崔 珂，沈芝芳

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院，四川成都，610065)

一、引言

2019年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，首次從國(guó)家層面明確了我國(guó)托育服務(wù)體系建設(shè)的方針原則、目標(biāo)任務(wù)和保障措施等。因此，2019年也被稱為“托育服務(wù)元年”。以此為起點(diǎn)，從中央到地方各級(jí)政府密集出臺(tái)了大量實(shí)施意見、發(fā)展規(guī)劃、工作通知和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等政策文件并逐步付諸行動(dòng)，且政策效力已初步顯現(xiàn)。各地積極實(shí)踐，發(fā)展出多樣化的托育服務(wù)模式，如托幼一體化、商業(yè)綜合體嵌入、社區(qū)托育點(diǎn)、家庭“鄰?fù)小焙推髽I(yè)福利性托育園等。但是，當(dāng)前我國(guó)嬰幼兒托育服務(wù)體系建設(shè)仍處于探索階段，相關(guān)政策措施有待進(jìn)一步優(yōu)化，擴(kuò)大近便、質(zhì)優(yōu)、價(jià)廉的普惠性服務(wù)供給。

學(xué)界一般認(rèn)為，政策工具是連接政策目標(biāo)與結(jié)果的橋梁，發(fā)揮著化理論預(yù)期為實(shí)際行動(dòng)的重要作用，對(duì)政策工具的選擇與運(yùn)用科學(xué)合理與否往往直接關(guān)乎政策成效。因此，本研究基于羅斯維爾和澤貝爾德對(duì)政策工具類型的劃分[1]，結(jié)合國(guó)內(nèi)外托育服務(wù)形式的一般分類，構(gòu)建“X-Y”二維分析框架，進(jìn)而對(duì)12份國(guó)家級(jí)托育服務(wù)政策文本進(jìn)行系統(tǒng)的內(nèi)容分析，以期了解各類基本政策工具及其組合的應(yīng)用現(xiàn)狀和不足，并據(jù)此提出對(duì)策建議，為政府制定與優(yōu)化相關(guān)政策提供參考。

二、資料來源與分析框架

(一)資料來源

在資料搜集過程中，本研究以“托育”“照護(hù)”“托幼”為關(guān)鍵詞，在中央政府及所屬相關(guān)部委網(wǎng)站中查找政策文本，將“北大法寶”政策數(shù)據(jù)庫的檢索結(jié)果作為資料補(bǔ)充來源，同時(shí)通過文獻(xiàn)閱讀和新聞報(bào)道進(jìn)行政策復(fù)查，最后出于文本效度的考量對(duì)系統(tǒng)化檢索得到的結(jié)果進(jìn)行篩選和整理。入選標(biāo)準(zhǔn)包括：第一，發(fā)文機(jī)構(gòu)為國(guó)務(wù)院各部委及直屬機(jī)構(gòu)且面向全國(guó)發(fā)布；第二，政策內(nèi)容與托育服務(wù)密切相關(guān)；第三，文本類型為通知、意見、決定等規(guī)范性文件；第四，對(duì)涉及具體領(lǐng)域的細(xì)則式文本不予選取，如托育機(jī)構(gòu)登記和備案辦法、托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范和保育指導(dǎo)大綱等。最終梳理得出12份國(guó)家層面涉及托育服務(wù)的政策文本，按發(fā)文時(shí)間排序，文件基本情況如表1所示。

