王凱麗

〔內(nèi)容提要〕事權(quán)承接是“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”的重要一環(huán)，也是基層社會(huì)治理能力的重要體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接能力大小直接關(guān)系改革成效。本文對(duì)江蘇省Z鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革的研究發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)承接既要遵循社會(huì)發(fā)展階段要求，同時(shí)也會(huì)引發(fā)一系列問題，繼而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理績效。通過立法擴(kuò)充、明確職責(zé)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位輪換等方式紓解權(quán)責(zé)困境，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接能力，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理績效的目標(biāo)。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 事權(quán)承接 行為選擇 權(quán)責(zé)匹配

黨的十九屆三中全會(huì)把“建設(shè)職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”列為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家治理體系中“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)下放的承接單位和基層治理主體，直接體現(xiàn)著國家基層治理能力。在改革進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨多重挑戰(zhàn)，權(quán)責(zé)關(guān)系的變化也會(huì)導(dǎo)致行為選擇偏差，出現(xiàn)既與上級(jí)政府的期待有所差距又與當(dāng)?shù)孛癖姷囊庠赣兴环慕Y(jié)果。因此，理順地方與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間職責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接能力顯得尤為重要。

一、理論基礎(chǔ)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接模式

事權(quán)承接是“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”改革中鏈接上下級(jí)政府的重要環(huán)節(jié)。在簡政放權(quán)改革中，分權(quán)必將帶來基層政府主體職責(zé)體系的調(diào)整，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府恰恰處于縱向職責(zé)體系的底端，其運(yùn)行效能受體系影響最大，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇階段性演變。學(xué)者們從理論與實(shí)踐兩方面進(jìn)行了闡述。倪星和王銳（2018）從現(xiàn)實(shí)入手，指出我國目前的權(quán)責(zé)關(guān)系處于“事權(quán)下沉、實(shí)權(quán)上移”的現(xiàn)況，地方政府普遍面臨“有限權(quán)力和無限責(zé)任”的權(quán)責(zé)分立狀態(tài)。葉貴仁和歐陽航（2021）從簡政放權(quán)改革運(yùn)動(dòng)切入，指出地方政府處于“權(quán)虛責(zé)實(shí)”的悖論之中，“責(zé)在塊，權(quán)在條”的格局導(dǎo)致“權(quán)大責(zé)小”的鴻溝再擴(kuò)大。葉貴仁和陳燕玲（2021）指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為權(quán)力承接主體，存在承權(quán)能力上差異性與延遲性問題。崔鳳軍（2013）從三維分權(quán)視角指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府現(xiàn)實(shí)中面臨“接不住”又“必須接”的困境，使之基層治理效能低下。

由此可見，社會(huì)發(fā)展階段性變化會(huì)影響權(quán)責(zé)匹配的情況，而非規(guī)范化的權(quán)責(zé)下放導(dǎo)致地方政府權(quán)責(zé)配置的現(xiàn)狀可能會(huì)偏離應(yīng)然狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接呈現(xiàn)出“主動(dòng)要權(quán)”“被動(dòng)承責(zé)”“互動(dòng)協(xié)商”三種模式。

（一）“主動(dòng)要權(quán)”行為模式

當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域由于缺乏獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)限，基層治理普遍存在“看得見的管不著、管得著的看不見”的問題。權(quán)責(zé)配置總體可概括為“權(quán)小責(zé)大”四個(gè)字，“權(quán)小”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在城建、市貌等本職工作中所具有的行政執(zhí)法權(quán)微乎其微；“責(zé)大”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府擔(dān)負(fù)著推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和為廣大居民直接提供公共服務(wù)的廣大職責(zé)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，這種“權(quán)小責(zé)大”的權(quán)責(zé)配置給行政執(zhí)法帶來的問題日益凸顯。因此在屬地管理的職責(zé)要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有意識(shí)主動(dòng)“要權(quán)”“承權(quán)”，以便于其處理公眾事務(wù)、降低管理成本、提高工作效率。為滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的治理需求，突破“權(quán)小責(zé)大”的困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力下放過程中的行為選擇呈現(xiàn)主動(dòng)狀態(tài)。

