徐天驕　李慧杰

摘 要：生態(tài)文明建設是中國特色社會主義現(xiàn)代化發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務，事關中華民族的永續(xù)發(fā)展。環(huán)保體制作為生態(tài)文明建設的重要制度保障在社會發(fā)展中日益完善，推動著我國生態(tài)環(huán)保事業(yè)不斷向前發(fā)展。同時，生態(tài)環(huán)保領域治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的進一步提升，需立足于歷史和現(xiàn)實，持續(xù)完善環(huán)保體制是關鍵。為此，基于新制度主義視角，回顧中國環(huán)保體制的歷史演進，發(fā)現(xiàn)中國環(huán)保體制主要經歷了從專注解決偶發(fā)的公害問題到持續(xù)的綜合治理，從單一的環(huán)境事故應對到全面系統(tǒng)的預防，從末端被動管理到理念、制度及經濟發(fā)展方式主動改革的結構性轉變。但是，推進生態(tài)文明建設并非一蹴而就，在作為負責任大國積極主動承擔全球環(huán)境治理的責任面前，中國環(huán)保體制自身在復雜嚴峻的國內外形勢下肩負著光榮的使命與艱巨的任務，高效輸出“中國智慧”與“中國經驗”任重道遠。

關鍵詞：環(huán)保體制;演化邏輯;新制度主義;制度變遷

中圖分類號：X321 文獻標識碼：A 文章編號：1009 - 5381（2022）02 - 0092 - 11

一、問題的提出

良好的環(huán)保體制是我國環(huán)境治理的重要保障，也是中國承擔保護全球生態(tài)責任的重要支撐。中國的環(huán)保體制是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下快速發(fā)展起來的，并對不同時期的環(huán)境問題和民生關切作出回應，形成以政府為主導的綜合管理體系。自20世紀70年代以來，我國環(huán)保體制經歷四個階段的重要變革，在改革過程中逐漸轉變?yōu)橐越洕ㄔO為中心的發(fā)展觀念，在治理方式上從注重末端治理轉為源頭治理與風險防控并舉，并通過督察制度、問責制度提升地方政府的積極性，營造有利于環(huán)保體制自我完善的制度環(huán)境。習近平總書記在黨的十九大報告中明確指出，“建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”[1]?！笆奈濉币?guī)劃也提出要實現(xiàn)碳達峰、碳中和的任務目標。相較于歐盟用60年、美國用40年從碳達峰過渡到碳中和，中國計劃在30年內完成，無疑時間緊、壓力大，這就需要進一步探索目前的環(huán)保體制存在的不足及明確未來的著力方向。理解中國環(huán)保體制的變遷，是理解中國發(fā)展觀念及治理能力演進的重要視角。環(huán)保體制的曲折發(fā)展折射了環(huán)境治理的復雜性和特殊性，環(huán)保共識、激勵措施、組織約束及治理環(huán)境都是影響環(huán)保體制變革的重要因素。目前，環(huán)保體制在面對復雜而不斷涌現(xiàn)的污染問題時，仍出現(xiàn)乏力、缺位的問題，治理效能滯后于發(fā)展形勢。習近平總書記強調，“我國生態(tài)環(huán)境矛盾有一個歷史積累過程，不是一天變壞的，但不能在我們手里變得越來越壞，共產黨人應該有這樣的胸懷和意志。”[2]總結20世紀70年代以來我國在環(huán)保體制變遷過程中的經驗教訓，有利于破除改革的阻礙因素，鞏固治理機制的薄弱環(huán)節(jié)，從而更好地推進生態(tài)文明建設。

近年來，國內對中國環(huán)保問題的研究逐漸增多，主要集中在環(huán)保體制各方面的發(fā)展趨勢上。一方面，在環(huán)境管理體制的大命題下，對各時期體制發(fā)展的具體情況及不足、弊端等進行探討，但大多側重于體制的某一方面或從法律、空間、政策等角度切入。例如，有學者總結了環(huán)保體制變遷的四個基本特點，即機構升格、職責豐富、強化分散管理模式、統(tǒng)籌協(xié)調。研究發(fā)現(xiàn)，目前的管理體制始終無法克服職能交叉、協(xié)調困難、監(jiān)督碎片化等問題。[3]另一方面，在環(huán)保體制的大系統(tǒng)中探討各因素的復雜關聯(lián)情況，從現(xiàn)有體制機制的不足入手論證變遷的必然性和發(fā)展路徑。比如，侯佳儒肯定了統(tǒng)一管理的環(huán)境管理體制，但從立法角度指出還存在職責權限劃分不清的問題，帶來的不良社會影響無法滿足人民美好生活的需要[4];王智睿、趙聚軍也注意到環(huán)保領域存在著集權化趨勢，指出“運動式”的治理模式能夠加強地方政府對環(huán)境的重視程度，但并不必然解決治理難題，內部確權與外部放權應是未來的前進方向。[5]盡管環(huán)境保護已成為社會共識，但重大環(huán)境污染事件仍時有發(fā)生，地方官員常軟執(zhí)行或變通執(zhí)行上級政策，甚至出現(xiàn)跨區(qū)域的共謀。大多數學者在研究這一問題時，都不同程度地提及在環(huán)保體制中組織的控制和激勵作用，這也是環(huán)保體制未來變革需要重點關注的領域。在敘述變遷邏輯時，學者們?yōu)楸苊庋芯科婊瘍A向，敘述了不同階段環(huán)保體制的發(fā)展軌跡，但在分析變遷邏輯時較為分散。比如，段新等人運用新制度主義的相關理論分析環(huán)保體制的變遷邏輯，但缺少系統(tǒng)化的分析和對新制度主義理論的整體運用。[6]

