張遂志，劉曉楠

(遼寧省沈陽市渾南區(qū)人民檢察院，遼寧 沈陽 110015)

2021年12月，最高人民檢察院召開“能動履行民事支持起訴職能，依法保障特殊群體合法權(quán)益”新聞發(fā)布會，會上發(fā)布了最高人民檢察院第31批指導(dǎo)性案例，并通報了檢察機關(guān)加強民事支持起訴工作情況。這場發(fā)布會可以看作最高檢就全國各級檢察機關(guān)長期以來開展民事支持起訴工作成果的一次集中展示，體現(xiàn)了最高人民檢察院貫徹“以人民為中心”的司法理念，持續(xù)開展民事支持起訴工作、維護特殊群體合法權(quán)益的堅定決心和政策導(dǎo)向?？梢灶A(yù)見，在最高人民檢察院的鼓勵和支持下，全國各級檢察機關(guān)必定會更加積極地開展民事支持起訴工作。在民事檢察支持起訴工作司法實踐不斷取得新成果和新突破的當(dāng)下，反觀民事支持起訴制度在現(xiàn)行法律體系下的制度薄弱現(xiàn)狀，論證該項制度的理論基礎(chǔ)、分析制度現(xiàn)狀，對制度架構(gòu)的完善提出建設(shè)性意見，對于該項制度持續(xù)健康發(fā)展并在“以人民為中心”司法理念指導(dǎo)下的司法實踐中取得更加顯著的成效顯得尤為重要。

一、民事檢察支持起訴制度的理論基礎(chǔ)

在我國，檢察機關(guān)作為國家利益和社會公共利益代表的身份已經(jīng)明確。尤其是進入中國特色社會主義新時代，檢察機關(guān)更應(yīng)認真學(xué)習(xí)領(lǐng)會習(xí)近平中國特色社會主義思想，尤其是貫徹落實習(xí)近平法治思想和中央決策部署，正確理解法律監(jiān)督內(nèi)涵，充分履行法律監(jiān)督職能，更加切實有效地在推進社會治理現(xiàn)代化進程中發(fā)揮中堅作用。履行民事檢察支持起訴職能，正是新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)有內(nèi)涵，是檢察機關(guān)完成上述政治任務(wù)和法律職責(zé)的有效途徑。

(一)民事檢察支持起訴職能是新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)有內(nèi)涵

《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》指出，檢察機關(guān)是“保護國家利益和社會公共利益的重要力量，是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，在推進全面依法治國、建設(shè)社會主義法治國家中發(fā)揮著重要作用。”“進入新發(fā)展階段，與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求相比，法律執(zhí)行和實施仍是亟需補齊的短板，檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”。同時，該《意見》強調(diào)，補齊上述短板，檢察機關(guān)首先要“充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，為大局服務(wù)、為人民司法”。按照上述要求，在中國特色社會主義新時代，檢察機關(guān)應(yīng)堅決貫徹“以人民為中心”的司法理念，正確理解新時代法律監(jiān)督內(nèi)涵，能動、充分地履行法律監(jiān)督職責(zé)。民事檢察支持起訴制度正與上述要求相呼應(yīng)。民事檢察支持起訴制度的根本內(nèi)涵是支持訴訟能力較弱的社會特殊群體提起民事訴訟，維護這些群體的合法權(quán)益。其彌補了民事訴訟中訴訟雙方訴訟地位平等而訴訟能力可能存在的巨大差距，是檢察工作直接服務(wù)人民尤其是弱勢群眾的必要抓手，是檢察機關(guān)為人民司法的直接體現(xiàn)和重要路徑。