（二）“被動(dòng)承責(zé)”行為模式

當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)，國家發(fā)展的目標(biāo)開始轉(zhuǎn)變，基層政府被要求更注重責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)配置體現(xiàn)為“責(zé)大權(quán)虛”。鎮(zhèn)域因社會(huì)發(fā)展階段需要承接更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限；縣域因?qū)蛹?jí)關(guān)系可有意識(shí)的“挑權(quán)避責(zé)”，具有“轉(zhuǎn)責(zé)”“避責(zé)”傾向。最終造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在放權(quán)改革中處于被動(dòng)無限承責(zé)狀態(tài)，而問責(zé)機(jī)制不到位使其存在“選擇性執(zhí)行”“共謀行為”等問題。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)事權(quán)承接消極，缺乏主觀能動(dòng)性時(shí)將關(guān)乎整個(gè)基層治理的運(yùn)行，可能造成辦事效率低下、損害公共利益等等。

（三）“互動(dòng)協(xié)商”行為模式

中國進(jìn)入新時(shí)代發(fā)展階段后，簡政放權(quán)改革中“權(quán)責(zé)匹配”是地方—鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府最理想的權(quán)責(zé)配置狀態(tài)。黨的十九屆四中全會(huì)重申的“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，是一種綜合的體系性目標(biāo)，權(quán)力與責(zé)任在其中構(gòu)成一對(duì)典型的要素組合，權(quán)責(zé)之間實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一也成為必然趨勢。一個(gè)責(zé)任型政府應(yīng)當(dāng)做到“權(quán)力是責(zé)任的保障，責(zé)任是權(quán)力的目的；權(quán)力與責(zé)任在量上對(duì)等，在質(zhì)上匹配”（梁棟，2011）。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言只有當(dāng)權(quán)責(zé)一致時(shí)，才能保證組織機(jī)構(gòu)有效的運(yùn)轉(zhuǎn)，高效執(zhí)行上級(jí)的政策與任務(wù)，及時(shí)滿足民眾的需求。此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)—地方政府處于平穩(wěn)良性狀態(tài)，科學(xué)的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)體系與績效管理掛鉤，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地方治理效能提升。

二、案例表征：江蘇省Z鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接模式演變及行為邏輯

Z鎮(zhèn)是江蘇省C市的區(qū)劃大鎮(zhèn)，也是國家建設(shè)部確定的五百家重點(diǎn)建設(shè)小城鎮(zhèn)之一。在基層治理創(chuàng)新上，Z鎮(zhèn)不但是江蘇省首批成為基層綜合行政執(zhí)法的試點(diǎn)鎮(zhèn)域之一，而且是率先向市政府提議要求權(quán)力下放，主動(dòng)“承權(quán)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。自2015年開始，Z鎮(zhèn)先后出臺(tái)了《省政府法制辦公室關(guān)于C市開展鎮(zhèn)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的復(fù)函》《市政府關(guān)于C市開展鎮(zhèn)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)的批復(fù)》等十多份與放權(quán)相關(guān)的政策文件，將審批權(quán)、檢查權(quán)、處罰權(quán)等大量行政執(zhí)法權(quán)限下放至鎮(zhèn)（街），鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)于承權(quán)態(tài)度由主動(dòng)轉(zhuǎn)為被動(dòng)。

（一）Z鎮(zhèn)政府的事權(quán)承接模式及演變

為進(jìn)一步落實(shí)十八屆四中全會(huì)有關(guān)深化行政執(zhí)法體制改革精神，切實(shí)解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，有效降低行政執(zhí)法成本，增強(qiáng)基層治理效能。在2015年4月，C市應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)要求在全鎮(zhèn)域?qū)嵤┝艘韵鄬?duì)集中行政處罰權(quán)為主要內(nèi)容的綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作，并于4月底按相關(guān)文件時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求完成了300多項(xiàng)C市第一批鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法集中行使行政處罰權(quán)限下放。

