劉曉瑜 蔣龍祥

〔內(nèi)容提要〕PPP作為一種提供公共服務(wù)的新模式，其獨(dú)特的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制可滿足我國(guó)不斷擴(kuò)大的公共服務(wù)需求。運(yùn)用政策內(nèi)容分析法，選取2014—2020年間我國(guó)國(guó)家層面出臺(tái)的51份PPP政策文本進(jìn)行分析，結(jié)果表明：我國(guó)PPP政策類型多以通知、意見(jiàn)為主，立法存在欠缺；政策發(fā)布主體主要為財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委；政策發(fā)布數(shù)量也逐漸減少；各類政策工具選擇分布不均，且政策工具內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)存在巨大差異。因此，政府應(yīng)完善頂層制度建設(shè)，加強(qiáng)PPP規(guī)范立法、平衡政策工具的使用頻率及內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)。

〔關(guān)鍵詞〕PPP政策 政策工具 內(nèi)容分析法

一、引言

近年來(lái)，PPP以其豐富的交易模式、廣闊的使用范圍、多元的投融資體系以及高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展理念正逐步成為政府在各個(gè)領(lǐng)域廣受歡迎的投融資方式。目前，PPP市場(chǎng)逐步成熟，并進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)的發(fā)展軌道，但鮮有學(xué)者從政策工具的角度，對(duì)規(guī)范新發(fā)展階段的PPP國(guó)家政策進(jìn)行文本分析。因此，本文從政策工具視角出發(fā)，探究政策工具在PPP政策文本中的使用情況，一方面可以揭示政府對(duì)待PPP模式發(fā)展的態(tài)度，另一方面有助于以一種科學(xué)、規(guī)范的方式發(fā)掘PPP政策的隱性特征，為我國(guó)PPP政策的完善與發(fā)展提供新視角。

二、文獻(xiàn)綜述與理論框架

（一）我國(guó)PPP政策研究現(xiàn)狀

PPP是“Public-Private Partnership”的縮寫，在我國(guó)被稱作“政府和社會(huì)資本合作”，主要是指政府及其所屬部委將優(yōu)良社會(huì)資本引入基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)領(lǐng)域?，F(xiàn)代意義的PPP興起于英國(guó)，由Reymont（1991）最早創(chuàng)立，主要應(yīng)用于緩解西方國(guó)家財(cái)政困難與解決政府治理過(guò)程中出現(xiàn)的種種問(wèn)題。關(guān)于PPP政策的研究現(xiàn)狀，大致可分以下幾個(gè)方面：

在政策演化研究方面，陳琤等認(rèn)為PPP政策發(fā)展可以按間斷松散期、低密集期和高密集期三個(gè)階段進(jìn)行劃分，此外，我國(guó)部分學(xué)者還按照時(shí)間順序?qū)⒅袊?guó)的PPP發(fā)展分為探索階段（1984—1993年）、小規(guī)模試點(diǎn)階段（1994—2002年）、推廣試點(diǎn)階段（2003—2008年）、調(diào)整階段（2009—2013年）以及規(guī)范新發(fā)展階段（2014至今）。在政策效果研究方面，高萍等（2018）指出PPP模式發(fā)展和推進(jìn)中，稅收優(yōu)惠政策能夠起到良好作用，同時(shí)PPP模式的發(fā)展也可以倒逼稅收政策的進(jìn)一步完善與改革。房引寧等（2017）則從PPP項(xiàng)目政策效果影響因素入手，指出PPP政策實(shí)施應(yīng)從政府信用水平、項(xiàng)目發(fā)展環(huán)境等角度發(fā)力。在政策效力方面，薛松和翟雨薇（2021）運(yùn)用PMC指數(shù)模型進(jìn)行測(cè)算，得出政策目標(biāo)規(guī)劃明確，但具體細(xì)節(jié)落實(shí)未能及時(shí)緊跟，實(shí)施力度較弱的結(jié)論。在政策實(shí)施方面，龐德良和劉琨（2021）考察了加拿大PPP模式應(yīng)用特點(diǎn)，認(rèn)為我國(guó)需要借鑒加拿大的經(jīng)驗(yàn)，如加快政府專業(yè)化機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、強(qiáng)化績(jī)效管理與按效付費(fèi)、向項(xiàng)目融資模式轉(zhuǎn)變并拓寬民營(yíng)企業(yè)參與路徑等。