國外對中國環(huán)境保護及管理體制的研究在20世紀90年代出現(xiàn)明顯增長。初期對中國的環(huán)境污染問題持消極態(tài)度，較高的經濟發(fā)展目標和落后的治理能力被頻繁提及，近年來則對中國環(huán)境污染的數據變動情況及政府應對危機的能力抱有更大興趣。譬如，李侃如等在中國政府管理體制組織體系的大背景下指出，條塊關系削弱了環(huán)保政策的執(zhí)行成效，高層領導人的普遍支持及簡化的環(huán)境政策內容有助于地方政府配合執(zhí)行[7];阿比蓋爾·賈希爾（Abigail Jahiel）關注20世紀70年代初至20世紀末的環(huán)保部門改革，指出中國環(huán)保部門易受同級政府的牽制導致治理效率低下，彼此之間也缺乏合作，此外他還強調，重要領導人在環(huán)保部門改革中所起到的帶動作用不容忽視。[8]總體來看，發(fā)達國家傾向于建立統(tǒng)一管理的綜合性機構，國外學者也基于這一立場分析中國的環(huán)保體制。2008年和2018年兩次環(huán)保部門的改革被視為中國政府理念發(fā)生重大轉變的信號，國外學者有意識地提取中國的特殊制度要素來解釋環(huán)保部門的變遷，與中國學者合作的成果在數據獲取、脈絡梳理、理論解讀上更為詳細。盡管國外學者提供了不同的研究視角，但仍缺少長時段的關注和深度總結，還需基于中國的歷史背景和具體情況理解變遷的制度邏輯。

通過對已有研究進行總結可以發(fā)現(xiàn)，研究資料豐富但分散在不同的領域。例如：對政策類的研究過多集中在脈絡梳理和治理成效上，未能從組織層面挖掘促成環(huán)保體制變革的根本原因;針對某次改革或某項具體制度的分析縮小了研究范圍，但在提供總體性建議上稍顯不足，研究者也因主題的狹窄限制了對新制度主義理論的全面運用，僅從觀念、理性要素分析制度變遷的動力;還有學者從法律層面探尋環(huán)保部門的制度漏洞與在履職過程中的權責關系模糊問題，此類研究多是以現(xiàn)實問題為導向的具體研究，較難產出具有預見性的發(fā)展建議;近期環(huán)境監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)測、垂直管理等方面的體制研究成為熱點話題，但缺少從中觀層面研究整個體制演變的成果?？傊?，中國環(huán)保體制在漸進變遷過程中出現(xiàn)了許多有待解決的特殊問題，在不同時期改革取得的成效不一，有必要探究出現(xiàn)改革效果差異的原因。此外，中國在接受國際上新理念時應基于自身特點仔細辨別，觀念影響環(huán)保部門的策略選擇鏈條也需進一步理清。

需要說明的是，本文研究的環(huán)保體制主要是指與環(huán)境保護相關的組織結構，以及圍繞環(huán)境治理制定的一系列制度安排。由于新中國成立至20世紀70年代，中國環(huán)保體制處于建設初期，存在一定的制度空白，故不納入本文的研究范圍。70年代后，環(huán)保領域的行政機構逐步成形，作為環(huán)保體制執(zhí)行主體的環(huán)保機構成為研究者們的議題。本文以環(huán)保行政機構的變革事件作為主線，以新制度主義作為分析工具，盡可能從動態(tài)上還原環(huán)保部門的建設情況，分析在變革中需要考慮的主要因素，理清關鍵制度要素的交互關系，從而為環(huán)保體制的發(fā)展提供一定的經驗借鑒。

二、推動制度變遷的重要因素

新制度主義發(fā)軔于20世紀70年代，主要包括理性選擇制度主義、社會學制度主義、歷史制度主義和建構制度主義，其內部流派交融發(fā)展逐漸成為當今西方政治科學研究的主要工具。[9]在新制度主義理論中，制度有豐富的內涵和外延，一般包括行為規(guī)則、慣例、正式和非正式的程序。從廣義上看，環(huán)保體制包含了諸多制度要素和機制，可以運用制度變遷理論加以解釋。生態(tài)系統(tǒng)與自然、社會、經濟、政治之間具有密切的互動關系，因而需要構建容納更多因素的理論框架，以期全面探究推動環(huán)保體制變遷的驅動力。結合環(huán)保體制的特殊性，從觀念、主體、環(huán)境三個因素來理解環(huán)保體制50年來的發(fā)展歷程，運用新制度主義各流派的理論命題進行審視，能夠更清晰地觀察到不同因素在不同時段的影響，在總結一般規(guī)律的基礎上指導環(huán)保體制的未來演化，從而為后續(xù)優(yōu)化改革節(jié)省成本、規(guī)避風險。

（一）觀念因素：制度變遷的先導

觀念能夠在思想層面塑造認知、傳達政策理念，起到溝通和協(xié)調的連接作用。當觀念形成后，會成為主體具有連貫性、一致性的行動指南，自覺在規(guī)則、制度下開展活動。這就意味著在制度變遷中，觀念能夠通過對必要性的說明為行動提供強大的內生動力，凝聚成決策系統(tǒng)無法忽視的重要力量，并將民眾提出的議題納入決策分析系統(tǒng)中。這種由觀念合力創(chuàng)造的凝聚力量通過一定形式的表達，顯著影響著制度安排的走向。馬克·布萊斯（Mark Blyth）、約翰·坎貝爾（John L. Campbell）等學者將觀念作為理解利益實質的重要工具，由此關注在危機時刻發(fā)生的制度變遷。在他們看來，緊急情況下的制度環(huán)境充滿著不確定性，而主體在此刻做出的舉措和利益選擇更能準確地展現(xiàn)其真實意圖，集體內部的矛盾可能相互沖突，由此展開的敘事和宣傳競爭能夠改變甚至引領新制度的建立。[10]社會學制度主義同樣重視文化及觀念，將意義、道德和認知也納入制度分析的考量范圍。在論述文化因素對于組織形式及活動的影響時，社會學制度主義著重嘗試規(guī)范體系、意義結構、認知模板對行動主體的能動或約束作用。[11]這一語境中的觀念影響更多地發(fā)生在組織層面，組織的文化能夠起到潛移默化的影響作用。除組織內部的觀念是制度變遷的重要動力以外，國際上的交流活動也是促成觀念轉變的重要場域。