C市人民政府辦公室于2016年11月4日再發(fā)布《市政府辦公室關(guān)于開展第二批相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)工作的通知》（以下簡稱《通知》）。首先，除了明確各鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）行使下放的行政處罰權(quán)以外，一并下放行政處罰權(quán)相關(guān)的日常監(jiān)督管理權(quán)限，且市級(jí)執(zhí)法部門在監(jiān)督檢查過程中若發(fā)現(xiàn)在下放權(quán)限內(nèi)的違法行為應(yīng)及時(shí)移交所在鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）立案查辦。其次，增添市國土局、文廣新局、民防局、商務(wù)局四個(gè)下放權(quán)力職能部門，整合更多內(nèi)部資源，拓寬基層綜合行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)面。再次，面對(duì)行政執(zhí)法人員短缺問題，根據(jù)“任隨事走、編隨人走”的原則，合理調(diào)配執(zhí)法力量。最后，確定設(shè)立雙月會(huì)商制度和即時(shí)會(huì)商制度對(duì)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)中存在的爭議與問題進(jìn)行交流、匯總與商討。《通知》是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作中存在問題的及時(shí)調(diào)整，體現(xiàn)基層政府間積極主動(dòng)的動(dòng)態(tài)溝通。

2020年4月，為貫徹落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），C市啟動(dòng)新一輪市政放權(quán)改革。本次改革動(dòng)因歸于上級(jí)的改革要求，在上級(jí)改革要求下呈現(xiàn)出權(quán)力不斷“下沉”的現(xiàn)象。此時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨改革處于被動(dòng)地位而不在是上一階段由自身需要產(chǎn)生的主動(dòng)行為?！吧霞?jí)放”和“下級(jí)承”成為一個(gè)單向機(jī)械的改革過程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府籠雜的權(quán)力數(shù)量、巨大的職責(zé)壓力與基層有限的治理能力之間形成沖突矛盾，這種張力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇趨向被動(dòng)。

（二）Z鎮(zhèn)政府事權(quán)承接模式演變的行為邏輯

基于整理與分析Z鎮(zhèn)綜合鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法改革的歷史脈絡(luò)與實(shí)施過程，從鎮(zhèn)域主體角度出發(fā)對(duì)案例進(jìn)行解讀，探究其原因應(yīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體行為選擇變化背后的多重邏輯展開。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為選擇歸納為兩大階段：一是主動(dòng)行為階段，即對(duì)權(quán)力存在訴求、責(zé)任自擔(dān)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求等因素促進(jìn)下的行為偏好；二是被動(dòng)行為階段，主要包含“承責(zé)”過重、危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)等條件的制約下行為趨向。

1.治理邏輯

從治理場域來看，基層治理是國家治理體系的核心，具體操辦各項(xiàng)行政事務(wù)，涉及行政管理的方方面面，所以治理效能邏輯占鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)行為選擇的主導(dǎo)方面。隨著改革開放的深入，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)健，基層社會(huì)治理的重要性與復(fù)雜性突顯，客觀上需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)起越來越多的社會(huì)管理職能，如市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，其中每一范疇都需要若干職能部門行政執(zhí)法資源、人員的整合。而我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直處于人少、權(quán)小、責(zé)大的境況，就是由于執(zhí)法實(shí)踐需求大與執(zhí)法權(quán)小之間的不協(xié)調(diào)，形成了“看得見的管不了，管得了的看不見”這種的基層治理問題。深化綜合行政執(zhí)法改革必須從基層治理角度解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”問題。第一，要賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的行政執(zhí)法權(quán)限來滿足基層行政執(zhí)法的實(shí)際需求。第二，要優(yōu)化基層行政執(zhí)法的資源配置，符合社會(huì)發(fā)展階段的需求。

2.利益邏輯

地方中小企業(yè)往往是鎮(zhèn)域的被行政執(zhí)法方，在重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題上都是無法進(jìn)行合理的自我保護(hù)與維權(quán)。理論上，基層綜合行政執(zhí)法應(yīng)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，營造良好營商環(huán)境，保障企業(yè)和諧健康發(fā)展，并不是以懲戒為目的?，F(xiàn)實(shí)中，大量中小民營企業(yè)的崛起需要加大管理力度而且行政執(zhí)法體制中存在權(quán)責(zé)不清、多頭執(zhí)法、執(zhí)法缺位等問題，使市場倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法進(jìn)行改革。當(dāng)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)總量到達(dá)相當(dāng)水平，工業(yè)產(chǎn)值比重遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)產(chǎn)值時(shí)，經(jīng)濟(jì)利益邏輯必將成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)主動(dòng)行為選擇的副邏輯。

