〔內(nèi)容提要〕因應(yīng)法治政府建設(shè)，我國(guó)全面推進(jìn)行政權(quán)責(zé)清單制度已逾七載。但是，隨著權(quán)責(zé)清單制度的縱深推進(jìn)，其暴露出諸多非規(guī)范性的問題。通過對(duì)全國(guó)各地既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的初步梳理，發(fā)現(xiàn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力差異較大，存在權(quán)力的“清理難”、清單格式不統(tǒng)一、內(nèi)容差異化等問題。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量眾多及其法治能力的不均衡，相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單公布機(jī)制參差不齊且存有缺陷。為了克服此類問題，有必要實(shí)行權(quán)力清單與責(zé)任清單并重，深度并完整梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)，精確界分權(quán)責(zé)內(nèi)容，統(tǒng)一權(quán)責(zé)清單制定程序，從而打造智能一體、動(dòng)態(tài)調(diào)適的權(quán)責(zé)平臺(tái)，暢通公眾監(jiān)督途徑，切實(shí)推進(jìn)基層依法行政進(jìn)程。

〔關(guān)鍵詞〕權(quán)力清單 責(zé)任清單 鄉(xiāng)鎮(zhèn)

一、引言

2015年中共中央發(fā)布文件并要求，省級(jí)政府于2015年年底前、市縣兩級(jí)政府于2016年年底前要基本完成政府工作部門權(quán)力清單的公布工作；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行權(quán)力清單制度工作由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合實(shí)際研究確定。文件發(fā)布之后，省級(jí)政府至市縣政府均開始著手權(quán)責(zé)清單的制定與公布。至2017年已實(shí)現(xiàn)全國(guó)31個(gè)省份全部公布權(quán)力清單，29個(gè)省份公布責(zé)任清單，17個(gè)省份公布市縣兩級(jí)政府部門的權(quán)責(zé)清單。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)最基層的政權(quán)，數(shù)量眾多，承擔(dān)著大量的行政職權(quán)。2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中要求，推動(dòng)行政執(zhí)法重心下移，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法有效形式。在此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將承擔(dān)更多的行政職權(quán)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職權(quán)的監(jiān)督、制約、協(xié)調(diào)顯得尤為重要，權(quán)責(zé)清單制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行的好壞也影響著行政執(zhí)法重心下移。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單制度，目前需要學(xué)界研究的是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單在我國(guó)推進(jìn)的成效如何？在推進(jìn)過程中實(shí)踐難題是什么？應(yīng)當(dāng)如何實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政權(quán)“最后一公里”的法律規(guī)制？

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單現(xiàn)狀的初步分析

自2015年中央文件下發(fā)以來，各省開始結(jié)合自身實(shí)際，推動(dòng)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)清單制度，使權(quán)責(zé)清單制度向“最后一公里延伸”。例如，2016年3月，福建省要求全省各設(shè)區(qū)市分別選擇1個(gè)普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個(gè)小城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)、1個(gè)街道作為試點(diǎn)編制權(quán)責(zé)清單。2019年7月，湖南省要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立權(quán)力清單和責(zé)任清單，統(tǒng)一和規(guī)范賦權(quán)事項(xiàng)。目前，權(quán)責(zé)清單制度已推進(jìn)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)?；鶎诱菩袡?quán)責(zé)清單制度并不止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，各個(gè)鄉(xiāng)村也在推行村級(jí)“小微權(quán)力清單”。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的完善，也能對(duì)村級(jí)“小微權(quán)力”的規(guī)制提供制度經(jīng)驗(yàn)。

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多沒有專門的政府網(wǎng)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)清單依托縣級(jí)政府網(wǎng)站進(jìn)行公布，權(quán)責(zé)清單公布有以下幾種情況：一是由縣級(jí)政府網(wǎng)站對(duì)下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)清單進(jìn)行公布，不單獨(dú)區(qū)分各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。其公布的權(quán)責(zé)清單適用于下轄所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。譬如，湖南省溆浦縣政府辦公布的溆浦縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單。再者，在同一份清單中特別標(biāo)明某項(xiàng)權(quán)力只限于某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，其他權(quán)力所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均行使，如江蘇省丹陽市政府公布的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單。二是縣級(jí)政府網(wǎng)對(duì)下轄不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行公布，信息來源處標(biāo)明某鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，該權(quán)責(zé)清單只適用于具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如在浙江省天臺(tái)縣人民政府網(wǎng)站公布的南屏鄉(xiāng)權(quán)力清單。遺憾的是，在一部分政府網(wǎng)站上難以搜索到當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)責(zé)清單，由此可見其行政權(quán)責(zé)信息公開的不足之處。

