上海市松江區(qū)土地儲備中心 莊春濤

一、前言

土地集約利用評價(jià)工作是國家為加強(qiáng)土地資源精細(xì)化管理和管理轉(zhuǎn)型的重要手段。通過土地集約利用程度，作為土地利用狀況的有效監(jiān)督方式，并根據(jù)評價(jià)結(jié)果，綜合審批監(jiān)管園區(qū)落戶企業(yè)新建擴(kuò)建需求，以便對不符合集約利用標(biāo)準(zhǔn)的作為整改依據(jù)，要求整改[2]。

二、開展土地集約利用評價(jià)的意義

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在地方區(qū)域空間規(guī)劃中充當(dāng)著領(lǐng)頭羊和壓艙石的角色，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。同時(shí)，開發(fā)區(qū)占據(jù)了許多良田，在土地供需矛盾不斷加劇的當(dāng)下，其土地集約利用問題必然成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。土地集約利用評價(jià)根據(jù)目標(biāo)區(qū)域的土地供給、開發(fā)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益等多方面的綜合考量，判斷目標(biāo)區(qū)域土地集約利用狀況，推斷土地集約利用可發(fā)展深度，從而有助改變目標(biāo)區(qū)域用地粗放的局面。同時(shí)，借助于土地集約利用評價(jià)體系和結(jié)果利用，對進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府對開發(fā)區(qū)土地資源管理行政掌控力度具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

三、開展土地集約利用的綜合分析

為探討開展土地集約利用對于開發(fā)區(qū)土地資源精細(xì)化管理過程中的實(shí)際意義，本文以松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)評價(jià)為例進(jìn)行探究。

（一）松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀

松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原名上海松江工業(yè)園區(qū)，根據(jù)國辦函〔2013〕41號公告，2013年3月2日，上海松江工業(yè)園區(qū)由市級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū)，并更名為松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（文中以“園區(qū)”代稱）。園區(qū)批準(zhǔn)范圍5729.7236公頃，實(shí)際管理范圍6040.7177公頃。

為有效評價(jià)松江園區(qū)土地開發(fā)情況，根據(jù)相關(guān)規(guī)范對園區(qū)用地供地情形以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益等幾個(gè)方面展開詳細(xì)的土地利用狀況資料收集分析。經(jīng)總結(jié)歸納和整理分析，總結(jié)園區(qū)土地集約利用數(shù)據(jù)（見表1）。

表1 松園區(qū)土地利用數(shù)據(jù)調(diào)查表

（二）土地集約利用分析評價(jià)

1.評價(jià)類型

根據(jù)用地調(diào)查評價(jià)成果，松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地與住宅用地面積分別為2588.2881公頃與104.4648公頃，根據(jù)在園區(qū)占中相關(guān)占地比例數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，園區(qū)類型是工業(yè)主導(dǎo)型。

2.現(xiàn)狀土地利用結(jié)構(gòu)分析

園區(qū)總用地面積為5729.7236公頃，在開展土地資源集約利用評價(jià)工作之前，園區(qū)內(nèi)土地按土地利用類型劃分，不同類型土地占地大小和比例如表2所示。

表2 開發(fā)區(qū)土地利用狀況統(tǒng)計(jì)表(I)-按建設(shè)狀況劃分 單位：hm2、%

3.規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)及規(guī)劃實(shí)施狀況

對松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析后，得到松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)（見表3），綜合分析園區(qū)現(xiàn)狀已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地與規(guī)劃用地狀況發(fā)現(xiàn)，已建成開發(fā)區(qū)交通運(yùn)輸用地與規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)的符合度最高，為100.24%；工礦倉儲用地規(guī)劃實(shí)施度相對較低，為60.14%，說明松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地的規(guī)劃建設(shè)方面略顯滯后，結(jié)合開發(fā)和建設(shè)情況分析，說明松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)規(guī)劃的可供未供工礦倉儲用地較多，下一步應(yīng)根據(jù)該現(xiàn)狀針對性地加強(qiáng)土地供應(yīng)管理工作，增加土地資源利用效率。

表3 園區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況一覽表 單位：hm2、%

4.評價(jià)結(jié)果分析

根據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程》有關(guān)內(nèi)容，在對園區(qū)用地等指標(biāo)展開數(shù)據(jù)摸底，隨后將相關(guān)數(shù)據(jù)分門別類、歸類整理。根據(jù)《規(guī)程》中相關(guān)方法，得出指標(biāo)理想值、權(quán)重，對園區(qū)展開集約利用定量分析和評價(jià)。

