北京市工程咨詢有限公司 吳濤

近年來，為落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策部署和規(guī)范有序盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)相關(guān)要求，地方政府大力推行優(yōu)化污水處理設(shè)施布局和收集管網(wǎng)、存量污水處理廠提標(biāo)改造等工作，以解決城鎮(zhèn)污水收集處理發(fā)展不均衡、不充分的矛盾，加快補齊城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)短板。為了解決建設(shè)運維資金問題和形成投資良性循環(huán)通道，地方政府多選用PPP模式盤活存量污水處理項目且效果顯著。存量污水處理項目PPP模式中，一方面通過引進(jìn)社會資本盤活城市污水處理資產(chǎn)，有效緩解政府的運營、投資壓力；另一方面可以充分發(fā)揮社會資本在建設(shè)運營方面的優(yōu)勢，實現(xiàn)污水處理項目提質(zhì)增效，進(jìn)一步完善城市基礎(chǔ)設(shè)施，提高城市發(fā)展的生態(tài)化水平。

一、存量污水項目實施要點

存量污水處理項目通常是把特定服務(wù)區(qū)域內(nèi)一座或多座存量污水處理設(shè)施和污水收集管網(wǎng)（或有）的運營管理、升級改造打包，通過社會資本/項目公司向政府繳納特許經(jīng)營權(quán)使用費等方式，政府授予中標(biāo)社會資本/項目公司污水處理項目特許經(jīng)營范圍內(nèi)的建筑物及構(gòu)筑物、設(shè)備設(shè)施的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)污水處理項目資產(chǎn)盤活、運營管理效率大幅提升等目的。

（一）有關(guān)存量項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓問題

1.存量項目存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓內(nèi)容

存量污水處理項目主要涉及資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會資本，主要依據(jù)如表1。

2.轉(zhuǎn)讓方式比較及主要推薦見表2。

表 1 轉(zhuǎn)讓依據(jù)

表2 轉(zhuǎn)讓方式比較及主要推薦

綜上考慮復(fù)雜程度、管理體系、轉(zhuǎn)讓流程、稅務(wù)成本等因素，建議優(yōu)先推薦采用經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。

（二）存量資產(chǎn)價值認(rèn)定方式和方法

見表3。

表3 存量資產(chǎn)價值認(rèn)定方式和方法

存量污水項目資產(chǎn)價值須通過法定資產(chǎn)評估程序加以認(rèn)定，對于存量污水項目資產(chǎn)原值注意認(rèn)定程序的合規(guī)性和合理性。通常,存量污水項目資產(chǎn)評估采用賬面價值法、重置成本法、未來收益法三種方法之一或多種方法綜合確定，由項目方委托專業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)完成，并作為存量污水項目PPP咨詢工作的基礎(chǔ)性依據(jù)資料。若存量污水項目中不涉及項目主體變更，而是通過補充協(xié)議方式明確后續(xù)權(quán)利義務(wù)，其中涉及存量污水項目資產(chǎn)價值的處理，不需通過資產(chǎn)評估程序的，可采用賬面價值法認(rèn)定。

（三）存量資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)費底價與競爭機制

在存量污水項目存量資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)費定價過程中，存量污水項目資產(chǎn)權(quán)屬方可以參考資產(chǎn)評估確定底價，也可以根據(jù)市場價格確定底價，最終需要通過競爭性程序確定存量污水項目資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓價款。目前，從已經(jīng)實施的存量污水處理PPP項目案例來看，采用存量污水項目資產(chǎn)評估價格或資產(chǎn)原值作為特許經(jīng)營權(quán)定價依據(jù)的情形更多。

污水項目資產(chǎn)價值特許經(jīng)營權(quán)費須通過法定競爭性程序予以確定，可考慮采用直接方式或間接方式將存量資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)費作為競爭標(biāo)的。在間接方式下，可以存量資產(chǎn)評估價值作為特許經(jīng)營權(quán)費（固定值），對污水處理補貼價格進(jìn)行競爭，同樣達(dá)到對特許經(jīng)營權(quán)費進(jìn)行競爭的目的。