為進(jìn)一步爬梳鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的公布情況，本文選取全國(guó)各地22份鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行分析。這22份權(quán)責(zé)清單來源于22個(gè)?。ú缓灾螀^(qū)、直轄市、特別行政區(qū)、臺(tái)灣?。┫螺牭目h政府網(wǎng)站。本文從22個(gè)省份中各抽取一份鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，包括權(quán)力數(shù)量、權(quán)力類型、清單類型，見表1。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的非規(guī)范性問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單內(nèi)容的不規(guī)范

一般而言，納入權(quán)責(zé)清單中的權(quán)力應(yīng)包括法定權(quán)力事項(xiàng)。法定權(quán)力事項(xiàng)所依據(jù)的是法律、行政法規(guī)、規(guī)章、國(guó)務(wù)院及部委發(fā)布的規(guī)范性法律文件、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的規(guī)定。例如，江蘇省公布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法定權(quán)力事項(xiàng)清單通用目錄》，就將以上6項(xiàng)法律淵源作為設(shè)定依據(jù)。其中，該省丹陽市最初只公布過市級(jí)部門賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的行政權(quán)力，而對(duì)法定權(quán)力事項(xiàng)未做匯總和公布。而后，在最新公布的權(quán)責(zé)清單中才將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的法定權(quán)力事項(xiàng)納入其中。

在表1中3份鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單未列入行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。但是，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有行政強(qiáng)制權(quán)。同時(shí)，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第40條亦設(shè)定了鄉(xiāng)級(jí)一級(jí)政府具有行政處罰權(quán)。因而，行政強(qiáng)制權(quán)與行政處罰權(quán)是法律賦予全國(guó)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力。但是，在一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單中并沒有將行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)列入其中，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單對(duì)于法定權(quán)力事項(xiàng)的梳理并非是完整的。

此外，上級(jí)政府的賦權(quán)內(nèi)容不完整。為推進(jìn)執(zhí)法權(quán)的重心下移，不在少數(shù)的上級(jí)政府決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使某項(xiàng)權(quán)力，下放權(quán)力至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義直接行使。其中，省級(jí)政府決定將縣級(jí)政府部門的權(quán)力交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，大多將權(quán)力賦予綜合行政執(zhí)法隊(duì)，或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使該項(xiàng)權(quán)力的一部分內(nèi)容。例如，河北省康?？h權(quán)責(zé)清單中，權(quán)力下放方式有審核轉(zhuǎn)報(bào)、賦權(quán)下放、延伸受理、直接下放由綜合行政執(zhí)法隊(duì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義行使。但是，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單并未涉及“下放”的權(quán)力。

再者，行政委托權(quán)責(zé)的不完整。權(quán)力轉(zhuǎn)移而責(zé)任歸屬不變是行政委托的制度內(nèi)核。權(quán)力主體將行政權(quán)委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，意味著行政執(zhí)法權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，責(zé)任由委托方承擔(dān)。行政執(zhí)法權(quán)在縱向上的委托比較常見，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都承擔(dān)著縱向上的委托事項(xiàng)。但是，對(duì)于行政委托的公示，各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法各異。例如，樂安鎮(zhèn)公布127項(xiàng)權(quán)責(zé)清單，其中不包括行政委托事項(xiàng)，但對(duì)行政委托協(xié)議進(jìn)行了公布，公布途徑與權(quán)責(zé)清單一致，都公布于縣級(jí)政府網(wǎng)站。公布的內(nèi)容是4份委托書掃描件，分別是自然資源局、衛(wèi)生健康局、水利、林業(yè)的行政執(zhí)法委托書。《滕州市鎮(zhèn)（街道）行政權(quán)力清單》中在備注一欄直接標(biāo)注“委托事項(xiàng)”，以“委托的安全監(jiān)管監(jiān)察部門名義實(shí)施的行政處罰”作為權(quán)力事項(xiàng)名稱。與此同，以上22份權(quán)責(zé)清單中，僅有4份清單中放入了委托事項(xiàng)。故從橫向來看，全國(guó)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)未公開行政委托事項(xiàng)的情況則較為普遍。