通過對國內(nèi)土地集約利用研究文獻(xiàn)的檢索與進(jìn)一步分析，為使評價(jià)結(jié)果與實(shí)際集約利用水平有明確的對應(yīng)關(guān)系，確定了衡量集約利用水平的區(qū)間，具體如表4所示。

表4 園區(qū)土地集約利用水平分級

根據(jù)園區(qū)最終計(jì)算數(shù)據(jù)，園區(qū)的土地利用集約度為71.64分。按照土地集約利用水平分級表，園區(qū)土地集約利用為Ш級，表明園區(qū)土地集約利用水平雖已滿足現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)，但是還存在較大的可開發(fā)空間。

四、土地集約利用管理中存在的問題與探究

（一）土地潛力未充分釋放

園區(qū)土地集約利用結(jié)果顯示，利用率水平雖已滿足現(xiàn)有要求，但是還存在較大的可開發(fā)空間，現(xiàn)存部分土地還沒有完全挖掘形成有效資源。

建議優(yōu)化開發(fā)機(jī)制，將集中成片的存量工業(yè)用地進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)。引導(dǎo)園區(qū)平臺等專業(yè)企業(yè)參與原土地業(yè)主方的方式，通過一定合法用地行政手續(xù)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。其他未成片的工業(yè)用地，建議結(jié)合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，在承擔(dān)相應(yīng)公益責(zé)任的基礎(chǔ)上，讓原土地業(yè)主用地行政手續(xù)，實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)加強(qiáng)未成片土地所歸區(qū)域的區(qū)域主導(dǎo)整合作用，將零散分布土地進(jìn)行有效整合，再統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型開發(fā)。

（二）重審批、輕監(jiān)管

土地集約利用雖進(jìn)行了科學(xué)的評價(jià)工作，但在現(xiàn)行的土地審批機(jī)制中，土地供應(yīng)給企業(yè)以后，到底用得怎么樣？還有多大潛力可挖？以及未達(dá)到集約節(jié)約利用標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)管理等問題未有效納入土地監(jiān)管范圍中，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。

在后期的土地監(jiān)管過程中，應(yīng)將整個(gè)土地利用年限納入管理期限，并充分利用土地出讓合同的法律約束力，提升土地利用效率管理和管理期限內(nèi)的及時(shí)管控。在土地出讓合同簽訂前，將企業(yè)行業(yè)、土地投資效益以及綠色節(jié)能環(huán)保經(jīng)濟(jì)等要素進(jìn)行明確規(guī)定，并納入合同約定范疇，通過要素標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，形成土地準(zhǔn)入和退出的強(qiáng)制機(jī)制，已形成全面系統(tǒng)的土地利用精細(xì)化和強(qiáng)制性管理。

五、評價(jià)成果的應(yīng)用

就本次園區(qū)評價(jià)結(jié)果和土地集約利用的指標(biāo)來看，主要還是反映土地容積率、用地效益較低的問題。所以，園區(qū)今后土地利用應(yīng)著重提高這兩個(gè)指標(biāo)值。一是繼續(xù)加強(qiáng)招商引資力度，接洽有意入園、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，嚴(yán)格項(xiàng)目評審制度，通過優(yōu)質(zhì)企業(yè)帶頭提升園區(qū)土地集約利用效益；二是對于那些占地面積大而容積率低、用地效益差的企業(yè)，采取“騰籠換鳥”或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房等方式，增加用地效益、提高容積率；三是對于有進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模需求的企業(yè)，建議其增加廠房層數(shù)，或充分利用企業(yè)內(nèi)部的部分綠地及其他用地，提高容積率和建筑系數(shù)。

六、結(jié)語

面對日益加劇的土地供需矛盾，加強(qiáng)土地集約利用評價(jià)對改變開發(fā)區(qū)土地粗放利用現(xiàn)狀和加強(qiáng)土地潛力挖掘提供信息支持，是貫徹有限資源科學(xué)發(fā)展觀的有力保障，對構(gòu)建資源節(jié)約型園區(qū)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)作用。長效機(jī)制的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)工作將逐步營造節(jié)約用地的良好社會氛圍，同時(shí)協(xié)助政府加強(qiáng)土地高效利用，制定完善相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)、政策提供理論依據(jù)和實(shí)踐樣本，為開發(fā)區(qū)自身長遠(yuǎn)發(fā)展指明努力的方向。