3.責(zé)任邏輯

首先，在《實(shí)施意見》中明確指出：“除黨中央明確要求實(shí)行派駐體制的機(jī)構(gòu)外，縣直部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的機(jī)構(gòu)原則上實(shí)行屬地管理”。屬地管理原則是從地緣性概念中衍生出來的行政管理原則，它幫助行政機(jī)關(guān)在行政事務(wù)處理中的分工和權(quán)限劃分。在我國，從憲法和組織法意義上，屬地管理是以行政區(qū)域劃分為基礎(chǔ)的，相應(yīng)的行政區(qū)域自然就負(fù)有本行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)行政事務(wù)的管理職能（盧護(hù)鋒，2020）?；趯俚毓芾碓瓌t，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)是承擔(dān)行政執(zhí)法責(zé)任的主體。屬地管理原則是屬地責(zé)任邏輯的大前提，是解決“權(quán)”“責(zé)”分離的現(xiàn)象推進(jìn)基層綜合行政執(zhí)法改革的邏輯之一。其次，黨的十九屆五中全會(huì)提出，加快發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體系優(yōu)化升級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新發(fā)展階段中必須以“安全”與“環(huán)保”為抓手，扮演地方產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)的角色，承擔(dān)越來越多的專項(xiàng)整治類事權(quán)，責(zé)任隨之加重。再次，伴隨簡政放權(quán)改革，便民服務(wù)類事權(quán)與處罰執(zhí)法類事權(quán)的下放范圍擴(kuò)大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所負(fù)的職責(zé)也越來越多?；鶎诱聞?wù)繁雜沉重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府超載的責(zé)任壓力邏輯導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改革運(yùn)動(dòng)中行為選擇漸漸由主動(dòng)轉(zhuǎn)向被動(dòng)。

4.風(fēng)險(xiǎn)邏輯

深化基層綜合行政執(zhí)法改革無法避免權(quán)力下放過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局部門權(quán)力的擴(kuò)大，而權(quán)力的擴(kuò)大意味著相對(duì)的利益化，行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)也緊跟而來。首先，最為令人警醒的就是廉政問題。權(quán)力異化常常導(dǎo)致腐敗，若想要腐敗無限接近于零，就需要有相應(yīng)“度”的權(quán)力，同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管科學(xué)評(píng)估。職責(zé)則是減數(shù)，應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要保證其與自由裁量權(quán)的成比例增長（譚波，2020），簡單而言，就是要做到權(quán)責(zé)一致。其次，避責(zé)是人的天性使然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在“多做多錯(cuò)”的思想與選擇性執(zhí)法行為出現(xiàn)。避責(zé)一定會(huì)造成社會(huì)公平性問題，甚至直接損害部分群體性利益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無論是出于對(duì)腐敗的擔(dān)心還是對(duì)避責(zé)的憂思，本身為了降低風(fēng)險(xiǎn)都不愿再承擔(dān)過多的責(zé)任。外加經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理事務(wù)繁多，鎮(zhèn)域可謂是“小馬拉大車”難以為繼。因此，基于風(fēng)險(xiǎn)副邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在上級(jí)放權(quán)賦能進(jìn)程中更為被動(dòng)，意愿再次降低。

三、困境梳理：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承權(quán)過程中的問題與沖突

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以上四類邏輯在現(xiàn)實(shí)中并不是獨(dú)立運(yùn)行的，存在同時(shí)并行的情況，當(dāng)邏輯難以自洽時(shí)就會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)，降低治理效能。