（二）主體因素：制度演進的關鍵力量

主體是指促進環(huán)保治理的行動者，初期國家占據了指導地位，隨著公民的積極參與及管理體制的完善，企業(yè)、社會組織、個人都在環(huán)保體制中扮演著重要角色。在中國場景中，政府仍將持續(xù)在環(huán)保領域內發(fā)揮重要作用。制度變遷可以被視為是權力和利益的轉移和再分配過程，理性選擇制度主義在微觀層面上探討主體的偏好及利益對制度變遷的影響。這一流派假設行動者具有一定的理性，能夠根據環(huán)境形勢的變化調整自身行為，并不斷尋求優(yōu)化策略。這就意味著，可以基于現(xiàn)實背景及利益格局推斷各行動主體的偏好，進而能夠尋找引導主體做出環(huán)保行為的策略。約翰·康芒斯（John Commons）認為，經濟稀缺會帶來利益沖突，而組織在回應這些矛盾時將產生新的慣例從而引起變遷，科斯則將降低交易費用視為制度變遷的動力。[12]道格拉斯·C.諾思（Douglass C. North）認為，制度變遷是政治和經濟生活中行動者的理性建構，而非自發(fā)生成，社會行動者為了降低交易費用而推動制度的發(fā)明與創(chuàng)新。按這一邏輯，在環(huán)保領域中對資源的爭奪和產權模糊帶來的權責不明可以借助經濟政策工具予以解決。諾思還將制度變遷分為漸進性制度變遷和連續(xù)性制度變遷，并提出了“路徑依賴”和“報酬遞增”等概念解釋實踐悖論和現(xiàn)實制度。[13]歷史制度主義同樣重視行動者在制度變遷中的推動力量，行動者之間的競爭反映了不同主體之間的權力關系。關鍵行動者能夠決定制度的變遷路徑，理念影響行為者對目前問題的思考和認知，從而改變行動者的當下選擇。

（三）環(huán)境因素：制度維系與擴散的主要變量

在分析中將主要關注兩種環(huán)境形式：一是社會學制度主義所重視的組織內部的結構約束和相似組織的同化壓力，二是歷史制度主義所強調的宏觀制度環(huán)境和國際權力的力量對比情況。社會學制度主義者認為，制度和組織極大地影響著行動者的行為，同時也起著潛移默化的培育和塑造作用，在論及制度變遷時必須考慮制度背景。在社會學制度主義者看來，當個體對環(huán)境、價值和文化逐步了解熟悉后，制度變遷才能成功推進。[14]其中，趨同被認為是提高組織合法性以及生存可能性的重要手段，擁有相近職能的機構或相同背景都會對組織設置產生趨同效應。迪馬吉奧與鮑威爾概括了強制性、模仿性與規(guī)范性三種趨同機制，用以解釋不同情境下的同化現(xiàn)象。[15]組織場域的關系網絡隨時間推移愈加復雜，為降低協(xié)調成本、搭建暢通的溝通平臺，相同類型的組織會適應環(huán)境變化，建立相似的內部結構和應對方式。這種趨同的變遷策略有助于組織獲得合法性和社會認可，但當制度環(huán)境與效率要求不相適應時，容易造成行動者的抵制和組織衰敗。[16]歷史制度主義學者基于長時段的研究視角剖析影響制度變遷的重要因素，將政治事件放入歷史脈絡中理解情景之間的相互聯(lián)系。在制度分析中，學者們常常援引正向反饋機制等理論來解釋制度強化的條件及途徑。同時，歷史制度主義研究者在探討制度變遷時往往重視路徑依賴和關鍵節(jié)點。路徑依賴為制度的延續(xù)提供了合理解釋，而在關鍵時刻則對制度驟變做出回答，很明顯這一關鍵節(jié)點的外部沖擊能夠扭轉制度的發(fā)展方向。凱瑟琳·西倫（Kathleen Thelen）發(fā)展了內生性的制度變遷理論，提出替代、層疊、漂移、轉換四種制度變遷模型。[17]一般情況下，新制度可能與舊制度并行，在漸進完善中實現(xiàn)替代，這也是中國制度變遷的一個重要特點。

總體來看，觀念、主體、環(huán)境都是制度變遷的重要因素，彼此之間也是緊密相連的，相互之間具有促進和約束的雙重作用（見圖1）。同時，在不同階段中各要素的組合及重要程度也并不一致，需要進行細致探討。觀念帶有歷史和時代的痕跡，落后的觀念阻礙制度的更新和延展，而超前性觀念則起到類似于路線圖的功能。其中，具有傳播力的活動是塑造觀念的重要場域，特別是環(huán)保的道德色彩更能在主體間引發(fā)共鳴。參與主體為維護自身利益和已取得的優(yōu)勢地位，利用各自的權力優(yōu)勢展開博弈和斗爭以影響制度進程，關鍵行動者的重要舉措能夠結束紛爭、建立新的參與規(guī)則。環(huán)境始終發(fā)揮著約束作用，歷史遺留的制度遺產和組織的內部規(guī)則限制著制度的革新和主體的策略選擇，但受到新情況的刺激時會為制度創(chuàng)新創(chuàng)造條件，而主體和觀念會因周圍環(huán)境的改變而做出適應性調整。

圖1 觀念·主體·環(huán)境的相互作用

三、中國環(huán)保體制變遷的歷史演進

中國環(huán)保體制經歷了從無意識的被動變革到有設計的主動改革，對職責分配、組織結構、履職范圍、監(jiān)督程序不斷進行調整，在實現(xiàn)人民福祉、承擔國際責任上更為堅定積極。20世紀70年代初至80年代初，社會各界缺乏對環(huán)境科學的正確認識，還處于對重大污染事件做出應激性反應的階段。從1982年起，環(huán)保領域中獨立的行政機構才得以建立，盡管提升了對環(huán)境保護的重視程度，但對經濟指標的追求及機構改革的要求增加了環(huán)保體制的改革難度。1998年，國家環(huán)境保護局提升為正部級單位，至此中國為創(chuàng)造更好的生存環(huán)境和營商環(huán)境，開始尋求具有本土特色的治理方式。黨的十八大以來，在生態(tài)文明建設的目標指引下，產業(yè)結構向綠色、可持續(xù)化方向靠攏，這為世界提供了環(huán)境治理的“中國經驗”。總體來講，觀念、主體、環(huán)境的影響始終貫穿環(huán)保體制的發(fā)展全過程，早期外部環(huán)境的沖擊影響顯著，黨和國家重要領導人始終高瞻遠矚、把握發(fā)展方向，觀念的深層改善作用日益凸顯。

