上海市松江區(qū)土地儲備中心 莊春濤
土地集約利用評價(jià)工作是國家為加強(qiáng)土地資源精細(xì)化管理和管理轉(zhuǎn)型的重要手段。通過土地集約利用程度,作為土地利用狀況的有效監(jiān)督方式,并根據(jù)評價(jià)結(jié)果,綜合審批監(jiān)管園區(qū)落戶企業(yè)新建擴(kuò)建需求,以便對不符合集約利用標(biāo)準(zhǔn)的作為整改依據(jù),要求整改[2]。
經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)在地方區(qū)域空間規(guī)劃中充當(dāng)著領(lǐng)頭羊和壓艙石的角色,對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大。同時(shí),開發(fā)區(qū)占據(jù)了許多良田,在土地供需矛盾不斷加劇的當(dāng)下,其土地集約利用問題必然成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。土地集約利用評價(jià)根據(jù)目標(biāo)區(qū)域的土地供給、開發(fā)和相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益等多方面的綜合考量,判斷目標(biāo)區(qū)域土地集約利用狀況,推斷土地集約利用可發(fā)展深度,從而有助改變目標(biāo)區(qū)域用地粗放的局面。同時(shí),借助于土地集約利用評價(jià)體系和結(jié)果利用,對進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府對開發(fā)區(qū)土地資源管理行政掌控力度具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
為探討開展土地集約利用對于開發(fā)區(qū)土地資源精細(xì)化管理過程中的實(shí)際意義,本文以松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)評價(jià)為例進(jìn)行探究。
松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原名上海松江工業(yè)園區(qū),根據(jù)國辦函〔2013〕41號公告,2013年3月2日,上海松江工業(yè)園區(qū)由市級開發(fā)區(qū)升級為國家級開發(fā)區(qū),并更名為松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(文中以“園區(qū)”代稱)。園區(qū)批準(zhǔn)范圍5729.7236公頃,實(shí)際管理范圍6040.7177公頃。
為有效評價(jià)松江園區(qū)土地開發(fā)情況,根據(jù)相關(guān)規(guī)范對園區(qū)用地供地情形以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益等幾個(gè)方面展開詳細(xì)的土地利用狀況資料收集分析。經(jīng)總結(jié)歸納和整理分析,總結(jié)園區(qū)土地集約利用數(shù)據(jù)(見表1)。
表1 松園區(qū)土地利用數(shù)據(jù)調(diào)查表
1.評價(jià)類型
根據(jù)用地調(diào)查評價(jià)成果,松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地與住宅用地面積分別為2588.2881公頃與104.4648公頃,根據(jù)在園區(qū)占中相關(guān)占地比例數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),園區(qū)類型是工業(yè)主導(dǎo)型。
2.現(xiàn)狀土地利用結(jié)構(gòu)分析
園區(qū)總用地面積為5729.7236公頃,在開展土地資源集約利用評價(jià)工作之前,園區(qū)內(nèi)土地按土地利用類型劃分,不同類型土地占地大小和比例如表2所示。
表2 開發(fā)區(qū)土地利用狀況統(tǒng)計(jì)表(I)-按建設(shè)狀況劃分 單位:hm2、%
3.規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)及規(guī)劃實(shí)施狀況
對松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)空間數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總分析后,得到松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)(見表3),綜合分析園區(qū)現(xiàn)狀已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地與規(guī)劃用地狀況發(fā)現(xiàn),已建成開發(fā)區(qū)交通運(yùn)輸用地與規(guī)劃用地結(jié)構(gòu)的符合度最高,為100.24%;工礦倉儲用地規(guī)劃實(shí)施度相對較低,為60.14%,說明松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工礦倉儲用地的規(guī)劃建設(shè)方面略顯滯后,結(jié)合開發(fā)和建設(shè)情況分析,說明松江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)規(guī)劃的可供未供工礦倉儲用地較多,下一步應(yīng)根據(jù)該現(xiàn)狀針對性地加強(qiáng)土地供應(yīng)管理工作,增加土地資源利用效率。
表3 園區(qū)規(guī)劃實(shí)施情況一覽表 單位:hm2、%