表1 托育服務(wù)相關(guān)政策文本發(fā)布情況

(二)托育服務(wù)政策二維分析框架

1.托育服務(wù)政策分析的X維度：基本政策工具

本研究借鑒羅斯維爾和澤貝爾德的政策工具組合分類框架，以供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具及其分別所涵蓋的子工具類型構(gòu)建托育政策分析框架的X維度。根據(jù)羅斯維爾和澤貝爾德的政策工具理論，只有均衡使用供給型、環(huán)境型和需求型三類政策工具形成合力，才能保證政策的合理性、科學(xué)性以及政策效果的最大化。三類政策工具及其協(xié)調(diào)組合對(duì)推動(dòng)我國(guó)托育服務(wù)體系的重構(gòu)與發(fā)展發(fā)揮重要作用(圖1)。其中，供給型政策工具是托育服務(wù)發(fā)展的推力，主要通過政府在人財(cái)物、技術(shù)等資源的分配和投入實(shí)現(xiàn)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、用地保障、資金投入、人才培養(yǎng)、公共服務(wù)和技術(shù)信息支持等直接要素支持；需求型政策工具是托育服務(wù)發(fā)展的拉力，是指政府通過服務(wù)購(gòu)買、公私協(xié)作、市場(chǎng)培育、試點(diǎn)示范項(xiàng)目和海外交流等措施，減少托育服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展障礙、激發(fā)市場(chǎng)活力；環(huán)境型政策工具是維系托育服務(wù)發(fā)展的保障力，主要指政府通過監(jiān)督管理、金融稅收支持、目標(biāo)規(guī)劃和體制機(jī)制建設(shè)等具體舉措，為托育服務(wù)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境，間接推動(dòng)托育服務(wù)體系的建設(shè)與創(chuàng)新。

圖1 托育服務(wù)發(fā)展的政策工具

2.托育服務(wù)形式分析的Y維度：托育服務(wù)形式

單從基本政策工具維度對(duì)當(dāng)前托育服務(wù)政策進(jìn)行審視，難免在政策特征與規(guī)律的揭示上有所局限。鑒于以《指導(dǎo)意見》為代表的托育服務(wù)相關(guān)政策條文中的政策對(duì)象多在服務(wù)形式上有所區(qū)別，本研究增設(shè)托育服務(wù)形式作為Y維度，意在透過二維視角延伸對(duì)我國(guó)當(dāng)前托育服務(wù)政策進(jìn)行理解與剖析。此外，無論是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，還是立足國(guó)內(nèi)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求，建立多樣化的托育服務(wù)體系都已成共識(shí)，這對(duì)政策對(duì)象的設(shè)定提出了更具體的要求。因此，本研究在Y維度上根據(jù)不同的托育服務(wù)形式將坐標(biāo)劃分為家庭托育點(diǎn)、社區(qū)托育設(shè)施、托育機(jī)構(gòu)和托育行業(yè)四大類。其中，家庭托育點(diǎn)、社區(qū)托育設(shè)施和托育機(jī)構(gòu)三種形式在政策文本中均有直接提及和較明顯區(qū)分，托育行業(yè)則對(duì)應(yīng)相當(dāng)一部分以托育服務(wù)體系建設(shè)整體角度切入的政策條文，這些條文對(duì)三類托育服務(wù)形式均適用。將托育行業(yè)與家庭托育點(diǎn)、社區(qū)托育設(shè)施、托育機(jī)構(gòu)并舉，一方面可以確保編碼條目在歸類時(shí)的完整窮盡，另一方面有助于洞悉當(dāng)前托育服務(wù)政策在形式上的針對(duì)性傾向。

綜合X維度和Y維度內(nèi)容構(gòu)建得出的托育服務(wù)政策二維分析框架如圖2所示。

圖2 托育服務(wù)政策二維分析框架

三、托育服務(wù)政策文本內(nèi)容分析

(一)分析方法

本研究采用內(nèi)容分析法，運(yùn)用NVivo12分析軟件，通過對(duì)文本內(nèi)容歸類處理和文本條目分類編碼，實(shí)現(xiàn)對(duì)托育服務(wù)政策的系統(tǒng)客觀解析。在內(nèi)容分析過程中，以不可細(xì)分原則為基本遵循，將政策文本中的句號(hào)、分號(hào)視為條目分隔點(diǎn)。若一個(gè)條目只表達(dá)一層意思，則直接歸入對(duì)應(yīng)的編碼點(diǎn)；若一個(gè)條目同時(shí)表達(dá)了多層意思，則在編碼時(shí)按照其含義細(xì)分同時(shí)歸入不同含義所對(duì)應(yīng)的編碼點(diǎn)，最后將編碼結(jié)果匯總于Excel表格進(jìn)行計(jì)量統(tǒng)計(jì)分析。