（一）偶發(fā)推動：環(huán)保體制的初步建立（1970—1982年）

在20世紀70年代初期，環(huán)保體制改革更多處于由外力推動的起步階段，選擇發(fā)展路徑時還存在很多不確定的因素。制度變革主要是對重大公害問題做出回應，且受路徑依賴的限制較為明顯。另外，國際話語和機制建設也是環(huán)保體制變遷的重要契機。這一時期，黨和國家重要領導人的遠見卓識為環(huán)保工作打開局面。在黨中央的大力支持下，中國培養(yǎng)了第一批環(huán)保工作者，開始積極主動地學習國外先進理念。但是，從社會效果上看，環(huán)保觀念在普及程度和科學程度上都有很大的提升空間。國務院環(huán)境保護領導小組辦公室作為這一時期重要的國內環(huán)保機構，開展日常的環(huán)境管理工作并持續(xù)擴編，但在環(huán)境治理方面的投資和引導極為有限，文件方案的約束性較弱，治理方式仍停留在末端治理。

在各級領導的大力推動下，先進的環(huán)保思想逐漸被吸納到中國的建設工作中。新中國成立后，受蘇聯(lián)的影響并未設置專門的環(huán)保部門，缺乏有利于環(huán)保部門發(fā)展的組織基礎。從觀念上看，此階段中國還未能有效扭轉歷史的遺留思想，新中國成立后大眾普遍認為社會主義不會產生環(huán)境問題，只有資產階級犧牲人民的幸福生活，并不斷追尋利潤才會導致環(huán)境污染。這也導致70年代以前中國并未有“環(huán)境保護”一詞，在話語體系上仍然延續(xù)蘇聯(lián)“自然保護”這一用語，思維的局限也制約行動者的主動適應。這一時期的環(huán)保體制改革多由外部的重大事件驅動，主體在理性計算后最大限度地降低污染損失，但以政府為主的行動者開始重視人與環(huán)境的關系。1970年，周恩來總理在與日本官員詳談工業(yè)污染問題后召集各部委就環(huán)境問題展開討論;1971年，國家計劃委員會針對頻發(fā)的污染問題組建“三廢”利用領導小組，并成立了國家計劃委員會環(huán)境保護辦公室。[18]同時，我國也更為積極主動地參與國際會議討論。1972年，周恩來總理指示國家計劃委員會參與第一次人類環(huán)境會議，大部分歐美國家在此次會議后進入環(huán)境監(jiān)管制度及法律創(chuàng)設期，我國對環(huán)境污染的科學認識也通過會議等形式在全國鋪開。1973年，第一次全國環(huán)境保護會議通過了“32字方針”，并并以此作為工作指導，從此環(huán)保工作打開了新的局面。

從國際環(huán)境層面上看，發(fā)達國家因工業(yè)化程度高，較早地認識到環(huán)境治理的必要性并采取相應的強制措施，我國環(huán)保體制在發(fā)展中也借鑒了發(fā)達國家在制度和管理上的經驗。日本、美國等國爆發(fā)的污染案件引發(fā)了國際社會的警覺，各國先后設立了相應部門進行規(guī)范管理，同時期中國國內也接連發(fā)生了幾起嚴重的環(huán)境污染事件。國內外的環(huán)境危機促使政府更加重視污染問題，一改被動的治理態(tài)度，下發(fā)文件對生產要求作出嚴格規(guī)定。1973年，國務院推出《關于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，在總結社會主義制度建設經驗基礎上提出“三同時”（同時設計、同時施工、同時投產使用）制度，這是中國出臺最早的、獨創(chuàng)的環(huán)境管理制度，隨后多次以法律的形式予以確認。但是，由于未能引起大眾對環(huán)境問題的普遍重視以及缺乏制度環(huán)境，在實際執(zhí)行過程中成效并不樂觀。至1976年，僅有18%的項目達到了這一要求。1978年，憲法明確提出“國家保護環(huán)境和自然資源”。為加快環(huán)保體制改革進程，《環(huán)境保護規(guī)劃要點》《關于環(huán)境保護的10年規(guī)劃意見》《關于編制環(huán)境保護長遠規(guī)劃的通知》等文件相繼出臺。1979年，國家頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》，要求國務院設立環(huán)境保護機構，省、自治區(qū)及直轄市也要相應設立地方環(huán)境保護局，并對環(huán)保部門的工作原則、職責任務、獎懲機制做出詳細規(guī)定?？偠灾?，外部環(huán)境顯著地影響了中國環(huán)保體制的進程，治理主體也構建起具有自身特色的治理框架，引導企業(yè)改變生產觀念、承擔責任。此時的治理要求更多是針對重大公害事件的應激性調整，主體在治理實踐中主動接受國際上的新理念，從而轉變自身的行為方式。