（四）選擇社會資本的能力要求

存量污水處理PPP項目在選擇社會資本時應(yīng)當(dāng)關(guān)注其運營能力。就新建類PPP項目而言，實踐中通常會采取投資人和施工單位合并招選的方式，采購人會重點關(guān)注社會資本或聯(lián)合體是否具備承擔(dān)施工任務(wù)的資質(zhì)和能力；而對于存量污水處理PPP項目而言，一般已經(jīng)建設(shè)完成并進(jìn)入運營期，此時應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注社會資本是否具備項目運營所必需的技術(shù)、管理和人員等，從而確保項目可以持續(xù)穩(wěn)定運營，并繼續(xù)為公眾提供良好的公共服務(wù)和產(chǎn)品。

二、存量污水處理項目PPP模式的優(yōu)點

（一）有利于提高融資環(huán)境的規(guī)范化和便利性

近年來，我國相繼出臺相關(guān)文件以改善污水處理項目的融資環(huán)境，例如政府方不得利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，不得承諾回購社會資本的投資本金、不得承擔(dān)社會資本的投資本金損失、不得向社會資本承諾最低收益或固定收益回報、不得為項目融資提供擔(dān)保等，并通過修訂現(xiàn)行的專項資全管理辦法將PPP項目納入支持范圍，鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新融資管理方式和融資產(chǎn)品以更好地匹配PPP項目需求，以及設(shè)立PPP項目中央支持基金等一系列舉措，提高存量污水處理項目融資環(huán)境的規(guī)范化和便利性。

（二）有利于改善項目質(zhì)量和效率

在存量污水處理項目中采用PPP模式，政府通過引入社會資本實現(xiàn)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，實現(xiàn)將污水處理項目運營風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、管理風(fēng)險等風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更有能力承擔(dān)的社會資本。同時，在風(fēng)險優(yōu)化分配的激勵約束機制下，社會資本將有足夠動力，統(tǒng)籌考慮污水處理項目的運營質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和維修養(yǎng)護(hù)、更新重置成本之間的平衡，在保障污水處理項目服務(wù)質(zhì)量的前提下，切實降低污水處理全生命周期的成本，實現(xiàn)項目運營效率產(chǎn)出和污水處理項目經(jīng)濟效益產(chǎn)出的雙贏。[1]

（三）促進(jìn)存量污水處理行業(yè)發(fā)展

我國不斷提高社會經(jīng)濟發(fā)展速度，水環(huán)境污染的現(xiàn)狀、水資源短缺的問題日漸突出，因此需要在實現(xiàn)污水處理的同時開展水資源的循環(huán)利用。在存量污水處理項目全方位引入市場機制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對污水收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，提升相關(guān)污水處理服務(wù)質(zhì)量和效率，促進(jìn)存量污水處理行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、存量污水處理項目PPP模式存在的問題

（一）政府風(fēng)險

在實施存量污水處理項目PPP模式的過程中面臨著政府風(fēng)險，出現(xiàn)這一情況是因為該模式在我國的發(fā)展時間比較短，污水處理項目屬地地方政府相關(guān)部門缺乏專業(yè)人員配置和管理經(jīng)驗。雖然我國已經(jīng)推出了PPP模式相關(guān)的規(guī)范性指導(dǎo)文件，但是存量污水處理項目PPP模式仍處于探索發(fā)展階段，實施存量項目PPP模式改造仍需要具備較高的專業(yè)知識和結(jié)合項目具體情況設(shè)置模式方案，導(dǎo)致PPP模式中政府部門還不足以適應(yīng)當(dāng)前業(yè)務(wù)需求和市場發(fā)展需要。另外，存量污水處理項目PPP模式合作期限比較長，合作期內(nèi)可能會經(jīng)歷多屆政府，或面臨項目實施模式變化等情況，不利于項目目標(biāo)的實現(xiàn)。[2]