（一）權(quán)力與職責(zé)不當(dāng)匹配

上級(jí)政府作為放權(quán)改革的主要決定方將職責(zé)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。另外，改革過程中，權(quán)力和責(zé)任的配置存在時(shí)間間隔，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在責(zé)權(quán)分離情況引發(fā)基層治理的短期性與消極性，影響治理長效機(jī)制與可持續(xù)發(fā)展。Z鎮(zhèn)的改革中，第一，多頭領(lǐng)導(dǎo)考核，一局行政執(zhí)法，權(quán)小責(zé)重。由于鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法是一個(gè)綜合性的執(zhí)法部門，缺乏一個(gè)上級(jí)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)部門。除了上級(jí)法制辦負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)外，城管、住建、規(guī)劃、安監(jiān)、環(huán)保、人社、計(jì)生、市場監(jiān)督管理等部門都有職能與鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法局關(guān)聯(lián)，鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法局在開展執(zhí)法工作的過程中也需要這些部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但是，由于缺乏有效和統(tǒng)一的協(xié)調(diào)，所以部門只能各自開展各自的指導(dǎo)和考核，這不僅導(dǎo)致職責(zé)認(rèn)定分散，而且歸類混亂，還造成基層政府內(nèi)部權(quán)責(zé)不匹配、不同步、不明確。同時(shí)，對(duì)鎮(zhèn)域綜合執(zhí)法局而言，一旦各自部門出臺(tái)各自的考核細(xì)則，會(huì)形成一個(gè)部門應(yīng)多數(shù)項(xiàng)考核要求的局面，迫使鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局疲于應(yīng)付。第二，職責(zé)雜多，人員缺少?；鶎有姓?zhí)法人員除了負(fù)責(zé)行使安全生產(chǎn)、衛(wèi)生監(jiān)督等方面的行政處罰權(quán)之外，還承擔(dān)著城管、城建兩個(gè)方面的日常管理職能。且基層行政執(zhí)法人員編制一直短缺，在日常工作中都會(huì)出現(xiàn)分配安排上的困難。“事多人少”壓力下，這對(duì)于各項(xiàng)執(zhí)法任務(wù)的開展以及案件的辦理都產(chǎn)生了不利影響，嚴(yán)重阻礙了基層治理的順利發(fā)展。

（二）專業(yè)化與綜合化矛盾

根據(jù)《基層綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作實(shí)施方案》Z鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府應(yīng)整合各方執(zhí)法力量、執(zhí)法資源；根據(jù)不同執(zhí)法類型配備相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，統(tǒng)一管理，確保與綜合執(zhí)法等工作任務(wù)及要求相適應(yīng)。理論要求的專業(yè)性與現(xiàn)實(shí)執(zhí)法人員所具備的能力存在一定差距。而且上級(jí)執(zhí)法部門在將執(zhí)法權(quán)限下放的過程中并未將相關(guān)執(zhí)法人員完全下放，基層綜合執(zhí)法局現(xiàn)有的執(zhí)法人員又都不具備相關(guān)的案件辦理經(jīng)驗(yàn)。因此基層綜合行政執(zhí)法局執(zhí)法人員一直處于“邊學(xué)邊干”的狀態(tài)。在辦理環(huán)保、安監(jiān)相關(guān)案件的過程中，執(zhí)法人員承受極大的辦案壓力，稍有不慎，可能形成程序上和實(shí)體上的疏漏，生成錯(cuò)案。日常工作事務(wù)的綜合與行政執(zhí)法人員的專業(yè)化間產(chǎn)生差距，不但沒有完成改革的預(yù)期，反而影響了工作成效。

（三）社會(huì)公平與執(zhí)法偏向

首先，根據(jù)我國法律規(guī)定行政執(zhí)法權(quán)主要是由縣級(jí)以上的政府及其職能部門行使的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不具備行使行政執(zhí)法權(quán)的主體資格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法行為主要是由設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)完成，由縣級(jí)各職能部門組合而成設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合執(zhí)法局普遍存在著法律授權(quán)問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力行使層面欠缺獨(dú)立行使與相對(duì)集中行使執(zhí)法權(quán)的合法性依據(jù)，在組織管理層面則欠缺法定的設(shè)立依據(jù)、職能定位與權(quán)力來源。其次，綜合行政執(zhí)法過程中的權(quán)力下沉必然意味著基層政府行政執(zhí)法權(quán)力“量”的增加，基層政府在工作中如何公平公正執(zhí)法成為挑戰(zhàn)?，F(xiàn)實(shí)中面對(duì)繁雜的公共事務(wù)，執(zhí)法人員采取選擇性執(zhí)法行為，他們除了率先完成重大考核指標(biāo)或緊急任務(wù)，其他工作中偏向于“簡、輕、快”的事務(wù)。

