jié)合的多層次指標(biāo)體系，才能客觀公正地考評預(yù)算支出績效。從績效的定義出發(fā)，考評重點(diǎn)是對項(xiàng)目的“效率性”和“有效性”進(jìn)行判斷，而這些判斷都是建立在對經(jīng)費(fèi)“產(chǎn)出”和“使用結(jié)果”評測的基礎(chǔ)上做出的。產(chǎn)出指標(biāo)用于衡量完成的工作量。結(jié)果/效果指標(biāo)用于衡量工作的結(jié)果，即達(dá)到目標(biāo)的程度。還有一類指標(biāo)是過程指標(biāo)。此類指標(biāo)用于衡量對質(zhì)量的控制和對預(yù)算制度的執(zhí)行情況。比如：“是否按計(jì)劃進(jìn)行”“錯誤允許程度”等。滿意度指標(biāo)用來衡量對項(xiàng)目或工作的滿意程度。通過以上分析，預(yù)算支出績效考評指標(biāo)應(yīng)設(shè)置如下：

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（四）預(yù)算支出績效考評的方法

預(yù)算支出績效考評的方法有加權(quán)平均法、標(biāo)桿管理法、邏輯分析法、綜合指數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法等多種考評方法。不同的分析方法都存在著各自的利弊，尚未完全定型，而且都處于不斷發(fā)展和完善階段。本文重點(diǎn)分析加權(quán)平均法在預(yù)算支出績效考評中的應(yīng)用。

加權(quán)平均法的公式形式表現(xiàn)如下：

其中，Wi表示指標(biāo)權(quán)重；ai為指標(biāo)運(yùn)算的標(biāo)準(zhǔn)值，s是考評結(jié)果。

加權(quán)平均法具體實(shí)施步驟如下：

第一步，計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重。

第二步，計(jì)算各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。例如，可以通過假設(shè)各指標(biāo)滿分為100 分，通過選取10 位考評組專家分別對各主要指標(biāo)進(jìn)行打分，采取去掉最高分和最低分，加權(quán)平均計(jì)算中間得分，以此作為各指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值。

第三步，計(jì)算綜合評價(jià)值。即：S=這里綜合評價(jià)值分為優(yōu)秀、良好、合格、不合格四個等級。其標(biāo)準(zhǔn)如下：

優(yōu)秀：S≥90 分；

良好：S≥75 分且＜90 分；

合格：S≥60 分且＜70 分；

不合格：S＜60 分。

三、預(yù)算支出績效考評的組織實(shí)施

一是成立考評組織。預(yù)算支出績效考評工作的開展，通常成立兩個組：領(lǐng)導(dǎo)小組和考評小組。還可以根據(jù)考評工作需要選聘相關(guān)咨詢專家，成立專家咨詢組，明確其工作任務(wù)和要求?？荚u小組成員一般由財(cái)務(wù)、審計(jì)等有關(guān)部門人員組成，人數(shù)不宜過多，盡量從財(cái)務(wù)、審計(jì)部門中調(diào)整，有條件的可聘請有關(guān)專家參加。抽調(diào)考評人員時(shí)，要特別注意人員的綜合素質(zhì)，總的要求是：政治素質(zhì)要好，業(yè)務(wù)能力要強(qiáng)，專業(yè)技術(shù)要精，能勝任考評工作。

二是制定考評方案。預(yù)算支出績效考評方案通常由考評組根據(jù)有關(guān)規(guī)定制定，報(bào)經(jīng)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后實(shí)施。在制定考評工作方案時(shí)，要以預(yù)算管理有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，緊密結(jié)合單位實(shí)際，確定考評標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范考評范圍、條件、程序及注意事項(xiàng)，切實(shí)做到考評工作有法可依、有章可循?？荚u方案內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：考評范圍、考評時(shí)間安排、考評內(nèi)容、考評方法、考評人員分工、考評要求等。

三是收集考評資料。預(yù)算支出績效考評資料涉及到預(yù)算支出的方方面面，因此，資料收集工作非常重要，工作也復(fù)雜繁瑣，直接影響考評結(jié)果的真實(shí)性和客觀性?？荚u對象要做好迎評工作，主要包括賬務(wù)處理，有關(guān)原始憑證要全部入賬，做到賬賬、賬表和賬卡的相互一致。考評組可以根據(jù)考評工作要求，采取現(xiàn)地查看、問詢、座談等多種形式收集基礎(chǔ)資料，包括考評對象的基本情況、資金的使用情況和考評指標(biāo)體系需要的各項(xiàng)數(shù)據(jù)等。此外，要注意對收集到的考評資料進(jìn)行辨別和篩選，確?？荚u資料來源及考評依據(jù)的可靠性。

四是選擇考評方法。預(yù)算支出績效考評工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工作，考評對象多，考評內(nèi)容復(fù)雜，在實(shí)施考評過程中，要針對不同環(huán)節(jié)、不同對象、不同內(nèi)容及根據(jù)建立的考評指標(biāo)體系的特點(diǎn)，采取科學(xué)、合理的方法，既要講究方法的科學(xué)性，又要注重考評過程的實(shí)效性，使考評目的與方法相互匹配。目前的考評方法比如加權(quán)平均法、標(biāo)桿管理法、邏輯分析法、綜合指數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法等，都存在著各自的利弊，要結(jié)合考評對象合理選擇考評方法。

五是進(jìn)行考評總結(jié)。考評總結(jié)是對預(yù)算支出考評工作、考評對象預(yù)算支出及資金運(yùn)行等情況進(jìn)行匯總、分析和總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上形成書面考評報(bào)告?？偨Y(jié)報(bào)告內(nèi)容包括：情況概述、存在問題、原因分析、意見建議。為確?？冃Э荚u效果，防止走過場，必須高度重視對預(yù)算支出執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)問題較多的單位進(jìn)行回訪，檢查其落實(shí)整改意見的情況，督促其盡快解決績效考評中發(fā)現(xiàn)的問題。