(二)政策文本編碼

將12份政策文本按照發(fā)文時(shí)間先后編為1—12號(hào)，以具體政策文本中句號(hào)、分號(hào)隔開的句子為基本分析單元，按照“政策編號(hào)—1級(jí)標(biāo)題號(hào)—2級(jí)標(biāo)題號(hào)(若有)—句子序號(hào)”的形式進(jìn)行內(nèi)容編碼，如“1-1-3-2”表示第1份政策文件《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中第1章第3節(jié)第2個(gè)句子對(duì)應(yīng)的內(nèi)容。若條目只可細(xì)分至2級(jí)標(biāo)題且該標(biāo)題下只有一個(gè)條目時(shí)，則只編碼至2級(jí)標(biāo)題，即編碼形式簡(jiǎn)化為“政策編號(hào)—1級(jí)標(biāo)題號(hào)—2級(jí)標(biāo)題號(hào)”。需要說明的是，12份政策文本中均有相當(dāng)一部分關(guān)于宏觀背景、原則遵循等的總括性內(nèi)容。這些內(nèi)容不涉及可供參照?qǐng)?zhí)行的具體舉措，不便于編碼歸類，故本研究只對(duì)政策文本中涉及具體舉措的條目進(jìn)行編碼分析，對(duì)諸如“引言”“基本原則”等概述性條款不予考慮。同時(shí)，為確保類目與類目之間、子類目?jī)?nèi)部條款的互斥，避免對(duì)不同政策文本中表意同一的具體條款重復(fù)編碼，對(duì)表述重復(fù)或者表達(dá)同一層意思的具體政策條款，按照政策文本發(fā)文時(shí)間保留最早的提法而不再對(duì)后續(xù)的重復(fù)性陳述編碼。

而后進(jìn)行X基本政策工具維度的條目編碼，在NVivo12中為三類政策工具的15個(gè)子類創(chuàng)建對(duì)應(yīng)的15個(gè)編碼點(diǎn)，按照統(tǒng)一的定義分別對(duì)所有分析單元逐一歸類，對(duì)比分類結(jié)果，在有異見的地方深入分析和討論進(jìn)而得出政策工具維度的最終編碼，共計(jì)127條，部分編碼內(nèi)容如表2所示。

最后在X軸編碼基礎(chǔ)上進(jìn)行托育服務(wù)形式維度的歸類編碼。在編碼過程中，出現(xiàn)了部分在X軸已是含義最細(xì)分的條目在Y軸的歸類語境下仍可以再細(xì)分的情況，如“2020年開展專項(xiàng)行動(dòng)試點(diǎn)，參與試點(diǎn)城市要依托示范性托育服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，充分吸引社會(huì)力量廣泛參與，強(qiáng)化政策支持和服務(wù)監(jiān)管，擴(kuò)大托育服務(wù)有效供給”這一條目在基本政策工具維度可整句歸為“需求型”下的“試點(diǎn)示范項(xiàng)目”子類，而在托育服務(wù)形式維度下，該條目既涉及托育機(jī)構(gòu)又提到了社區(qū)托育設(shè)施共兩類托育服務(wù)形式。據(jù)此，本研究按照不可細(xì)分原則，將該條目同時(shí)歸入“托育機(jī)構(gòu)”和“托育服務(wù)設(shè)施”兩個(gè)編碼點(diǎn)。最終根據(jù)托育服務(wù)二維分析框架得到編碼點(diǎn)總計(jì)144個(gè)，詳細(xì)數(shù)據(jù)如表3所示。

