北京市工程咨詢有限公司 吳濤
近年來,為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署和規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)相關(guān)要求,地方政府大力推行優(yōu)化污水處理設(shè)施布局和收集管網(wǎng)、存量污水處理廠提標(biāo)改造等工作,以解決城鎮(zhèn)污水收集處理發(fā)展不均衡、不充分的矛盾,加快補齊城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)短板。為了解決建設(shè)運維資金問題和形成投資良性循環(huán)通道,地方政府多選用PPP模式盤活存量污水處理項目且效果顯著。存量污水處理項目PPP模式中,一方面通過引進(jìn)社會資本盤活城市污水處理資產(chǎn),有效緩解政府的運營、投資壓力;另一方面可以充分發(fā)揮社會資本在建設(shè)運營方面的優(yōu)勢,實現(xiàn)污水處理項目提質(zhì)增效,進(jìn)一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施,提高城市發(fā)展的生態(tài)化水平。
存量污水處理項目通常是把特定服務(wù)區(qū)域內(nèi)一座或多座存量污水處理設(shè)施和污水收集管網(wǎng)(或有)的運營管理、升級改造打包,通過社會資本/項目公司向政府繳納特許經(jīng)營權(quán)使用費等方式,政府授予中標(biāo)社會資本/項目公司污水處理項目特許經(jīng)營范圍內(nèi)的建筑物及構(gòu)筑物、設(shè)備設(shè)施的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)污水處理項目資產(chǎn)盤活、運營管理效率大幅提升等目的。
1.存量項目存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓內(nèi)容
存量污水處理項目主要涉及資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本,主要依據(jù)如表1。
2.轉(zhuǎn)讓方式比較及主要推薦見表2。
表 1 轉(zhuǎn)讓依據(jù)
表2 轉(zhuǎn)讓方式比較及主要推薦
綜上考慮復(fù)雜程度、管理體系、轉(zhuǎn)讓流程、稅務(wù)成本等因素,建議優(yōu)先推薦采用經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。
見表3。
表3 存量資產(chǎn)價值認(rèn)定方式和方法
存量污水項目資產(chǎn)價值須通過法定資產(chǎn)評估程序加以認(rèn)定,對于存量污水項目資產(chǎn)原值注意認(rèn)定程序的合規(guī)性和合理性。通常,存量污水項目資產(chǎn)評估采用賬面價值法、重置成本法、未來收益法三種方法之一或多種方法綜合確定,由項目方委托專業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)完成,并作為存量污水項目PPP咨詢工作的基礎(chǔ)性依據(jù)資料。若存量污水項目中不涉及項目主體變更,而是通過補充協(xié)議方式明確后續(xù)權(quán)利義務(wù),其中涉及存量污水項目資產(chǎn)價值的處理,不需通過資產(chǎn)評估程序的,可采用賬面價值法認(rèn)定。
在存量污水項目存量資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)費定價過程中,存量污水項目資產(chǎn)權(quán)屬方可以參考資產(chǎn)評估確定底價,也可以根據(jù)市場價格確定底價,最終需要通過競爭性程序確定存量污水項目資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價款。目前,從已經(jīng)實施的存量污水處理PPP項目案例來看,采用存量污水項目資產(chǎn)評估價格或資產(chǎn)原值作為特許經(jīng)營權(quán)定價依據(jù)的情形更多。
污水項目資產(chǎn)價值特許經(jīng)營權(quán)費須通過法定競爭性程序予以確定,可考慮采用直接方式或間接方式將存量資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)費作為競爭標(biāo)的。在間接方式下,可以存量資產(chǎn)評估價值作為特許經(jīng)營權(quán)費(固定值),對污水處理補貼價格進(jìn)行競爭,同樣達(dá)到對特許經(jīng)營權(quán)費進(jìn)行競爭的目的。
存量污水處理PPP項目在選擇社會資本時應(yīng)當(dāng)關(guān)注其運營能力。就新建類PPP項目而言,實踐中通常會采取投資人和施工單位合并招選的方式,采購人會重點關(guān)注社會資本或聯(lián)合體是否具備承擔(dān)施工任務(wù)的資質(zhì)和能力;而對于存量污水處理PPP項目而言,一般已經(jīng)建設(shè)完成并進(jìn)入運營期,此時應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注社會資本是否具備項目運營所必需的技術(shù)、管理和人員等,從而確保項目可以持續(xù)穩(wěn)定運營,并繼續(xù)為公眾提供良好的公共服務(wù)和產(chǎn)品。
