■蔡鋒銘，陸大衛(wèi)，葉俏汝

（1.杭州智拓土地規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，浙江 杭州 310014；2.平湖市自然資源和規(guī)劃局，浙江 嘉興 314200；3.浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院，浙江 杭州 310030）

根據(jù)自然資源部、浙江省自然資源廳相關(guān)政策文件，全域土地綜合整治是以一個(gè)或若干功能分區(qū)為單元，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進(jìn)行全域優(yōu)化布局，對(duì)“田水路林村”等進(jìn)行全要素綜合整治，對(duì)農(nóng)田進(jìn)行連片提質(zhì)建設(shè)，對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤(pán)活，對(duì)美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行集約精準(zhǔn)配置，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境進(jìn)行修復(fù)治理，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用新格局[1]。較以往整治方式，其整治內(nèi)容和目標(biāo)從潛力導(dǎo)向向需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變；項(xiàng)目組織及運(yùn)作模式從單要素向區(qū)域全要素轉(zhuǎn)變；項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制從政府主導(dǎo)向市場(chǎng)化、多元化轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，整治條件的評(píng)價(jià)方式也更應(yīng)體現(xiàn)全面性、綜合性、多樣性，評(píng)價(jià)因素的選擇也應(yīng)從物質(zhì)層面（碳基）向整治需求層面（硅基）轉(zhuǎn)變，以指導(dǎo)項(xiàng)目區(qū)域、整治實(shí)施時(shí)序的合理選擇。

一、研究區(qū)域概況

（一）總體情況

浙江省平湖市地處杭嘉湖水網(wǎng)平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，包括當(dāng)湖街道、鐘埭街道、曹橋街道、新埭鎮(zhèn)、新倉(cāng)鎮(zhèn)、獨(dú)山港鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)、林埭鎮(zhèn)和乍浦鎮(zhèn)等9個(gè)鎮(zhèn)（街道）。2020年，全市戶籍總戶數(shù)166302戶，戶籍總?cè)丝?08023人；全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值779億元，在2020年的全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中排名第49。

（二）實(shí)踐進(jìn)展

2018年以來(lái)，平湖市率先在廣陳鎮(zhèn)龍萌村開(kāi)展平湖市首個(gè)，也是浙江省首批100個(gè)、嘉興市10個(gè)全域土地綜合整治示范樣板項(xiàng)目；2019年繼續(xù)開(kāi)展林埭鎮(zhèn)陳匠村、曹橋街道孔家堰村等2個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目，前者圍繞《爸爸去哪兒》電視節(jié)目的創(chuàng)意，后者則突出“堰上人家”文化底蘊(yùn)，深度挖掘各類用地的自然、經(jīng)濟(jì)、文化屬性；2020年又相繼上報(bào)新埭鎮(zhèn)姚浜村等5村5個(gè)全域土地綜合整治項(xiàng)目，覆蓋除當(dāng)湖街道外所有鎮(zhèn)、街道；其中，新埭鎮(zhèn)姚浜村等5村項(xiàng)目還成功申報(bào)國(guó)家級(jí)全域土地綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目。通過(guò)“全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治”，實(shí)現(xiàn)整治要素全覆蓋，算好環(huán)境、生態(tài)、保護(hù)、民生、經(jīng)濟(jì)“五本賬”，對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間進(jìn)行全域統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌整治，有力推動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，促進(jìn)了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[2]。

二、整治條件評(píng)價(jià)思路

（一）現(xiàn)有政策管控要求

根據(jù)現(xiàn)有各級(jí)政策文件，一般具備如下因素的，整治條件相對(duì)較優(yōu)：一是整治民意相對(duì)較強(qiáng)。村集體領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)、有戰(zhàn)斗力，且村民有較高的整治意愿，具備推動(dòng)工程實(shí)施的組織能力和群眾基礎(chǔ)。二是自然資源本底豐富。一方面有較大的整治潛力及強(qiáng)烈建房需求，能產(chǎn)生較大規(guī)模增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)等，有利于實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)資金、要素等各類平衡，另一方面各類整治要素相對(duì)齊全，能較好詮釋全域土地綜合整治的內(nèi)涵；三是整治需求相對(duì)強(qiáng)烈。如結(jié)合田園綜合體建設(shè)等，有明確的規(guī)劃定位目標(biāo)，迫切需要通過(guò)整治改善項(xiàng)目區(qū)內(nèi)不合理要素布局，或者存在永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地等整治優(yōu)化需求，需要國(guó)家、省政府的相關(guān)政策支持釋放紅利。