在組織層面，環(huán)保體制在機構改革的大背景下進行調整，這為環(huán)保體制建設創(chuàng)造了良好的國內環(huán)境。70年代初期受國內環(huán)境局勢影響，國務院在原有32個部門的基礎上重新恢復并組建部分部門。在總體擴張及工作專業(yè)性凸顯的背景下，國務院環(huán)境保護領導小組于1974年正式成立，全國范圍內的環(huán)保機構也陸續(xù)建立起來，有效提升了各主體對環(huán)保的關注度。1978年出臺的《環(huán)境保護工作匯報要點》歸納了七個主要的環(huán)境問題，并有針對性地提出目標，各級環(huán)保機構按照規(guī)定引導企業(yè)的生產行為。但是，由于缺少制度參考，且還處于探索階段，在職能設置上較為模糊，至70年代末，環(huán)保工作仍由各部分管。當然，影響制度走向的關鍵節(jié)點并不會毫無征兆地產生，在環(huán)保體制的演進中，節(jié)點都是經歷量變達到質變而生成的重大危機，兼具概率上的偶然性和結果上的必然性。簡言之，70年代對污染問題的忽視加劇了污染程度，但也助推環(huán)保部門獲得獨立地位。環(huán)保部門于1982年結束了10多年作為臨時部門的歷史，開始邁入了國家正式編制序列。

（二）異軍突起：經濟驅動下的曲折發(fā)展（1982—1998年）

由于環(huán)保體制在以往發(fā)展中沒有過多可參考的經驗，也就出現(xiàn)了多種制度轉向的可能性。環(huán)保部門不斷擴大隊伍規(guī)模，環(huán)保工作者也在不斷加強自身建設，并總結實踐經驗，主動尋求更有實質性的轉變。這一時期，環(huán)境保護上升到基本國策的戰(zhàn)略高度，地方政府對相關制度和規(guī)定作出回應，為更多主體參與環(huán)境治理創(chuàng)造寬松環(huán)境;環(huán)保機構的名稱中也開始帶有“國家”二字，中央建立起較為完整的“三大環(huán)境政策”和“八項管理制度”，自上而下地帶動觀念和行為邏輯的轉變。這一時期確定的許多原則政策至今仍發(fā)揮重要作用。

在20世紀80年代后期，外交局面的打開為環(huán)保理念的交融提供了契機。觀念上的轉變意味著對制度創(chuàng)新產生更大需求，同時貿易壁壘也倒逼相關產業(yè)采用綠色生產標準。在此背景下，政府充分發(fā)揮了引領作用，在技術革新方案與經濟發(fā)展規(guī)劃中融入環(huán)境保護的思想。1987年，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署提出“可持續(xù)發(fā)展”概念，這一理念逐漸被國際社會所接受。在聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會的督促下，各國環(huán)保理念的趨同進程加快，形成了共同的發(fā)展目標和相似的治理路徑。環(huán)境問題的國際談判成為政治及經濟的焦點，會議上形成的論斷也影響著各國環(huán)保理念的轉變。對此，國內學者葉謙吉提出，要“大力建設生態(tài)文明”，在一定程度上突破了以往環(huán)境保護的視野局限。[19]“生態(tài)文明”這一術語也在新聞報道、政府文件中被廣泛提及，逐漸成為公眾關注的民生話題。1991年，教育部建議將“環(huán)境科學”定為國家一級學科，極大地推動了環(huán)保理念的普及，直接帶來了自發(fā)環(huán)境保護行為的增長。1993—2000年間開展的“中華世紀行”活動進一步喚醒了公眾的主動參與意識，將政府、社會組織、民眾緊密聯(lián)系在一起，共同致力于推動環(huán)保體制科學化和專業(yè)化。

中國共產黨的執(zhí)政地位決定了它將成為治理結構的“第一主體”，在推進綠色發(fā)展政策化、制度化方面舉足輕重。[20]隨著經濟的高速發(fā)展，中國環(huán)境污染已經造成了嚴重的經濟損失，占到工農業(yè)總產值的14%，萬里副總理得知后努力扭轉這一局面，提出環(huán)境保護也是我國的一項基本國策。[21]1983年，國務院召開全國環(huán)境保護工作會議，明確提出環(huán)境保護是一項基本國策。1989年，在第三次全國環(huán)境保護會議上，推出了“三大環(huán)境政策”和“八項管理制度”。其中，“三廢”綜合治理工作為“誰污染、誰治理”原則、排污收費制度的建立提供重要經驗，產業(yè)報告也使各主體對中國的特殊問題有了更為準確的認識。

在理性人的假設中，決策者往往會基于成本—收益的角度衡量政策收益。這一時期，國家進一步強調環(huán)保體制改革對于穩(wěn)定社會、促進發(fā)展的意義，針對大氣、草原、水資源、城市環(huán)境等方面的法案相繼推出，如1989年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法》明確了地方與中央的治理責任?？v觀不同文件中的環(huán)保精神，“先評價后建設”取代“先污染后治理”成為主流治理理念。中央政府的重視也影響了地方官員的政績觀，但此階段僅限于強化地方政府的重視程度，未能有效解決環(huán)境治理的難題，經濟發(fā)展依然是多數地方官員晉升的首要驅動力。[22]加之激勵和監(jiān)督方面的機制還不完善，導致地方政府在執(zhí)行中容易出現(xiàn)遲滯和折扣。直到1994年開啟的分稅制改革，加大了中央政府對環(huán)境治理資金的投入，限制了地方政府的自主行為，在分權體制下為獲取財政支持，地方政府有動力改善環(huán)境治理。[23]