四、改革進(jìn)路：推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)匹配的可行經(jīng)驗(yàn)

（一）立法擴(kuò)容：給予基層綜合執(zhí)法改革最基礎(chǔ)的支持

一是賦予基層綜合行政執(zhí)法權(quán)限，即明確開展綜合行政執(zhí)法的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)等試點(diǎn)，由直接管理開發(fā)區(qū)的設(shè)區(qū)市、縣級(jí)政府發(fā)文公布與其實(shí)際需求和承接能力相適應(yīng)的行政處罰權(quán)以及相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)，且根據(jù)法律法規(guī)變化等情況，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整；二是采取機(jī)構(gòu)調(diào)整、相對(duì)集中行政處罰權(quán)和委托執(zhí)法等不同法定形式、建立權(quán)力清單，按照權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)化要求制定、公布綜合行政執(zhí)法主體的權(quán)力清單，統(tǒng)一規(guī)范執(zhí)法權(quán)力事項(xiàng)“名稱、編碼、依據(jù)、類別”，向社會(huì)公開具體權(quán)力、執(zhí)法依據(jù)、處罰裁量基準(zhǔn)、執(zhí)法程序和監(jiān)督途徑等。

（二）明確職責(zé)：給予基層綜合執(zhí)法改革最實(shí)質(zhì)的幫助

在有相關(guān)法律法規(guī)或是規(guī)章制度將其公開落實(shí)后，基層政府應(yīng)立足職責(zé)歸類，重點(diǎn)關(guān)注理順職責(zé)關(guān)系，合理劃分綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門的職責(zé)權(quán)限。具體措施：一是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，建立完善綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)與政府職能部門之間銜接配合、信息互通、資源共享、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、監(jiān)督制約等運(yùn)行機(jī)制；二是建立首問負(fù)責(zé)、聯(lián)合（專題）會(huì)商、案件移送抄告等制度體系。確保權(quán)力下放的同時(shí)責(zé)任到位，不缺位的同時(shí)不超負(fù)。

（三）業(yè)務(wù)培訓(xùn)：給予基層綜合執(zhí)法改革最有力的保障

基層政府應(yīng)致力于培訓(xùn)“一專多能”執(zhí)法人員，健全基層行政執(zhí)法人員系統(tǒng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，不斷提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平。同時(shí)區(qū)分培訓(xùn)對(duì)象，對(duì)于具體負(fù)責(zé)環(huán)保、安全等案件辦理的執(zhí)法人員，建議采用學(xué)徒制培訓(xùn)方式，由基層綜合執(zhí)法局執(zhí)法人員先行跟隨上級(jí)相關(guān)執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法人員參與協(xié)助辦案，了解案件辦理的流程和特殊注意事項(xiàng)，積累經(jīng)驗(yàn)，有效掌握各類案件的具體辦理技巧。

（四）崗位輪換：給予基層執(zhí)法改革最有效的補(bǔ)充

在經(jīng)過系統(tǒng)培訓(xùn)后，可采取內(nèi)部的崗位輪換的方式，切實(shí)操作完成各方面的行政執(zhí)法事項(xiàng)，提升基層執(zhí)法人員綜合競爭力。輪崗除了可以豐富執(zhí)法人員的工作經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)進(jìn)取精神外還能防范廉政風(fēng)險(xiǎn)。某些長期在一個(gè)領(lǐng)域一個(gè)崗位工作的基層執(zhí)法人員，相對(duì)而言，更有可能陷入各種盤根錯(cuò)節(jié)的復(fù)雜關(guān)系中，輪崗制可以有效避免崗位權(quán)力慣性帶來的不良影響。

（作者單位：華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院）