（二）全域土地綜合整治實(shí)施要求

根據(jù)各地實(shí)際探索，當(dāng)前全域土地綜合整治的做法主要包括：與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相集合、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、推動(dòng)土地集約利用，與環(huán)境整治相結(jié)合、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)等[3]?；谏鲜鲎龇?，全域土地綜合整治目標(biāo)及要求已從對(duì)不合理利用及損毀土地整治修復(fù)向優(yōu)化城鄉(xiāng)。間格局、資源高效配置、城鄉(xiāng)要素融合（人、財(cái)、物），支撐鄉(xiāng)村振興、破除鄉(xiāng)村振興“人、地、錢(qián)”要素制約轉(zhuǎn)變；相應(yīng)的，從實(shí)現(xiàn)全域土地綜合整治目標(biāo)及要求角度出發(fā)，具備上述整治要素的項(xiàng)目區(qū)整治條件也應(yīng)更優(yōu)。

（三）碳硅空間視角下評(píng)價(jià)設(shè)想

何為“碳硅空間”？列斐伏爾提出了“空間生產(chǎn)”及其三種活動(dòng)模型，即物質(zhì)性空間生產(chǎn)活動(dòng)（經(jīng)歷）、空間的標(biāo)識(shí)（感知）和標(biāo)識(shí)性空間（想象）；哈維則增加了三方面內(nèi)容（“可接近性和距離”“空間的分配和使用”以及“空間的統(tǒng)治和控制”）[4]；周榕則將自然科學(xué)領(lǐng)域的“碳硅”研究獨(dú)創(chuàng)性地引入到建筑學(xué)、社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，并深入剖析了“碳硅空間”（實(shí)體碳基空間和虛擬硅基空間）的共生共贏問(wèn)題[5]；葉俏汝則利用“碳硅空間”視域，從實(shí)體區(qū)域建設(shè)（碳基）和網(wǎng)絡(luò)公關(guān)現(xiàn)狀（硅基）對(duì)我國(guó)大陸地區(qū)博物館發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了研究[6]。

綜上，基于“碳硅空間”視角的全域土地綜合整治條件評(píng)價(jià)，在區(qū)域自身本底基礎(chǔ)（碳基）之外，更應(yīng)關(guān)注外在發(fā)展需求優(yōu)勢(shì)（硅基）。具體而言，從碳基、硅基維度各選取相應(yīng)因素，采用多因素加權(quán)平均法、空間聚類法、指標(biāo)分級(jí)組合法以及主導(dǎo)因素法，按照“建立評(píng)價(jià)因素因子體系→單因子評(píng)價(jià)→多因子綜合評(píng)價(jià)確定各因素分類→K均值聚類分析多因素→主導(dǎo)因素類別綜合劃分”的技術(shù)步驟，以行政村為評(píng)價(jià)單元，將各評(píng)價(jià)單元整治條件予以評(píng)價(jià)，劃分為較好、一般、較差。結(jié)合實(shí)際，“碳基”層面選取區(qū)位條件、地形地貌、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等4個(gè)因素；“硅基”層面選取政策管控約束、空間格局優(yōu)化需求、整治潛力釋放需求、其他規(guī)劃管控定位等4個(gè)因素。并在各因素下細(xì)化評(píng)價(jià)因子，最終共計(jì)選取22個(gè)評(píng)價(jià)因子（見(jiàn)附表1）。