綜上，根據(jù)目前搜集到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單中權(quán)力數(shù)量差異較大，權(quán)力數(shù)量最少為14個(gè)，最多達(dá)到619個(gè)。產(chǎn)生數(shù)量差異較大的主要原因是以上三項(xiàng)來源的權(quán)力梳理的片面性，即其未完全列入清單。故總體而言：一方面，大部分權(quán)責(zé)清單只將法律來源的權(quán)力放入其中。相關(guān)依據(jù)主要為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章。而對(duì)大量夾雜隱形權(quán)力的地方規(guī)范性法律文件，并未進(jìn)行全面梳理，亦未將其納入權(quán)責(zé)清單依據(jù)。另一方面，對(duì)一部分單獨(dú)權(quán)責(zé)事項(xiàng)的梳理不完整，僅將法定事項(xiàng)、賦權(quán)事項(xiàng)、委托事項(xiàng)中的部分權(quán)力納入清單之中。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單公布機(jī)制的不規(guī)范

當(dāng)下作為我國(guó)最基層的政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)?shù)量眾多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受人力、物力及其法治能力的限制，其對(duì)權(quán)責(zé)梳理、權(quán)責(zé)清單的公布能力參差不齊，一部分權(quán)責(zé)清單公布機(jī)制存有一定的缺陷，主要表現(xiàn)為：

一方面，權(quán)責(zé)清單調(diào)適的滯后性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有一份權(quán)責(zé)清單公布，第一份權(quán)責(zé)清單公布之后，難以讓公眾查詢到動(dòng)態(tài)更新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單。而事實(shí)上，隨著法律、法規(guī)、規(guī)章的廢止與修改，上級(jí)政府賦權(quán)的變更以及約定委托的終止，都是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)的數(shù)量變化以及內(nèi)容的更迭與修正的因素。但是，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力發(fā)生變化的同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)責(zé)清單并未隨之變更，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單更新不及時(shí)現(xiàn)象，公布機(jī)制缺乏即時(shí)性。其在很大程度上制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的規(guī)范、指引、監(jiān)督等法治功能。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單及時(shí)更新，在一定意義上能有效避免行政權(quán)“缺位”“錯(cuò)位”“越位”等不當(dāng)現(xiàn)象的生成。

另一方面，權(quán)責(zé)清單信息公布主體的分散化。根據(jù)相關(guān)文本分析，由于一部分權(quán)責(zé)清單編制主體的不同，導(dǎo)致公布權(quán)責(zé)清單的載體不同。其中，有的權(quán)責(zé)清單在機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)進(jìn)行公布，而有的在政府網(wǎng)站予以公布。一部分網(wǎng)站搜索系統(tǒng)較智能，能定位標(biāo)題名稱、文件內(nèi)容，可以選擇日期范圍進(jìn)行權(quán)責(zé)清單的搜索，而一部分網(wǎng)站并沒有高級(jí)搜索功能，人為加大了社會(huì)公眾獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的難度。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單類型的不規(guī)范

