摘要：2020年新冠肺炎疫情的全球蔓延，引發(fā)了各領域?qū)W者對于突發(fā)公共事件政府及各級組織應對工作的研究。以新冠肺炎疫情為切入點，以突發(fā)公共事件國家審計為研究對象，闡述對突發(fā)公共事件進行國家審計的必要性。通過對我國突發(fā)公共事件國家審計的現(xiàn)狀進行研究，探討國家審計機關在應對突發(fā)公共事件過程中存在的問題及困難，并針對其提出可行性建議和措施。

關鍵詞：突發(fā)公共事件;國家審計;公共信息審計

0引言

21世紀以來，從歐洲的鼠疫、西班牙大流感，到“非典”、埃博拉病毒的肆虐，再到新冠肺炎疫情，全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件多次發(fā)生。這些突發(fā)公共衛(wèi)生事件造成的損失嚴重，影響深遠，且波及范圍較廣，已引起世界各國政府和組織高度重視。各類突發(fā)公共事件暴發(fā)后，為降低突發(fā)公共事件帶來的危害，我國及時投入大量人力、物力、財力進行突發(fā)公共事件的應急處置及善后恢復。然而，我國突發(fā)公共事件應急處理過程仍存在應急機制不成熟、資金撥付不及時、風險預防體系不健全等問題。同時，隨著媒體技術(shù)的高度發(fā)展，公眾對突發(fā)公共事件的應急處理過程也更加關注。因此，為促進應急資金和物資的高效管理與使用，助力我國突發(fā)公共事件應急管理高質(zhì)量發(fā)展，國家審計應充分發(fā)揮審計的預防、監(jiān)督、揭示作用，對突發(fā)公共事件資金和物資的使用和分配、政府部門的應急處理過程、領導干部的履職情況等進行專項審計。

本文分析了近年來我國突發(fā)公共事件國家審計的現(xiàn)狀，以新冠肺炎病情為例，分析突發(fā)公共事件中國家審計存在的問題并提出可行性建議對策。

1突發(fā)公共事件國家審計的文獻綜述

1.1關于突發(fā)公共事件國家審計不足的文獻綜述

目前，我國仍然在探索突發(fā)公共事件國家審計這一領域。各界學者研究發(fā)現(xiàn)，國家審計在處理突發(fā)公共事件時仍然存在一些無法忽略的漏洞。

第一，缺乏相關的法律法規(guī)。Mrsik等 [1]表示，必須制定相應的審計法律體系，規(guī)范審計人員的審計工作。孫青[2]指出，對于突發(fā)公共事件，審計人員在執(zhí)行審計程序、獲取審計證據(jù)等方面沒有相關的執(zhí)行標準和規(guī)范。

第二，缺乏專業(yè)素質(zhì)過硬的審計人員。突發(fā)公共事件中的國家審計，工作內(nèi)容復雜、審計環(huán)境多變。鄭石橋[3]提出國家審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，在進行審計時時常感到力不從心。吳亭憶[4]指出，在應對突發(fā)公共事件時，審計內(nèi)容復雜、范圍廣發(fā)，審計人力不足。

第三，審計技術(shù)方法落后。周敏李和欒嬋[5]表示突發(fā)公共事件的工作龐雜，審計資源與審計工作量不匹配，由于缺乏高效、成體系的審計技術(shù)方法，一般的審計方法、程序不足以應對突發(fā)公共事件。張鈺亭[6]認為，突發(fā)公共事件的國家審計體系突出的是審計的預防、抵御作用，這與一般的審計體系、考核體系存在很大不同，甚至是相互沖突的。

第四，審計信息不能及時公布。葉陳云和葉陳剛[7]指出，突發(fā)公共事件發(fā)生時，審計機關披露的主要是重大審計信息，沒有對整個跟蹤審計過程的審計數(shù)據(jù)進行披露。孟志華[8]指出，在“非典”疫情防治，大姚地震、汶川地震抗震救災的專項審計報告中都沒有明確公布審計人員工作的完成情況。

1.2關于完善我國突發(fā)公共事件審計有效措施的文獻綜述第一，建立突發(fā)公共事件國家審計機制和法規(guī)。楊康等[9]提出，只有在完善法律的基礎上，才能將突發(fā)應急審計常態(tài)化。周小兵和顏曉峰[10]提出審計機關需要制定更具針對性的審計機制，明確突發(fā)公共事件的審計內(nèi)容、審計方式、審計手段等。

第二，強化審計人才培養(yǎng)。馬亞紅[11]圍繞建立專業(yè)化人才隊伍提出審計人員應該加強應急管理知識的學習、注重應急審計思維的培養(yǎng)。黎仁華等[12]認為，加強突發(fā)公共事件國家審計的質(zhì)量的關鍵在于提高審計人員綜合素質(zhì)。審計機關需要招錄不同專業(yè)領域人才，建立具有多學科背景的審計人才庫。