表2 政策文本分析單元編碼表

表3 托育服務(wù)政策工具二維分析數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

表4 三類政策工具對(duì)不同托育服務(wù)形式的使用分布情況 單位：%

(三)編碼結(jié)果統(tǒng)計(jì)分析

1.托育服務(wù)政策單維度分析

從X基本政策工具維度來看，我國(guó)現(xiàn)行托育服務(wù)政策綜合使用了環(huán)境型、需求型和供給型政策工具，但三類政策工具的使用比例并不均衡。如表3所示，在提取的144條政策工具條目中，最多的是環(huán)境型政策工具，涉及68條，占比約為47.22%，其次是供給型政策工具，占36.81%，最后為需求型政策工具，占比為15.97%。環(huán)境型政策工具的子類別中，監(jiān)督管理使用頻率最高(48.53%)，其次是金融稅收支持(23.53%)、目標(biāo)規(guī)劃(14.71%)和體制機(jī)制建設(shè)(13.24%)；供給型政策工具中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用頻率最高(26.42%)，其次是人才培養(yǎng)(22.64%)和公共服務(wù)(18.87%)，使用最少的是技術(shù)信息支持(5.66%)；需求型政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)不均衡的狀況尤其顯著，主要表現(xiàn)為市場(chǎng)培育子工具使用頻率頗高(56.52%)，相較之下，公私協(xié)作(21.74%)和試點(diǎn)示范項(xiàng)目(4.35%)較少被提及，兩項(xiàng)合計(jì)僅涉及9條政策條目，而國(guó)際交流和政府購(gòu)買兩項(xiàng)則幾近空白。

從Y托育服務(wù)形式維度來看，機(jī)構(gòu)式托育最受重視，占比40.27%，其次是社區(qū)托育設(shè)施(25.69%)，而受制于傳統(tǒng)觀念與現(xiàn)代需求交織纏繞，尚且面臨諸多不確定性的家庭托育點(diǎn)在當(dāng)前的托育服務(wù)政策文本中只有寥寥數(shù)語，僅占比2.08%。此外，關(guān)乎各類托育服務(wù)形式的托育行業(yè)層面使用的政策工具占比也較高(31.94%)。

2.托育服務(wù)政策二維交互分析

從“X-Y”基本政策工具與托育服務(wù)形式二維框架來看，如表4所示，除家庭托育點(diǎn)外，環(huán)境型、供給型和需求型政策工具均不同程度應(yīng)用于社區(qū)托育設(shè)施、托育機(jī)構(gòu)以及托育行業(yè)整體發(fā)展。其中，環(huán)境型政策工具較多地應(yīng)用于托育機(jī)構(gòu)(44.12%)；供給型政策工具在托育機(jī)構(gòu)(33.96%)、社區(qū)托育設(shè)施(30.19%)和托育行業(yè)(35.85%)三類對(duì)象的應(yīng)用比例相當(dāng)，但在家庭托育點(diǎn)這一服務(wù)形式上尚未得到利用；需求型政策工具主要應(yīng)用于托育機(jī)構(gòu)(43.48%)和托育行業(yè)(30.43%)的發(fā)展，其次是社區(qū)托育設(shè)施(21.74%)。

X基本政策工具維度的子工具類型在Y維度上的分布表現(xiàn)為三個(gè)特點(diǎn)(表3)：第一，專門應(yīng)用于家庭托育點(diǎn)的子工具類型僅有監(jiān)督管理(n=2)和市場(chǎng)培育(n=1)；第二，監(jiān)督管理子工具對(duì)托育機(jī)構(gòu)的使用頻數(shù)(n=18)顯著高于社區(qū)托育設(shè)施(n=2)和家庭托育點(diǎn)(n=2)；第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)子工具較多地應(yīng)用于社區(qū)托育設(shè)施(n=10)，主要表現(xiàn)為在老舊或新建居住區(qū)通過改擴(kuò)建、新建及共建共享等方式，擴(kuò)大社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施的供給。需要強(qiáng)調(diào)的是，人才培養(yǎng)對(duì)各類型托育服務(wù)形式的發(fā)展都是必不可少的供給型政策工具，本研究將政策文本中涉及的相關(guān)條目大都?xì)w類于托育行業(yè)(n=11)。一是考慮到其政策效力的全局性，二是由于相關(guān)條目鮮有提及具體的政策對(duì)象。

