譚羚雁，李藝博

（中國刑事警察學院，沈陽 110854）

建設更高水平的平安中國，重心在基層，難點在基層，同時活力也在基層。2020年11月習近平總書記對平安中國建設做出重要指示，指出要堅持以共建共治共享為導向，以基層社會治理創(chuàng)新為抓手，加強基層組織、基礎工作、基本能力建設，全面提升平安中國建設科學化、社會化、法治化和智能化水平[1]。2021年4月中共中央和國務院發(fā)布《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，指出基層治理是國家治理的基石，統籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。

作為直觀展現公安工作面貌的“第一窗口”，接處警是新時代平安中國建設的重要基礎環(huán)節(jié)。接處警運行是否良好直接體現了基層警務治理的現代化水平與成效，對于全面推進社會治理和夯實國家治理的根基具有重要意義。同時，作為最貼近群眾的基層一線工作，接處警處于公安機關聯系與服務群眾的最前沿。為貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，公安機關亟需深入推進基層警務治理創(chuàng)新，構建富有活力的、高效的新型基層警務治理體系，其中積極探索接處警模式改革之路是提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感的必然要求。

20世紀90年代漳州110報警服務臺成立之初，公開承諾“有警必接、有難必幫、有險必救、有求必應”，真心為群眾排憂解難，贏得群眾的廣泛贊譽和信任。然而，與贊譽相伴而來的卻是110接處警資源被不斷濫用的無奈現實，接處警能力的有限性與公共服務需求無限增加之間的矛盾[2]日益凸顯。由于群眾過度依賴110報警求助，大量的非警務報警占用了有限的接處警資源，不僅造成公共資源的浪費，而且導致基層接處警處置能力弱化。面對110接處警的不堪重負，學界一直在探索有效的破解之策，例如，從界定接警范圍的角度，明確110接處警的法定職權界限，對警情按性質不同進行分類，在實際處置中按照警情類別實施合理分流；從確立處警原則的角度，建議以緊急公務優(yōu)先、緊急私務協同、濫用緊急行政追責為主要原則，規(guī)范110接處警工作秩序；從立法完善的角度，建議在《人民警察法》中專門就110接處警工作設立相關條款，對緊急警情的釋義、110接處警的職能定位、部門聯動和社會聯動的授權、拒絕協助執(zhí)行職務和濫用公共報警系統的追責等問題做出規(guī)定[3]。實踐中公安機關則從警力下沉、非警務警情分流、社會協同聯動等方面探索110接處警改革。近年來，隨著大數據、互聯網+、人工智能等新興信息技術在警務工作中的推廣應用，標準化、智能化與精細化成為基層警務治理的重要發(fā)展趨勢，110接處警也依托新興智能技術不斷改進和創(chuàng)新工作模式，完善運行機制。2016年8月，貴陽市公安局以大數據技術為依托，在全國首創(chuàng)網格化接處警新模式，通過科學劃分市區(qū)網格、合理配備網格民警，實現110接處警的精細化與智能化管理，有效提升了接處警的工作效率。自此之后，多地公安機關紛紛效仿，積極推行網格化動態(tài)接處警模式，通過再造警務運行流程、重新盤活警力資源，不斷提升基層接處警工作的標準化、智能化與精細化水平。

一、系統觀念指導下網格化接處警的數字聯動運行機制

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要注重用系統思維方法推進黨和國家治理體系的改革。例如，2013年9月在黨外人士座談會上習近平總書記指出：“全面深化改革是一項復雜的系統工程，需要加強頂層設計和整體謀劃，加強各項改革關聯性、系統性、可行性研究?！?020年11月習近平總書記在中央全面依法治國工作會議上指出：“要積極回應人民群眾新要求新期待，系統研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感?！币虼讼到y觀念是實現治理現代化所要求的、具有基礎性的戰(zhàn)略思維和決策方法，而網格化接處警正是以系統觀念為指導的對基層警務治理模式的改革與創(chuàng)新。