第三，積極探索審計方法。畢秀玲[13]提出審計人員應該積極將新興技術(shù)運用到突發(fā)公共事件的審計過程中，充分利用網(wǎng)絡技術(shù)、信息檢測技術(shù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，提高審計工作的效率，為審計工作賦能。

第四，建立跟蹤審計報告制度。Cao等[14]、YANG等[15]指出，建立突發(fā)公共事件審計信息披露機制，可以有效提高審計影響力，促進審計機關積極參與到國家治理活動中，維護社會秩序。

雖然各國對于突發(fā)公共事件和國家審計都進行了大量研究，但對突發(fā)公共事件國家審計的研究還不夠成熟，相關文獻不多，大部分文獻的研究對象是某一次突發(fā)公共事件的專項審計，并且審計范圍沒有涵蓋公共信息領域。為有效處置突發(fā)公共事件，保障政府處置突發(fā)公共事件的效果，亟須進行系統(tǒng)的研究與理論指導。

1.3突發(fā)公共事件國家審計的現(xiàn)狀

近年來，我國突發(fā)公共事件頻發(fā)，從2003年大姚地震、“非典”，到2008年的南方雪災、汶川地震，在應對這些事件的過程中，大量物資和資金涌入災區(qū)，而我國國家審計機關不斷嘗試進行各類突發(fā)公共事件的跟蹤審計，取得了良好成效。這些突發(fā)事件中的國家審計的組織模式、審計內(nèi)容和審計程序見表1。表1我國突發(fā)公共事件國家審計基本情況

事件審計內(nèi)容審計組織方式審計成效審計程序2003年大姚地震94個恢復重建項目，266戶災民接收恢復重建補助款和救災物資分配情況審計干部組成審計組，聯(lián)合開展救災款物就地審計發(fā)現(xiàn)了被審單位存在中央救濟補助費未及時下?lián)?、部分救災項目虛報等問題;提出了建立和完善救災應急工作管理、災害損失評估機制等建議進行走訪、抽查2003年“非典”防治“非典”專項資金和捐贈物資2008年南方雪災專項救災資金、物資、災后恢復重建中央支持政策的落實審計署制訂審計工作方案對下級機關進行指導;各省審計機關負責各自地區(qū)的審計促進了專項資金和社會捐贈款物的規(guī)范管理和使用揭示了資金和物資管理使用過程中存在的問題，并促進相關組織進行整改正常、全面和標準的審計程序2008年汶川地震地震救災資金物資;紅十字基金會抗震救災情況;災后重建工作資金使用情況和工作人員的履職情況審計小組入駐各級組織，審計署對各地特派辦和地方審計機關實施“四統(tǒng)一”的管理方案，上下聯(lián)動，內(nèi)外結(jié)合的組織方式。對審計內(nèi)容采用不同的形式進行報告，一是階段性審計報告，二是重大事件隨時報告，三是審計工作結(jié)束后出具審計報告實現(xiàn)了救災款物盡可能規(guī)范使用的工作目標;審計工作轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮袑徲?強調(diào)了事前預防的審計職能;注重揭露問題、發(fā)現(xiàn)弊端;注重從制度、機制層面提出加強救災款物管理的合理化建議，取得了良好的社會效果簡化了相應的審計程序而本次新冠肺炎疫情審計過程中，國家審計機關以一種全新的審計方式和工作模式來開展工作：首先，審計程序進行了創(chuàng)新和改進，審計機關根據(jù)疫情形勢適時簡化審計程序，為降低感染風險，部分地區(qū)開展遠程審計和遠程工作，同時在線上培訓審計人員;其次，審計機關積極利用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化技術(shù)分析審計重點項目，明確了審計重點工作，大大提高了審計效率;最后，各級審計機關的審計報告也定期公布，極大地滿足了公眾的信息需求，讓公眾參與到疫情防控工作的監(jiān)督中來[16]。

本次疫情防控工作過程中，審計機關對整個疫情防控工作過程實行了跟蹤審計。通過國家審計單位及時揭示各級組織疫情防控過程中的問題，促進和幫助被審計及時改正運行過程中的問題，強化建立健全管理制度，做到制度管人、制度管事。而此次審計范圍也比較全面，審計機關對公共采購和相關腐敗風險的評估、捐贈資金物資、疫情應對措施、領導干部的履職情況、疫情專項貸款情況都進行了審計。

2突發(fā)公共事件國家審計存在的問題及原因

2.1缺乏健全的審計機制、完善的法律法規(guī)