(二)民事檢察支持起訴職能是檢察機關(guān)履行公益保護職責(zé)的必要手段

檢察機關(guān)作為社會公益的代表，其維護的公益不僅應(yīng)當(dāng)包括公益訴訟概念下的公益，特殊群體合法權(quán)益背后所隱含的弱勢群體保護、社會穩(wěn)定等社會價值也應(yīng)是公益的應(yīng)有內(nèi)涵。目前，無論在理論層面、立法層面還是在司法實踐層面，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度都得到了極大的發(fā)展，檢察公益訴訟領(lǐng)域不斷拓展，檢察公益訴訟工作取得了令人矚目的成效，切實保護了國家利益和社會公共利益。但檢察機關(guān) 提起公益訴訟制度將公益限制為國家利益和非特殊群體的利益，在適用范圍上雖然相較于試點階段有所拓展，但仍有很大局限，公益保護仍有空白領(lǐng)域亟待填補。民事檢察支持起訴制度正是檢察機關(guān)提起公益訴訟制度的有益補充。一方面，對于檢察公益訴訟適用領(lǐng)域之外的公共利益，尤其是訴訟能力較弱的特殊群體的合法權(quán)益，需要檢察機關(guān)予以保護；另一方面，針對檢察公益訴訟尤其是行政公益訴訟中具體受害者的權(quán)利保護，檢察機關(guān)也應(yīng)以履行民事支持起訴職能彌補公益訴訟制度保護的空白，從而形成檢察機關(guān)對社會公益保護的全覆蓋。

(三)民事檢察支持起訴職能是檢察機關(guān)參與社會治理的有效途徑

黨的十九屆四中全會公報提出，要“完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機制，努力將矛盾化解在基層”。這既是完善社會治理的需要，更是維護社會穩(wěn)定，厚植黨的執(zhí)政根基，切實保障人民群眾安全感、幸福感、獲得感的需要。檢察機關(guān)作為社會治理體系的重要組成部分，是化解社會矛盾的重要力量，也具有獨特的優(yōu)勢。通過行使民事檢察支持起訴職能，檢察機關(guān)既可以主動參與基層矛盾化解，及時將矛盾糾紛解決在當(dāng)?shù)?；同時也可以將人民法院化解民事糾紛的端口前移，及時發(fā)現(xiàn)特殊群體合法權(quán)益受到侵害的情況，在支持起訴的過程中提前開展糾紛化解工作，填補人民法院“不告不理”原則帶來的矛盾化解空白地帶，與人民法院民事審判活動形成有效銜接。另一方面，相較于特殊群體自身，檢察機關(guān)作為行使法律監(jiān)督權(quán)的公權(quán)力代表，其與民政、社保、房產(chǎn)等維護民生相關(guān)的行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)更加順暢；檢察機關(guān)作為民事支持起訴的主體更加易于協(xié)調(diào)各機關(guān)、部門形成維護特殊群體合法權(quán)益的合力，及時遏制不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，進一步完善社會治理體系。

二、民事檢察支持起訴制度的現(xiàn)狀

分析一項法律制度的現(xiàn)狀，既要從立法層面分析，也要從司法實踐層面分析，同時還要關(guān)注二者之間動態(tài)促進的關(guān)系。立法層面主要關(guān)注的是與制度有關(guān)的現(xiàn)行法律規(guī)定；而司法實踐層面既包括制度的執(zhí)行情況，也包括相關(guān)機關(guān)、部門就制度執(zhí)行出臺的政策性文件、指導(dǎo)意見、工作總結(jié)。就民事檢察支持起訴制度而言，現(xiàn)行立法更多的是原則性規(guī)定，可以說尚未形成明確的、具備可操作性的成文機制；相較于制度層面的薄弱，民事檢察支持起訴制度的發(fā)展更多體現(xiàn)在最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下全國各級檢察機關(guān)的司法實踐層面。

(一)民事檢察支持起訴立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國民事訴訟法》第15條規(guī)定，“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”；《中華人民共和國人民檢察院組織法》第2條規(guī)定，“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。人民檢察院通過行使檢察權(quán)，追訴犯罪，維護國家安全和社會秩序，維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益，保障法律正確實施，維護社會公平正義，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，保障中國特色社會主義建設(shè)的順利進行”。從目前我國立法情況看，上述兩個條款是民事檢察支持起訴制度在現(xiàn)行立法層面的主要依據(jù)。前者從民事訴訟程序基本法的高度確立了民事支持起訴制度，后者則從人民檢察院組織法的高度確認了檢察機關(guān)以公權(quán)力維護私權(quán)利的職能定位?？梢哉f，兩個條款所屬的法律效力級別很高，但條款規(guī)定過于原則、寬泛，可解讀空間過大，明確性不足。一方面，“民事訴訟法”并未將支持起訴的主體明確為檢察機關(guān)，目前條文從文義解讀的角度看，可以開展民事支持起訴的主體是寬泛的、不明確的，支持起訴的方式和可采取的支持手段也是模糊的；另一方面，“檢察院組織法”的規(guī)定與民事支持起訴相關(guān)內(nèi)容也僅能從“維護個人和組織的合法權(quán)益，維護國家利益和社會公共利益”“維護社會公平正義”等原則性內(nèi)容中解讀。具體法律規(guī)定的缺失在一定程度上給民事檢察支持起訴制度的實踐操作帶來了障礙。