（二）政策法規(guī)不健全

存量污水處理項目PPP模式需要在政府和社會資本間構(gòu)建長期友好合作關(guān)系，因此需要完善相關(guān)法律法規(guī)和行政制度等，以實現(xiàn)在政府方與社會資本方之間合理分配項目風(fēng)險，確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，保障雙方能夠依據(jù)合同約定合理主張權(quán)利，妥善履行義務(wù)，確保項目全生命周期內(nèi)的順利實施。但是目前國家各部委頒布的規(guī)范文件多為原則性指導(dǎo)文件，尚無PPP模式在國家層面的立法文件，因政策法規(guī)不健全導(dǎo)致PPP項目出現(xiàn)各類問題的事件頻現(xiàn)，也影響了社會資本的投資信心。

（三）市場資源配置不合理

近年來，為提高民營企業(yè)參與的積極性，國務(wù)院及相關(guān)部委先后發(fā)布了超100個與PPP相關(guān)的鼓勵性政策文件，這些文件都不同程度地強調(diào)要激發(fā)和促進(jìn)民間投資，鼓勵和引導(dǎo)民營企業(yè)參與PPP項目。但實踐中，民營企業(yè)數(shù)量多，經(jīng)濟規(guī)模大，貢獻(xiàn)度高，但在PPP項目中，民營資本的進(jìn)入率、參與度不高，且市場呈現(xiàn)民營資本市場份額持續(xù)走低趨勢。在國家著力強調(diào)促進(jìn)民間投資，鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目的政策環(huán)境下，民營企業(yè)在PPP項目中的優(yōu)勢和效果并未充分顯現(xiàn)，未承擔(dān)起主導(dǎo)角色，在一定程度上偏離了政府推行PPP的初衷，有背PPP的應(yīng)有之意。[3]

（四）融資風(fēng)險

存量污水處理PPP項目的可融資性主要取決于項目資產(chǎn)所具備的經(jīng)營權(quán)的信用、社會資本方的信用和項目地營商環(huán)境的信用等方面。融資風(fēng)險的誘發(fā)因素比較多，例如融資成本的合理性和融資方案的運行等。融資風(fēng)險集中體現(xiàn)在資金籌集和還款等方面。在項目前期，融資風(fēng)險主要是因為談判周期比較長或?qū)徺J材料不全等問題；在項目合同探討、貸款申請過程中市場很容易發(fā)生改變，沖擊到融資計劃；在項目實施階段，因相關(guān)單位投資控制不利、監(jiān)管不到位等，導(dǎo)致工程建設(shè)資金發(fā)生重大超支而需增加借款；在項目運營階段，如出現(xiàn)開始運營期延誤或政府未遵照項目合同約定按期支付，則會面臨還款困難等風(fēng)險。[4]

四、存量污水處理項目PPP模式應(yīng)用措施

（一）遴選PPP模式盤活的存量資產(chǎn)

在實施存量污水處理項目PPP模式前期工作中，應(yīng)優(yōu)先選擇行業(yè)主管部門作為存量資產(chǎn)清理核實的牽頭部門，做好與項目相關(guān)部門的政策溝通和信息交流，設(shè)計文本格式和填報要求統(tǒng)一的存量資產(chǎn)清理核實表格及附件資料，行業(yè)主管、項目相關(guān)部門應(yīng)在各自管理的領(lǐng)域內(nèi)清理核實現(xiàn)有存量資產(chǎn)，并在此基礎(chǔ)上，遴選符合運用PPP模式盤活的存量污水資產(chǎn)上報牽頭部門匯總，履行涉及的上報政府集中研究、決策和相關(guān)審批手續(xù)。