四、研究結(jié)論與政策優(yōu)化建議

(一)我國(guó)托育服務(wù)政策現(xiàn)狀及存在的問題

1.環(huán)境型政策工具應(yīng)用最多，對(duì)托育機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理尤其突出

環(huán)境型政策工具的高頻使用在一定程度上反映出國(guó)家對(duì)優(yōu)化托育服務(wù)發(fā)展環(huán)境的高度重視和積極努力。這一點(diǎn)在金融稅收支持方面表現(xiàn)為對(duì)社區(qū)托育服務(wù)提供稅收優(yōu)惠，為普惠托育企業(yè)和機(jī)構(gòu)提供金融支持以及為托幼行業(yè)提供更多更好的保險(xiǎn)保障等。首先是目標(biāo)規(guī)劃和體制機(jī)制建設(shè)，如2021年4月發(fā)布的《關(guān)于開展全國(guó)嬰幼兒照護(hù)服務(wù)示范城市創(chuàng)建活動(dòng)的通知》明確提出，到2025年實(shí)現(xiàn)每千人口擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)達(dá)到4.5個(gè)的目標(biāo)規(guī)劃，同時(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)新體制機(jī)制，將嬰幼兒照護(hù)納入城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)范圍等。[2]但值得注意的是，環(huán)境型政策工具中的監(jiān)督管理子工具應(yīng)用的頻數(shù)占比將近一半，其中以托育服務(wù)機(jī)構(gòu)為對(duì)象的措施尤為突出，內(nèi)容涉及注冊(cè)登記和備案、衛(wèi)生與安全管理、質(zhì)量評(píng)估、責(zé)任追究、失信懲戒和應(yīng)急處置等方面。其次是對(duì)托育行業(yè)的規(guī)范管理，包括健全行業(yè)自律規(guī)約、依法實(shí)行從業(yè)人員職業(yè)資格準(zhǔn)入制度及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等措施。誠(chéng)然，我國(guó)托育服務(wù)業(yè)的整體發(fā)展尚處于起步階段，一方面急需政府自上而下制定并實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管措施來規(guī)范引導(dǎo)托育市場(chǎng)，但另一方面，也應(yīng)警惕因過度強(qiáng)調(diào)監(jiān)督規(guī)范或制定較高的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)而缺乏與之匹配的支持保障性措施所帶來的打擊有心投入托育事業(yè)的社會(huì)力量的信心和熱情的可能性，這違背了環(huán)境型政策工具的核心要旨。

2.需求型政策工具相對(duì)短缺，且內(nèi)部結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡

需求型政策工具主要作用于托育服務(wù)市場(chǎng)，指政府借助購(gòu)買服務(wù)、市場(chǎng)塑造及公私協(xié)作等模式帶動(dòng)市場(chǎng)活力，激發(fā)社會(huì)潛力，打造公平、開放、穩(wěn)定的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)而拉動(dòng)托育服務(wù)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化發(fā)展。然而，本研究分析發(fā)現(xiàn)，國(guó)家層面發(fā)布的托育服務(wù)政策中所應(yīng)用的需求型政策工具占比不到16%，其中托育服務(wù)市場(chǎng)培育一項(xiàng)的占比就接近60%，而政府購(gòu)買服務(wù)僅出現(xiàn)一次且僅針對(duì)公辦托育服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，國(guó)際交流政策則尚未出臺(tái)。此外，國(guó)際交流政策的缺失一方面體現(xiàn)了國(guó)家層面對(duì)吸引外資注入托育服務(wù)市場(chǎng)的謹(jǐn)慎態(tài)度，另一方面也為未來政策的發(fā)展預(yù)留了空間，包括在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域常用的公建民營(yíng)、民辦公助等形式的公私協(xié)作政策，都是為拓展托育服務(wù)市場(chǎng)而亟待補(bǔ)充和完善的需求型政策工具。

