劉子鈺 周成超

1 問題的提出

《生物安全法》于2020年10月17日經(jīng)由全國(guó)人大常委會(huì)表決通過，并已于2021年4月15日起正式實(shí)施?！渡锇踩ā纷鳛槲覈?guó)生物安全領(lǐng)域的第一部綜合性法律，更加偏向于基礎(chǔ)性、政策性、統(tǒng)領(lǐng)性立法[1]。整部法律圍繞生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，從監(jiān)測(cè)預(yù)警、調(diào)查評(píng)估、信息共享、信息發(fā)布、名錄和清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整、安全標(biāo)準(zhǔn)、安全審查、準(zhǔn)入、應(yīng)急、溯源及應(yīng)對(duì)11個(gè)方面構(gòu)建了我國(guó)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的“四梁八柱”，基本形成了生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的框架性結(jié)構(gòu)。

重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情是《生物安全法》風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。在《生物安全法》出臺(tái)之前，針對(duì)重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控的法律法規(guī)主要以《傳染病防治法》(2013修正)、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律為主，輔之以《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《傳染病防治法實(shí)施辦法》《病原微生物實(shí)驗(yàn)室生物安全管理?xiàng)l例》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件與傳染病疫情監(jiān)測(cè)信息報(bào)告管理辦法》等行政法規(guī)和部門規(guī)章。除上述單行法律法規(guī)之外，相關(guān)規(guī)定還散見在其他部門法之中，如與傳染病防控、生物安全相關(guān)的刑事責(zé)任就主要以具體罪名的形式規(guī)定在《刑法》(2020修正)之中(如第三百三十條的妨害傳染病防治罪，第三百三十四條之一的非法采集人類遺傳資源、走私人類遺傳資源材料罪，第三百三十六條之一的非法植入基因編輯、克隆胚胎罪)。表1對(duì)與傳染病疫情防控相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章及工作文件從實(shí)施時(shí)間和效力級(jí)別兩個(gè)方面進(jìn)行了梳理。

表1 重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)范性文件

在應(yīng)對(duì)2003年的“非典”疫情、2019年的新型冠狀病毒肺炎疫情(以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎疫情”)中，上述法律法規(guī)、部門規(guī)章及工作文件由于制定時(shí)間、立法目的的不同，相互之間的匹配度不高，存在著不同程度的條款沖突和法律競(jìng)合問題，嚴(yán)重降低了疫情應(yīng)對(duì)工作的效率，甚至貽誤了疫情防控的最佳窗口期[2-3]。2020年6月，習(xí)近平總書記在主持召開專家學(xué)者座談會(huì)時(shí)明確指出了我國(guó)在疫情防控領(lǐng)域存在著法律規(guī)定內(nèi)容不一致及不銜接的問題，“需要進(jìn)一步從法律上完善重大新發(fā)突發(fā)傳染病防控措施”[4]。作為回應(yīng)，學(xué)界對(duì)此展開深入探討，針對(duì)《傳染病防治法》的反思類文章不斷涌現(xiàn)，從疫情報(bào)告制度[5-7]、預(yù)警與信息發(fā)布制度[8-11]、防控策略的尺度把握[12-13]、法律體系構(gòu)建和完善[14-15]、應(yīng)急管理模式[16-18]和應(yīng)急具體制度設(shè)計(jì)[19-20]進(jìn)行探討。

作為最新立法，《生物安全法》的框架性結(jié)構(gòu)在特定問題上，是否有效彌合了已有法律法規(guī)匹配度不高的問題？或者，針對(duì)特定問題，《生物安全法》是否對(duì)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等已有法律法規(guī)的法律闕如進(jìn)行了有效的回應(yīng)？亟待解答。