作為一種全新的接處警運行模式，網格化接處警改變了傳統以基層派出所為接處警主體的單線條運行機制，綜合考慮接處警工作涉及的各個具有關聯性和耦合性的警務資源要素，通過整體籌劃和任務分解，實現接處警運行的全周期閉環(huán)管理。從當前各地公安機關的實踐來看，網格化接處警建立了以大數據技術為依托、全警種和全部門以及外部社會資源協同運行的工作機制。具體而言，網格化接處警的數字聯動治理機制主要包含如下幾個方面：

（一）以大數據技術為支撐，構建網格化接處警整體運行的“大腦中樞”

大數據不僅是一種技術，更是一種工作思路。網格化接處警的整體運行以大數據技術為依托，構建具有全局預判與控制功能的總中樞，由此從整體上協調和有效激活網格化接處警的各個要素。比如，G市作為公安部最早批復的大數據及網絡安全示范試點城市，逐步建立了以“塊數據指揮中心”為龍頭的大數據智慧系統，人像大數據、實有人口服務管理、萬物互聯網等重要系統以及移動警務實戰(zhàn)應用系統等基本成型，其中網格化接處警是G市公安“塊數據”應用的重要組成部分；J市公安機關在云警務指揮調度平臺建設中對接大數據中心，通過顯示報警人員身份信息等提高報警人員定位的精準度。此外一些地方公安機關通過建立“情指行督”一體化平臺，研發(fā)“情指助手APP”等，都是借助大數據等新興智能技術實現了接處警的自動化智能處置。

（二）建立“網格化巡處警”勤務模式，優(yōu)化預防與處置的實時控制

首先，科學劃分網格。網格的合理劃分是網格化接處警快速反應與高效聯動的基礎，因此各地公安機關在接處警改革中結合本地實際情況不斷調整和優(yōu)化網格劃分。從各地改革實踐看，網格劃分打破了派出所原有的管轄界限，綜合考慮如下因素：區(qū)域面積、常住人口、流動人口等基礎數據，警情數量、治安狀況以及案件高發(fā)時段、重點地段等警情數據；同時考慮轄區(qū)內的交通路線和各路段的交通狀況，盡可能保持同一網格內行車暢通，避免因為交通問題造成處警延遲。其次，合理配備網格警、網格巡邏車等警力資源。在接處警改革中，有些地方將接處警直接由派出所整體移交特巡警等反恐處突快反力量，每個網格配備專門警力、巡處車和移動警務終端等裝備。最后，按照“有警接警，無警巡邏”的原則，實行全天候動態(tài)“一體化巡處”。為確保對警情預防與處置的實時控制，各地采取全天候巡防、巡邏中處警和輪班運轉的方式，保證24小時屯警街面、動中備勤，有效開展110接處警、巡邏防控、查緝打防、群眾救助及服務等工作。

（三）建立警情處置統一指揮機制，實現實戰(zhàn)指揮調度可視化與自流程化

首先，建立專職指揮長工作機制，由專職指揮長負責指揮中心的警情調度。專職指揮長由市、縣兩級遴選產生，專職轉入指揮中心、掛牌上崗，定期主持召開警情分析會。專職指揮長實行主副班24小時輪值制度，專門負責指揮中心日常管理以及警情的全流程跟蹤處置；同時被賦予指令下達、事件處置、資源調用、通報協調、檢查督導、信息歸口、合成作戰(zhàn)等指揮權力，行使本級公安機關警務工作最高指揮職權，并接受市局視頻監(jiān)督。其次，在專職指揮長統一調度的基礎上，指揮中心會同各部門各警種同步上案、全程介入。比如，J市公安機關建立“1+5”實體化警務實戰(zhàn)指揮機制，圖偵、治安、法制、信通、督察等警種常駐指揮調度中心；H市公安機關組建由情報、指揮、視頻、法制、督察等部門組成的作戰(zhàn)單元，全程跟進警力調度和警情研判等。最后，指揮中心點對點派發(fā)警情指令和推送警情，做到警情調度多方面實時互聯。在實踐中，指揮中心接到警情后，接警員在初步詢問后將警單派發(fā)至最近的網格民警警務終端，同時向網格所屬的分局指揮中心和派出所推送警情，并迅速指派街面特巡警、刑警、法醫(yī)等警種趕赴現場處置。此外，網格警在現場處置過程中，可通過警務終端將處警視頻、圖片、錄音等實時上傳至市局指揮中心，系統可根據現場信息再次研判警情并持續(xù)跟進。