環(huán)保機構改革與機構改革的總體目標保持一致，在調整中服從整體改革而縮小工作范圍，環(huán)保體制也因此在一段時期內處于狹窄的發(fā)展環(huán)境中。具體來講，“機構改革的主導思路是突出經濟基礎對作為上層建筑的行政系統(tǒng)的決定作用，而相對忽視了行政系統(tǒng)本身的自主性和客觀運行規(guī)律”[24]，環(huán)保機構的自身發(fā)展需求在一定程度上被忽視了。1982年，國務院撤銷重疊機構，對功能相近的部門進行合并，這使環(huán)境保護局失去了作為獨立機構的地位。而同年組建的城鄉(xiāng)建設環(huán)境部與環(huán)保機構的職能存在重合，設立專門的環(huán)保部門是否有必要的爭論使環(huán)保工作陷入困境。顯然，專家的倡議和環(huán)境問題的嚴峻為環(huán)保部門爭取到擴充機會。1984年，為加強領導集體建設成立了國務院環(huán)境保護委員會。但是，1993年改革依舊以精簡機構為主要目標，環(huán)保部門成為地方的二級行政單位，在某些地區(qū)甚至被取締?！傲濉庇媱潓嵤┢陂g，企業(yè)競相發(fā)展，主要污染物排放不斷增加，污染問題在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級表現(xiàn)得尤為突出。為回應民眾訴求，環(huán)保部門于1988年的改革將環(huán)保工作從城鄉(xiāng)建設部分離出來，成立獨立的國家環(huán)境保護局，將其提升為副部級單位。此次重大改革因缺少類似經驗、不熟悉環(huán)保部門的具體職能，改革者參考國外提出的“三定”概念并開展試點工作。可以發(fā)現(xiàn)，行動主體的迫切需求和相對成熟的國際經驗依然對這一時期的環(huán)保體制改革發(fā)揮著重要的作用。由于城市化和工業(yè)化進程較快，出現(xiàn)了新的流域性及區(qū)域性問題。關鍵的社會事件如淮河流域的“多龍治水”困境推動區(qū)域合作成為1998年環(huán)保機構改革的重要議題，環(huán)保部門吸納了與其職能有所交叉的部門，因職責重大升為正部級部門。

（三）強力推進：體制結構的優(yōu)化調整（1998—2012年）

進入21世紀以后，觀念更新及制度變革速度加快，公眾與經濟主體意識到自身在環(huán)保活動中的權利和義務，但舊的制度與治理思路仍發(fā)揮作用，制度重疊加劇了環(huán)保體制發(fā)展背景的復雜程度。在科學發(fā)展觀的指導下，經濟與環(huán)境的關系進一步得到平衡，國內外普遍對單向度的經濟主義發(fā)展取向也提出了批評。在此影響下，地方政府踐行“保護環(huán)境就是保護生產力”的工作理念。此階段政府主導的強制性變遷更為明顯，相關部門也出臺更多關于環(huán)境治理的方案、政策和法律。制度調整更多是在已有的制度上進行細微的修改，而長期累積性變遷則促成了重大轉變。這一時期是向新的路徑轉變的關鍵階段，其中的制度創(chuàng)新和制度試驗為跨越式發(fā)展積蓄力量。

媒體宣傳與公眾討論是聚合民意的重要方式，受此影響而形成的科學環(huán)保理念和共識對推動環(huán)保體制發(fā)展具有基礎性作用。2000年以后，中國的碳排放量急劇上升，成為最大的碳排放國之一，以往積聚的污染問題進一步凸顯且呈現(xiàn)擴大化趨勢。政策制定的科學性和有效性受制于決策者的認知水平，面對國內外的輿論壓力，中國的環(huán)境治理愈發(fā)突出代際平等的價值理念。全國環(huán)保會議已成為國務院汲取意見、制定政策的重要來源，國務院匯集各方意見出臺了相關方案，并明確建設重點。需要強調的是，“能夠成為政治議題的生態(tài)環(huán)境難題未必就是現(xiàn)實中最為嚴重的生態(tài)環(huán)境問題”[20]。其中，涉及權力的對比。如全球氣候變暖成為國際環(huán)境政治的首要議題與歐美國家的強勢推動密切相關。具有革新精神的先驅國家如瑞典、荷蘭等，在影響全球環(huán)境制度轉變中持續(xù)發(fā)揮引領作用。很明顯，這些國家的環(huán)境保護影響力輸出依靠的是軟實力，且在全球范圍內形成了一種同化壓力，這迫使其他國家模仿、移植制度模式。在對待全球氣候變暖這一問題上，中國始終積極并最大限度地配合國際需要，于2008年發(fā)布了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書，積極參與聯(lián)合國氣候變化大會并促成《哥本哈根協(xié)議》的達成。

環(huán)境問題的復雜性促使政府更多地承擔制度革新驅動者的角色，但各主體因利益、權力等因素的存在，其治理目標并不總是能夠保持統(tǒng)一，而是為維護自身利益在制度環(huán)境內展開博弈?；鶎訉Νh(huán)境治理的重視程度逐漸向中央看齊，遵循中央指示平衡經濟發(fā)展和經濟建設。如“十一五”規(guī)劃中明確提出“建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”[25]。胡錦濤同志在黨的十七大及十八大報告中進一步將生態(tài)文明建設置于重要地位[26]。在2011年召開第七次全國環(huán)保大會上，李克強同志提出，在發(fā)展中保護，在保護中發(fā)展，經濟轉型發(fā)展是否有成效要看環(huán)境是否改善。[27]另外，其他主體之間也存在著博弈和聯(lián)合，企業(yè)對不安全環(huán)境及風險的感知促使其配合政府的管理，在此階段形成了穩(wěn)定的互動機制。這一時期，具有較高綠色需求的消費者、需求商使理性的企業(yè)管理者察覺，綠色生產能夠開拓市場，而率先掌握新技術的企業(yè)能夠在競爭中維持其優(yōu)勢地位;針對環(huán)保的貿易壁壘也促進政府決策者的觀念轉變，推進環(huán)保部門在組織層面調整產業(yè)布局。對此，2004年，政府提出綠色GDP概念以重塑發(fā)展觀，上級的問責制度顯著提升了地方政府的環(huán)保執(zhí)行成效。[28]隨后，中央于2005年制定了約束性指標，以正式制度強化了對地方官員的激勵。相關數據表明，僅2007年煤炭領域的外部成本達到17450億元，相當于同年GDP的7.1%[29]，經濟損失和專家倡導是促成各級政府觀念轉變的關鍵因素。同時，地方政府間也存在“趨好競爭”，戶籍制度的松動強化了“用腳投票”機制，也迫使地方政府重視提升地區(qū)的環(huán)境質量以增強吸引力。