（二）完善PPP模式項目監(jiān)管體系

污水處理項目PPP模式應(yīng)逐步完善監(jiān)管體系，發(fā)揮出法律法規(guī)的約束保障作用，因此政府部門需要根據(jù)存量資產(chǎn)PPP模式的實施需要制定相關(guān)的法律規(guī)定，并且發(fā)揮出污水處理行業(yè)規(guī)章制度的輔助作用，建立完善的PPP法律法規(guī)體系，促進(jìn)政府和企業(yè)之間的交流，為存量污水處理項目PPP模式落實提供依據(jù)。

相關(guān)部門需要完善社會監(jiān)管體系，政府各部門需要提高監(jiān)管力度，重視存量污水處理項目PPP模式。例如地方政府需要及時監(jiān)督管理污水處理廠，要求當(dāng)?shù)嘏潘块T嚴(yán)格監(jiān)督污水處理廠，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門需要嚴(yán)格檢查污水處理廠的水資源和廢料等，當(dāng)?shù)劂y行部門需要嚴(yán)格考察污水處理廠的資金運行情況。此外可以利用微信公眾號平臺建立投訴公眾號，為公民舉報提供途徑，通過多方監(jiān)督來保障存量污水處理項目PPP模式的實施效果。[5]

（三）構(gòu)建合理的價格機制和補償體系

污水處理項目中污水處理服務(wù)費包含在自來水費中，政府負(fù)責(zé)收取并且根據(jù)存量污水處理情況分配資金。污水處理費作為污水處理項目的主要收入來源，承擔(dān)著為污水處理廠運行提供資金基礎(chǔ)保障作用。但是污水處理PPP項目實施過程中，部分地方政府未嚴(yán)格按照合同約定履行付費義務(wù)的問題，出現(xiàn)未按時調(diào)整處理費價格、付費不及時或不足額等情形，影響到污水處理項目的正常運作。政府需要根據(jù)污水處理項目運行情況不斷完善付費機制，并且制定科學(xué)的價格調(diào)整、資金補償機制，解決污水處理項目的資金壓力，有效減少污水處理廠正常運行的問題。[6]

（四）提高民營企業(yè)的市場競爭力

當(dāng)前在存量污水處理項目PPP模式中出現(xiàn)“國企熱、民企冷”的問題，民營企業(yè)參與PPP項目面臨的觀念上的偏見、歧視行為和擠占效應(yīng)等非正式制度壁壘制約因素，是導(dǎo)致PPP項目民營企業(yè)參與率低的重要原因。因此，為破解這些非正式制度壁壘，有針對性地通過正式制度創(chuàng)新，逐漸形成與PPP正式制度相適應(yīng)的非正式制度，顯著增強民營企業(yè)持續(xù)參與PPP項目的動力和信心，調(diào)動民營企業(yè)參與PPP的積極性。民營企業(yè)可通過強化自身能力和實力，多個民企合作的方式，或強強聯(lián)合或技術(shù)互補的模式形成聯(lián)合體，從技術(shù)或規(guī)模上發(fā)揮整合優(yōu)勢，提高民營企業(yè)的認(rèn)可度和市場競爭力。[7]

（五）轉(zhuǎn)變政府定位

存量污水處理項目PPP模式旨在構(gòu)建政府和企業(yè)的友好合作關(guān)系，政府方應(yīng)貫徹使市場在資源配置中起決定性作用原則，注重由傳統(tǒng)的“投資型”政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”政府，政府可以從繁重的污水系統(tǒng)管理事務(wù)中脫身出來，從過去污水處理公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管者角色，從而保證污水處理質(zhì)量和運行效率，并提高財政資金使用效率。[8]

當(dāng)前，針對我國存量污水處理項目因配套設(shè)施缺乏、排放標(biāo)準(zhǔn)低等問題，升級改造資金成為制約污水處理行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。通過存量污水處理項目中采用PPP模式改造，在保障存量污水處理項目穩(wěn)定運行的條件下，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活和形成良性投資循環(huán)，完善“政府引導(dǎo)、社會參與、市場運作”的新格局，對促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政事分開，降低行政成本、提升基礎(chǔ)設(shè)施供給效率和服務(wù)質(zhì)量等方面具有重要意義。