（四）規(guī)范內部績效監(jiān)督與完善群眾評價機制，強化網格接處警責任管理

為確保網格化接處警的改革成效，各地在改革實踐中規(guī)范內部責任管理，重視外部群眾評價，完善追責問責機制。在內部管理方面，首先建立嚴格的日清日結制度，對受理的每一起警情實行首接負責、全程督辦，督促民警適時反饋處警過程和結果，確保警情處置形成閉環(huán)；其次，全流程跟進接處警過程，處警現場同步反饋文字、圖片與視頻信息，指揮中心通過視頻音頻同步追蹤警情，實時開展執(zhí)法監(jiān)督，避免接處警過程中可能發(fā)生的執(zhí)法過錯。在群眾評價方面，把群眾滿意度作為衡量和評價處置工作質效的重要標準，建立“平臺+人工”警情智能回訪機制，報警人可撥打110報警電話實時了解求助、咨詢的辦理情況以及案件的處理進度。

（五）加大警情處置培訓力度，提升接處警規(guī)范水平

為提高參與網格化接處警民警的處置能力，有效的專業(yè)培訓必不可少。各地在改革實踐中尤其強調網格化接處警工作的專職化與標準化：著裝必須規(guī)范、證件必須齊全、執(zhí)法記錄儀必須開啟、身份必須亮明、行為必須規(guī)范等。比如，J市公安機關在改革之初，以出警班組為單位，采取跟班學習、骨干帶領等方式，促使接處警民警盡快熟悉指揮流程、職責規(guī)范和掌握設備及武器裝備的使用技術，以實現接處警過程的規(guī)范化與流程化。此外，各地還建立即時培訓、每周研討、一警一考、實戰(zhàn)演練等工作制度，舉辦專職指揮長警情處置培訓班等，確保接處警民警熟悉各類重大緊急警情的處置預案、工作流程、信息報送制度、系統應用方法與相關法律知識等。

二、網格化接處警數字聯動治理的作用機理

網格化接處警數字聯動治理是以系統觀念為指導的警務機制的探索和創(chuàng)新，融合了大數據技術、巡處警一體化工作模式、自流程化實戰(zhàn)指揮體系、閉環(huán)追責問責反饋監(jiān)督機制以及專職培訓制度等要素，形成以大數據技術為支撐的全要素、全流程式接處警模式。在系統觀念的指導下，網格化接處警數字聯動治理提升了街面見警率、巡防管事率、動態(tài)控制力和威懾力，促進了快反機制的完善，由此110警務機制運轉更加流暢，接處警速度和質效明顯提升，大大提高了群眾對110接處警工作的滿意度、社會治安指數、城鄉(xiāng)居民評價等。網格化接處警數字聯動治理之所以能夠取得巨大成效，主要是因為其背后蘊含著如下作用機理：

（一）整合數據資源，打破信息壁壘，升級技術治理

數據資源和技術是網格化接處警運行機制創(chuàng)新的重要基礎，離開全面可靠的數據信息，網格化接處警無法實現智能治理。為有效發(fā)揮大數據智慧系統的“總中樞”作用，各地把大數據平臺建設作為網格化接處警數字聯動治理改革的基礎工程，重點解決數據分散和信息不能互通共享這一關鍵問題。在警務機制改革過程中，盡管各警種各部門都在大力提升自身的技術治理能力，但始終存在數據分散、信息分割等“部門主義”問題，數據資源常常無法進行內部共享，信息壁壘、“信息孤島”廣泛存在[4]。網格化接處警數字聯動治理基于不斷迭代升級的大數據技術，全面融合原本分散在不同部門的數據信息，最大限度地整合匯聚各類公安數據、政務數據、社會數據、互聯網數據等，形成統一可共享的數據資源，從根本上改變了以往數據資源分散于不同警種以及各區(qū)縣自建數據系統而難以全局共享應用的局面，為警務大數據應用和智慧警務建設奠定了堅實的基礎。