環(huán)保機構也在相對穩(wěn)定的環(huán)境下拓展工作領域，提出的創(chuàng)新性制度和先進理念也是激發(fā)主體活力、提高環(huán)境治理效率的重要方式。這一階段，城市治理成為工作重點，中央提出了目標責任制、定量考核、創(chuàng)建模范城市等一系列具有中國特色的管理模式。“三河”“三湖”“兩區(qū)”的保護取得重大進展，并且有專門的法律作為保障。環(huán)保部門的級別也有新發(fā)展，1998年國家環(huán)保局提升為國家環(huán)?？偩郑瑫r借鑒國際經驗增加核與輻射環(huán)境安全管理職能，這是在同批改革規(guī)劃中唯一升格為正部級的單位。1999年，管理體制從受地方政府管理變?yōu)榈胤綑C構管理為主、上級環(huán)境保護部門為輔的管理方式，力圖解決環(huán)境治理的執(zhí)行困境。

進入21世紀，環(huán)保工作成為依法治國的重要組成部分，環(huán)保體制初步確立環(huán)境保護走法治化、制度化道路的目標，并將環(huán)保工作納入西部大開發(fā)戰(zhàn)略中。為解決部際之間難以處理的污染問題，2001年確立了全國環(huán)保部際聯(lián)席會議制度。寬松的制度環(huán)境也激發(fā)了地方政府自主探索的熱情，如2002年陜西省率先在環(huán)保領域內推動垂直管理改革。顯然，這一階段，可持續(xù)發(fā)展作為全面建設小康社會的重要目標之一，影響了地方政府的行為邏輯，也融入了必須執(zhí)行的發(fā)展規(guī)劃中。不過，“十五”規(guī)劃制定的五項總量減排目標并未完成，“十一五”規(guī)劃實施的開局之年也未完成既定目標。2007年，國務院發(fā)布了具體的工作方案并采取硬約束方式，加速推動我國污染排放進入轉折期?？傮w來看，“十一五”時期最終取得顯著成績在很大程度上得益于政府嚴格履職的力度和決心。此外，五年間在環(huán)保領域內的資金投入相當于過去20多年的總投入。從外部環(huán)境分析，受美國等西方國家設置大區(qū)進行環(huán)境治理的經驗影響，2006年國家環(huán)境保護總局成立6個環(huán)境保護督查中心;2008年在大部制改革的背景下，環(huán)境保護部建立，正式成為國務院的重要組成部門，為系統(tǒng)性治理方式奠定組織基礎。

（四）綜合治理：多領域的根本性轉變（2012年—? ）

黨的十八大以來，生態(tài)現(xiàn)代化的向度在政治發(fā)展目標中愈發(fā)明確，環(huán)保體制進入制度正反饋階段。觀念和主體將持續(xù)影響環(huán)保體制的走向，同時中國不再是簡單地從國際交流中探尋提升環(huán)境治理能力的措施，而是積極參與全球環(huán)境治理工作，主動搭建更廣闊的合作平臺。公民和社會組織在這一時期表現(xiàn)出了相當高的積極性和主動性，協(xié)助營造有利于全方位綠色發(fā)展的制度創(chuàng)新環(huán)境。觀念上的分歧在主體的努力下得到化解，同時機構改革強調的綜合管理增強了環(huán)保體制的協(xié)同性和回應性。在習近平生態(tài)文明思想的引領下，體制改革更具規(guī)劃意識和自主性，領導體制、監(jiān)督機制的階段性成果非常明顯。

自黨的十八大以來，生態(tài)文明建設被納入“五位一體”總體布局，其戰(zhàn)略高度得到了前所未有的提升。2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，明確了我國生態(tài)文明治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本藍圖與路徑。生態(tài)保護日益成為重要的民生議題。黨的十九大報告系統(tǒng)闡述“堅持人與自然和諧共生”和“社會主義生態(tài)文明觀”[1]，為這一時期環(huán)保工作提供了一種系統(tǒng)性的觀念指導。觀念的更新內在地帶有制度創(chuàng)新與重建的趨勢，體現(xiàn)了對社會與政治想象的追求。[30]毋庸置疑，習近平生態(tài)文明思想是一種更高文明和民主的體現(xiàn)，內涵豐富并契合了實踐的發(fā)展需要，如“兩山理論”就是習近平總書記提出的具有前瞻性和科學性的論斷。

對話和共識是環(huán)保體制改革成功的一個重要條件。發(fā)源于柏林的“生態(tài)現(xiàn)代化”作為一種理念，在科學和政治上都取得了成功，日益成為各國制定新規(guī)劃、普及新思想的源泉。[31]2012年，可持續(xù)發(fā)展峰會提出了環(huán)保觀與綠色發(fā)展技術，綠色新政迅速在世界范圍內鋪開。歐美國家綠色政黨的崛起表明生態(tài)問題的群眾基礎日益強大。為實現(xiàn)生態(tài)治理常態(tài)化、持續(xù)化，中國也加快建立良好的公民參與機制，出臺了《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》及新的《環(huán)境保護法》，力圖構建更暢通的交流渠道。會議不僅是思想碰撞的發(fā)源地，還發(fā)揮著一種儀式和象征的作用。鑒于此，我國既在國際會議上主動輸出中國經驗，成為綠色發(fā)展的積極倡導者;在國內也開展各類宣傳活動和工作會議，使民眾領略會議精神，自覺地參與到環(huán)境保護工作中。截至2014年3月，國內共有104家環(huán)?；饡饡牡赜蚍植疾⒉痪鶆?，在北京、廣東等經濟發(fā)展迅速的地區(qū)表現(xiàn)更為活躍。[32]同時，環(huán)保社會組織參與或支持了多個環(huán)境保護相關項目，不過目前社會力量在支持政府、監(jiān)督企業(yè)、約束自身方面還需予以制度支持。