隨著地方立法的興起，不同地域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有的行政權(quán)力存有差異，特別是不同省份下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的行政權(quán)力差異更大，導(dǎo)致在權(quán)責(zé)清單制定過程中清單格式、內(nèi)容無法做到完全統(tǒng)一。但是，法定權(quán)力事項(xiàng)中規(guī)定的權(quán)力是全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一固有的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力差異主要來源于上級(jí)政府的賦權(quán)及行政委托，這兩種來源方式使得不同省份下轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有不同的行政權(quán)力，甚至同省同市同縣下轄的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)也擁有不同的行政權(quán)力。權(quán)力的不同直接導(dǎo)致權(quán)責(zé)清單類型的差異。例如，湖南省安化縣下轄的23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公布的權(quán)責(zé)清單類型均有不同。該縣高明鄉(xiāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息公開發(fā)布平臺(tái)未公布權(quán)責(zé)清單，而樂安鎮(zhèn)卻公布了127項(xiàng)權(quán)責(zé)清單，清塘鋪鎮(zhèn)僅對(duì)26項(xiàng)行政綜合執(zhí)法類權(quán)力進(jìn)行公布。除權(quán)責(zé)清單外，清塘鋪鎮(zhèn)還公布了綜合行政執(zhí)法及行政執(zhí)法流程圖，樂安鎮(zhèn)卻未公布行政執(zhí)法、權(quán)責(zé)行使的流程圖。

近年來，隨著全國(guó)各省、市、縣一級(jí)行政權(quán)責(zé)的“下移”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間權(quán)力配置差異化明顯，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的主要內(nèi)容存在不統(tǒng)一、不規(guī)范、不完整現(xiàn)像。而且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府依法行政積極性，決定了其權(quán)責(zé)梳理的全面性。具體而言，主要表現(xiàn)為：

其一，責(zé)任清單的組成缺失。按理說，權(quán)責(zé)一致原則要求一個(gè)組織中的管理者所擁有的權(quán)力與其所承擔(dān)的責(zé)任相匹配。事實(shí)上，權(quán)力清單與責(zé)任清單的配套性、權(quán)力清單與責(zé)任清單的完備性，能推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使行政權(quán)的規(guī)范化。若鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主體不按照規(guī)范行使行政權(quán)，必然受到責(zé)任追究。在清單內(nèi)容方面，以上統(tǒng)計(jì)中，有11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單、責(zé)任清單在同一個(gè)表中進(jìn)行公布，即“一表到底”模式，一張連續(xù)的表格涵蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力事項(xiàng)與責(zé)任事項(xiàng)。但是，尚有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅對(duì)權(quán)力進(jìn)行公布，未公布對(duì)應(yīng)責(zé)任?？梢?，在權(quán)責(zé)清單的實(shí)踐中仍存在“輕責(zé)任，重權(quán)力”的現(xiàn)象。

其二，權(quán)責(zé)清單內(nèi)容劃分不當(dāng)。在權(quán)力的具體劃分上，權(quán)力清單中“其他權(quán)力”類型的數(shù)量為所有權(quán)力類型之最，如福建省漳浦縣公布的210項(xiàng)行政權(quán)力中，其他權(quán)力數(shù)量占據(jù)128項(xiàng)，為所有權(quán)力類型中數(shù)量最多的一項(xiàng)。其中一部分“其他權(quán)力”有行政許可、行政強(qiáng)制的性質(zhì)，未依照《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》而歸入行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)范疇。其依然被放在“其他權(quán)力”中，存在梳理過程中權(quán)力劃分不當(dāng)?shù)那闆r。此外，一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在權(quán)責(zé)清單之外公布了“公共服務(wù)清單”，該清單事項(xiàng)卻留有諸多行政權(quán)力，，容易導(dǎo)致這類行政行為“脫離”權(quán)責(zé)清單的規(guī)范與監(jiān)督。

其三，權(quán)責(zé)清單形式的差異性。在權(quán)責(zé)清單格式上，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單格式單一，僅包含權(quán)力名稱、權(quán)力類型、權(quán)力來源三項(xiàng)。而有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單包含內(nèi)容豐富，諸如實(shí)施主體、權(quán)力編碼、權(quán)力名稱、權(quán)力類別、設(shè)定依據(jù)、責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任事項(xiàng)依據(jù)等內(nèi)容。為了提高縣鎮(zhèn)兩級(jí)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)運(yùn)行效能，厘清縣鎮(zhèn)職責(zé)邊界，推動(dòng)落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減負(fù)，安徽省南陵縣在《鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)清單》之外，公布了《鎮(zhèn)配合事項(xiàng)職責(zé)邊界清單》。其旨在對(duì)同一項(xiàng)權(quán)力中縣級(jí)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)行使的職責(zé)邊界做詳細(xì)劃分，即將一項(xiàng)行政權(quán)力進(jìn)行拆分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合縣級(jí)部門行使該項(xiàng)權(quán)力的一部分內(nèi)容，從而最大程度明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)的邊界。