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)目前我國(guó)學(xué)者對(duì)于PPP政策的研究尚未形成嚴(yán)密的體系，且對(duì)政策文本內(nèi)容的關(guān)注較少，采用定量的研究方法對(duì)文本內(nèi)容進(jìn)行深度研究的更是稀缺。因此，本文引入政策工具的視角，選取2014—2020年國(guó)家出臺(tái)的PPP相關(guān)政策進(jìn)行細(xì)致梳理，以期得出相關(guān)結(jié)論及建議。

（二）政策工具類型學(xué)理論

政策工具是各級(jí)政府及其所屬部門為解決某類社會(huì)問(wèn)題、推動(dòng)相關(guān)政策的實(shí)施而采取的政策措施的集合。政策工具的選擇與政策執(zhí)行的結(jié)果息息相關(guān)，因此，許多公共政策學(xué)者對(duì)政策工具的選擇和使用進(jìn)行了深入研究。Howlett等（2009）依據(jù)政府干預(yù)程度的不同，將政策工具按照政府干預(yù)程度由強(qiáng)到弱的順序劃分為強(qiáng)制性、混合性和自愿性；Rothwell等（1985）將技術(shù)創(chuàng)新政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型?？紤]到我國(guó)PPP領(lǐng)域發(fā)展的實(shí)際情況，本文依照Rothwell等（1985）的思路建立了PPP政策工具研究框架。

三、樣本選擇及研究方法

（一）樣本選擇

PPP政策是各級(jí)政府及其部委為規(guī)范和鼓勵(lì)PPP模式的發(fā)展而出臺(tái)的相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件，主要表現(xiàn)形式有規(guī)劃、通知、意見(jiàn)等。本文通過(guò)對(duì)中央政府及其直屬部委中心網(wǎng)站進(jìn)行搜索，加以圖書(shū)材料補(bǔ)充，搜索選擇標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)題或正文包含“PPP”字樣的政策文本。最終篩選確定出2014—2020年國(guó)家層面發(fā)布的PPP相關(guān)政策共計(jì)51（n=51）條。

（二）研究方法

本文選用文獻(xiàn)計(jì)量法和政策內(nèi)容分析法，首先統(tǒng)計(jì)政策類型、發(fā)文主體、政策數(shù)量等數(shù)據(jù)，歸納總結(jié)我國(guó)PPP政策文本的外部特征，其次按照構(gòu)建分析框架、政策文本編碼、對(duì)各政策工具使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析等步驟，使PPP政策中的數(shù)量關(guān)系直觀呈現(xiàn)，再次進(jìn)行詞頻分析，制作PPP政策關(guān)鍵詞詞云圖，最后結(jié)合我國(guó)PPP政策的外部特征以及政策工具的選擇應(yīng)用情況進(jìn)行分析，得出結(jié)論與建設(shè)。

四、我國(guó)PPP政策文本的外部特征分析

（一）政策類型多以通知、意見(jiàn)為主

一般來(lái)說(shuō)，“通知”和“意見(jiàn)”類標(biāo)題的政策是對(duì)特定主體、項(xiàng)目等做出規(guī)范性指導(dǎo)或具體規(guī)定。梳理51份PPP政策法規(guī)發(fā)現(xiàn)，通知、建議類型的文本有46份，占到樣本總量的90%。相較而言，立法方面的政策幾乎沒(méi)有，除2015年頒布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》外，近年再無(wú)如此高層級(jí)、權(quán)威性的法律規(guī)范頒布。這說(shuō)明我國(guó)PPP領(lǐng)域立法尚不完善，且現(xiàn)行法律存在效力不高、層次較低、權(quán)威性不足、體系不完整等問(wèn)題。但“通知”和“意見(jiàn)”類標(biāo)題政策的大量發(fā)布，反映出我國(guó)政府大力支持政企合作方式，努力為PPP模式的運(yùn)營(yíng)推廣營(yíng)造良好的制度環(huán)境。