故而，本文旨在以重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的風(fēng)險(xiǎn)防控為著力點(diǎn)，通過對(duì)《生物安全法》框架性結(jié)構(gòu)的可操作性；《生物安全法》的立法補(bǔ)位作用；《生物安全法》的“立法留白”現(xiàn)象三個(gè)方面進(jìn)行論證，以嘗試解答《生物安全法》和以《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為代表的其他法律法規(guī)針對(duì)重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控的規(guī)范銜接問題。

2 問題的展開與反思

2.1 《生物安全法》框架性結(jié)構(gòu)的可操作性

《生物安全法》屬于基礎(chǔ)性、綜合性、統(tǒng)領(lǐng)性立法，其框架性結(jié)構(gòu)側(cè)重于生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的宏觀設(shè)計(jì)。寬口徑的立法可以為適用解釋、增補(bǔ)修訂提供空間，但同時(shí)也需要面對(duì)可操作性不強(qiáng)的質(zhì)疑。

以生物安全應(yīng)急制度為例，可操作性挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：(1)《生物安全法》第二十一條對(duì)該制度進(jìn)行了法律確認(rèn)，除第一款外，剩余三款均主要圍繞生物安全事件的應(yīng)急預(yù)案展開，這不免會(huì)使人質(zhì)疑，《生物安全法》是否有將應(yīng)急制度限縮于應(yīng)急預(yù)案的立法傾向。根據(jù)我國(guó)2005年構(gòu)筑的“一案三制”應(yīng)急管理體系的基本框架[17，21-22]，應(yīng)急預(yù)案作為“一案”僅僅是應(yīng)急管理體系的四大核心要素之一，代表的是應(yīng)急制度的一個(gè)面向，而非整體。故而，《生物安全法》的這一立法安排，容易誘發(fā)歧義。(2)從該條文的結(jié)構(gòu)看，生物安全應(yīng)急制度似乎延續(xù)了《傳染病防治法》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》在防控重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情方面的工作邏輯，針對(duì)應(yīng)急預(yù)案的組織制定和具體實(shí)施，呈現(xiàn)出“條”重于“塊”的結(jié)構(gòu)傾向。從《生物安全法》第二十一條第二款和第四款的行文結(jié)構(gòu)來看，主要遵從的是自上而下的邏輯機(jī)構(gòu)，明確了“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”“縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門”以及“武裝力量”在生物安全應(yīng)急預(yù)案的組織實(shí)施過程中的角色定位，但對(duì)各部門之間如何協(xié)調(diào)著墨不多，條塊分割且“條”重于“塊”的管理傾向明顯。理論上，以“條條”為主的從中央到地方的垂直管理模式有益于政府緊急行政權(quán)的行使，政令上傳下達(dá)，通暢高效[23]。并且，其已在日本等應(yīng)急高需求國(guó)家顯現(xiàn)出一定的優(yōu)勢(shì)[24-25]，理應(yīng)對(duì)我國(guó)的重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控工作產(chǎn)生積極的屏障作用。然而，在實(shí)踐中，基于《傳染病防治法》等法律法規(guī)組織制定的應(yīng)急預(yù)案并沒有在疫情防控中充分發(fā)揮功用，甚至壁壘重重，突出表現(xiàn)為政府各部門溝通不暢，紅十字會(huì)等第三方力量反成掣肘[26]，資源難以有效整合等問題，消減了應(yīng)急預(yù)案的屏障作用，嚴(yán)重制約了地方政府的疫情防控及應(yīng)急處置能力。有學(xué)者基于對(duì)上述問題的反思，認(rèn)為其深層次的根源在于我國(guó)傳染病疫情防控的實(shí)際工作邏輯與現(xiàn)行的科層治理結(jié)構(gòu)契合度不高，并提出在疫情防控工作中“屬地政府各部門的綜合協(xié)調(diào)比主管部門的專業(yè)應(yīng)對(duì)更為重要，即‘塊’應(yīng)當(dāng)重于‘條’”[15]。也有學(xué)者基于傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)的不同風(fēng)險(xiǎn)特征，認(rèn)為立法需要符合現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)邏輯(現(xiàn)代社會(huì)面臨更多不確定性的風(fēng)險(xiǎn))，即基于現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)邏輯重塑對(duì)應(yīng)急預(yù)案的理解[15,27]。然而，《生物安全法》作為與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關(guān)的最新立法，其生物安全應(yīng)急制度延續(xù)《傳染病防治法》“條”重于“塊”的組織結(jié)構(gòu)可能是一種“法的繼承”，代表了立法者對(duì)《傳染病防治法》和《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》等已有法律法規(guī)的肯定。但是，作為最新法律規(guī)定，《生物安全法》在其應(yīng)急制度的構(gòu)建中，未對(duì)《傳染病防治法》等已有法律法規(guī)中已經(jīng)顯現(xiàn)的問題進(jìn)行反思和揚(yáng)棄，值得商榷。(3)除了生物安全應(yīng)急制度，《生物安全法》第三章第三十條有關(guān)重大新發(fā)突發(fā)傳染病、動(dòng)植物疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的法律規(guī)定，也有部分內(nèi)容與應(yīng)急預(yù)案的具體實(shí)施相關(guān)。該條第二款列明了國(guó)家層面的疫情聯(lián)防聯(lián)控所牽涉的三個(gè)具體的職能部門(即衛(wèi)生健康、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原)，具備“塊塊”管理的特點(diǎn)。該條第三款對(duì)地方政府在其各自轄區(qū)內(nèi)的疫情防控職責(zé)予以法律確認(rèn)，具有屬地管理的傾向。故而，《生物安全法》在其聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中，表現(xiàn)了明顯的“塊”重于“條”的結(jié)構(gòu)傾向，似乎與生物安全應(yīng)急制度“條”重于“塊”的傾向相左，極易在具體法律適用的過程中產(chǎn)生規(guī)范銜接問題。

