摘要：黨的十九屆四中全會提出了構建“基層社會治理新格局”的內容和方向。在社會治理新格局的構建探索中，地方圍繞基層社會治理新格局的總目標呈現了多元創(chuàng)新案例，這些創(chuàng)新有著不同的目標訴求和創(chuàng)新工具選擇。因此，如何理解不同創(chuàng)新背后的邏輯，需要新的理論解釋框架。通過政府責任和治理技術兩個變量，結合地方的創(chuàng)新實踐案例，致力于回答不同地域不同政府在社會治理創(chuàng)新方面呈現巨大差異的內在機制和邏輯。并提出基層治理的四種創(chuàng)新路徑：政府治理路徑、影子治理路徑、合作治理路徑和自主治理路徑，從而構建“社會治理新格局”下多元創(chuàng)新的解釋框架。

關鍵詞：社會治理;創(chuàng)新;邏輯;解釋

中圖分類號：C916文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2022）02-0044-012

一、 問題的提出：構建“基層社會治理新格局”的制度邏輯是什么

社會治理是國家治理的重要方面。黨的十九屆四中全會決議提出必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系。并提出構建基層社會治理新格局的規(guī)劃方向。黨的十九屆六中全會再次強調，要建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。

如果對黨的十九屆四中全會提出的基層社會治理新格局內容進行解讀，可以發(fā)現新格局包含了多方面的內容和目標。從新格局的主體而言，不但強調黨組織的領導，而且提出要發(fā)揮群團組織、社會組織、行業(yè)協會商會、家庭和群眾的作用;從手段而言，提出要實行自治、德治和法治相結合;從內容而言，提出要健全社區(qū)管理和服務機制，提供精準化、精細化的服務;從目標而言，提出要實現政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。因此，基層社會治理新格局的戰(zhàn)略規(guī)劃是一個涵蓋多層面內容的框架，這也構成了黨的十九屆六中全會強調的“共建共治共享”的基本內容。

與基層社會治理新格局戰(zhàn)略規(guī)劃框架相呼應，我們可以發(fā)現各地社會治理創(chuàng)新具有顯著差異性和多樣性，比如王偉進通過對地方政府決策咨詢系統和有關職能部門人員的座談發(fā)現，地方在社會治理方面的實踐創(chuàng)新發(fā)生在非常廣泛的領域與維度上，其切入點也是多樣化的。王偉進：《當前我國社會治理實踐創(chuàng)新的趨勢與挑戰(zhàn)》，《社會建設》，2019年第6期。那么，如何將基層社會治理新格局的戰(zhàn)略框架與基層多元創(chuàng)新路徑相銜接，將多層次的戰(zhàn)略規(guī)劃轉化為基層有序的創(chuàng)新路徑，是當前需要理論和實踐共同回答的問題。已有的研究大多聚焦于社會治理創(chuàng)新的功能和趨勢，而很少有研究對不同的社會治理創(chuàng)新路徑提供理論的解釋。因此，需要在理論上回答各政府部門在推動社會治理創(chuàng)新實踐中的制度執(zhí)行邏輯，以及這些政府部門所面臨的風險規(guī)避問題和激勵設置問題等，李友梅：《中國社會治理的新內涵與新作為》，《社會學研究》，2017年第6期。從而為基層社會治理新格局從政策規(guī)劃到創(chuàng)新實踐的有機轉化提供一個有效的解釋框架，來回答為何各地政府會采取不同的社會治理創(chuàng)新路徑，以及在不同場景下如何采取不同的創(chuàng)新路徑的問題。

二、 關于基層社會治理創(chuàng)新路徑的文獻檢視

本文分析的社會治理，主要從黨的十九屆四中全會關于社會治理的主旨內容出發(fā)，分析政府在面對基層社會問題時所采取的行為策略和展開的一系列機制創(chuàng)新，而不去分析社會自身如何進行選擇。因此，這里的社會治理創(chuàng)新主體在政府，創(chuàng)新的場域則落在基層。

以社會治理為名的研究內容非常分散，不過總體而言，關于社會治理創(chuàng)新的討論不外乎三種視角：政府視角、社會視角、合作視角，并在各自視角下形成自己的判斷。

在社會視角的討論方面，社會治理方面的社會視角討論往往與政府視角討論交織在一起。如趙秀玲認為，自村民自治之日起，中國基層社會治理一直存在一種矛盾糾葛：站在傳統中國基層政治角度看，政府應加大管理甚至管控的力度，并直接或間接任命自治干部;站在現代西方民主政治視域看，政府應減少或取消干預，讓村居民直接選舉基層干部。趙秀玲：《辯證理解中國基層治理復雜關系》，《福建論壇》（人文社會科學版），2016年第6期。不過，學界普遍認同的是，社會治理的方向應該更多從政府向社會轉向。如張小勁和于曉虹通過對2010年以來的案例觀察和分析發(fā)現，2010年以來的先行試點案例均在一定程度上將社會組織參與社區(qū)管理、加強社會管理工作的民主化納入了創(chuàng)新工作的要點。張小勁、于曉虹：《中國基層治理創(chuàng)新：宏觀框架的考察與比較》，《江蘇行政學院學報》，2012年第5期。唐鈞等總結基層治理創(chuàng)新的五種趨勢時提出居民自治是核心，因此基層治理中應充分鼓勵和發(fā)揚群眾的積極性和創(chuàng)造性。唐鈞、龔琬嵐、孫慶凱：《基層治理的五種創(chuàng)新趨勢分析》，《中國機構改革與管理》，2018年第12期。