（二）政策發(fā)布主體以財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委為主

如上表所示，51份政策文本中，國(guó)務(wù)院共發(fā)布8份，財(cái)政部共發(fā)布27份，國(guó)家發(fā)改委共發(fā)布13份，其他部委共發(fā)布3份。除此之外，各部門聯(lián)合出臺(tái)政策時(shí)，多數(shù)情況下財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委為牽頭主力，部委間聯(lián)合發(fā)文極少（見(jiàn)圖1）。

這一定程度反映出當(dāng)前我國(guó)PPP相關(guān)管理主體間政策合作較少，有效溝通有待提升，也容易出現(xiàn)政策沖突和重復(fù)現(xiàn)象，浪費(fèi)公共資源，很大程度會(huì)影響PPP政策效果，降低政策實(shí)現(xiàn)程度。

（三）政策發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)先上升再下降趨勢(shì)

統(tǒng)計(jì)PPP政策年度發(fā)布數(shù)量，在51份政策文本中，2014年發(fā)布的有8份，隨后穩(wěn)步上升到2017年的12份，達(dá)到高潮，此時(shí)我國(guó)PPP模式也得到長(zhǎng)足發(fā)展。2018、2019年均發(fā)文5份，到2020年只發(fā)布了一篇。筆者認(rèn)為可能受到新冠肺炎疫情影響，社會(huì)資本活躍度下降，項(xiàng)目以及投資額增速減緩，但總體來(lái)看，發(fā)文數(shù)量的下降趨勢(shì)明顯（見(jiàn)圖2）。

（四）政策內(nèi)容較多關(guān)注政府與企業(yè)合作標(biāo)準(zhǔn)與資本運(yùn)營(yíng)模式

政策高頻詞是指在政策文本中反復(fù)出現(xiàn)的詞，一定程度上可反映政策頒布者在該領(lǐng)域內(nèi)的關(guān)注重點(diǎn)。為更加精準(zhǔn)了解2014—2020年間我國(guó)PPP政策所關(guān)注領(lǐng)域和涉及內(nèi)容，本研究運(yùn)用ROSTCM6分析軟件對(duì)172403字的PPP政策匯總文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)，繪制詞云圖（見(jiàn)表3），可見(jiàn)，政策內(nèi)容較多關(guān)注政府與企業(yè)合作標(biāo)準(zhǔn)與資本運(yùn)營(yíng)模式等方面。

五、我國(guó)PPP政策工具運(yùn)用分析

（一）PPP政策文本分析框架構(gòu)建與編碼

1.分析框架構(gòu)建

本文結(jié)合我國(guó)PPP政策特點(diǎn)，采用Rothwell等人的政策工具劃分標(biāo)準(zhǔn)，研究各類型政策工具作用機(jī)理（見(jiàn)表4）。

供給型政策工具通常對(duì)PPP模式的發(fā)展起推動(dòng)作用，需求型政策工具多表現(xiàn)政府為對(duì)PPP模式發(fā)展的直接拉動(dòng)和扶持等，環(huán)境型政策工具通常強(qiáng)調(diào)宏觀外部條件對(duì)PPP模式發(fā)展的間接推動(dòng)作用。結(jié)合我國(guó)PPP政策的內(nèi)容，將政策工具按以上3類劃分，共計(jì)14種（見(jiàn)表2）。

