陳燕萍，趙茜茜

（山西師范大學教育科學學院，山西 太原 030000）

2000 年以來，國家高度重視義務教育的均衡發(fā)展，將均衡發(fā)展確定為我國現階段義務教育的重要戰(zhàn)略，以及推動實現教育現代化、促進教育公平的重要基礎。2002 年，《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》（以下簡稱《通知》）首次提出，積極推進義務教育階段學校均衡發(fā)展，保障基礎教育改革和發(fā)展的健康進行，這標志著我國開啟了義務教育發(fā)展的新階段[1]。其后，國務院以及財政部、發(fā)展改革委等部門先后出臺一系列政策文本，加快了推進義務均衡發(fā)展的步伐。2010 年，教育部頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》進一步明確指出，均衡發(fā)展是義務教育的戰(zhàn)略性任務。時至今日，義務教育均衡發(fā)展已走過了20 多年的歷程，義務教育均衡發(fā)展政策經歷了哪些演進，呈現出怎樣的話語特征，政府角色與政策本身的內在關系是什么，以及政策的內在邏輯與價值旨向是什么，這些問題都值得深入探討。本文基于政策文本對義務教育均衡發(fā)展的政策演進脈絡進行分析，以期為政府在義務教育均衡發(fā)展中如何進行角色定位并為推動義務教育制定切實可行的政策提供參考。

二、研究方法與過程

筆者在中華人民共和國中央人民政府和中華人民共和國教育部門戶網站上，以“義務教育均衡發(fā)展”“優(yōu)質均衡”“基本均衡”為關鍵詞進行檢索，檢索時段設定為2000 年1 月1 日至2021 年12 月31 日，搜索字段范圍為全文或標題，共搜得文獻892 條。其中，涉及義務教育均衡發(fā)展的政策文本各年分布狀況見圖1。

圖1 政策發(fā)布時間與數量分布圖

總體上看，目前頒布的與義務教育均衡發(fā)展相關的政策文本數量較多。筆者對文件標題和正文摘要進行比較分析，著眼于內容的相關性和權威性進行篩選，最終選取14 份具有代表性的政策文件作為研究樣本（見表1）。

表1 14 份樣本政策文件

研究借助Nvivo11.0 軟件對政策文本進行內容分析。筆者將14 份政策文本導入Nvivo11.0 軟件之后，為避免遺漏有效信息，先對數據進行開放式編碼、主軸編碼和選擇性編碼，再逐級探尋各范疇之間的內部關系，不斷進行分類整理，最終建立了三級編碼模型。編碼是標簽或標識在研究中所匯集描述性或推論性資料的意義單位，是一種資料減量與復雜的混合，也是一種裂解資料、賦予新概念及發(fā)現新問題的方式[2]。首先，進行開放式編碼，形成了53 個自由節(jié)點、246個參考點。每一個節(jié)點與相關的政策材料來源和參考點相對應。其次，按照詞頻與邏輯脈絡對開放式編碼形成的節(jié)點進行整理，把相似條件的節(jié)點內容整合成29 個選擇性編碼。最后，將已有節(jié)點和參考點進行反復比較、歸納，選擇義務教育均衡發(fā)展的意義、義務教育均衡發(fā)展目標、義務教育均衡發(fā)展指導思想、義務教育均衡發(fā)展主要任務、義務教育均衡發(fā)展保障體制作為分析維度，最終形成由5 個一級范疇、19 個二級節(jié)點構成的縣域義務教育均衡發(fā)展政策文本結構層次圖（見圖2）。

圖2 三級編碼樹狀組織結構圖

二、研究結果與分析

（一）義務教育均衡發(fā)展的政策變遷

1.政策起步期（2001—2005 年）

21 世紀初始，“兩基”目標初步實現，受教育人口數量與人均受教育年限明顯提高。這表明我國義務教育普及任務基本完成，義務教育將進入一個新的發(fā)展時期。2001 年，教育部出臺《全國教育事業(yè)第十個五年計劃》，提出“努力實現地區(qū)間的教育事業(yè)的相對均衡”[3]。2003 年出臺的《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》提出了“積極推進義務教育階段學校均衡發(fā)展”的意見。2005 年，《教育部關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的若干意見》指出，要“充分認識推進義務教育均衡發(fā)展在構建社會主義和諧社會中的重要作用”[4]。這一時期，在中共中央、國務院和教育部的關注下，義務教育均衡發(fā)展的政策文本經歷了從無到有、從有到可執(zhí)行性強的發(fā)展過程。