在政府視角討論方面，很多學者認為，社會治理不是純粹指社會管理自己的事情那么簡單，而是一個嵌入在公共治理中的概念。社會治理的英文并沒有對應的社會學的概念，丁元竹：《從社會管理到社會治理》，2014年3月1日，http：//www.71.cn/2014/0301/773695_3.shtml。所謂“Social Management”或“Social Governance”是生造出來對應中文的英語翻譯。英文中對應社會管理的核心概念應該是“公共管理”（ Public Management 或 Public Affairs）。藍志勇：《論社會治理體系創(chuàng)新的戰(zhàn)略路徑》，《國家行政學院學報》，2016年第1期。王紹光通過對大量治理理論研究的反思，指出治理及所謂的范式轉換具有明顯的意識形態(tài)底色。因此范式轉換說實際上是一種規(guī)范性理論，而不是實證性理論。他強調，通過對各國的現實狀況進行考察可以發(fā)現，范式轉換說其實沒有什么牢靠的實證基礎。“相反，各國的公共管理實踐表明，近年來關于私有化和放松管制的實證研究使我們有充分的理由質疑國家衰落的說法、質疑‘無需政府的治理’的說法。”王紹光：《治理研究：正本清源》，《開放時代》，2018年第2期。與全球治理的實踐邏輯一致，對中國場景的實證研究也不斷被證明，社會治理的邏輯是深深嵌入在政府治理邏輯之中的。對改革開放以后的中國基層治理研究發(fā)現，市場經濟改革和國家開放政策是在重新建立國家機器的權威，國家對基層社會的控制能力不是弱化而是強化了。V.Shue，The Reach of the State： Sketches of the Chinese Body Politics，Stanford： Stanford University Press，1988.而最近幾年的研究也得出了相似的判斷，比如周慶智通過對深圳地方創(chuàng)新個案的觀察認為，當前的基層社會治理形態(tài)，是權威主義結構體系，不存在社會自治結構體系。反過來說，基層治理并沒有形成多元民主治理結構，也沒有朝著這個方向發(fā)展，無論是社會治理還是市場治理，只是權威主義治理的補充形式。周慶智：《權威主義基層治理——以深圳羅湖“質量黨建”為例》，《求實》，2016年第10期。

在合作視角討論方面，大多數的研究都認同中國社會治理是政府與社會互動合作的過程。比如，俞可平較早對社會治理的目標進行過探討，他認為社會治理的最終目標是實現善治，政府和公民應該相互合作來治理公共生活。俞可平、李景鵬、毛壽龍等：《中國離“善治”有多遠——“治理與善治”學術筆談》，《中國行政管理》，2001年第9期。張康之也持類似觀點，他認為合作治理是社會治理的歸宿，需要建構一種多元治理主體并存的局面。張康之：《合作治理是社會治理變革的歸宿》，《社會科學研究》，2012年第3期。郁建興、關爽認為，社會治理過程中應該積極釋放社會力量。郁建興、關爽：《從社會管控到社會治理——當代中國國家與社會關系的新進展》，《探索與爭鳴》，2014年第12期。易臻真和文軍從居民自治和社區(qū)共治兩大維度，提出基層治理存在四種類型。而其所提出的社區(qū)共治，是通過共商、共議、共決的民主協商方式，不斷探尋公民權利與公共權力有機結合的過程。易臻真、文軍：《城市基層治理中居民自治與社區(qū)共治的類型化分析》，《安徽師范大學學報》（人文社會科學版），2017年第6期。因此其所提出的兩大維度背后，實質上依然是政府與社會的角色問題。張小勁和于曉虹則通過偏于行政強化導向和側重于自治強化導向兩個維度，來分析不同地方的創(chuàng)新類型譜系。張小勁、于曉虹：《中國基層治理創(chuàng)新：宏觀框架的考察與比較》，《江蘇行政學院學報》，2012年第5期。因此，社會治理是一個政府管理和社會自治的互動過程。

已有的社會治理創(chuàng)新研究顯示，社會治理創(chuàng)新盡管有一些趨勢性的特征，但創(chuàng)新呈現出的不是單一特征或某種規(guī)律性的線性發(fā)展，而是存在創(chuàng)新的多面性。社會治理創(chuàng)新盡管越來越多地依賴社會，但更多時候依然依賴政府的力量。已有研究為我們理解社會治理創(chuàng)新的多元性提供了多方面的視角。但是，很少有研究能進一步回答，基層社會治理創(chuàng)新多元化背后的基本原則和邏輯是什么？多元社會治理創(chuàng)新的背后，是否遵循一種可解釋的理論框架，從而可以回答為何在不同領域需要選擇不同路徑的社會治理創(chuàng)新？

事實上，社會治理創(chuàng)新從來都不是一個簡單的社會領域創(chuàng)新問題，社會治理創(chuàng)新背后涉及基層政府、社會安全、社會秩序、社會參與和社會活力的諸多訴求。在某種意義上確實已經成為中國政府用以解決現實社會問題的一個總攬方案。Pieke，F.N.，“The Communist Party and Social Management in China”，China Information，vol.26，no.2（July 2012），PP.149～165.因此，我們需要在一個更為廣闊的視野中討論社會治理創(chuàng)新問題，我們需要尋找一個更包容的解釋框架，來回答在黨的十九屆四中全會關于社會治理新格局的戰(zhàn)略框架下，為什么有些基層社會治理創(chuàng)新致力于向社會賦權，而有些創(chuàng)新卻致力于強化政府力量。