3.供給型政策工具總量適中，但資金投入和技術(shù)信息支持應(yīng)用偏少

供給型政策工具是指政府通過直接對(duì)托育服務(wù)的供給主體提供多樣化的要素支持以推動(dòng)托育服務(wù)業(yè)的發(fā)展。本研究發(fā)現(xiàn)，目前政府投入的支持性要素以托育機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，其次是加大人才培養(yǎng)力度，提升托育領(lǐng)域從業(yè)人員的專業(yè)技能和綜合素質(zhì)等，最后是政府及相關(guān)部門為促進(jìn)托育服務(wù)發(fā)展而提供的公共服務(wù)，包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、優(yōu)化辦事流程和提升辦事效能等。這與我國(guó)托育服務(wù)當(dāng)前發(fā)展實(shí)際較為符合。一方面，我國(guó)托育服務(wù)體系幾乎從零開始建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源都不足，急需政府進(jìn)行宏觀干預(yù)；另一方面，中央層面已經(jīng)明確要堅(jiān)持社會(huì)化發(fā)展托育服務(wù)，這就要求政府優(yōu)化公共服務(wù)供給內(nèi)容和方式，以暢通的進(jìn)入渠道和優(yōu)質(zhì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)吸引社會(huì)力量參與托育服務(wù)供給。相較而言，資金投入子工具則應(yīng)用較少，且其對(duì)象具有明顯的選擇性。此外，供給型政策工具中應(yīng)用最少的子工具是技術(shù)信息支持，主要涉及兩方面內(nèi)容：一是“加強(qiáng)信息支撐”(國(guó)辦發(fā)〔2019〕15號(hào))，二是“強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源支撐”(國(guó)辦發(fā)〔2020〕52號(hào))。從要素配置均衡性的角度來看，技術(shù)信息支持類政策的供給仍有較大的提升空間，在“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”的時(shí)代背景下，這對(duì)推動(dòng)托育服務(wù)高質(zhì)量、精準(zhǔn)化供給和實(shí)現(xiàn)托育服務(wù)業(yè)的動(dòng)態(tài)化、標(biāo)準(zhǔn)化管理都至關(guān)重要。

4.當(dāng)前政策工具對(duì)家庭式托育服務(wù)的使用比例極低

在我國(guó)已有的政策話語體系中，家庭式托育通常以“家庭托育點(diǎn)”的名稱出現(xiàn)。當(dāng)前，我國(guó)的家庭式托育仍以隔代老人照料或聘請(qǐng)保姆、育兒嫂到嬰幼兒家中照護(hù)為主流模式，而在照護(hù)者家中實(shí)施的典型家庭日托則發(fā)展緩慢。[3]本研究發(fā)現(xiàn)，目前國(guó)家層面專門應(yīng)用于家庭式托育的政策工具僅占2%，且主要涉及監(jiān)督管理和市場(chǎng)培育兩項(xiàng)子工具。其中，在監(jiān)督管理方面，2020年12月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見》要求研究建立家庭托育點(diǎn)備案制度和家庭托育點(diǎn)管理辦法[4]；2021年6月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》再次提出要“制定家庭托育點(diǎn)管理辦法”[5]。這期間，有關(guān)托育機(jī)構(gòu)的登記、備案辦法和保育指導(dǎo)大綱先后發(fā)布，而“家庭托育點(diǎn)”仍處于定義不清晰、性質(zhì)不明確、運(yùn)營(yíng)不合法、管理不規(guī)范的狀態(tài)，亟待政策創(chuàng)新與實(shí)踐。由此可見，積極探索發(fā)展家庭育兒共享平臺(tái)、家庭托育點(diǎn)等托育服務(wù)新模式新業(yè)態(tài)將成為未來政策工具組合的著力點(diǎn)。