(二)民事檢察支持起訴實踐現(xiàn)狀

與立法層面僅有原則性規(guī)定相比，民事檢察支持起訴司法實踐則顯得生機勃勃。各地檢察機關(guān)在民事支持起訴方面的探索和實踐可謂碩果累累，也總結(jié)了豐富的經(jīng)驗做法。2021年8月，筆者所在的遼寧省級官媒“遼寧日報”報道了遼寧省檢察機關(guān)“大力開展民事檢察支持起訴工作，助力弱勢群體依法維權(quán)，上半年全省檢察機關(guān)辦理相關(guān)案件同比增283%”。據(jù)該報道，遼寧各級檢察機關(guān)2021年上半年共辦理民事支持起訴案件567件，被法院采納397件，采納率同比上升242%。值得關(guān)注的是，該報道提到檢察機關(guān)在該項工作中與公安、法院、司法、人社、信訪、民政、婦聯(lián)等部門建立信息共享、案件移送等工作機制，形成了多部門互動、同向同力、密切協(xié)作的工作模式。同在東北地區(qū)的黑龍江省佳木斯市檢察機關(guān)則明確將十類案件納入支持起訴范圍，從制度層面推動工作發(fā)展。其下轄的向陽區(qū)檢察院探索成立了“民事行政檢察支持起訴中心”，集弱勢群體案件受理、審查、調(diào)查取證、支持起訴、促成調(diào)解和法律監(jiān)督工作于一體，創(chuàng)新打造“支持起訴+訴前調(diào)解+督促履職”和“檢察+司法+行政”三位一體復(fù)合的辦案工作新模式，多角度全方位為維護弱勢群體合法權(quán)益提供檢察服務(wù)。廣州市檢察機關(guān)則在疫情期間主動開展涉疫支持起訴工作，先后制發(fā)了《關(guān)于進一步加強支持起訴力度依法保障弱勢群體及疫情求助者合法權(quán)益的實施意見》《涉疫民事案件支持起訴專項工作實施方案》等文件，指導(dǎo)全市檢察機關(guān)民事檢察部門加強支持起訴工作。在各級檢察機關(guān)的積極努力下，全國檢察機關(guān)2019、2020年民事支持起訴數(shù)分別達到15419件、24355件，2021年1-9月民事支持起訴數(shù)則達到了創(chuàng)新高的29303件。綜上，從近年來各地檢察機關(guān)在民事支持起訴領(lǐng)域的司法實踐看，民事檢察支持起訴工作在案件數(shù)量上呈現(xiàn)持續(xù)的爆發(fā)式增長，在案件質(zhì)量上呈現(xiàn)出工作目標(biāo)趨于明確、工作機制逐漸完善的良好態(tài)勢。此時，最高人民檢察院及時、適時出臺了指導(dǎo)案例以及相關(guān)解讀，提出了民事支持起訴應(yīng)當(dāng)遵循的原則以及支持的具體內(nèi)容，這無疑將對民事檢察支持起訴制度的發(fā)展與完善起到有力的推動作用。

三、民事檢察支持起訴制度的完善

任何一項法律制度的確立和發(fā)展都要建立在堅實的理論基礎(chǔ)和豐富的實踐經(jīng)驗上，而制度本身的完善則需要對實踐進行總結(jié)。目前來看，民事檢察支持起訴制度的確立符合習(xí)近平法治思想的要求，是檢察機關(guān)踐行“以人民為中心”司法理念的重要抓手，各級檢察機關(guān)的司法實踐也為制度的發(fā)展和完善提供了實證基礎(chǔ)和經(jīng)驗積累。下一步，完善民事檢察支持起訴制度的首要任務(wù)應(yīng)是在法律和司法解釋中對該項制度作出明確規(guī)定，最大程度降低可解讀空間，提升可操作性。