三、基層社會治理新格局的制度邏輯：理論解釋框架構建

在構建解釋框架之前，有必要對不同的社會治理創(chuàng)新案例進行考察?？疾炜蓮膬煞N路徑展開。第一種路徑是對不同地區(qū)的相似創(chuàng)新案例進行考察。我們可以發(fā)現，各地在社會治理創(chuàng)新方面盡管表現出很大的差異性，一些創(chuàng)新依然被各地學習效仿，成為不同地方都采取的普遍創(chuàng)新，這便是創(chuàng)新的擴散。這其中最廣泛被學習效仿的創(chuàng)新就是基層網格化管理。自2004年北京東城區(qū)首先開始探索城市網格管理以來，盡管很多研究都認為實踐上的網格化管理始于北京東城區(qū)，但文獻計量的相關研究顯示，網格化管理在1998年出現了第一篇研究論文，參見尹曦粲、楊華鋒：《我國城市網格化管理研究的文獻計量分析》，《安徽行政學院學報》，2017年第1期。網格化管理已被廣泛運用到全國各地的基層治理、危機預警、社會維穩(wěn)、社區(qū)服務等領域。從擴散范圍來說，網格化管理成為近十幾年來擴散最廣的基層社會治理機制創(chuàng)新。很顯然，類似于網格化管理的創(chuàng)新之所以被其他地方學習效仿，成為大家都學習的做法，在于這類創(chuàng)新潛藏著大家都認可的共同邏輯。第二種路徑是對同一地方政府的不同創(chuàng)新案例進行考察。我們可以發(fā)現，在社會治理實踐層面，同一個地方政府卻呈現出不同類型的創(chuàng)新路徑。有些創(chuàng)新致力于推動社區(qū)自治;有些則以政府購買服務的方式推動政府與社會合作共擔;而在一些諸如社區(qū)安全、市場監(jiān)管等政府職責領域，地方逐漸出現將這些事務以強化全科網格員的形式交給了社區(qū)的網格員，而不是政府親自負責相應事務。為什么有些領域依然保留為社區(qū)自治的事務，而有些領域政府選擇采用新的方式重新介入？這背后的邏輯是需要進一步討論的。

因此，各地呈現出的創(chuàng)新案例既表現出了一些趨同的特征，也表現出差異化的特征。而如何尋找這些趨同和差異背后的解釋邏輯，需要一個更為包容的解釋框架。如果對這些異同進行深入分析，可以發(fā)現一些關鍵變量在理解這種多元性中具有重要意義。比如，各地之所以普遍采用網格化的管理，其背后的主要動力在于基層社會穩(wěn)定與安全責任巨大，各種考核要求、維穩(wěn)要求都驅使基層政府采取無縫隙的網格化管理方式來應對這些挑戰(zhàn)。相反，政府之所以在社區(qū)不同事務上采取政府購買服務或推動社會自治，則在于這些領域政府責任風險相對較小，因此有意愿探索社會治理新路徑。在一些本屬于政府職責的領域，政府之所以有些領域采取委托給非公職人員的方式來處理，是因為這些領域政府能有效進行監(jiān)管和駕馭;相反，在一些核心的政府職能領域，創(chuàng)新的選擇則基本限于政府內部創(chuàng)新。因此，不同社會治理創(chuàng)新背后，存在政府責任和政府治理能力的平衡。為此，本文下面將進一步論證，政府責任和政府治理技術可以作為解釋社會治理新格局下多元路徑創(chuàng)新的兩大變量，來解釋基層政府在什么情況下會選擇什么形式的社會治理創(chuàng)新路徑。

（一） 解釋基層社會治理創(chuàng)新實踐的變量：政府責任與治理技術

1.政府責任

政府責任指的是政府所承擔的職責并通過法定的權力運行保證相應職責得到履行。對基層政府而言，政府責任問題是一個復雜的問題，因為政府責任不但涉及基層政府的職責界定，而且涉及政府的權力結構，并受中央的發(fā)展戰(zhàn)略和基層政府運行機制的影響。

盡管改革開放以來關于政府責任的法律法規(guī)不斷完善。比如1989年頒布的《行政訴訟法》、1999年的《行政復議法》、2004年的《行政許可法》、2006年實行的《公務員法》、2004年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》等。但相關法律對基層政府職責的規(guī)定依然不明確。一方面，各級政府間的職責界定存在著職責同構的問題。比如根據《憲法》第107條規(guī)定，縣級以上各級地方政府有下列職權：管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。根據《地方組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權限包括：管理本行政區(qū)域內的經濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，各項責任在政府間的分工，除國防、外交以及鐵路、民航、郵政等明確屬于中央政府承擔的職責外，其他基本上屬于各級政府的共有職責，各級政府間的職責“交叉重復，矛盾沖突，不少服務項目很難說清究竟歸哪一級政府管理”沈榮華：《政府間公共服務職責分工》，國家行政學院出版社2007年版，第98頁。。另一方面，大量政府職責的部門間分工也未被清晰界定。事實上對基層政府職責除了教育等有相對明確的職責規(guī)定，很多職責的部門間分工十分模糊，如有關社會保障和衛(wèi)生醫(yī)療方面的基本法律尚未出臺。而且，基層政府職責還受其他因素的影響，楊雪冬提出各級地方政府承擔的實際責任有五個來源：（1）中央下放的部分管理權;（2）中央提出的要求，中央的要求大致包括兩類：一類是具體的現代化目標，另一類是臨時性任務;（3）上級職能部門把自己承擔的責任和任務細化，下放給下級部門，并利用評選“先進”等形式來強化這些任務的完成。（4）上級下放企業(yè)的管理權及相關的解決下崗職工等社會職能;（5）地方社會經濟的快速發(fā)展對當地政府提出的要求。楊雪冬：《改革開放40年中國政府責任體制變革：一個總體性評估》，《中共福建省委黨校學報》，2018年第1期。因此，政府責任在實踐層面實際上是一個模糊集，對基層政府而言更是如此。基層政府在實際運行中的責任除了所界定的職責外，還需要根據上級政府要求、社會發(fā)展變化不斷調適。