綜上，亟需以實(shí)施細(xì)則(辦法)的形式對(duì)該法的框架性結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要的解釋和補(bǔ)充。

2.2 《生物安全法》的“立法補(bǔ)位”作用

根據(jù)表1的梳理，我國(guó)現(xiàn)行的與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控直接相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件就有12項(xiàng)之多，這其中包含法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、部門規(guī)范性文件等。那么，在具體實(shí)施過程中，它們的效力等級(jí)如何？是互為補(bǔ)充還是部分替代?[28]發(fā)生條文沖突時(shí)，又該如何進(jìn)行法的適用？

依據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，法律的效力高于行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件。當(dāng)同一機(jī)關(guān)的立法出現(xiàn)不一致的情況時(shí)，遵循“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定，新法優(yōu)于舊法”的適用原則。但法的沖突通常是以更加復(fù)雜的形式呈現(xiàn)，例如“新的一般法”與 “舊的特別法”之間，“新法中保留的舊條款”與“舊法中的類似條款”之間可能存在不一致等[19]。那么，《生物安全法》作為一部新法和生物安全領(lǐng)域的特別法，針對(duì)重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的風(fēng)險(xiǎn)防控，是否以其“新”和“特別”有效解決了現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件的適用沖突？

為了回答上述問題，本研究選取《生物安全法》《傳染病防治法》以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》三部與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關(guān)的高位階立法，進(jìn)行橫向?qū)Ρ取；趯?duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的回顧和對(duì)相似法律條文的歸類分析，提煉出13個(gè)有價(jià)值的對(duì)比項(xiàng)，通過表2以相對(duì)直觀的形式呈現(xiàn)這三部法律之間潛在的條文沖突和互補(bǔ)，進(jìn)而探討在《生物安全法》出臺(tái)實(shí)施之后，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范銜接問題。需要指出的是，本表未將處于同一位階的《刑法》(2020修正)納入對(duì)比序列，是基于該法與《生物安全法》之間更多的是一種法律援引的關(guān)系，且兩者之間的規(guī)范銜接問題已有學(xué)者進(jìn)行了較為深入的研究[29]。