近年來,我國相繼出臺相關(guān)文件以改善污水處理項目的融資環(huán)境,例如政府方不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債,不得承諾回購社會資本的投資本金、不得承擔(dān)社會資本的投資本金損失、不得向社會資本承諾最低收益或固定收益回報、不得為項目融資提供擔(dān)保等,并通過修訂現(xiàn)行的專項資全管理辦法將PPP項目納入支持范圍,鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品以更好地匹配PPP項目需求,以及設(shè)立PPP項目中央支持基金等一系列舉措,提高存量污水處理項目融資環(huán)境的規(guī)范化和便利性。
在存量污水處理項目中采用PPP模式,政府通過引入社會資本實現(xiàn)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”,實現(xiàn)將污水處理項目運營風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更有能力承擔(dān)的社會資本。同時,在風(fēng)險優(yōu)化分配的激勵約束機制下,社會資本將有足夠動力,統(tǒng)籌考慮污水處理項目的運營質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和維修養(yǎng)護(hù)、更新重置成本之間的平衡,在保障污水處理項目服務(wù)質(zhì)量的前提下,切實降低污水處理全生命周期的成本,實現(xiàn)項目運營效率產(chǎn)出和污水處理項目經(jīng)濟效益產(chǎn)出的雙贏。[1]
我國不斷提高社會經(jīng)濟發(fā)展速度,水環(huán)境污染的現(xiàn)狀、水資源短缺的問題日漸突出,因此需要在實現(xiàn)污水處理的同時開展水資源的循環(huán)利用。在存量污水處理項目全方位引入市場機制,推進(jìn)PPP模式應(yīng)用,對污水收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合,提升相關(guān)污水處理服務(wù)質(zhì)量和效率,促進(jìn)存量污水處理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
在實施存量污水處理項目PPP模式的過程中面臨著政府風(fēng)險,出現(xiàn)這一情況是因為該模式在我國的發(fā)展時間比較短,污水處理項目屬地地方政府相關(guān)部門缺乏專業(yè)人員配置和管理經(jīng)驗。雖然我國已經(jīng)推出了PPP模式相關(guān)的規(guī)范性指導(dǎo)文件,但是存量污水處理項目PPP模式仍處于探索發(fā)展階段,實施存量項目PPP模式改造仍需要具備較高的專業(yè)知識和結(jié)合項目具體情況設(shè)置模式方案,導(dǎo)致PPP模式中政府部門還不足以適應(yīng)當(dāng)前業(yè)務(wù)需求和市場發(fā)展需要。另外,存量污水處理項目PPP模式合作期限比較長,合作期內(nèi)可能會經(jīng)歷多屆政府,或面臨項目實施模式變化等情況,不利于項目目標(biāo)的實現(xiàn)。[2]
存量污水處理項目PPP模式需要在政府和社會資本間構(gòu)建長期友好合作關(guān)系,因此需要完善相關(guān)法律法規(guī)和行政制度等,以實現(xiàn)在政府方與社會資本方之間合理分配項目風(fēng)險,確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利,妥善履行義務(wù),確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。但是目前國家各部委頒布的規(guī)范文件多為原則性指導(dǎo)文件,尚無PPP模式在國家層面的立法文件,因政策法規(guī)不健全導(dǎo)致PPP項目出現(xiàn)各類問題的事件頻現(xiàn),也影響了社會資本的投資信心。
近年來,為提高民營企業(yè)參與的積極性,國務(wù)院及相關(guān)部委先后發(fā)布了超100個與PPP相關(guān)的鼓勵性政策文件,這些文件都不同程度地強調(diào)要激發(fā)和促進(jìn)民間投資,鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)參與PPP項目。但實踐中,民營企業(yè)數(shù)量多,經(jīng)濟規(guī)模大,貢獻(xiàn)度高,但在PPP項目中,民營資本的進(jìn)入率、參與度不高,且市場呈現(xiàn)民營資本市場份額持續(xù)走低趨勢。在國家著力強調(diào)促進(jìn)民間投資,鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目的政策環(huán)境下,民營企業(yè)在PPP項目中的優(yōu)勢和效果并未充分顯現(xiàn),未承擔(dān)起主導(dǎo)角色,在一定程度上偏離了政府推行PPP的初衷,有背PPP的應(yīng)有之意。[3]