在政府責任界定模糊的情況下，實踐中的基層政府責任履行還受履責能力、履責難度、履責風險等諸多因素的影響。尤其是近些年隨著政府工作重心更多地轉向社會治理和公共服務，以及社會對政府越來越多的責任訴求，使得基層政府的責任問題變得更加復雜。一票否決制、一把手負責制、牽頭負責制、以黨內問責促政府責任等各種新的問責機制不斷用于基層。楊雪冬：《改革開放40年中國政府責任體制變革：一個總體性評估》，《中共福建省委黨校學報》，2018年第1期?；鶎颖仨氃谝婪呢熞?、上級政府要求、社會訴求以及履職能力等多因素之間尋求平衡。一些研究發(fā)現，在作為責任履行重要領域的政策執(zhí)行方面，基層具有選擇性特征，而干部管理制度中的下管一級、目標管理責任制和基層自主權的擴大，是影響基層選擇性執(zhí)行的制度原因。O’Brien Kevin and Li Lianjiang，“Selective Policy Implementation in Rural China”，Comparative Politics，vol.31，no.2（January 1999），pp.167-186.實際上，除了干部管理制度外，中央對政策議題的重視程度、基層財政狀況都是影響基層選擇性執(zhí)行的重要因素。一些政策之所以能被很好執(zhí)行，在于這些職責有一個共同特征，就是這些職責具有相當的剛性考核壓力，如果不被有效執(zhí)行，則干部面臨較大的問責風險。這樣，基層政府和干部在眾多任務面前面臨著一個從被動執(zhí)行到自主行動的選擇集，一些明確而又必須執(zhí)行的責任，基層政府會履行得比較好;而一些不明確的責任，則可能會拖延或選擇不予履行。因此，實踐中的政府責任問題，存在基層政府基于具體場景的策略性選擇，基層政府會根據情況來確定自身責任的大小和履行職責的輕重緩急，并影響基層治理創(chuàng)新路徑的選擇。

2.治理技術

治理技術有狹義和廣義之分。狹義上的治理技術是指政府利用技術工具來解決治理問題，比如有研究認為人類經歷治理技術的兩次變革，第一次是文字的出現，第二次則是新近的互聯網和大數據。楊敏：《“國家―社會”互構關系視角下的國家治理與基層治理——兼論治理技術手段的歷史變遷及當代趨向》，《廣西民族大學學報》（哲學社會科學版），2016年第2期。而廣義上的治理技術是指政府利用科層組織、制度規(guī)則的操作化技巧和權力的運行手段，在解決實際問題過程中的一系列策略性方法。楊磊：《地方政府治理技術的實踐過程及其制度邏輯——基于E縣城鎮(zhèn)建設推進過程的分析》，《中國行政管理》，2018第11期。本文理解的治理技術是廣義層面的，涉及政府在履行責任、解決面臨的公共問題時所采取的各種方式、方法和手段，它既可以是技術工具，也可以是軟性的管理手段和策略。在不同的社會治理領域，對治理技術的要求是不同的，尤其是治理中的制度化水平和專業(yè)化水平差異巨大，而治理的制度化水平又可區(qū)分為制度規(guī)范化程度和制度復雜性程度。因此，某一治理領域的制度規(guī)范化和復雜性程度越高，治理的專業(yè)化程度越高，則可以認為對治理技術的要求越高;反之，如果三者要求越低，則表明治理技術要求越低。而這三者中部分要求高，部分要求低的處在中間狀態(tài)。政府治理技術的運用既是政府治理本質的體現，黃其松、許強：《論政府治理技術》，《江漢論壇》，2018年第12期。也是政府權威的實現過程。正如安德魯·海伍德指出的，“事實上的權威或實際權威，產生于權威行使的環(huán)境，而不能溯源于一套程序性規(guī)則。它既包括各種形式的魅力型權威，也包括人們所說的‘專業(yè)權威’，即某個人純粹因為其擁有的專業(yè)技能和知識，而被視為‘權威’”安德魯·海伍德：《政治學核心概念》，中國人民大學出版社2014年版，第18頁。。

新一輪的地方治理變革在兩方面對基層政府提出了治理技術的新要求。首先是多元化帶來的治理技術新要求。在社會多元變革和國際政府改革潮流的推動下，政府角色和行為方式都發(fā)生了深刻變化，各級政府逐漸從服務的直接運營領域退出，轉向政策制定與執(zhí)行、管制和第三方服務生產，敬嘉：《中國公共服務外部購買的實證分析——一個治理轉型的角度》，《管理世界》，2007年第2期。因此多元化的治理轉型對政府治理能力提出了越來越高的要求，政府無論在治理的制度化還是專業(yè)化方面，都面臨著越來越復雜的協調和監(jiān)管難題。其次是治理地方化帶來的治理技術新要求。近些年國家和地方一直致力于權力下放的改革，試圖擴大基層政府的權力。如在2015年的報道中顯示，南京市明確基層政府“在政府治理、公共服務中的重要責任，加大向基層放權力度，對法律法規(guī)規(guī)定由縣級以上人民政府實施的，以及直接面向基層、面廣量大，由基層管理更方便有效的權力事項，全部標志為屬地權力，屬地行使權力事項共4423項，占全部權力事項的86%”人民網：南京市曬權力清單：政府權力86%下放到基層，http：//js.people.com.cn/n/2015/0325/c360300-24266363.html。。權力下放意味著基層政府需要有履行相關權力的能力，由此帶來了新的基層政府治理專業(yè)化能力的挑戰(zhàn)，在基層調研中各地的干部普遍抱怨，目前很多下放的監(jiān)管權，基層根本沒有能力履行。因此，治理地方化對基層如何更好駕馭不同治理技術提出了更高的要求。

一些研究采用治理技術概念作為水環(huán)境治理、社區(qū)第三方測評、國家榮譽等方面的理論解釋工具，相關文獻有：韓志明，韓陽：《治理技術的社會建構——以國家榮譽實踐為例》，《天津社會科學》，2016年第4期;黃俊堯：《作為政府治理技術的“吸納型參與”——“五水共治”中的民意表達機制分析》，《甘肅行政學院學報》，2015年第5期。但很少有研究回答政府采用治理技術的策略問題，尤其當政府面臨復雜現實問題的時候，政府如何選擇不同的治理技術組合，以及在不同的治理技術要求下，政府如何選擇不同的行動策略。如果對基層政府在社會治理不同領域的策略邏輯加以考察可以發(fā)現，政府在社會治理方面是選擇自己親自主導還是選擇社會力量，與治理技術要求密切相關。往往治理難度越大，治理制度化和專業(yè)化程度越高的領域，政府越可能通過向第三方購買或自己主動介入的方式開展工作;而治理技術要求越低的領域，包括在一些治理專業(yè)性要求或制度化要求不高的領域，政府更有可能讓社會參與。