表2 《生物安全法》《傳染病防治法》及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的部分法律規(guī)定對(duì)比

2.2.1 《生物安全法》對(duì)已有同位階法律的有效立法補(bǔ)位

以表2中的第6個(gè)對(duì)比項(xiàng)“傳染病的歸類防治”為例，《傳染病防治法》列明了甲、乙、丙三類傳染病，并且針對(duì)每類傳染病分別規(guī)定了相應(yīng)的政府職責(zé)和防控措施，程序清晰，措施明確，整體上具有法定主義的特征。但有學(xué)者指出，法定主義模式存在一定的問題，認(rèn)為該模式下的傳染病防治，將工作重心放在已經(jīng)歸類的法定傳染病，對(duì)新發(fā)傳染病的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和臨時(shí)性保護(hù)措施的重視不足，進(jìn)而無法及時(shí)有效地回應(yīng)新發(fā)突發(fā)傳染病疫情[30-31]?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》在公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)上也具有法定主義的特征。雖然該法第四十二條對(duì)突發(fā)事件的預(yù)警制度進(jìn)行了法律確認(rèn)，但依據(jù)第四十四和四十五條，政府需要在宣布進(jìn)入預(yù)警期之后，才有權(quán)采取相應(yīng)的防控措施，“時(shí)間差”的存在使得《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》同樣難以及時(shí)有效回應(yīng)新發(fā)突發(fā)傳染病疫情。那么，緣何《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》對(duì)新發(fā)突發(fā)傳染病防控的作用如此有限？有部分學(xué)者認(rèn)為，這實(shí)質(zhì)上根源于傳統(tǒng)立法理念與公共衛(wèi)生立法需求之間的矛盾，并提出需要弱化立法的對(duì)策性傾向，從“回應(yīng)型”立法向“預(yù)防型”立法轉(zhuǎn)變[13,32-33]。

《生物安全法》恰好順應(yīng)了立法理念亟待轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要，其所構(gòu)筑的11項(xiàng)基本制度從整體上體現(xiàn)了前瞻性，在全法88個(gè)條文中，體現(xiàn)事前風(fēng)險(xiǎn)防控性質(zhì)的法律條款約有49條，占比55%，具有“預(yù)防型”立法傾向，見圖1。特別是，該法圍繞重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的風(fēng)險(xiǎn)防控，專章規(guī)定監(jiān)測(cè)、預(yù)警、報(bào)告及聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制等一系列制度的框架性結(jié)構(gòu)，初步彌補(bǔ)了已有法律法規(guī)對(duì)新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控的有限作用。

圖1 《生物安全法》法律條文分布

2.2.2 《生物安全法》補(bǔ)位已有同位階法律

以表2中的第8個(gè)對(duì)比項(xiàng)“預(yù)警發(fā)布權(quán)主體”為例。依據(jù)《傳染病防治法》第十九條，預(yù)警發(fā)布權(quán)歸屬于國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級(jí)人民政府，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第四十三條，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府均有權(quán)發(fā)布預(yù)警。兩相對(duì)比，兩法對(duì)縣級(jí)人民政府是否有權(quán)發(fā)布預(yù)警的規(guī)定不一致，存在立法沖突。在《生物安全法》實(shí)施之前，已有不少學(xué)者圍繞預(yù)警發(fā)布權(quán)的立法沖突問題展開學(xué)理探討，雖然論證角度各異，但較為一致的是，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分保障縣級(jí)人民政府的預(yù)警發(fā)布權(quán)[9,11,34]。除了針對(duì)預(yù)警發(fā)布權(quán)下沉的學(xué)理分析，更有學(xué)者倡導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)重新審視信息發(fā)掘機(jī)構(gòu)和信息發(fā)布主體之間的斷層[35]，破除信息發(fā)布的行政權(quán)壟斷，賦予疾病控制中心等信息發(fā)掘機(jī)構(gòu)以適當(dāng)?shù)念A(yù)警發(fā)布權(quán)，從而有效避免信息權(quán)威主體與披露主體分離所可能引發(fā)的信息失真等問題[8,31]。那么，《生物安全法》對(duì)預(yù)警發(fā)布權(quán)主體是如何界定的呢？該界定是否回應(yīng)了學(xué)理分析并有效解決了立法沖突？