(二)我國(guó)托育服務(wù)政策優(yōu)化的對(duì)策建議

基于上述分析，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、托育服務(wù)體系建設(shè)所處階段及其普惠導(dǎo)向，未來相關(guān)政策優(yōu)化可從以下三個(gè)方面著力。

1.提高需求型政策工具的使用比例

托育服務(wù)政策的制定應(yīng)注重環(huán)境型、供給型和需求型三類基本政策工具設(shè)置比重的均衡性，力求政策效果的最大化。首先，可適度增加需求型政策工具中的“政府購(gòu)買”，將更多符合條件的嬰幼兒照護(hù)服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，鼓勵(lì)托育機(jī)構(gòu)走進(jìn)社區(qū)服務(wù)家庭，如面向社區(qū)居民的科學(xué)育兒指導(dǎo)服務(wù)、為弱勢(shì)家庭賦能的親職教育服務(wù)或緩解“新手媽媽”育兒焦慮的社會(huì)心理支持服務(wù)等。同時(shí)，建議將購(gòu)買對(duì)象逐步從當(dāng)前數(shù)量極少的公辦托育機(jī)構(gòu)擴(kuò)展至社區(qū)、專業(yè)社會(huì)組織或企業(yè)等主體，以此鼓勵(lì)有條件的，為兒童服務(wù)的公益性、專業(yè)性社會(huì)力量將服務(wù)對(duì)象和內(nèi)容向嬰幼兒群體及其家庭延伸。其次，繼續(xù)出臺(tái)公私協(xié)作的具體措施，秉持協(xié)同治理的理念，創(chuàng)新發(fā)展公建民營(yíng)、民辦公助等合作模式，探索政府委托、項(xiàng)目合作、孵化扶持等方式，強(qiáng)化政府資源與慈善資源的有效銜接。最后，有效使用國(guó)際交流政策工具，積極開展與托育服務(wù)業(yè)相對(duì)較發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的多邊、雙邊交流與合作，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際社會(huì)在托育服務(wù)領(lǐng)域的有益經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)積極宣傳介紹創(chuàng)新構(gòu)建嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系的中國(guó)故事，在促進(jìn)全球兒童事業(yè)發(fā)展中貢獻(xiàn)中國(guó)智慧。

2.優(yōu)化供給型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

前文已述，供給型政策工具內(nèi)部各子工具的使用比例失衡，主要表現(xiàn)為資金投入和技術(shù)信息支持兩類子工具的應(yīng)用偏少，這種失衡將影響其他供給型政策工具充分發(fā)揮其效力[6]，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。對(duì)此，在資金投入方面，鑒于托育服務(wù)非基本公共服務(wù)的屬性，有關(guān)部門在適當(dāng)加大財(cái)政資金投入力度的同時(shí)，還應(yīng)著力優(yōu)化資金投入方式，而不只局限于對(duì)新增托位的一次性補(bǔ)助。比如，可以采用轉(zhuǎn)移支付的方式，增加確有托育需求又沒有經(jīng)濟(jì)能力家庭的購(gòu)買力；通過補(bǔ)貼的方式，降低托育機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)成本，提升其組織韌性；通過直接獎(jiǎng)勵(lì)的方式，鼓勵(lì)私人部門通過有效整合資源或創(chuàng)新服務(wù)模式，擴(kuò)大普惠性托育服務(wù)供給力度。事實(shí)上，當(dāng)前仍有在營(yíng)托育機(jī)構(gòu)的托位數(shù)是供大于求的，根本原因在于昂貴的運(yùn)營(yíng)成本無法滿足嬰幼兒家庭對(duì)托育服務(wù)的價(jià)格預(yù)期或超過了一般家庭的承受能力，進(jìn)而造成供需結(jié)構(gòu)性失衡的局面。在技術(shù)信息支持方面，現(xiàn)有政策工具的問題主要在于內(nèi)容過于籠統(tǒng)，缺少較為具體的措施。未來需要充分發(fā)揮政府強(qiáng)大的資源調(diào)動(dòng)能力和信息獲取、管理和分析能力，逐步將“加強(qiáng)信息支持”和“強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源支撐”相關(guān)內(nèi)容落實(shí)、落細(xì)。