（二）社會治理創(chuàng)新的四種路徑假設

基層政府之所以有時候表現出創(chuàng)新性，有時候又表現出與其他地方的趨同性，背后在于基層政府面臨的責任和所能采取的治理技術的差異。如果將政府責任和政府治理技術要求作為觀察變量，可以提出基層社會治理創(chuàng)新四種治理路徑，遵循四種邏輯（見下表）。

1.第一種路徑（象限I）。當政府責任大，而且治理技術要求高時，基層政府更傾向于選擇政府治理的路徑，即通過加強政府自身建設，以創(chuàng)新政府管理的方式提高政府在一些方面的履職能力，解決社會治理問題。

2.第二種路徑（象限II）。當政府責任較大，而治理技術要求不高時，政府最大可能會選擇不完全依靠政府，但以一種政府主導的，并且政府可以有效管理的方式市場化雇傭輔助人員參與治理，從而形成一種社會力量納入政府主導的治理結構。

3.第三種路徑（象限III）。當一些事務屬于政府的責任比較小，或者沒有明確界定政府責任，而對治理技術要求比較高時，基層政府由于自身資源條件等的限制，最有可能傾向于減少政府在這些事務方面的責任，但又由于這些事務存在治理技術的要求，很少有社會主體可以獨自承擔責任，因此政府的介入在很多時候是必要甚至必須的。

4.第四種路徑（象限IV）。在一些治理領域，對治理技術要求比較低，而需要政府承擔的責任或者說責任風險比較小時，最有可能推動形成自主治理的創(chuàng)新，即由社區(qū)或其他社會主體創(chuàng)新自治載體和形式，形成社會自我治理。

因此，基層社會治理創(chuàng)新多元路徑背后，存在著政府責任大?。ɑ蜇熑物L險）與治理技術要求之間的平衡，越是政府責任風險大、治理技術要求高的領域，政府越可能選擇主動介入，而越是政府責任風險小、治理技術要求低的領域，基層越可能選擇激發(fā)社會主體活力。

四、“社會治理新格局”構建的四種路徑解釋：以浙江DH街道的實踐為例

政府責任和治理技術這兩個變量，為理解“社會治理新格局”的多元化創(chuàng)新提供了一個類型化的解釋框架。下面結合浙江DH街道近年在社會治理領域的實踐，對不同的創(chuàng)新路徑進行案例分析和佐證。

DH街道位于浙江的北部，于2004年5月建立，街道區(qū)域面積4902平方公里，2020年全街道生產總值15075億元，財政總收入1224億元。下轄19個社區(qū)，8個行政村，總人口1737萬人，經濟較為發(fā)達，社會治理總體良好，是浙江省省級城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。DH街道社會治理的資料，主要來自課題組自2019年以來對當地基層官員和社區(qū)工作者的訪談資料、街道提供的政策和檔案資料，以及一些公開的資料。相關的實踐都是近五年出現延續(xù)至今一直在推進的工作。

（一）第一種路徑：政府治理路徑

在DH街道的調研中，我們發(fā)現，街道在一些有明確職責的領域，推動了以強化政府治理來改善治理的路徑，這也驗證了第一種路徑的現實存在，即當治理技術要求高，而政府責任大時，基層政府的治理創(chuàng)新往往傾向于提高政府自身的治理能力。我們把這種路徑稱之為政府治理路徑。

長期以來，基層條塊之間、部門之間存在難以解決的職能沖突問題，導致基層職能履行不到位、政策執(zhí)行不力，最終表現為基層政府在公共政策能力、公共服務能力、利益整合能力與危機處理能力方面的不足，陳德志、鐘延紅：《中國基層政府能力結構失衡及對策選擇》，《中共南京市委黨校學報》，2010年第4期。給基層治理帶來了挑戰(zhàn)。

為解決基層治理中的政府能力問題，2016年6月，浙江發(fā)布《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》，該決定重點是要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統籌協調能力，其路徑是探索建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務四個功能性工作平臺，隨后在基層開展“四平臺”的試點工作。2016年12月，浙江省在試點的基礎上全面推進基層治理體系“四平臺”建設。2018年，基層治理“四平臺”建設進入規(guī)范化階段。

在上級政府的統一部署下，DH街道制定下發(fā)《“四個平臺”建設工作方案》，成立“四個平臺”工作領導小組，建立“統分結合”協調機制，進一步完善聯席會議制度，分析研判工作開展中遇到的困難問題。街道紀委負責平臺運行的考核監(jiān)督工作，發(fā)揮街道綜合信息指揮室功能，綜合執(zhí)法、司法、市場監(jiān)管、國土等派駐機構參與街道中心工作，并參加街道每周一次重點工作例會或自己組織召開每周例會。部門負責人的任免聽取街道黨委政府意見，對派駐機構定期開展?jié)M意度測評，對年度優(yōu)秀良好部門進行表彰獎勵。將社保員、文化專職管理員、食品安全協管員、安全生產協管員等4類人員整合為基層協管員，社區(qū)矯正工作者和禁毒專職社工整合為專業(yè)社工，基層協管員的招聘、管理和考核由街道負責。形成“一中心四平臺”的基本格局。在原來的省平安建設信息系統的基礎上，建立完善街道基層治理四個平臺系統，整合綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務四個平臺功能和作用，建立完善的大數據庫，實現數據共享和業(yè)務協同。同時，整合原來的“七通八通”手機APP，網格員、部門負責人操作人員等全面使用“四個平臺”手機APP。

為了有效發(fā)揮基層四個平臺的社會治理功能，“四平臺”向下以基層社會網格為支撐，將政府條線職能與基層網格結合，大力推進基層社會治理“一張網”體系建設，實現“一網統管”。比如DH街道啟動智安小區(qū)建設，投入700萬元進行7個老舊小區(qū)和“七彩金虹”景區(qū)智能化改造，將四個平臺建設延伸至村、社區(qū)一級，從而實現政府條塊職能與基層社會的有效銜接。