相較《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，《生物安全法》的預(yù)警發(fā)布權(quán)主體更加寬泛：從“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門”擴(kuò)展到“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”；從“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府”擴(kuò)展到“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門”。理論上，這一立法設(shè)計(jì)呼應(yīng)了有關(guān)預(yù)警發(fā)布權(quán)主體“宜下放”的學(xué)理分析，對(duì)地方政府第一時(shí)間發(fā)布預(yù)警的正當(dāng)性和合法性進(jìn)行了法律確認(rèn)。但實(shí)踐中可能會(huì)存在以下兩個(gè)問題：其一，雖然《生物安全法》對(duì)預(yù)警發(fā)布權(quán)主體進(jìn)行了擴(kuò)展，但值得注意的是，其調(diào)整對(duì)象限于“新發(fā)突發(fā)傳染病”，不涉及對(duì)非新發(fā)突發(fā)傳染病的預(yù)警。也就是說，在傳染病暴發(fā)流行之初，需要先判斷其是否屬于“新發(fā)突發(fā)傳染病”，后確定縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門是否具有預(yù)警發(fā)布的權(quán)力。那么，從這一點(diǎn)上講，《生物安全法》雖然補(bǔ)全了《傳染病防治法》等已有法律法規(guī)對(duì)新發(fā)突發(fā)傳染病的法律闕如，但對(duì)傳染病疫情防控的“窗口期”問題能夠發(fā)揮的作用有限。其二，《生物安全法》所引用的“有關(guān)部門”這一概念，可能會(huì)因其表述模糊且對(duì)囊括部門的角色定位不夠清晰而引發(fā)部門之間權(quán)責(zé)不清、互相推諉等問題。例如，“有關(guān)部門”是一個(gè)部門還是多個(gè)部門？是單獨(dú)行使預(yù)警發(fā)布權(quán)？還是需要協(xié)同配合，以生物安全協(xié)調(diào)機(jī)制為載體共同發(fā)布預(yù)警？對(duì)此，《生物安全法》并沒有給出確切的答案。在實(shí)踐中，法律規(guī)定的模糊性會(huì)增加適用的隱性成本，可能導(dǎo)致實(shí)際發(fā)揮的作用有限。

2.3 《生物安全法》的“立法留白”現(xiàn)象

結(jié)合危機(jī)管理的生命周期理論[36]，傳染病疫情防控的全生命周期法律制度應(yīng)當(dāng)囊括有關(guān)事前預(yù)防、事中應(yīng)對(duì)和事后恢復(fù)階段的法律規(guī)范[37-38]。然而，通過回顧和梳理，發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)傳染病疫情防控的善后恢復(fù)和重建存在高位階法律的“立法留白”和制度糅雜兼具的現(xiàn)象。例如，《傳染病防治法》作為傳染病疫情防控的主要法律依據(jù)，卻未對(duì)疫情后的恢復(fù)與重建工作做出相應(yīng)規(guī)定，是疏忽造成的立法“空白”還是有意為之的立法“留白”，尚需探討。又如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》雖以專章(第五章)規(guī)定了包括事后評(píng)估、善后工作計(jì)劃等針對(duì)突發(fā)事件的事后恢復(fù)和重建制度，但存在制度糅雜、細(xì)化不夠等問題[39]。以社會(huì)心理疏導(dǎo)為例，雖有部分地方性立法著重關(guān)注了疫情對(duì)民眾心理的負(fù)向影響并對(duì)干預(yù)措施進(jìn)行了細(xì)化，但地方性特色明顯，相關(guān)措施和程序缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，需要上位法的確認(rèn)[40]。那么，《生物安全法》作為與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關(guān)的最新立法，是否對(duì)上述問題進(jìn)行了回應(yīng)和補(bǔ)全？該法圍繞生物安全所構(gòu)建的法律制度框架，是否具備全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控特征？