四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單制度的規(guī)范路徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單制度承載了重要的依法行政功能。針對(duì)目前既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)責(zé)不統(tǒng)一情形，有必要進(jìn)一步完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的梳理方式與公布程序，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)的科學(xué)化、體系化、法治化的規(guī)約路徑。

（一）自上而下推進(jìn)權(quán)責(zé)清單，保證權(quán)責(zé)清單制定的完整性

首先，實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單梳理與責(zé)任清單公開并重。建議先由省級(jí)、市級(jí)以文件形式對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)梳理權(quán)責(zé)清單作出要求，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身不僅要梳理出權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力依據(jù)，也要梳理出責(zé)任事項(xiàng)、責(zé)任依據(jù)。最終形成的清單能實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單與責(zé)任清單相互配套，促進(jìn)責(zé)任清單發(fā)揮出其實(shí)際效用，用責(zé)任清單來促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行好行政權(quán)力。

其次，徹底將鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力納入清單。為保證權(quán)責(zé)清單內(nèi)容的完整性，需要考慮以下問題：是否對(duì)清單中的權(quán)力來源設(shè)置門檻？省級(jí)以下的規(guī)范性文件、行政法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的權(quán)力內(nèi)容是否列入權(quán)力清單？行政委托事項(xiàng)是否列入權(quán)力清單？為解決以上問題，要先認(rèn)定權(quán)責(zé)清單的性質(zhì)。目前對(duì)權(quán)責(zé)清單法律屬性的認(rèn)定有其中兩種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是一種規(guī)范性法律文件，有法律效力，二是認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是內(nèi)部文件，或者是一種政府主動(dòng)公開的信息，沒有法律效力。若認(rèn)為權(quán)責(zé)清單是一種規(guī)范性法律文件，則需要考慮放入權(quán)責(zé)清單中權(quán)力依據(jù)來源的層級(jí)。而本文贊成鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單僅是政府公開的信息，并非規(guī)范性法律文件，不具有外部法律效力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單中的權(quán)力內(nèi)容均是對(duì)從其他途徑獲得的權(quán)力做的歸納梳理，并無對(duì)權(quán)力進(jìn)行增加、減少、解釋等內(nèi)容，若涉及司法案件爭(zhēng)議，所依據(jù)的不應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，而應(yīng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力來源即上位法的規(guī)定。

最后，權(quán)責(zé)清單作為一種被政府歸納、整理后再進(jìn)行公開的信息，必須要保證相應(yīng)歸納、整理權(quán)力工作的全面性、完整性。因而，權(quán)責(zé)清單中的權(quán)力包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)從各種途徑獲取的權(quán)力，上至以法律、法規(guī)為依據(jù)設(shè)定的權(quán)力，下至其他規(guī)范性文件賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，皆應(yīng)納入權(quán)責(zé)清單之中，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)“權(quán)責(zé)清單之外無權(quán)力”。其意義在于：保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)權(quán)力以清單方式清晰呈現(xiàn)并固化、公開之后，能實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的合力監(jiān)督。

（二）打造系統(tǒng)性的公開平臺(tái)，注重權(quán)責(zé)清單的時(shí)效性

實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的網(wǎng)絡(luò)即時(shí)公開。其關(guān)鍵在于：利用互聯(lián)網(wǎng)的智能化優(yōu)勢(shì)，建立省市縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單公開一體化的平臺(tái)。而且，權(quán)責(zé)清單的公布不能僅限于線下的紙質(zhì)公開，必須在政府網(wǎng)站進(jìn)行同步的動(dòng)態(tài)更新，促進(jìn)權(quán)責(zé)清單的數(shù)字化、信息化。筆者建議以半年為周期，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。當(dāng)年涉及權(quán)力更新事項(xiàng)，則必須公布新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單。若期間不涉及權(quán)力更新事項(xiàng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)亦要進(jìn)行權(quán)責(zé)梳理，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)清單制度的“清權(quán)”之目的。