基層治理四平臺的創(chuàng)新，是應對長期以來基層政府在治理中存在部分能力不足和職能運行不暢的探索?；鶎又卫硭钠脚_所應對的治理問題符合兩個特征：一方面，四平臺致力于解決的是基層政府那些必須承擔責任的問題，研究普遍認為，政府的核心職能是不能外包的，包括：政策制定和建議、規(guī)劃、規(guī)制、法律強制執(zhí)行及應急服務。具體可參見J. Boston，The State under Contract， Wellington： Bridget Williams， 1995.包括市場監(jiān)管、社會安全等諸多領域，這些領域政府職責明確，而且社會安全風險較高，因此政府責任很大，基層政府面臨瀆職和履責不力帶來的問責風險。另一方面，基層的監(jiān)管領域屬于治理技術要求最高的領域，涉及諸多的專業(yè)化知識和制度化要求，沒有政府之外的其他主體可以托付。這些領域的治理創(chuàng)新，首要解決的不是多元化問題，而是如何強化政府能力，提高政府治理水平的問題。四平臺的創(chuàng)新，提供了基層治理中如何強化政府治理能力來改進基層社會治理的實踐路徑。這里把致力于強化政府能力以改進社會治理的路徑，歸類為政府為主體的治理路徑。

（二）第二種路徑：影子治理路徑

DH街道的創(chuàng)新也提供了第二種社會治理創(chuàng)新路徑的實踐佐證。在DH調研中，我們發(fā)現，當政府責任較大，而治理技術要求不高時，政府會選擇不完全依靠政府，但以一種政府主導的，并且政府可以有效管理的方式市場化雇傭輔助人員參與治理，從而形成一種社會力量納入政府主導的治理結構，我們將這種形式稱之為影子化的治理結構。即輔助人員事實上是政府的延伸，這個群體所承擔的角色，類似于政府的影子，因此這個群體的制度化行動及相關的一套治理機制，可以稱之為影子治理。

與其他地方一樣，DH街道以網格化治理為核心的系列創(chuàng)新，正形成了一種影子治理的格局。網格化管理是指政府將管理對象在空間上或在特定標準的管理單位上（如以居住樓為單位）分割成一個個網格，對每個網格細化管理內容、管理責任和管理人員，并借助相關信息化協同平臺或相關協調機制，對基層社會進行精細化管理的機制。網格化管理是一種被廣泛采用的管理機制，在社區(qū)管理、市場監(jiān)督管理、勞動保障監(jiān)察等領域都有采用。鄭士源、徐輝、王浣塵：《網格及網格化管理綜述》，《系統工程》，2005年第3期。這里講的網格化管理創(chuàng)新，主要指創(chuàng)新擴散最廣泛的基層社區(qū)網格化管理。學界普遍認為，網格化管理被用于基層治理實踐始于2004年，當時北京市東城區(qū)公開推行“萬米單元網格”城市管理辦法，開啟了我國網格化管理探索進程。2009年8月，浙江省要求全省全面推廣網格化管理。2011年，浙江省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關于深入推進“網格化管理、組團式服務”的意見》。之后網格化管理逐漸在各地擴散，被廣泛應用于問題搜尋、信息掌控、矛盾調處、應急處置等多個基層治理領域。

在浙江省統籌安排下，2013年開始，DH街道發(fā)布《關于進一步深化“網格化管理、組團式服務”工作的通知》，強化網格化管理工作，并深化推進網格雙聯制度，即市級結對部門（單位）聯系重點網格，街道聯村、社區(qū)干部聯系普通網格，建立市、街道兩級干部“網格雙聯”制度。

DH街道的網格員隊伍由網格長、專職網格員、兼職網格員三部分組成。網格實行網格長負責制，專職網格員、兼職網格員聽從網格長指揮，對網格長負責。按照《關于鎮(zhèn)街道基層專管人員整合指導方案》精神，結合街道實際，將條線上配到村社區(qū)各類基層專管員及新居民協管員、綜合執(zhí)法協管員和社區(qū)矯正工作者、禁毒專職社工，統一歸入街道招聘管理。街道將上述人員中符合條件人員根據實際以“一格多員”“一格一員”“多格一員”的標準作為專職網格員使用，并按照網格分類管理要求配置到網格。條線整合專職網格員由街道統一調配到網格，日常辦公原則上在所屬網格，實行原條線分工職責、任務不變，對所轄網格內各類管理服務事項負責，并接受村社區(qū)的監(jiān)督;非條線整合的專職網格員，專司所在網格內各類服務管理職責，接受村社區(qū)的管理和監(jiān)督。全科網格建設經費列入街道年度財政預算，整合條線上的經費，由街道統籌安排使用，并做到網格管理資金專款專用，接受財政、審計部門監(jiān)督。

專兼職網格員共同承擔網格中黨建、政法、公安、司法、新居民、應急、消防、禁毒、綜合執(zhí)法、民政、民宗、金融、殘聯、建設、自然資源、環(huán)保、水利（防汛）、農業(yè)農村、市場監(jiān)管、人力社保、文旅、衛(wèi)生健康、教育、法院執(zhí)行、油汽管道安全管理等部門（單位）經許可納入網格的管理服務事項。

作為行政威權統合的產物，孫柏瑛、于揚銘：《網格化管理模式再審視》，《南京社會科學》，2015年第4期。網格化管理事實上發(fā)揮了一種協助政府履行部分職能、幫助政府匯集社會治理信息的政府影子功能。網格員在名義上不是公務員，也不是公共機構人員，在法律和勞動合同關系上他們甚至和政府沒有什么聯系。但政府通過勞務派遣等方式雇傭這些人員，因此網格員和主要集中在社會管理部門的基層各種協管員一樣，事實上是基層政府的影子雇員。呂芳：《中國地方政府的“影子雇員”與“同心圓”結構——基于街道辦事處的實證分析》，《管理世界》，2015年第10期。這些人員在基層承擔著稅務、城管、安全等方面的輔助管理和信息采集功能，因此事實上他們是政府的延伸。這個群體所承擔的角色，類似于政府的影子，因此這個群體的制度化行動及相關的一套治理機制，可以稱之為政府主導的影子治理。