2.政策高峰期（2006—2008 年）

2006—2008 年間，義務教育政策發(fā)布出現了小高峰。在此期間，教育部聯合其他相關部門相繼推出一系列促進義務教育均衡發(fā)展的政策文件，明確均衡發(fā)展的目標、任務要求和政策措施。一個重大舉措是2006 年發(fā)布的《國家教育督導報告2005》，以義務教育均衡發(fā)展為主題，確定了公共資源配置的均衡指標，并于2007 年出臺了開展義務教育均衡發(fā)展督導檢查的意見，以實際行動鞏固“兩基”目標，促進地區(qū)義務教育的均衡發(fā)展。2008 年，教育部按照國務院的要求，從秋季開始在全國全面實施免除城市義務教育學雜費，這既是一項民生工程，也是推動義務教育均衡發(fā)展、促進教育公平的重大舉措[5]。對“兩基”教育的督導檢查，在實質上推進了義務教育均衡發(fā)展。

3.政策的平穩(wěn)期（2009—2021 年）

2009—2018 年間，義務教育均衡發(fā)展相關政策文件的發(fā)布數量一直保持此前的平穩(wěn)勢頭，沒有出現明顯波動，只有2017 年政策文件的發(fā)布數量較多。2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》發(fā)布，要求建立健全義務教育均衡發(fā)展保障機制，推進義務教育學校標準化建設[6]，將義務教育均衡發(fā)展作為未來10 年教育發(fā)展的重要戰(zhàn)略。2012 年，教育部印發(fā)《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》，提出在“兩基”成果的基礎上推進義務教育學校標準化建設，確?？h域義務教育辦學條件達到省定標準，實現縣域義務教育基本均衡，這是實現教育公平的重要標志[7]。根據教育部公布的數據，截止到2018 年底，全國累計有2717 個縣整體通過教育均衡發(fā)展認定，占全國總縣數的92.7%，16 個省（區(qū)、市）整體通過教育均衡發(fā)展認定[8]。隨著基本均衡任務的完成，教育部于2017 年印發(fā)《縣域義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展督導評估辦法》，從資源配置、政府保障程度、教育質量、社會認可等方面提出要求，形成了較為系統(tǒng)完備的評估認定框架體系，推動了教育資源配置從基本均衡向優(yōu)質均衡的方向邁進，使義務教育均衡發(fā)展的步伐進一步加快，促進了義務教育均衡發(fā)展的可持續(xù)性[9]。2021 年，教育部聯合六部門發(fā)布的《義務教育質量評價指南》以評促建，推進義務教育質量提升，引導縣域義務教育朝著優(yōu)質均衡方向發(fā)展[10]。

（二）義務教育均衡發(fā)展政策變遷頒布主體分析

進入21 世紀以來，義務教育均衡發(fā)展政策法規(guī)呈現文本形式多樣化、頒布主體多元化的特征。相關政策文件的頒布主體主要有全國人民代表大會常務委員會、國務院、教育部、財政部、國家發(fā)展和改革委員會等（見表2）。

表2 政策頒布主體統(tǒng)計表

筆者對2001—2021 年間義務教育均衡發(fā)展的政策文本參與主體進行統(tǒng)計分析，研究發(fā)現：教育部發(fā)布或參與發(fā)布的政策文本數量最多，作為主體發(fā)布169 份（占比81.0%），參與聯合發(fā)文30 份；國務院、財政部、國家發(fā)展和改革委員會，作為協(xié)調補充的角色在義務教育均衡發(fā)展政策頒布中也發(fā)揮了重要作用，合計發(fā)文58 份；人力資源和社會保障部與住房和城鄉(xiāng)建設部，發(fā)文數量較少，且均為聯合發(fā)文。諸多政策文件發(fā)布時間主要集中在2006—2014 年，此時我國義務教育已完成基本普及的目標，進入基本均衡發(fā)展的階段。在國務院的統(tǒng)籌規(guī)劃下，各部門與教育部進行輔助聯合，從人力資源、財政資金、住房建設與教育督導等方面保證教育資源和服務分配的均衡。