環(huán)境體制的改革發(fā)展不僅源于有較高環(huán)境標準的消費者的推動，也得益于激勵措施和政治干預，政府對社會主體參與環(huán)境治理的態(tài)度變得越來越積極。雖然中國的經濟總量不斷提升，但承擔了較高的資源環(huán)境逆差，這也帶動環(huán)保工作從僅控制生產過程擴展到調節(jié)整個經濟過程，提前預防污染成為更高的工作目標。在國際上，中國將全球環(huán)境治理作為在新常態(tài)下促成綠色發(fā)展轉型的重大機遇和驅動力，國際標準減少了企業(yè)內部革新的阻力，生產技術更新的速度和質量都有所提升。在國內，失利者和既得利益者的斗爭及中央與地方的動態(tài)博弈趨于緩和，在社會的重視和自主調整中開始多方位合作。在規(guī)范各主體的自主行為時，中央政府也采取了不同的應對方式。通過組織內部的規(guī)則限定、紀律約束等方式，“將政治忠誠和行政服從等意識形態(tài)層面的價值要求內化為官員自身的行動準則，進而強化地方官員的環(huán)保意識”，這種“政治因素決定了地方動員的強度、廣度和頻度”，從而深化了從中央到地方的體制改革。[33]這一時期，環(huán)境經濟政策更為廣泛地應用到促使生產者理性選擇的過程中，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》將其視為六大生態(tài)環(huán)保創(chuàng)新領域之一。可以預見的是，排污交易制度、生態(tài)補償機制、環(huán)境保護稅、政府綠色采購將在培育市場主體、激發(fā)綠色生產觀念上發(fā)揮更重要的作用。旅游業(yè)的繁榮和游客的高標準也是地方政府加大治理力度的重要誘因。目前，我國已建立2000多個自然保護區(qū)和國家公園，為增強地區(qū)吸引力并帶動經濟增長，地方政府紛紛采取措施保護自然生態(tài)環(huán)境。

中國始終本著負責任大國的態(tài)度承擔全球環(huán)境治理的責任，推動協(xié)同治理的環(huán)境向著更為公平、高效的方向發(fā)展，同時優(yōu)化組織結構來提供更多支持。黨的十八大報告明確提出，“把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[34]，生態(tài)文明上升到前所未有的高度。黨的十八屆三中全會首次明確提出政府是地方環(huán)保的第一責任主體，應履行“環(huán)境保護”的職能，并細化了黨的十八大提出的戰(zhàn)略部署。2015年以后，地方政府的環(huán)保部門的追責制度更為完善，垂直管理改革在多地正式實施，將環(huán)保壓力傳導到基層部門以提升環(huán)保部門的執(zhí)行能力。在政治環(huán)境的帶動下，各級政府樹立系統(tǒng)治理的理念，“山水林田湖草沙是不可分割的生態(tài)系統(tǒng)”[35]，統(tǒng)籌考慮整個生態(tài)系統(tǒng)的平衡要求。顯然，2018年的機構改革是推動治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐。追求協(xié)同高效的治理體系，新組建生態(tài)保護部將環(huán)保和生態(tài)進行結合管理，賦予派出機構更大的管理職能與處理權限。此次改革是史上最嚴格、力度最大的一次，力圖接軌國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，構建政府—企業(yè)—社會三位一體的環(huán)境治理體系。面對新一輪的沖擊和壓力，環(huán)保部門從多種途徑提升對生態(tài)現(xiàn)狀判斷的準確性，避免制定過高的目標加重基層部門的負擔。[36]總之，環(huán)保體制演化不僅適應行政需求，也符合政治邏輯對領導制度進行調整和補充，如中央巡視組、環(huán)保督察組強化了地方黨委政府責任，加強過程評估和考核問責。

四、結論

在政府的倡導下，生態(tài)文明建設融入了各項制度的設計，也成為社會各主體的行動指南。但是，話語革新并不能替代制度構建，環(huán)保體制在跨區(qū)域治理、評價指標、監(jiān)督機制等方面仍與現(xiàn)實要求有一定差距。在國際政策的擴散下，中國的環(huán)保體制的向度更為全面，同時有了自我要求，如碳排放強調人均排放量而不是總量等。追求綠色發(fā)展的中國始終肩負應盡責任而不朝令夕改，始終推動理念在社會的擴散和落實。隨著社會的發(fā)展，具有創(chuàng)新精神的主體將成為環(huán)保體制變革的重要推動力，在先進理念的影響下自覺踐行環(huán)保理念。環(huán)保體制在改革中自我塑造、自我修復，全面加強監(jiān)督及執(zhí)行機制是完成繁重任務的應有之義。

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Driving Factors and Historical Evolution of China's Environmental Protection System

Xu Tianjiao，Li Huijie

（Jilin University，Changchun 130012，Jilin，China）

Abstract： The construction of ecological civilization is related to the sustainable development of the Chinese nation and is an important strategic task for the modernization of socialism with Chinese characteristics. As an important institutional guarantee，the environmental protection system is becoming more and more mature in social development，and it promotes the continuous development of Chinese ecological and environmental protection. At the same time，to further improve the modernization of the governance system and governance capabilities in the field of ecological and environmental protection，it is the key to continuously improve the environmental protection system based on history and reality. To this end，it is necessary to review the evolution of China's environmental protection system based on the perspective of neo-institutionalism，from focusing on solving occasional pollution problems to continuous comprehensive management，from single environmental accident response to comprehensive and systematic prevention，from passive management at the end to the active and structural change of concepts，systems and economic development methods. However，the suitable situation of national positioning and diversified and coordinated promotion of ecological civilization construction is not achieved overnight. As a responsible major country actively assumes the responsibility of global environmental governance，China's environmental protection system itself is shouldering a glorious mission in the complex and severe domestic and foreign situations. With the arduous task，the efficient export of“Chinese wisdom”and“Chinese experience”has a long way to go.

Key words： environmental protection system;evolution logic;new institutionalism;institutional changes

責任編輯：劉有祥 王廷國

收稿日期：2021 - 10 - 15

基金項目：本文系國家社科基金青年項目“中德地方環(huán)境治理模式比較研究”（項目批準號：18CZZ010）階段性研究成果。

作者簡介：徐天驕，女，吉林梅河口人，吉林大學行政學院碩士。研究方向：環(huán)境治理與中國政治。

李慧杰，女，吉林長春人，德國斯圖加特大學博士，吉林大學行政學院講師。研究方向：環(huán)境治理與社會創(chuàng)新。