以網格化及全科網格治理為代表的基層社會治理創(chuàng)新，表明這種治理機制非常符合基層的創(chuàng)新需求。這種治理機制符合兩個特征：一方面，基層政府面臨著大量社會治理的風險，基層政府必須想辦法解決這些治理風險?？梢哉f，網格化管理的相關內容，對基層政府而言都是責任負擔比較重，面臨責任風險比較大的領域，因此基層有很強的動力推動能夠減少這些社會風險的治理創(chuàng)新。另一方面，網格化管理的治理技術要求并不高，盡管網格化管理在制度規(guī)范化層面具有較高的要求，但制度復雜程度和治理專業(yè)化要求都不高，基本上屬于只需要人手協助的機械化簡單化治理，對網格員只要稍加培訓，基本可以勝任每天的巡查等任務。因此對于政府責任壓力比較大，但治理技術要求比較低的領域，影子治理機制成為了非常理想的創(chuàng)新選擇。通過影子化的治理結構，政府一方面可以比較有效地吸收外部力量來協助政府承擔一些治理功能，另一方面可以有效地對這些外部力量進行監(jiān)管。

（三）第三種路徑：合作治理路徑

DH街道實踐表明，當一些事務屬于政府的責任比較小，或者沒有明確界定政府責任，而對治理技術要求比較高時，以購買服務為代表的政府與社會的合作治理成為一種路徑選擇。合作治理是指政府與政府以外的其他主體相互合作，共同解決特定治理問題的機制。近些年來，基層權力與責任的雙重下放以及一系列社會組織培育政策的推行，激發(fā)了地方和基層政府向社會力量購買服務的系列創(chuàng)新。政府購買服務成為了最廣泛采用的合作治理形式。2005年，上海浦東出臺《關于促進浦東新區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的財政扶持意見》，此后相繼出臺《關于轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》《浦東新區(qū)關于政府購買公共服務的實施意見（試行）》等文件，在全國率先建立了政府向社會組織購買公共服務的制度。任姝瑋、劉思弘：《購買服務：與政府服務有效互補》，《浦東開發(fā)》，2015年第8期。在上海之后，各地尤其是東部沿海發(fā)達地區(qū)，開始大規(guī)模推動社區(qū)購買服務創(chuàng)新，寧波、東莞、蘇州、昆山等地政府陸續(xù)借鑒此模式探索購買服務創(chuàng)新。鄭欽：《公益創(chuàng)投：政府購買公共服務的新模式——以浙江寧波為例》，《領導科學》，2017年第32期。

而近年購買服務呈現出一種新的趨勢，即地方政府不再簡單將購買服務作為減輕政府服務負擔的嘗試，而是將購買服務與社區(qū)發(fā)展和社會治理緊密結合，成為社會建設的重要路徑。

2016年，DH街道所在的市政府（縣級市）出臺《規(guī)范購買社會工作服務項目管理實施辦法（試行）》，該辦法明確主要適用于社會福利、社會救助、慈善事業(yè)、社區(qū)建設、婚姻家庭、精神衛(wèi)生、殘障康復、教育輔導、就業(yè)援助、職工幫扶、犯罪預防、禁毒戒毒、矯治幫教、人口計生、糾紛調解、應急處置等領域，由各級財政和福利彩票公益金預算安排的專項用于開展社會工作服務的補助資金，以及其他捐款、取得的贊助等社會募集資金。

自2016年以來，DH街道每年都開展公益創(chuàng)投，通過向社會組織購買服務以改善社區(qū)治理。梳理近年的DH街道公益創(chuàng)投項目，我們可以發(fā)現DH街道的公益創(chuàng)投項目整體呈現增長態(tài)勢，無論是項目的數量，還是項目的類型，以及街道支持公益創(chuàng)投的資金，都是逐年上升的。這表明街道層面越來越重視公益創(chuàng)投，依靠公益創(chuàng)投來改善基層社會的治理。

如果對近些年DH街道公益創(chuàng)投的購買服務項目進行分析，可以發(fā)現具有如下幾個方面的特征：首先，這些購買的服務除了居家養(yǎng)老服務，大部分不屬于政府的基本公共服務內容，也不屬于政府中心工作、核心工作，一般也不是傳統事業(yè)單位可以提供的服務。因此這些服務內容一般都是近些年隨著政府面對越來越多樣的基層社會治理和民生問題新增加的，也即這些事項過去一般沒有或很少有提供者，政府過去也一般沒有提供這些服務。其次，由于購買服務一般禁止政府將自身承擔的職責轉嫁給社會力量承擔，王倩倩、李金珊：《浙江省政府購買服務目錄分析》，《經濟研究參考》，2018第28期。所以購買服務的事項往往是并不能明確屬于政府職能的事項或不屬于政府基本公共服務的事項，比如社區(qū)興趣類服務、一些專業(yè)性的社區(qū)服務，這些領域政府的責任比較小，一般屬于政府在有財政能力情況下的選擇性創(chuàng)新。再次，這些服務事項專業(yè)性要求一般比較高，而且監(jiān)管的制度比較復雜，如果沒有政府主動購買服務及在監(jiān)管機制方面的積極作為，社會一般難以有效提供，比如社區(qū)矯正、社會心理健康等服務。我們可以發(fā)現，公益創(chuàng)投和政府購買社區(qū)服務的創(chuàng)新，是屬于政府總體責任比較小，而治理技術要求比較高的領域。在這些領域，政府采取的創(chuàng)新以政府購買服務為代表，通過政府購買服務，形成了政府積極承擔一定責任，社會各主體積極參與的政社合作治理格局。

（四）第四種路徑：自主治理路徑

DH的實踐同樣找到了自主治理創(chuàng)新的模式。自主治理是依靠社會自身自主解決社會問題的治理機制。自主治理的基本制度框架是基層群眾自治制度。作為我國一項基本政治制度，1982年新的《中華人民共和國憲法》頒布，規(guī)定城市和農村居民居住地區(qū)設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾型自治組織。1987年通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》和1989年通過《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，也明確規(guī)定村民委員會和居民委員會是村（居）民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。