(一)在法律和司法解釋中明確規(guī)定民事檢察支持起訴制度

從內(nèi)涵上看，民事檢察支持起訴制度隸屬于民事訴訟制度，是檢察機關(guān)為維護特殊群體合法權(quán)益而參與民事訴訟的一種方式。因此，確立民事檢察支持起訴制度，首先要在《民事訴訟法》中明確檢察機關(guān)的角色定位，確立檢察機關(guān)支持特殊主體提起民事訴訟的主體身份。筆者建議，在現(xiàn)行《民事訴訟法》第14條后增加一句，“有權(quán)支持特殊群體提起民事訴訟”。與之相對應(yīng)，在該法第15條“機關(guān)”前加“其他”二字，與第14條相銜接，在將檢察機關(guān)作為民事支持起訴主體的同時不排除其他機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位在支持起訴中發(fā)揮作用。其次，要在《人民檢察院組織法》中明確檢察機關(guān)民事支持起訴職能。具體而言，可在該法第20條關(guān)于人民檢察院職權(quán)規(guī)定的第4項“依照法律規(guī)定提起公益訴訟”后加入一項，內(nèi)容可表達為“依照法律規(guī)定支持特殊群體提起民事訴訟”。最后，需要明確民事檢察支持起訴的目的、原則、范圍、支持對象、職能內(nèi)容等，具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)在《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》中設(shè)立專章加以規(guī)定。

(二)明確民事檢察支持起訴職能定位

明確民事檢察支持起訴的職能定位，是明確該項制度設(shè)置目的、原則、范圍、支持對象的根基。只有職能定位準(zhǔn)確，才能把握好制度設(shè)置的方向，保障制度的正確和有效實施。從最高人民檢察院新聞發(fā)布會標(biāo)題可以看出，民事檢察支持起訴的目的是“依法保障特殊群體合法權(quán)益”，“民事檢察支持起訴的概念是民事權(quán)益受到侵害的單位或者個人，經(jīng)有關(guān)行政機關(guān)、社會團體等部門履職后仍未實現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)，具有起訴維權(quán)意愿，但因訴訟能力偏弱不能或不敢提起訴訟的，檢察機關(guān)可以支持其向人民法院提起民事訴訟”。從最高人民檢察院對民事支持起訴的定義可以看出，檢察機關(guān)行使民事支持起訴職能，其目標(biāo)是幫助不敢訴、無力訴的弱勢群體通過民事訴訟維護自身合法權(quán)益。這里不敢訴、無力訴的弱勢群體應(yīng)當(dāng)是最高人民檢察院新聞發(fā)布會標(biāo)題中提到的“特殊群體”的內(nèi)涵?！疤厥馊后w”這一用語，最高人民檢察院曾在2019年工作報告中提到。從2019年最高檢工作報告看，“特殊群體”應(yīng)包括遭受家暴、性侵的婦女，服刑和在押人員未成年子女，殘疾人，老年人，特定環(huán)境、案件類型中的教師、醫(yī)生、軍人等。值得注意的是，除殘疾人、老年人系因其自身特征利益容易受到侵害，行使訴權(quán)能力較弱外，其他群體納入“特殊群體”范疇均與其社會屬性有關(guān)，且可能與檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能相關(guān)。其中比較典型的是服刑和在押人員未成年子女。相較于其他未成年人，該群體因家庭原因、心理因素等利益更容易受到侵害，且該服刑或在押人員可能系檢察機關(guān)行使批捕、起訴權(quán)的對象，故此類未成年人群體利益受到侵害更容易被檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)，由檢察機關(guān)對此類未成年人的合法權(quán)益開展保護更加便利、有效。此外，被拐賣或遭受家暴的婦女，傷醫(yī)案件中的醫(yī)生也可能因刑事案件的辦理進入檢察機關(guān)視野，成為民事檢察支持起訴的對象。綜上，民事檢察支持起訴制度的職能定位應(yīng)是：檢察機關(guān)在履行檢察職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)民事權(quán)益被侵害的弱勢群體不敢訴或訴訟能力較弱，依法支持其提起民事訴訟維護自身合法權(quán)益的制度。