（二）減輕基層民警負擔，提升警情防控能力，做好源頭治理

自中央決定將2019年作為“基層減負年”以來，如何減輕處于基層治理第一線、服務群眾最前沿的民警的負擔成為我國警務改革的重要內容。給基層民警減負，讓派出所從繁重的接處警任務中解脫出來，也是網格化接處警改革的重要目標之一。長期以來，基層派出所由于警力資源有限，疲于應對日益增多的非警務警情，往往無暇顧及作為主責主業(yè)的社區(qū)治安防控和基礎建設。網格化接處警改革采用巡處警一體化模式，由網格警接手接處警工作，有助于解放派出所的基層警力并釋放其活力，使其有精力、有時間回歸社區(qū)治理本職工作。伴隨各地網格化接處警改革的深入開展，社區(qū)民警逐漸將工作重心轉移至社區(qū)平安創(chuàng)建工作，如深度整合群防群治力量開展治安防范工作、深入推進社區(qū)矛盾排查與化解工作、組織開展入戶走訪和公共安全宣傳等，通過從源頭上壓控警情數量，有效提升了社區(qū)警情防控能力，實現了對各類案事件的有效預防。

（三）點對點指揮調度，再造警務流程，推行扁平治理

在傳統110接處警模式中，110指揮中心在接到報警后先聯系案發(fā)地公安分局，由分局通知轄區(qū)派出所，再由派出所安排值班民警前往警情現場。傳統接處警模式主要存在以下不足：一是110指揮中心接警后層層派警至基層派出所民警，自上而下流程復雜，一定程度上影響了接處警的反應速度與處置質效[5]；二是接處警工作主要由基層派出所承擔，而受制于基層派出所警力資源不足，以派出所為主體的“單打獨斗”的接處警模式難以滿足日益增長的各類警情的處置需求。相較于傳統的110接處警模式，網格化接處警最大的變革在于通過網格化動態(tài)布警，建立扁平式的點對點兩級指揮調度機制，極大簡化了接處警處置流程。一方面，網格化接處警改變了以派出所民警為接處警主體的傳統警務模式，通過巡處警一體化改革實現網格內動態(tài)布警；另一方面，借助大數據智慧系統，當110指揮中心接到報警后，接警員只需把時間、地點等警情基本信息輸入數據平臺，系統就會自動將警情指派給距離警情發(fā)生地最近的網格民警。在點對點扁平化指揮調度下，網格化接處警的數字聯動治理能夠使民警在第一時間到達現場處置警情，不僅有利于形成快速、精準、高效、自流程化的接處警工作機制，而且能夠有效盤活警力資源，更好地踐行全心全意為人民服務的警務工作宗旨。

（四）模糊部門管轄，整合多元警力，加強協同治理

在網格化接處警的改革過程中，各地公安機關積極探索“模糊警種、模糊管轄、模糊打防”的警務運行機制，打破傳統的警種壁壘和部門分割，最大限度地實現警情處置的多元主體協同治理。在“三個模糊”原則的指導下，網格化接處警主要在警情研判與警情處置兩個環(huán)節(jié)打破傳統的部門界限，不斷加強協同治理。首先，110指揮中心接到報警后，專職指揮長與法制、圖偵、刑偵、技術、督察等常駐指揮調度大廳的警種協同研判警情，及時為現場處警民警提供點對點的、全方位的支持，從而實現更為精準的無縫隙實戰(zhàn)指揮調度。其次，110指揮中心接到報警后，在第一時間通過大數據智慧系統將警情指派給網格民警的同時，還會統籌調度網格內以及鄰近網格的其他警務資源，通過協同處警實現合成作戰(zhàn)。網格化接處警改革后，以往由基層派出所承擔的接處警任務交由網格警在巡處警一體化工作模式中完成，但網格警并不是唯一的接處警責任主體，而是建立了以網格內處警力量為主體，整合街面反恐、特巡警、交警執(zhí)勤警力等專業(yè)警種或部門以及轄區(qū)派出所、社區(qū)綜治與巡邏隊、路長制警力等，實行梯次遞補、協同處置的彈性工作機制。