突發(fā)公共事件類型比較多樣，和一般公共事件相比具有極大的不確定性，而且突發(fā)公共事件的應急處理大都是非常規(guī)的。因此，突發(fā)公共事件的國家審計對國家審計機關的應急處理能力和應急機制有著較高的要求。但是，目前我國國家審計的主要工作是對國務院各部門和地方各級政府及其部門、國有企事業(yè)單位等其他單位的財政財務收支情況進行審計監(jiān)督。規(guī)范和指導國家審計人員法規(guī)、標準主要是《審計法》和《國家審計準則》，主要是進行一些常規(guī)性審計和一般財務審計，審計模式較為固定，審計思維相對固化，尤其是在突發(fā)公共事件國家審計方面存在不足：一方面，雖然我國已經(jīng)初步建立了應急管理治理體系，但是針對突發(fā)公共事件的審計機制還未建立，沒有明確規(guī)定在突發(fā)公共事件中國家審計的范圍、職能和模式，與實際的審計需求還存在較大差距;另一方面，國家審計機關對社會公益組織的審計沒有實現(xiàn)全面覆蓋，在某些領域還存在監(jiān)管漏洞與制度空白。例如，新冠肺炎疫情形勢嚴峻之時，武漢紅十字會事件曝光，引起了公眾高度關注，將紅十字會推至風口浪尖，對政府形象造成了不良影響。

2.2審計人員知識結(jié)構(gòu)單一、人才儲備不足

我國審計機關審計人員主要的工作經(jīng)驗多為財務審計，審計人員接觸的也大多為財務、經(jīng)濟知識，知識結(jié)構(gòu)較為單一。并且我國審計人才隊伍專業(yè)能力培養(yǎng)體系尚未搭建，不具備培養(yǎng)多領域跨學科的復合型人才的培養(yǎng)能力[17]。第一，疫情期間，審計內(nèi)容多樣、復雜，并且部分審計工作要求審計人員掌握相關行業(yè)的專業(yè)知識;第二，疫情期間，突發(fā)公共事件審計業(yè)務的特殊性和復雜性又給審計人員帶來新的挑戰(zhàn)，基于防控政策的要求，人員不能聚集，審計人員需要在有限的時間內(nèi)完成超量的審計工作，而我國審計人才隊伍人員數(shù)量不足，審計人員長期處于高負荷工作狀態(tài)下，也會對其審計工作產(chǎn)生負面影響，進而降低審計質(zhì)量。

2.3審計難度和風險較大

對于新冠肺炎疫情這一突發(fā)公共事件，國家審計的難度和風險都較大：

第一，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的審計工作內(nèi)容復雜、審計范圍廣、時間緊迫，除此之外，審計項目綜合性較強，整個審計過程中存在較大不確定性，常規(guī)的審計方法和審計模式并不適用，審計難度較大，審計人員必須具有豐富的審計經(jīng)驗、較強的專業(yè)素質(zhì)、靈活的判斷能力才能勝任突發(fā)公共事件審計工作，以上種種因素都會增加審計風險。

第二，疫情暴發(fā)后，居家隔離等相關疫情防控政策給審計工作帶來了新的挑戰(zhàn)。出于對自身安全和配合抗疫的考慮，一方面，審計人員無法進行線下辦公，獲取相關審計證據(jù)及資料的難度加大，一些必要的審計程序也不能按照原有相關規(guī)范和要求實施，導致審計風險加大;另一方面，突發(fā)公共事件暴發(fā)時，被審計單位工作安排較緊急、人員組織安排較混亂，相應的物資、資金往來記錄處理過程不夠嚴謹、專業(yè)。在這種情況下，審計人員獲取的審計證據(jù)極有可能不完整、不可靠或質(zhì)量存在缺陷。因此，審計人員依據(jù)獲取的不充分的審計證據(jù)出具審計意見和建議的審計風險將會增加。

第三，尚未建立與突發(fā)公共事件相應的應急審計機制和審計標準，針對決策不可預見、項目資金數(shù)額較大、項目業(yè)務龐雜的突發(fā)公共事件，審計人員在進行審計時沒有相應的標準可供參考、審計責任不夠明確，再加上審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，涉及領域較窄，可能無法向項目管理人員提出專業(yè)、合理的審計意見和建議，甚至可能受被審計單位管理人員質(zhì)疑，從而增加審計風險。

2.4公共信息審計不足

新冠肺炎疫情期間，社會公眾對疫情相關的公共信息需求較大，受自身信息管理經(jīng)驗和能力的限制，相關組織通過網(wǎng)絡發(fā)布公共信息時，可能存在內(nèi)容不準確、口徑前后不一致等風險，容易造成社會恐慌。此外，相關組織發(fā)布公共信息時還可能存在信息表述不準確的問題。公共信息接收者的教育水平、思維方式、行為方式等方面存在差異，導致公共信息在傳播時存在失真風險，進而影響社會運行秩序。而我國針對公共信息的審計體系尚未建立，不能及時對公共信息的真實性、合規(guī)性、恰當性進行審計，導致公共信息的發(fā)布存在延遲、失真、惡性傳播的風險。