（三）義務教育均衡發(fā)展政策變遷文本內容分析

1.政策話語分析

筆者采用Nvivo11 詞頻功能分析義務教育均衡發(fā)展政策文本，并通過詞語云表現特定的詞語或句子出現的頻數進行分析，選擇最小長度為3 個中文字符的主題詞建構詞語云。經統(tǒng)計，詞語云中“現代化”出現43 次，“人民政府”出現38 次，“社會主義”出現38次，“教育部”出現34 次。這些高頻詞表明，教育部是教育均衡發(fā)展相關政策的制定和頒布主體，也是推進該項工作進程的主體；促進我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間義務教育的均衡發(fā)展，縮小義務教育發(fā)展中的差距，建設現代化中小學，是政策的主要內容，也是推進教育均衡發(fā)展的重要目標；通過實現義務教育均衡發(fā)展來適應社會主義發(fā)展和構建和諧社會是實現“兩基”之后義務教育發(fā)展的一項重要任務。

2.縣域義務教育均衡發(fā)展政策文本內容構成

為了從整體宏觀角度把握14 份政策文本內容結構，筆者根據5 個一級范疇，對19 個二級節(jié)點及其相關開放式范疇進行分裂組合，并得出描述性統(tǒng)計結果。5 個一級范疇的參考來源數量顯示，政策對主要任務的表述最多（材料來源13 個，參考點數值94），其他按從多到少排列，依次是保障措施（材料來源9個，參考點數值84）、發(fā)展目標（材料來源8 個，參考點數值70）、政策意義（材料來源9 個，參考點數值22）和指導思想（材料來源6 個，參考點數值19）。

筆者對一級范疇下的各項二級節(jié)點作了分析，結果見表3。

表3 一級范疇和二級節(jié)點參考值統(tǒng)計

首先，在主要任務范疇下，督導評估內容表述占比57.4%，在相應的二級節(jié)點中排在首位。可見，督導評估在推進義務教育學校標準化建設、促進義務教育階段均衡化發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。推進縣域義務教育督導評估相關內容占比也較高，涵蓋了評估對象、評估內容、評估程序、評估方法、評估原則、評估結果與效用、差異系數、社會滿意度調查等內容。其次，在保障措施范疇下，教師隊伍和學生隊伍是政策文本提及頻率較高的，總占比為58.3%。從教師隊伍來看，相關話語表述有“完善醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度建設，切實維護農村教師社會保障權益”“完善相關制度，保障教師合法待遇，做到同一區(qū)域內義務教育階段學校之間教師平均工資水平大體相當”等[11]。政策對教師隊伍專業(yè)素養(yǎng)和教學技能也提出要求，如“提高教師專業(yè)水平和教學能力”“提高教師信息技術和現代教育裝備應用能力，強化實驗教學，促進現代科技與教育教學的深度融合”等。這些要求與新時代背景下國家對教師隊伍建設要求相一致，反映了優(yōu)化教師隊伍結構是促進教育均衡發(fā)展的核心問題[12]。從學生隊伍來看，政策除了保障一般學齡兒童和特殊群體入學機會平等外，還對“擇校”“隨遷子女入學”“留守兒童”等熱點內容作出規(guī)定，為保障所有學齡兒童公平接受教育提供了保障，也有利于引導學生養(yǎng)成健康體魄和優(yōu)良品質，幫助兒童實現自由全面的發(fā)展。最后，在發(fā)展目標范疇下，提高教育質量和推進現代化學校管理與建設的表述占比也較高，分別為42.9%和20.0%。這反映了義務教育均衡發(fā)展逐漸向以教育質量為核心、以促進學生充分自由全面發(fā)展為目標的優(yōu)質均衡發(fā)展階段邁進。此外，政策意義和指導思想之所以排名靠后，可能是因為筆者所選的相關縣域義務教育均衡發(fā)展政策文本的指導思想和政策意義與上級政策文本保持了高度一致，因此本文不做具體分析。