為解答上述問題，筆者對(duì)《生物安全法》全法88個(gè)法律條款依照“風(fēng)險(xiǎn)防控(事前)-應(yīng)急管理(事中)-善后恢復(fù)(事后)”[36]的理論框架進(jìn)行了模糊歸類(見圖1)。

(1)與事前風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)的法律條文有49條(即，第七條，第十條，第十一條至第二十條，第二十三條，第二十五條至第二十八條，第三十一條至第三十三條，第三十五條至第三十六條，第三十八至第三十九條，第四十一條至第四十九條，第五十一條至第五十二條，第五十四條，第五十六至第五十七條，第六十條，第六十二條至第六十五條，第六十六條至第七十一條)，約占比55%。

(2)與事中應(yīng)急管理相關(guān)的法律條文有7條(即，第十三條，第十七條，第二十一條，第二十四條，第二十九條至第三十條，第五十條條)，約占比8%。

(3)與事后善后恢復(fù)相關(guān)的法律條文存在模糊性，即，除了第二十二條的生物安全事件調(diào)查溯源制度，第二十一條有關(guān)應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定中僅是以文字形式出現(xiàn)了2次“事后恢復(fù)”，并沒有展開，故而第二十二條不能完全算作是屬于事后恢復(fù)階段的法律條款。此外，《生物安全法》第七十二條至第八十四條為歸責(zé)條款，問責(zé)制在實(shí)踐中屬于事后恢復(fù)階段的工作，但問責(zé)制的存在目的之一是為了有效督促政府有關(guān)部門、單位和個(gè)人提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，從這一角度解讀，問責(zé)制又具有事前風(fēng)險(xiǎn)防控的性質(zhì)。故而，筆者將責(zé)任類的條款放在“其他”部分，暫不歸類于事后恢復(fù)階段的法律法規(guī)。故而，與事后善后恢復(fù)工作直接相關(guān)的法律條文為2條，約占比2%。

通過對(duì)條款的模糊歸類，發(fā)現(xiàn)該法的主要關(guān)注點(diǎn)在于生物安全的事前風(fēng)險(xiǎn)防控，對(duì)事中階段的應(yīng)急管理和事后階段的恢復(fù)與重建涉及相對(duì)較少，尤其針對(duì)事后階段，該法僅在第二十一條有關(guān)生物安全應(yīng)急制度的相關(guān)規(guī)定中出現(xiàn)了2次“事后恢復(fù)”字樣，且是以簡(jiǎn)單羅列的形式作為應(yīng)急預(yù)案的必要構(gòu)成出現(xiàn)，未涉及事后恢復(fù)階段的具體措施和程序。此外，雖然該法第二十二條對(duì)生物安全事件調(diào)查溯源制度進(jìn)行了法律確認(rèn)，規(guī)定了行動(dòng)主體(即生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制)和工作模塊(即事件定性、評(píng)估影響、提出建議)，但屬于概括性條款，具有抽象性。例如，調(diào)查溯源制度以生物安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制作為行動(dòng)主體，而協(xié)調(diào)機(jī)制實(shí)質(zhì)上由多個(gè)成員單位構(gòu)成，那么，針對(duì)重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情的調(diào)查溯源，如何確定主要的牽頭單位？[18]又如，該條提到“全面評(píng)估事件影響”，那么，“全面”包括哪些方面？如何評(píng)估才能算作是“全面”？再如，如何對(duì)調(diào)查溯源工作的公正性進(jìn)行監(jiān)督？此類種種，亟待立法予以解釋、提供支撐。