3突發(fā)公共事件國家審計的有效措施

3.1建立健全突發(fā)公共事件國家審計體制

針對突發(fā)公共事件的國家審計，國家應該制定和不斷完善相應審計制度和法律法規(guī)，賦予國家審計一定權(quán)力，提升國家審計的權(quán)威性。主要包括兩個方面：第一，對審計流程、審計程序、審計內(nèi)容、審計方法4個方面做出規(guī)定，明確國家審計的目標是為了提高政府應對工作的效率;第二，根據(jù)突發(fā)公共事件的特點賦予國家審計一定特殊權(quán)限，這樣才能促使國家審計迅速、及時地進入突發(fā)公共事件，合理、高效地配備審計資源，最大限度地保障應急政策落地、加強政府應對工作的薄弱環(huán)節(jié)、防范潛在風險。

3.2強化突發(fā)公共事件審計人才培養(yǎng)

國家審計機關應該注重跨領域復合型人才的招錄，助推突發(fā)公共事件國家審計的人力資源儲備工作。針對突發(fā)公共事件，加強對審計人員的培訓，形成較為完備的應急審計知識體系。同時注重培養(yǎng)審計人員的應急審計思維，使其應對不同的突發(fā)公共事件時能具備靈活的審計能力，結(jié)合審計人員的專業(yè)強項，進行合理的人才資源配置，成立臨時的綜合審計項目組，以項目小組的形式對被審計單位進行項目審計，審計結(jié)束后，復盤審計過程，分析審計處理過程還可以進行完善的部分，積累審計經(jīng)驗，為之后的人才培訓提供經(jīng)驗。

3.3積極探索和創(chuàng)新審計技術(shù)方法

突發(fā)公共事件發(fā)生時，國家審計機關應該積極探索適用于突發(fā)公共事件的審計方法用以解決線下獲取審計證據(jù)、進行審計程序受阻的困難?；诂F(xiàn)有技術(shù)，我國審計機關可以嘗試以下審計方式：首先，加快打造數(shù)字化智能平臺。將線下工作轉(zhuǎn)移到線上，與被審計單位構(gòu)建一個共享平臺，被審計單位將相關審計資料上傳，這樣審計人員就可以遠程審閱。數(shù)字化平臺還可以構(gòu)建完善的物資分配系統(tǒng)，以提高物資的使用效率，同時便于審計人員進行監(jiān)督。其次，借助大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，提前進行突發(fā)公共事件模擬演練，從演練中不斷完善審計方案，充分、高效地配置審計資源，進而提升審計的時效性、持續(xù)性和精準性。最后，國家審計機關可以利用前沿通信技術(shù)，持續(xù)、及時地對災后恢復工作、扶持項目進行跟蹤審計，履行監(jiān)督職能。

3.4加強對公共信息的審計

基于突發(fā)公共事件中公眾信息需求的不斷增長、網(wǎng)絡技術(shù)的不斷發(fā)展、新媒體手段的不斷完善，審計機關應該將公共信息審計納入審計的范圍。應建立完善的公共信息審計模式和審計流程，積極創(chuàng)新、完善公共信息審計的技術(shù)和方法。國家審計機關應對公共信息的真實性、及時性、恰當性進行審計，保證各級組織利用新媒體合規(guī)、有效地發(fā)布信息，提升政府的公信力，避免信息失真引起恐慌的情況發(fā)生。

3.5審計報告及時公布

國家審計機關應在突發(fā)公共事件的各個階段定期進行審計報告工作，揭示政府及各級組織應急工作中存在的問題和漏洞，及時提出改進建議和措施，進而為資金的合理使用、政策的高效執(zhí)行提供合理保障，提升審計時效、強化審計監(jiān)督效果，實時向社會公布審計情況及其審計結(jié)果，降低信息不對稱，讓公眾及時了解政府工作的執(zhí)行情況，督促改進公眾發(fā)現(xiàn)審計工作的不足，及時完善審計工作，同時彰顯國家強大的執(zhí)政能力，有助于緩解公眾的恐慌情緒，積極維護社會環(huán)境穩(wěn)定。

4結(jié)語

在應對突發(fā)公共事件的過程中，國家審計機關應積極探索突發(fā)公共事件中的審計機制，不斷嘗試數(shù)字化技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計中的應用，樹立風險意識，培養(yǎng)應急審計力量，以充分發(fā)揮國家審計的預防、揭示、監(jiān)督作用，保障國家應急預案的有力執(zhí)行、資金的規(guī)范使用、災后重建工作高效進行。

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收稿日期：2022-05-15

作者簡介：

羅柔，女，1999年生，碩士研究生在讀，主要研究方向：資源環(huán)境審計。