2.政策文本編碼

本部分選取2014—2020年國(guó)家層面出臺(tái)的51份PPP政策進(jìn)行分析，以“政策編號(hào)—條款序號(hào)”的格式進(jìn)行編碼（見(jiàn)表3）。

此外，本文還進(jìn)行了信度檢驗(yàn)，即由不同評(píng)判員對(duì)該研究的政策文本內(nèi)容進(jìn)行編碼，然后帶入公式R=3C/（C1+C2+C3），如果測(cè)算值大于80%，則編碼結(jié)果是可信的。經(jīng)計(jì)算，本研究的信度分析值為87.35%，即表明編碼較為客觀可信。

（二）我國(guó)PPP政策工具選擇結(jié)果分析

1.政策工具選擇范圍全面，但使用不均

利用MAXQDA分析軟件，共編碼166條，統(tǒng)計(jì)出了各類政策工具使用情況（見(jiàn)表4）。綜合數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)在PPP政策工具的使用上，存在如下特點(diǎn)：一是環(huán)境型政策工具使用較多，占總體54.82%。這表明我國(guó)政府及其相關(guān)部門期望利用環(huán)境型政策工具的外部影響力和間接滲透作用推動(dòng)我國(guó)PPP政策的長(zhǎng)足發(fā)展。二是供給型政策工具使用相對(duì)較少，占38.55%。這表明政府雖給予特定企業(yè)一定的人力、物力、財(cái)力支持，但該階段我國(guó)PPP發(fā)展模式尚處于初始完善階段。政府需要充分發(fā)揮其調(diào)配力量，加大對(duì)融資企業(yè)的資源支持力度，作為PPP模式發(fā)展的直接動(dòng)力。三是需求型政策工具在應(yīng)用方面存在極大短缺，僅占全部的6.63%，這表明我國(guó)政府在推動(dòng)PPP模式發(fā)展過(guò)程中存在一定程度的政府包辦現(xiàn)象，社會(huì)力量和市場(chǎng)作用并未很好地開(kāi)發(fā)出來(lái)。

2.各類政策工具選擇內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡

本文除對(duì)各類政策工具進(jìn)行了總體分析外，也對(duì)每一類政策工具范圍內(nèi)的具體措施進(jìn)行了梳理統(tǒng)計(jì)，包括使用頻率、占比等（見(jiàn)表4）。

供給型政策工具的使用總體來(lái)說(shuō)較為均衡。使用頻率最高的是信息共享服務(wù)，其次是資金投入，使用最少的是人才培養(yǎng)工具，使用頻率僅占全部的4.82%。在信息共享服務(wù)方面，閱讀政策文本不難發(fā)現(xiàn)，一方面政府積極采取一系列措施，提高信息公開(kāi)程度，堅(jiān)持“陽(yáng)光運(yùn)作”的原則，貫穿項(xiàng)目采購(gòu)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)；另一方面積極建設(shè)信息共享平臺(tái)，為融資企業(yè)信息獲取提供便利。而在人才培養(yǎng)方面，政策文本涉及數(shù)量相對(duì)較少，較為模糊，且側(cè)重點(diǎn)多在于宏觀層面的人才培養(yǎng)規(guī)劃，詳細(xì)具體的人才培養(yǎng)機(jī)制尚未建立，這與我國(guó)巨大的PPP人才需求多有不符。

在環(huán)境型政策工具的使用上，以策略性措施、法規(guī)管制等為主，重視PPP頂層設(shè)計(jì)，也能夠通過(guò)法規(guī)管制工具促使PPP政策落地，為PPP模式的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。同時(shí)，稅收優(yōu)惠政策幾乎沒(méi)有提及，若按現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策發(fā)展，則無(wú)法為PPP的發(fā)展提供活躍動(dòng)力。