民事檢察支持起訴原則應(yīng)包括訴權(quán)平等原則、處分原則、支持人民法院依法獨立行使審判權(quán)原則。訴權(quán)平等原則要求檢察機關(guān)在開展民事支持起訴工作中把握好支持的界限，僅補齊支持對象的訴訟能力，避免公權(quán)力的行使導(dǎo)致雙方訴訟地位出現(xiàn)不平等，從而違背民事訴訟各方當(dāng)事人地位平等的根本原則。處分原則可以涵蓋自愿原則。因民事權(quán)利具有可處分性，因此，檢察機關(guān)在行使支持起訴職能時要充分尊重支持對象的處分權(quán)，要做到幫助維權(quán)，而非替代維權(quán)。尤其在雙方當(dāng)事人可能達成和解的情況下，避免民事檢察支持起訴干預(yù)當(dāng)事人對自身權(quán)利的處分。人民法院依法獨立行使審判權(quán)原則要求檢察機關(guān)把握好支持起訴職能與審判職能之間的關(guān)系，在履行檢察職能與保障審判獨立之間做好平衡，避免檢察權(quán)干預(yù)審判獨立。

從支持起訴的范圍看，應(yīng)聚焦于人身權(quán)和與保障生存權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)糾紛。尤其要結(jié)合特定時間和特定事件，有重點地保障特殊群體的合法權(quán)益，如疫情期間的勞動者權(quán)益保障問題，春節(jié)前的農(nóng)民工工資問題，大范圍拆遷過程中的被拆遷人居住權(quán)問題等。在支持對象上，應(yīng)注意將“特殊群體”與弱勢群體相區(qū)別，支持起訴應(yīng)聚焦于不敢訴和訴訟能力較弱的特殊群體，尤其要關(guān)注檢察機關(guān)履職過程中易于接觸到的人群，如刑事案件嫌疑人、被害人的未成年子女，性侵、家暴、故意傷害、拐賣婦女、兒童等案件的被害人，公益訴訟案件中合法權(quán)益受到具體、遭受直接損害的個人等。

(三)規(guī)范民事檢察支持起訴職能履行

一是規(guī)范案件來源。在案件來源的規(guī)范上，民事檢察支持起訴職能應(yīng)與其他民事檢察職能保持一致，即應(yīng)包括當(dāng)事人申請和依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。此類型案件通常不存在他人控告、舉報的情形。這里要注意的是，依職權(quán)發(fā)現(xiàn)應(yīng)以檢察機關(guān)在履行四大檢察職能中發(fā)現(xiàn)為原則，避免支持起訴職能履行的泛化。但可以在就某一案件開展民事支持起訴工作的同時，以點帶面，關(guān)注同類群體的同類問題，能動履行檢察監(jiān)督職能，維護特殊群體合法權(quán)益。二是規(guī)范支持起訴形式。從最高人民檢察院新聞發(fā)布會的導(dǎo)向看，民事檢察支持起訴應(yīng)以向法院發(fā)出“支持起訴意見書”的形式開展，各地應(yīng)及時將“支持起訴書”“支持起訴建議書”等形式統(tǒng)一到“支持起訴意見書”上來，確保支持起訴形式的統(tǒng)一和規(guī)范。三是規(guī)范支持起訴的具體內(nèi)容。民事檢察支持起訴的支持內(nèi)容應(yīng)針對支持對象不敢訴、訴訟能力弱的情況確定，主要應(yīng)包括提供法律咨詢、幫助申請訴訟費用減免、督促法院及時受理立案、對于當(dāng)事人無法或無能力取得的證據(jù)進行調(diào)取等。這里還要特別注意將民事支持起訴職能與檢察機關(guān)其他職能相銜接。如對于支持對象不敢訴的情況，要查明是否存在黑惡勢力干預(yù)，如存在應(yīng)及時向公安機關(guān)等相關(guān)部門移送案件線索；對于法院拒不受理或未及時受理案件的，要對法院的民事審判違法行為開展監(jiān)督；對于支持對象同時符合法律援助條件的，要及時與當(dāng)?shù)毓卜煞?wù)中心等司法局相關(guān)部門對接，形成支持合力。