但長期以來基層群眾自治缺乏有效的機制保障，基層自治持續(xù)面臨著不斷被行政化的壓力。首先，由于我國政府體系中特殊的條塊關系，條條部門的很多職能需要延伸到基層社會履行，但條條部門自身在基層缺乏有效的組織載體和機制保障，因此很多條條事務會委托基層自治組織來幫助實施;其次，如前所述，面對越來越繁重的基層治理和履職壓力，基層政府也逐漸將部分事務和責任下壓給基層社會;再次，基層社會自治組織在現代化進程中面臨轉型問題，基層自治體近些年出現了諸多基層社會腐敗甚至黑社會問題，也使政府增加了更多規(guī)制和介入社會的機會。因此，規(guī)范基層政府權力運行機制，積極激發(fā)基層社會自治功能，成為近年基層社會治理創(chuàng)新的重要領域。

為減少政府對基層社區(qū)過多的介入，浙江特別發(fā)布《關于建立涉村（社區(qū)）工作事項清單制度的通知》，要求在全省建立統一的涉村（社區(qū)）工作事項清單，確保清單之外無事項。中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳：《關于建立涉村（社區(qū)）工作事項清單制度的通知》，浙委辦發(fā)〔2015〕74號。

DH街道注重發(fā)揮基層群眾性自治組織基礎作用。包括進一步加強基層群眾性自治組織規(guī)范化建設，合理確定其管轄范圍和規(guī)模，明確農村社區(qū)一般2000人以上，新建城市社區(qū)原則上按1500至3000戶左右設置自治組織。為完善城鄉(xiāng)社區(qū)民主選舉制度，推動社區(qū)居民委員會成員中逐步增加本社區(qū)居民。以社區(qū)減負作為社區(qū)治理的重要切入點，規(guī)范社區(qū)考核評比活動，清理社區(qū)工作機構和牌子。增強村（居）民委員會開展社區(qū)協商、服務居民的能力。完善村（居）民（代表）會議制度和基層協商民主制度，進一步加強村（居）務監(jiān)督委員會建設，扎實推進村（居）務公開，實行城鄉(xiāng)社區(qū)重大事項全過程公開，切實保障和維護居民群眾的合法權益。

我們把致力于通過拓展基層自治空間，激發(fā)基層活力的創(chuàng)新路徑稱之為自主治理創(chuàng)新路徑。這種路徑一般符合兩個特征：一方面，基層自主治理事務屬于社會自身可以解決的，不屬于政府管理職能的事務，對政府而言責任比較小;另一方面，基層自主治理事務一般也是治理技術要求不高，社會自己能夠通過簡單的規(guī)范或制度可以解決的事務。而且由于社會自主治理和基層政府治理之間存在一定的沖突，因此自主治理的創(chuàng)新路徑往往不是來自最基層政府，一般來自與基層社會不直接聯系的地方政府，地方政府通過這種創(chuàng)新路徑，來規(guī)范基層政府的權力運行，激發(fā)社會的活力。

五、總結：認識“社會治理新格局”構建的實踐制度邏輯

上述四種路徑的分析，為我們理解基層社會治理新格局構建中如何在多元路徑中進行創(chuàng)新選擇提供了一個解釋框架。基于前述分析，本文得出三個判斷：

首先，社會治理創(chuàng)新之所以會出現如此多元的路徑，主要源于社會治理新格局構建目標的多元性。社會治理是多元力量維護社會秩序，激發(fā)社會活力的過程。正如黨的十九大報告提出的，要打造共建共治共享的社會治理格局，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與和法治保障的社會治理體制，從而使社會既充滿活力又和諧有序。因此，社會治理本身存在著多面性和復雜性。正是社會治理的這種多樣性要求，決定了社會治理創(chuàng)新既需要政府，也需要社會;既要充滿活力，也要和諧有序。

其次，不同社會治理創(chuàng)新不存在孰優(yōu)孰劣的問題，也不存在發(fā)展階段的高低問題。不同路徑不是隨著時間的推移依次展開的，也不是非此即彼的選擇，而往往是在同一地域同時展開的。不同社會治理創(chuàng)新的差異不是發(fā)展階段的差異，而是政府與社會角色的差異。如果對不同社會治理創(chuàng)新進行政府角色和社會角色的分類，可以發(fā)現政府角色在從政府為主體的治理到社會自主治理的不同路徑上的作用是逐漸減弱的，反之，社會角色的作用是逐漸增強的。因此，不同社會治理創(chuàng)新存在政府角色與社會角色的互替特征。

再次，社會治理新格局構建中的不同社會治理創(chuàng)新具有內在邏輯的一致性，即不同社會治理創(chuàng)新路徑都遵循政府責任與治理技術之間的平衡之道。

當政府責任要求比較高時，政府更容易推動政府自己能把控的創(chuàng)新路徑，因此政府治理或影子治理便成為主要的路徑選擇。當治理技術要求比較高時，政府更容易推動強化制度建設的創(chuàng)新，因此政府與社會的合作治理或政府治理成為主要的選擇。當政府責任要求比較低時，政府更容易推動社會化的選擇路徑，主要的創(chuàng)新趨勢是合作治理和社會自主治理，這兩種路徑的共同特征是依靠社會多元力量來解決一些治理問題。當治理技術要求比較低時，政府更容易依靠社區(qū)層面的力量來解決問題，自主治理和影子治理都是依靠社區(qū)成員來應對治理問題的機制，不同的是自主治理完全依靠社區(qū)，影子治理則主要依賴政府的行政權威。

（責任編輯：張 震）

收稿日期：2021-09-11

作者簡介：汪錦軍，管理學博士，浙江工商大學公共管理學院院長，教授、博士生導師。

基金項目：國家社科規(guī)劃基金重點項目“社會組織參與社會治理的模式比較與政策支持機制研究”（編號：19AZZ011）。