（五）加強信息反饋，開放數據權限，推動社會治理

作為基層警務治理的“第一窗口”，網格化接處警秉承“以人民為中心”的發(fā)展理念，在創(chuàng)新警務運行機制的過程中，積極推動人民群眾全流程參與接處警工作。群眾撥打110報警后，不僅可以通過“短信回告”功能及時了解求助、咨詢、案件等事務的辦理情況，而且可以通過“民意回訪”渠道對每一起接處警進行監(jiān)督評價。網格化接處警改革一方面重視警情處置信息的反饋，向社會公眾適度開放數據訪問權限，保障當事人對警情處置的知情權和參與權；另一方面重視社會公眾對接處警的回訪問效，注重群眾在接處警過程中的體驗感與滿意度，根據社會評價不斷提升接處警的工作質效。擴大群眾參與契合當前我國“共建共治共享”的社會治理理念，而開放數據權限體現了對人民群眾應有的“數據權利”的尊重和保護[6]，網絡格接處警讓人民群眾真正成為基層警務治理的最廣泛參與者、最大受益者和最終評判者。

三、網格化接處警數字聯動治理的風險控制

目前，網格化接處警模式在全國各地得到迅速推廣，成為基層警務機制改革的重要方向。作為一種系統性和精細化的新型警務模式，網格化接處警數字聯動治理具有巨大的適用空間和發(fā)展前景。當然，從各地具體的實踐來看，網格化接處警數字聯動治理也面臨諸多制約性的風險因素，亟需認清形勢、發(fā)現問題，積極采取措施不斷改革完善，以推動治理效能的進一步提升。

（一）統一思想認識，確保盡職履責

盡管各地在網格化接處警改革中不斷強化政策落實，加大監(jiān)督力度，但有些部門仍存在大局意識不強、政治站位不高、改革觀念缺乏等問題。首先，有些部門對網格化接處警改革的認識不到位，存在不擔當、不作為的應付心態(tài)，形式主義、官僚主義問題比較突出。例如，隨意改變接處警主體、隨意削減接處警的資源保障、在警情移交分流過程中推諉扯皮、在日常勤務規(guī)范上放松管理等現象大量存在。其次，有些部門仍然沿用舊思維、老辦法，因循守舊，墨守成規(guī)，很多工作存在大而化之、管理粗放等問題。

由此，各地在改革實踐中必須深切認識到，網格化接處警改革是踐行“人民至上”理念的重要舉措，其初衷是不斷提升人民群眾的安全感、幸福感和獲得感。在新一輪網格化接處警改革中，各地要敢于接受社會各界的廣泛監(jiān)督和人民群眾的評價考驗。首先，亟需進一步擴大宣傳，統一思想認識，在警務改革和實踐中切實貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，改變傳統保守的工作思路和模式，督促接處警各參與主體盡職履責。其次，強化各部門主體的責任感與使命感，要真正找準網格化接處警工作中存在的問題癥結，有針對性地采取有效措施，勇作為敢擔當，及時解決人民群眾急難愁盼的問題，真正提升接處警改革的服務質效。

（二）強化基礎保障，確保改革成效

“網格化巡處警”勤務模式的發(fā)展目標是通過全天候巡防和在巡邏中處警，提升網格內街面見警率、巡防管事率和動態(tài)威懾力，實現事前防控壓警情。因此，網格化巡處警一體化改革離不開充足的人力物力保障。但是在實踐中，各地對改革的保障仍然存在諸多不足，在接處警的人員配備方面普遍存在以下問題：網格內接處警力量薄弱，僅能勉強維持日常運轉，不能完全滿足強度高、壓力大的接處警任務的需求；網格內接處警崗位民警的年齡結構不合理，平均年齡偏高，缺乏應有的朝氣活力和創(chuàng)新能力，一定程度上影響了接處警的質效和群眾的滿意度。同時在接處警的物資保障方面，許多地方的網格化備勤物資不達標、缺口較大，以網格駐勤站的建設為例，有些網格駐勤站功能單一，科技化、智能化不足；有的駐勤站借用或與其他單位臨時合用辦公場所；有的網格甚至還未建設駐勤站。此外，有些地方網格化巡處警使用的車輛和裝備陳舊、老化，未能及時更換，一定程度上影響了網格化巡處警的工作效率。