三、研究結論

首先，就政策演進過程而言，在過去20 多年間，義務教育發(fā)展階段經歷了從普及義務教育到實現“兩基”計劃、逐步實現全國絕大部分縣通過義務教育基本均衡認定，再到推進以優(yōu)化教育質量和保證公平為主題貫穿義務教育全過程的優(yōu)質均衡等階段。義務教育均衡發(fā)展政策演進過程表現為復雜的邏輯推進和價值旨歸的動態(tài)發(fā)展體系，義務教育均衡發(fā)展被視為公平與利益、均等與效率、均衡與效益三向度價值考量的過程[13]，政府在其中發(fā)揮著重要的調適作用和政策推行保障功能[14]。義務教育均衡發(fā)展政策是政府部門頒布實施的推進實現社會公平正義的工具，因而契合了時代發(fā)展和教育改革的需求，并與社會經濟發(fā)展相輔相成。

其次，2000 年以來政府部門頒布的有關義務教育均衡發(fā)展政策的時間序列表明，政府調控或參與義務教育發(fā)展時，政策工具常常發(fā)揮了引導義務教育發(fā)展進入新階段的作用，尤其是政策頒布數量在一定程度上反映了政府調整義務教育發(fā)展的態(tài)度和趨向。比如：2007 年，政策出臺的小高峰是政府推動義務教育實現基本均衡發(fā)展的信號；2017 年，政策文本出現相對數量的增加，反映了義務教育均衡發(fā)展進入新階段。此外，政策參與主體是隨著時間的推進逐漸走向多元化的，目前的政策格局是以教育部為政策網絡關系的核心，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調補充各個部門參與相關政策的制定與頒布，充分發(fā)揮了政府相關部門的力量。

再次，政策文本強調思想價值的引領，體現了義務教育需要貫徹國家意志。在國家統(tǒng)籌推進義務教育均衡發(fā)展的歷史進程中，政策注意力的科學分配發(fā)揮著戰(zhàn)略性、總攬性和引領性作用，引導著政策執(zhí)行者的實踐行為[15]。比如：在主要任務和具體措施方面，政策注重保障教育機會的公平和教育結果的均衡，強調縮小城鄉(xiāng)、校際義務教育發(fā)展差距；在子節(jié)點資源配置、教師隊伍、戰(zhàn)略任務等方面，政策強調農村義務教育發(fā)展，改造薄弱學校，確保宏觀教育政策在城市和農村地區(qū)都得到貫徹落實；在發(fā)展義務教育優(yōu)質均衡路徑上，政策就保障措施、教育資源配置、教育公平、學校管理、課程與教學、教師隊伍等方面都提出了高要求，強調政府要履行相關責任以保證中央政府政策得以落實。

最后，義務教育均衡發(fā)展政策文件的具體表述表明，義務教育均衡發(fā)展不僅涉及不同區(qū)域、群體、學校之間教育資源的公平合理配置問題，還涉及教育起點、教育過程、教育結果均衡的問題，同時還與教育培養(yǎng)的勞動力供給是否符合社會經濟發(fā)展需求的問題有關聯。這意味著義務教育均衡發(fā)展是一個漫長、動態(tài)的過程[16]，既包括義務教育發(fā)展方式的轉變，也包括義務教育價值取向的調整。教育政策出臺時間、主要內容和指標結構反映了義務教育均衡發(fā)展逐漸從重視基本公平、保障全民基本教育權利基本均衡，轉向公平兼顧、全面促進學生自由發(fā)展的優(yōu)質均衡，但并不意味著義務教育優(yōu)質均衡就是義務教育均衡發(fā)展方式的終點，也不意味著義務教育均衡發(fā)展就是義務教育發(fā)展方式的最優(yōu)策略。此外，義務教育優(yōu)質均衡評估指標也將隨著社會經濟的發(fā)展從教育質量、教育資源均衡配置、政府保障程度、社會認可度等評估指標，逐步擴展到更多更廣泛的維度，以期實現更高質量的優(yōu)質均衡。因此，政府要發(fā)揮思想價值引領和政策指導的宏觀作用，建構多個政府部門參與、統(tǒng)一協(xié)調規(guī)劃，因時制宜、因地制宜的政策發(fā)展體系，引導義務教育朝著更優(yōu)質的發(fā)展方向邁進。