存量污水處理PPP項目的可融資性主要取決于項目資產(chǎn)所具備的經(jīng)營權(quán)的信用、社會資本方的信用和項目地營商環(huán)境的信用等方面。融資風(fēng)險的誘發(fā)因素比較多,例如融資成本的合理性和融資方案的運行等。融資風(fēng)險集中體現(xiàn)在資金籌集和還款等方面。在項目前期,融資風(fēng)險主要是因為談判周期比較長或?qū)徺J材料不全等問題;在項目合同探討、貸款申請過程中市場很容易發(fā)生改變,沖擊到融資計劃;在項目實施階段,因相關(guān)單位投資控制不利、監(jiān)管不到位等,導(dǎo)致工程建設(shè)資金發(fā)生重大超支而需增加借款;在項目運營階段,如出現(xiàn)開始運營期延誤或政府未遵照項目合同約定按期支付,則會面臨還款困難等風(fēng)險。[4]
在實施存量污水處理項目PPP模式前期工作中,應(yīng)優(yōu)先選擇行業(yè)主管部門作為存量資產(chǎn)清理核實的牽頭部門,做好與項目相關(guān)部門的政策溝通和信息交流,設(shè)計文本格式和填報要求統(tǒng)一的存量資產(chǎn)清理核實表格及附件資料,行業(yè)主管、項目相關(guān)部門應(yīng)在各自管理的領(lǐng)域內(nèi)清理核實現(xiàn)有存量資產(chǎn),并在此基礎(chǔ)上,遴選符合運用PPP模式盤活的存量污水資產(chǎn)上報牽頭部門匯總,履行涉及的上報政府集中研究、決策和相關(guān)審批手續(xù)。
污水處理項目PPP模式應(yīng)逐步完善監(jiān)管體系,發(fā)揮出法律法規(guī)的約束保障作用,因此政府部門需要根據(jù)存量資產(chǎn)PPP模式的實施需要制定相關(guān)的法律規(guī)定,并且發(fā)揮出污水處理行業(yè)規(guī)章制度的輔助作用,建立完善的PPP法律法規(guī)體系,促進(jìn)政府和企業(yè)之間的交流,為存量污水處理項目PPP模式落實提供依據(jù)。
相關(guān)部門需要完善社會監(jiān)管體系,政府各部門需要提高監(jiān)管力度,重視存量污水處理項目PPP模式。例如地方政府需要及時監(jiān)督管理污水處理廠,要求當(dāng)?shù)嘏潘块T嚴(yán)格監(jiān)督污水處理廠,當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門需要嚴(yán)格檢查污水處理廠的水資源和廢料等,當(dāng)?shù)劂y行部門需要嚴(yán)格考察污水處理廠的資金運行情況。此外可以利用微信公眾號平臺建立投訴公眾號,為公民舉報提供途徑,通過多方監(jiān)督來保障存量污水處理項目PPP模式的實施效果。[5]
污水處理項目中污水處理服務(wù)費包含在自來水費中,政府負(fù)責(zé)收取并且根據(jù)存量污水處理情況分配資金。污水處理費作為污水處理項目的主要收入來源,承擔(dān)著為污水處理廠運行提供資金基礎(chǔ)保障作用。但是污水處理PPP項目實施過程中,部分地方政府未嚴(yán)格按照合同約定履行付費義務(wù)的問題,出現(xiàn)未按時調(diào)整處理費價格、付費不及時或不足額等情形,影響到污水處理項目的正常運作。政府需要根據(jù)污水處理項目運行情況不斷完善付費機制,并且制定科學(xué)的價格調(diào)整、資金補償機制,解決污水處理項目的資金壓力,有效減少污水處理廠正常運行的問題。[6]
當(dāng)前在存量污水處理項目PPP模式中出現(xiàn)“國企熱、民企冷”的問題,民營企業(yè)參與PPP項目面臨的觀念上的偏見、歧視行為和擠占效應(yīng)等非正式制度壁壘制約因素,是導(dǎo)致PPP項目民營企業(yè)參與率低的重要原因。因此,為破解這些非正式制度壁壘,有針對性地通過正式制度創(chuàng)新,逐漸形成與PPP正式制度相適應(yīng)的非正式制度,顯著增強民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的動力和信心,調(diào)動民營企業(yè)參與PPP的積極性。民營企業(yè)可通過強化自身能力和實力,多個民企合作的方式,或強強聯(lián)合或技術(shù)互補的模式形成聯(lián)合體,從技術(shù)或規(guī)模上發(fā)揮整合優(yōu)勢,提高民營企業(yè)的認(rèn)可度和市場競爭力。[7]
存量污水處理項目PPP模式旨在構(gòu)建政府和企業(yè)的友好合作關(guān)系,政府方應(yīng)貫徹使市場在資源配置中起決定性作用原則,注重由傳統(tǒng)的“投資型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府,政府可以從繁重的污水系統(tǒng)管理事務(wù)中脫身出來,從過去污水處理公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管者角色,從而保證污水處理質(zhì)量和運行效率,并提高財政資金使用效率。[8]
當(dāng)前,針對我國存量污水處理項目因配套設(shè)施缺乏、排放標(biāo)準(zhǔn)低等問題,升級改造資金成為制約污水處理行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。通過存量污水處理項目中采用PPP模式改造,在保障存量污水處理項目穩(wěn)定運行的條件下,實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活和形成良性投資循環(huán),完善“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的新格局,對促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政事分開,降低行政成本、提升基礎(chǔ)設(shè)施供給效率和服務(wù)質(zhì)量等方面具有重要意義。