相較其他兩種政策工具來(lái)說(shuō)，需求型政策工具使用頻率較低，但其卻是最直接、快捷推動(dòng)PPP發(fā)展的政策工具。數(shù)據(jù)反映出，當(dāng)下我國(guó)在PPP領(lǐng)域以頒布政府采購(gòu)相關(guān)政策為主，相對(duì)來(lái)說(shuō)，海外交流、服務(wù)外包政策使用較少，而且貿(mào)易管制措施應(yīng)用缺乏，造成了PPP領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)與實(shí)際工作脫節(jié)、削弱了政策導(dǎo)向功能；同時(shí)，在“一帶一路”重大國(guó)家戰(zhàn)略需求前，貿(mào)易管制應(yīng)用的缺失一定程度上使我國(guó)PPP發(fā)展無(wú)法順應(yīng)國(guó)際交流合作新趨勢(shì)。

六、結(jié)論與建議

本文選取2014—2020年國(guó)家出臺(tái)的具有代表性的51份PPP政策文本為分析對(duì)象，利用MAXQDA軟件進(jìn)行政策內(nèi)容的梳理，并分析其政策工具選擇偏好。研究結(jié)果表明，在這一時(shí)間段內(nèi)，我國(guó)PPP政策呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：類型多以通知意見(jiàn)為主、發(fā)布主體以財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委為主、發(fā)布數(shù)量呈現(xiàn)先上升再下降趨勢(shì)。在政策工具選擇方面，各類政策工具選擇內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異較大，環(huán)境型政策工具使用占比較大?；谘芯糠治鼋Y(jié)果，本文提出以下三點(diǎn)建議：

第一，注意加強(qiáng)PPP規(guī)范立法。當(dāng)前，我國(guó)尚未針對(duì)PPP領(lǐng)域形成專門立法，有關(guān)PPP模式的政策大多由國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等頒布。這些政策較為分散且無(wú)法形成一套系統(tǒng)的法規(guī)體系。因此，本文認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)立足PPP發(fā)展的三個(gè)主體，即政府、市場(chǎng)、公眾，在規(guī)范立法層面堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，尤其要系統(tǒng)解決程序、土地、采購(gòu)、融資等難點(diǎn)問(wèn)題，在統(tǒng)一立法框架下，采取分類規(guī)制，避免以偏概全。

第二，加大PPP領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)力度。當(dāng)前，PPP項(xiàng)目多樣性增強(qiáng)，區(qū)域差異性增大，精尖技術(shù)需求量上升。在PPP模式改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，大量的專業(yè)人才不可或缺。政府相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)行政策特點(diǎn)以及已運(yùn)行的項(xiàng)目認(rèn)真總結(jié)、分析，找出在PPP運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)、收益、監(jiān)管各個(gè)階段人力資源方面出現(xiàn)的問(wèn)題，建立PPP人才中長(zhǎng)期培養(yǎng)規(guī)劃，大力培養(yǎng)一批PPP領(lǐng)域的專業(yè)人才，創(chuàng)新人才培養(yǎng)理念，從而推動(dòng)PPP事業(yè)高效發(fā)展。

第三，平衡各政策工具的使用頻率及內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)PPP政策工具選擇呈現(xiàn)出環(huán)境型政策工具傾斜的不均衡狀態(tài)，這就使得“推力”與“拉力”之間差距懸殊，政策框架不穩(wěn)定。因此，平衡各類政策工具運(yùn)用比例，實(shí)現(xiàn)政策工具內(nèi)部組合結(jié)構(gòu)的統(tǒng)籌兼顧，一定程度上有利于避免使用單一政策工具造成的風(fēng)險(xiǎn)。合理增加需求型政策工具的選擇頻次，提高市場(chǎng)對(duì)PPP項(xiàng)目的關(guān)注程度和拉動(dòng)力度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方參與的積極性，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用和公共資源杠桿效力，不僅可以減輕政府部門壓力，同時(shí)也有利于形成多方合力，阻斷風(fēng)險(xiǎn)傳遞，創(chuàng)新發(fā)展PPP投融資市場(chǎng)。

（作者單位：東北大學(xué)文法學(xué)院）