為更好地激發(fā)改革動力、確保改革成效，未來應當進一步加大人力物力的投入，為網格化接處警改革提供充足的基礎資源保障。首先，各地應為網格化接處警改革配備充足的“機動”民警，并結合網格化接處警的實際工作強度，按照崗位適配原則，在年齡、經驗、能力、身體條件等方面配置與崗位特點相匹配的民警，加大網格化接處警的人力資源保障。其次，通過增加地方財政支持，提升一線全天候備勤巡邏民警的物質待遇，激發(fā)民警參與網格化接處警工作的主動性與自覺性。最后，實時評估各地網格化接處警的物資實戰(zhàn)需求與實際儲備現狀，及時補足車輛等備勤物資缺口；同時，借鑒部分地方的有益改革經驗，積極推動分類分層配備物資裝備，有針對性地加強應急裝備儲備，著力構建統一規(guī)范的標準化裝備體系，推動基礎保障逐項達標。

（三）加強專業(yè)培訓，提升應對能力

在實踐中，有些地方開展接處警專業(yè)訓練的時間不夠或水平不高，訓練手段與訓練形式單一，訓練不嚴格、練戰(zhàn)不結合甚至一些培訓僅停留在基礎體能訓練階段，導致部分一線網格接處警人員業(yè)務不精、實戰(zhàn)經驗不足，只能機械地應對和處置各類警情，處警能力和處警質效亟待提升。比如，有些網格民警語言表達、情勢判斷、指揮調度等綜合能力不足，造成警情現場聯動指揮混亂，增援警力到現場后無法明確工作任務，由此發(fā)生現場警力閑置或者“一窩蜂”扎堆處置同一警情的現象。又如，有些地方在警情分流和移交中存在處置不及時、不規(guī)范以及推諉扯皮等問題，各部門、各警種之間的整體合力和協同作戰(zhàn)效果受到明顯制約。

鑒于上述情況，網格化接處警在后續(xù)改革中需進一步加強對民警的專業(yè)培訓，尤其要強化接處警核心主體力量的規(guī)范化建設，不斷提升規(guī)范處警能力。首先，以實戰(zhàn)化為導向，將實戰(zhàn)練兵貫穿全年，實現拉動演練常態(tài)化，以提升各地快速反應、應急處置和協同處警能力。其次，深化網格化接處警流程學習培訓，建立理論知識學習和專題分析會議制度，定期對警情處置情況進行匯總、梳理與分析；最后，針對警情分流或移交中存在的不規(guī)范與推諉扯皮現象，各地在改革實踐中需明確責任主體，實施警情分類和案件管理制度，以暢通警情流轉機制。

（四）實施彈性調控，暢通工作流程

系統性原則與協同性原則是網格化接處警的基本原則，能否在動態(tài)接處警過程中實現彈性控制、確保各個環(huán)節(jié)銜接流暢，對于網格化接處警的工作成效具有重要影響。目前有些地方的網格化接處警生搬硬套已有工作規(guī)范，缺乏機動靈活的彈性處警機制；有些地方無法有效協調相鄰網格的警情處置與調配警力，在街面網格警力集結到達現場后產生“誰指揮”“干什么”的問題，造成處警沖突或責任推諉。

為有效提升街面指揮與執(zhí)行水平，有必要建立網格處警彈性工作機制，在警情相對較少的區(qū)域設立“機動網格”，依據轄區(qū)實際情況靈活調配鄰近網格的警力資源；同時按照“首接負責制”原則，明確由第一時間到達處警現場的民警承擔現場指揮責任，做好警情前端處置。此外，還需明確各出警單元和出警人員的具體職責分工，合理統籌協調街面警力資源，避免發(fā)生意見沖突和責任推諉等現象?？傊?，應確立精細化管理的目標導向，科學整合網格警力資源，建立一體聯動的協同處警模式。

四、結語

以習近平總書記提出的“堅持系統觀念”為指引，以大數據技術為依托，網格化接處警在自流程化的基礎上實現了快速、規(guī)范與高效的數字聯動治理。網格化接處警不僅在街面動態(tài)管控和扁平化動態(tài)指揮調度方面實現了創(chuàng)新，同時也是對社區(qū)民警專職化、偵查破案專業(yè)化、社會治理多元化的探索。以網格化接處警數字聯動治理為基礎，未來110接處警改革必將不斷提升人民群眾的獲得感、幸福感與安全感，推動平安中國建設再上新臺階。