附表1 評(píng)價(jià)因素選取一覽表

三、整治條件評(píng)價(jià)結(jié)論

（一）自身本底基礎(chǔ)（碳基）

1.區(qū)位條件。一般而言，區(qū)位條件越優(yōu)，越有利于實(shí)施后相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套，其整治條件也相對(duì)更優(yōu)。根據(jù)分析，研究區(qū)域外圍區(qū)域因?qū)ν饴?lián)系較強(qiáng)，在區(qū)位方面整治條件相對(duì)較優(yōu)。

2.地形地貌條件。地形地貌相對(duì)較差，從工程實(shí)施推進(jìn)角度而言，整治條件也相對(duì)較差；研究區(qū)域總體處于江南水鄉(xiāng)平原地區(qū)，該因素條件下差異不大，北部、西部和南部相對(duì)較優(yōu)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀對(duì)整治條件的影響方向總體與區(qū)位條件一致。根據(jù)分析，研究區(qū)域內(nèi)中部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的整治條件總體優(yōu)于外圍評(píng)價(jià)單元。

4.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。從全域土地綜合整治內(nèi)生驅(qū)動(dòng)力上看，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平越高，工程實(shí)施資金保障相對(duì)更充足，更有利于工程的開(kāi)展，即整治條件更優(yōu)。根據(jù)分析，研究區(qū)域內(nèi)北部、東部區(qū)域相對(duì)整治條件更優(yōu)。

自身本底基礎(chǔ)(碳基)評(píng)價(jià)如圖1所示。

圖1 自身本底基礎(chǔ)（碳基）評(píng)價(jià)

（二）外在發(fā)展需求優(yōu)勢(shì)（硅基）

1.政策管控約束。如前文所述，政策管控約束相對(duì)較強(qiáng)的區(qū)域，其更迫切需要開(kāi)展全域土地綜合整治，以釋放政策紅利，即其整治條件也相對(duì)更優(yōu)。根據(jù)分析，該項(xiàng)因素條件下整治條件更優(yōu)區(qū)域主要集中在研究區(qū)域南部。

2.空間格局優(yōu)化需求。現(xiàn)狀空間格局越凌亂，其空間格局優(yōu)化需求也更強(qiáng)烈，相應(yīng)整治條件也更優(yōu)。根據(jù)分析，研究區(qū)域西部、中部在該因素下整治條件相對(duì)更優(yōu)。

3.整治潛力釋放需求。一般而言，整治潛力越大，今后要素保障、資金平衡能力相對(duì)越強(qiáng)，即整治條件也越優(yōu)。根據(jù)分析，其整治條件優(yōu)劣分布基本與空間格局優(yōu)化需要一致，也說(shuō)明整治潛力釋放需求強(qiáng)烈的區(qū)域，其空間格局優(yōu)化需求亦相對(duì)更強(qiáng)，即整治條件更優(yōu)。

4.其他規(guī)劃管控定位。各類規(guī)劃管控越明確，今后整治需求導(dǎo)向也越明晰。如對(duì)于A級(jí)景區(qū)村，其今后在圍繞景區(qū)村莊打造方面更有清晰目標(biāo)和定位，其整治條件理應(yīng)相對(duì)更優(yōu)。