4.評價(jià)結(jié)果分析
根據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)規(guī)程》有關(guān)內(nèi)容,在對園區(qū)用地等指標(biāo)展開數(shù)據(jù)摸底,隨后將相關(guān)數(shù)據(jù)分門別類、歸類整理。根據(jù)《規(guī)程》中相關(guān)方法,得出指標(biāo)理想值、權(quán)重,對園區(qū)展開集約利用定量分析和評價(jià)。
通過對國內(nèi)土地集約利用研究文獻(xiàn)的檢索與進(jìn)一步分析,為使評價(jià)結(jié)果與實(shí)際集約利用水平有明確的對應(yīng)關(guān)系,確定了衡量集約利用水平的區(qū)間,具體如表4所示。
表4 園區(qū)土地集約利用水平分級
根據(jù)園區(qū)最終計(jì)算數(shù)據(jù),園區(qū)的土地利用集約度為71.64分。按照土地集約利用水平分級表,園區(qū)土地集約利用為Ш級,表明園區(qū)土地集約利用水平雖已滿足現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn),但是還存在較大的可開發(fā)空間。
園區(qū)土地集約利用結(jié)果顯示,利用率水平雖已滿足現(xiàn)有要求,但是還存在較大的可開發(fā)空間,現(xiàn)存部分土地還沒有完全挖掘形成有效資源。
建議優(yōu)化開發(fā)機(jī)制,將集中成片的存量工業(yè)用地進(jìn)行優(yōu)化開發(fā)。引導(dǎo)園區(qū)平臺等專業(yè)企業(yè)參與原土地業(yè)主方的方式,通過一定合法用地行政手續(xù),實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。其他未成片的工業(yè)用地,建議結(jié)合規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,在承擔(dān)相應(yīng)公益責(zé)任的基礎(chǔ)上,讓原土地業(yè)主用地行政手續(xù),實(shí)施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)加強(qiáng)未成片土地所歸區(qū)域的區(qū)域主導(dǎo)整合作用,將零散分布土地進(jìn)行有效整合,再統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型開發(fā)。
土地集約利用雖進(jìn)行了科學(xué)的評價(jià)工作,但在現(xiàn)行的土地審批機(jī)制中,土地供應(yīng)給企業(yè)以后,到底用得怎么樣?還有多大潛力可挖?以及未達(dá)到集約節(jié)約利用標(biāo)準(zhǔn)的后續(xù)管理等問題未有效納入土地監(jiān)管范圍中,缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)管措施。
在后期的土地監(jiān)管過程中,應(yīng)將整個(gè)土地利用年限納入管理期限,并充分利用土地出讓合同的法律約束力,提升土地利用效率管理和管理期限內(nèi)的及時(shí)管控。在土地出讓合同簽訂前,將企業(yè)行業(yè)、土地投資效益以及綠色節(jié)能環(huán)保經(jīng)濟(jì)等要素進(jìn)行明確規(guī)定,并納入合同約定范疇,通過要素標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定,形成土地準(zhǔn)入和退出的強(qiáng)制機(jī)制,已形成全面系統(tǒng)的土地利用精細(xì)化和強(qiáng)制性管理。
就本次園區(qū)評價(jià)結(jié)果和土地集約利用的指標(biāo)來看,主要還是反映土地容積率、用地效益較低的問題。所以,園區(qū)今后土地利用應(yīng)著重提高這兩個(gè)指標(biāo)值。一是繼續(xù)加強(qiáng)招商引資力度,接洽有意入園、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目,嚴(yán)格項(xiàng)目評審制度,通過優(yōu)質(zhì)企業(yè)帶頭提升園區(qū)土地集約利用效益;二是對于那些占地面積大而容積率低、用地效益差的企業(yè),采取“騰籠換鳥”或建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房等方式,增加用地效益、提高容積率;三是對于有進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模需求的企業(yè),建議其增加廠房層數(shù),或充分利用企業(yè)內(nèi)部的部分綠地及其他用地,提高容積率和建筑系數(shù)。
面對日益加劇的土地供需矛盾,加強(qiáng)土地集約利用評價(jià)對改變開發(fā)區(qū)土地粗放利用現(xiàn)狀和加強(qiáng)土地潛力挖掘提供信息支持,是貫徹有限資源科學(xué)發(fā)展觀的有力保障,對構(gòu)建資源節(jié)約型園區(qū)具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)作用。長效機(jī)制的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價(jià)工作將逐步營造節(jié)約用地的良好社會氛圍,同時(shí)協(xié)助政府加強(qiáng)土地高效利用,制定完善相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)、政策提供理論依據(jù)和實(shí)踐樣本,為開發(fā)區(qū)自身長遠(yuǎn)發(fā)展指明努力的方向。