3.加大對(duì)家庭式托育的政策介入力度

家庭式托育相對(duì)于機(jī)構(gòu)式托育的優(yōu)勢(shì)在于，能夠?yàn)閶胗變禾峁┦煜ぁ嘏沫h(huán)境，且收托人數(shù)少、時(shí)間彈性大，使嬰幼兒能夠獲得較多的回應(yīng)性、精細(xì)化的照護(hù)服務(wù)，因而成為越來越多家長(zhǎng)的優(yōu)先選擇。[7]然而，家庭式托育也有其不可忽視的缺點(diǎn)，包括從業(yè)門檻低、建筑設(shè)施不符合安全標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)等問題，且多以“黑托”身份存在。這與當(dāng)前缺乏針對(duì)家庭式托育的政策介入不無關(guān)系。從短期看，家庭式托育需要良好的政策環(huán)境，因此有必要加快制定出臺(tái)針對(duì)家庭托育點(diǎn)的監(jiān)督管理制度，明確場(chǎng)所和設(shè)施配置要求、人員數(shù)量和資質(zhì)配備標(biāo)準(zhǔn)，以及服務(wù)過程和質(zhì)量評(píng)估制度等。同時(shí)，優(yōu)先運(yùn)用需求型政策工具中的國(guó)際交流和試點(diǎn)示范項(xiàng)目子工具：一方面，可通過參考借鑒國(guó)際社會(huì)家庭式托育的成熟制度或引進(jìn)海外優(yōu)質(zhì)的早教品牌，加快發(fā)展符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求和文化脈絡(luò)的家庭式托育服務(wù)模式；另一方面，可依托“兒童友好型城市”或“兒童友好型社區(qū)”建設(shè)專項(xiàng)行動(dòng)，培育一批示范性家庭托育點(diǎn)，以點(diǎn)帶面地逐步提升和擴(kuò)大家庭式托育服務(wù)的規(guī)范、有效供給。從長(zhǎng)期看，供給型政策工具的均衡配置是推動(dòng)我國(guó)家庭式托育可持續(xù)運(yùn)營(yíng)與高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。首先，在人才培養(yǎng)方面應(yīng)著力支持全職媽媽、住家保姆或退休人員等有意愿從事托育服務(wù)的人員通過非學(xué)歷教育的職業(yè)技能培訓(xùn)體系取得相關(guān)資質(zhì)后在自家看護(hù)規(guī)定數(shù)量的嬰幼兒。其次，應(yīng)加大公共服務(wù)供給力度，積極發(fā)揮群團(tuán)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)等對(duì)家庭托育點(diǎn)的資質(zhì)鑒定、政策咨詢、業(yè)務(wù)指導(dǎo)以及從業(yè)人員培訓(xùn)等職能。最后，在資金投入方面，應(yīng)切實(shí)發(fā)揮財(cái)政投入的引導(dǎo)和撬動(dòng)作用，使更多的人才愿意且能夠基于已有的設(shè)施或能力參與提供家庭式托育服務(wù)。這與當(dāng)前中央預(yù)算內(nèi)投資對(duì)托育機(jī)構(gòu)和社區(qū)托育設(shè)施新增托位的補(bǔ)助不同。家庭式托育的特點(diǎn)在于小而精，不應(yīng)以托位數(shù)為補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼或社會(huì)慈善資源投入支持家庭托育點(diǎn)前期投入(包括房屋設(shè)施裝修改造、購(gòu)買家具教具等)，同時(shí)為有意從業(yè)者提供福利性的專業(yè)培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)和年度體檢等支持。