外在發(fā)展需求優(yōu)勢(shì)評(píng)價(jià)如圖2所示。

圖2 外在發(fā)展需求優(yōu)勢(shì)（硅基）評(píng)價(jià)圖

（三）綜合評(píng)價(jià)結(jié)論

結(jié)合區(qū)域自身本底基礎(chǔ)（碳基）、外在發(fā)展需求優(yōu)勢(shì)（硅基）兩個(gè)維度，采用空間聚類法、指標(biāo)分級(jí)組合法以及主導(dǎo)因素法等，綜合評(píng)價(jià)平湖市各行政村整治條件，共劃分為較好、一般、較差。根據(jù)分級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果，整治條件較好區(qū)域主要集中在市域中北部廣陳鎮(zhèn)、新倉(cāng)鎮(zhèn)、林埭鎮(zhèn)以及曹橋街道；整治條件相對(duì)較差區(qū)域則為當(dāng)湖街道、鐘埭街道以及乍浦鎮(zhèn)、獨(dú)山港鎮(zhèn)區(qū)域?？傮w而言，分級(jí)評(píng)價(jià)結(jié)果與平湖市實(shí)際整治狀況相符，當(dāng)湖街道至今未開(kāi)展全域土地綜合整治項(xiàng)目，2018年、2019年先期啟動(dòng)的全域土地綜合整治項(xiàng)目均位于整治條件較好的區(qū)域（廣陳鎮(zhèn)、林埭鎮(zhèn)、曹橋街道）。綜合評(píng)價(jià)如圖3所示。

圖3 綜合評(píng)價(jià)

四、成果應(yīng)用建議

（一）為空間格局優(yōu)化和整治單元?jiǎng)澐痔峁┙梃b

全域土地綜合整治是重構(gòu)鄉(xiāng)村空間格局、激活鄉(xiāng)村資源要素、助推鄉(xiāng)村振興的重要平臺(tái)，一般以行政村或功能分區(qū)為單元組織實(shí)施推進(jìn)，考慮實(shí)施推進(jìn)的便利性，整治單元?jiǎng)澐忠话阋笸恋卣螚l件、鄉(xiāng)村振興發(fā)展導(dǎo)向、空間格局優(yōu)化方向等相對(duì)一致。而基于碳硅空間維度的全域土地綜合整治條件評(píng)價(jià)，在因素設(shè)定上兼顧資源稟賦實(shí)際及未來(lái)需求發(fā)展引導(dǎo)兩方面，與整治單元?jiǎng)澐衷瓌t要求高度契合。一方面整治條件較優(yōu)的區(qū)域，更有利于空間格局優(yōu)化，也應(yīng)成為空間格局優(yōu)化的重點(diǎn)區(qū)域；另一方面結(jié)合整治條件的分級(jí)，可實(shí)施差異化整治并組合劃分不同的整治單元。

（二）為整治模式選擇及時(shí)序安排提供參考

全域土地綜合整治的實(shí)施，最主要的著眼點(diǎn)在于其促進(jìn)了要素資源流動(dòng)，而不同整治條件下，其要素資源流動(dòng)的潛力、釋放時(shí)序也不盡相同。結(jié)合整治條件評(píng)價(jià)結(jié)果，一方面有助于明確區(qū)域開(kāi)展全域土地綜合整治的優(yōu)、劣勢(shì)，以便于具體工作開(kāi)展中揚(yáng)長(zhǎng)避短；并結(jié)合發(fā)現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)，因地制宜選擇合適的整治模式，如產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合型、城郊低效建設(shè)用地整治型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型、鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)型、特色村莊改造修復(fù)型、農(nóng)田整治保護(hù)型等[7]；另一方面有利于整治時(shí)序的安排，同等條件下，應(yīng)優(yōu)先選擇整治條件相對(duì)較優(yōu)的區(qū)域率先開(kāi)展工作。

（三）為整治潛力測(cè)算修正提供依據(jù)

較以往傳統(tǒng)整治，全域土地綜合整治在項(xiàng)目組織及運(yùn)作模式上改變了單要素的形式，而從全域全要素的角度組織實(shí)施。理論而言，在所有整治條件均處于最優(yōu)狀態(tài)下，按全域全要素要求重構(gòu)項(xiàng)目區(qū)空間格局過(guò)程中，所有要素的理論潛力將全部釋放。但現(xiàn)實(shí)條件下，因整治條件各因素總存在或多或少的不足，這就需要根據(jù)整治條件評(píng)價(jià)結(jié)論，一方面補(bǔ)足短板，以最大程度釋放理論潛力，實(shí)現(xiàn)整治需求目標(biāo)；另一方面評(píng)估整治條件較差因素的影響程度，適當(dāng)修正潛力測(cè)算過(guò)程，以得到相對(duì)客觀的整治潛力測(cè)算結(jié)果。