同時(shí)，建構(gòu)權(quán)責(zé)清單的社會(huì)反饋系統(tǒng)。為保證公眾參與到權(quán)責(zé)清單的監(jiān)督中來，權(quán)責(zé)清單公告應(yīng)當(dāng)列明監(jiān)督電話，留下反饋郵箱，保障社會(huì)各界可以通過電話、郵件的方式反饋意見?；诖?，建議省級(jí)、市級(jí)政府發(fā)布規(guī)范性文件，明確要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)政府開通電話、電子郵件的反饋途徑。

（三）優(yōu)化公布內(nèi)容，規(guī)范制定程序，注重權(quán)責(zé)清單的規(guī)范性

其一，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)名稱的類型化。例如，針對(duì)行政檢查、行政檢查監(jiān)督的權(quán)力類型劃分的不統(tǒng)一，建議根據(jù)省級(jí)、市級(jí)發(fā)布的權(quán)力清單指導(dǎo)目錄，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單中權(quán)力類型、權(quán)力名稱進(jìn)行統(tǒng)一。如江蘇省政府印發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定權(quán)力事項(xiàng)通用目錄，臨沂市委編辦根據(jù)縣區(qū)意見建議和座談會(huì)討論結(jié)果，廣泛征求市行政審批服務(wù)局、各縣區(qū)黨委編辦意見，并經(jīng)市司法局合法性審查后，形成通用目錄。其中，委托事項(xiàng)列入權(quán)責(zé)清單應(yīng)特別注明。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了權(quán)責(zé)清單外還公布了其他的清單，如對(duì)同一類型權(quán)力行使步驟進(jìn)行精細(xì)化劃分的職責(zé)邊界清單，對(duì)縣級(jí)政府部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)邊界的明晰化及鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展依法行政、建設(shè)法治政府具有重要作用。故建議對(duì)應(yīng)明確縣級(jí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)邊界的事項(xiàng)制作單獨(dú)的職責(zé)邊界清單，或者在權(quán)責(zé)清單中多列一行，標(biāo)明權(quán)責(zé)邊界。

其二，推進(jìn)權(quán)責(zé)清單編制的程序化。縱觀全國(guó)各地的實(shí)踐，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單編制程序并不統(tǒng)一。大致具有四種代表性的編制程序，見表2。

為保證權(quán)責(zé)清單內(nèi)容的完整性、規(guī)范性與權(quán)威性，建議在吸納各地成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的制定程序，予以統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，首先，由省級(jí)政府同時(shí)公布鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定權(quán)力事項(xiàng)通用目錄。其次，由市政府公布市級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)事項(xiàng)，包括市級(jí)行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件為依據(jù)而設(shè)定的行政權(quán)責(zé)。再次，將以上權(quán)力及省級(jí)政府公布的法定權(quán)力事項(xiàng)通用目錄、涉及下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的賦權(quán)事項(xiàng)列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)目錄中進(jìn)行公布。最后，在省級(jí)、市級(jí)進(jìn)行通用目錄的公布后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身對(duì)權(quán)力進(jìn)行梳理，將兩份通用目錄均放入權(quán)責(zé)清單的同時(shí)，一并將行政委托事項(xiàng)納入統(tǒng)一的權(quán)責(zé)清單。

五、結(jié)論

毋庸置疑，權(quán)責(zé)清單制度是我國(guó)的一項(xiàng)依法行政特色制度。但是，隨著該制度在全國(guó)的實(shí)施，暴露出一些非規(guī)范性問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單由各省結(jié)合實(shí)際研究確定，導(dǎo)致不同省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的差異性。為了讓權(quán)責(zé)清單發(fā)揮其本有的制度效用，需要從實(shí)踐中進(jìn)行反思與修正。雖然本文研究面向并非是全面的，但是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的內(nèi)容完整性、類型明晰性、公布機(jī)制實(shí)效化的初步建議，有益于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單的現(xiàn)實(shí)功效，推動(dòng)行政執(zhí)法的重心下沉，實(shí)現(xiàn)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的規(guī)制與責(zé)任的厘定。

（作者單位：合肥工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院）