3 討論與建議

與重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控相關(guān)的法律法規(guī)的規(guī)范銜接問題，所得關(guān)鍵性信息有二：(1)就重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情防控問題，《生物安全法》有效回應(yīng)了既往法律法規(guī)的“碎片化”特征，突出表現(xiàn)在立法理念的扭轉(zhuǎn)和傳染病防治制度的補(bǔ)全等方面，使規(guī)范銜接問題得到一定程度上的解決；(2)基于對(duì)《生物安全法》是否從整體上搭構(gòu)了有關(guān)生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控的邏輯閉環(huán)這一問題的探索，類比反思現(xiàn)有與重大疫情防控相關(guān)的法律法規(guī)潛在的結(jié)構(gòu)性問題，以期為后續(xù)《傳染病防治法》等單行性法律法規(guī)的增補(bǔ)修訂，或領(lǐng)域母法的構(gòu)建整合提供有關(guān)整體性、系統(tǒng)性方面的參考。

立法者還需要特別斟酌以下三個(gè)方面的問題：(1)公眾風(fēng)險(xiǎn)溝通(risk communication)。已有研究表明，傳染病的經(jīng)歷會(huì)對(duì)居民的社會(huì)信任水平產(chǎn)生持續(xù)性負(fù)向影響，而實(shí)時(shí)風(fēng)險(xiǎn)溝通具有一定的緩解作用[41]。美國(guó)在其《國(guó)家生物安全防御戰(zhàn)略》(NationalBiodefenseStrategy)中特別強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)溝通的重要性，特別是針對(duì)公眾的信息溝通(public messaging)的重要性，包括為公眾提供問答的平臺(tái)和機(jī)制，提供多語言及多形式的信息溝通機(jī)制以確保信息的可及性和信息獲取的公平性[42]。然而，目前我國(guó)現(xiàn)有的高位階法律缺少與公眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)溝通的制度安排，致使由于疫情造成的公眾恐慌情緒無法得到有效的疏導(dǎo)和排解，成為社會(huì)不穩(wěn)定因素[43]。 故而，在疫情防控的全過程，立法需要注重構(gòu)建與風(fēng)險(xiǎn)溝通相關(guān)的制度安排[44]，以保障公眾對(duì)相關(guān)信息的可得性(availability)、可及性(accessibility)以及可接受性(acceptability)。(2)事后恢復(fù)階段的地方政府對(duì)口馳援工作。依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第六十條的相關(guān)規(guī)定，區(qū)域之間的橫向?qū)隈Y援具有強(qiáng)制性、單向性和無償性[45]。新冠肺炎疫情發(fā)生后，多地多方馳援武漢凸顯了社會(huì)主義制度集中力量辦大事的優(yōu)越性[46]，但優(yōu)勢(shì)和高效的背后，立法在事后恢復(fù)階段更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是如何有效平衡受援地和支援地的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。(3)重大新發(fā)突發(fā)傳染病與慢性非傳染性疾病的風(fēng)險(xiǎn)平衡。已有研究表明，受疫情影響，慢性非傳染性疾病的醫(yī)療資源可能受到擠兌，醫(yī)療服務(wù)可及性受限，患者隨訪與用藥中斷的風(fēng)險(xiǎn)上升[47]。故而，立法者還應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注，重大新發(fā)突發(fā)傳染病疫情對(duì)慢性非傳染性疾病的診療和管理潛在的負(fù)向影響。

法律支撐體系的形成是“完善重大疫情防控體制機(jī)制、健全國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”的重要一環(huán)。無論是融合于其他單行性立法之中(如《生物安全法》的專章規(guī)定)，還是對(duì)現(xiàn)有疫情防控法律法規(guī)的增補(bǔ)修訂(如《傳染病防治法》的修訂)，亦或是以構(gòu)建母法的形式對(duì)既往法律法規(guī)進(jìn)行關(guān)聯(lián)和整合，立法者均需確保與特定問題相關(guān)的法律法規(guī)具有內(nèi)在一致性和完備性，這是科學(xué)立法的基本邏輯[48]。