■蔡鋒銘，陸大衛(wèi)，葉俏汝

（1.杭州智拓土地規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司，浙江 杭州 310014；2.平湖市自然資源和規(guī)劃局，浙江 嘉興 314200；3.浙江工商大學杭州商學院，浙江 杭州 310030）

根據(jù)自然資源部、浙江省自然資源廳相關(guān)政策文件，全域土地綜合整治是以一個或若干功能分區(qū)為單元，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間進行全域優(yōu)化布局，對“田水路林村”等進行全要素綜合整治，對農(nóng)田進行連片提質(zhì)建設(shè)，對存量建設(shè)用地進行集中盤活，對美麗鄉(xiāng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進行集約精準配置，對農(nóng)村人居環(huán)境進行修復治理，逐步構(gòu)建農(nóng)田集中連片、建設(shè)用地集中集聚、空間形態(tài)高效節(jié)約的土地利用新格局[1]。較以往整治方式，其整治內(nèi)容和目標從潛力導向向需求導向轉(zhuǎn)變；項目組織及運作模式從單要素向區(qū)域全要素轉(zhuǎn)變；項目運作機制從政府主導向市場化、多元化轉(zhuǎn)變。相應(yīng)地，整治條件的評價方式也更應(yīng)體現(xiàn)全面性、綜合性、多樣性，評價因素的選擇也應(yīng)從物質(zhì)層面（碳基）向整治需求層面（硅基）轉(zhuǎn)變，以指導項目區(qū)域、整治實施時序的合理選擇。

一、研究區(qū)域概況

（一）總體情況

浙江省平湖市地處杭嘉湖水網(wǎng)平原地區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件優(yōu)越，包括當湖街道、鐘埭街道、曹橋街道、新埭鎮(zhèn)、新倉鎮(zhèn)、獨山港鎮(zhèn)、廣陳鎮(zhèn)、林埭鎮(zhèn)和乍浦鎮(zhèn)等9個鎮(zhèn)（街道）。2020年，全市戶籍總戶數(shù)166302戶，戶籍總?cè)丝?08023人；全年實現(xiàn)生產(chǎn)總值779億元，在2020年的全國百強縣中排名第49。

（二）實踐進展

2018年以來，平湖市率先在廣陳鎮(zhèn)龍萌村開展平湖市首個，也是浙江省首批100個、嘉興市10個全域土地綜合整治示范樣板項目；2019年繼續(xù)開展林埭鎮(zhèn)陳匠村、曹橋街道孔家堰村等2個全域土地綜合整治項目，前者圍繞《爸爸去哪兒》電視節(jié)目的創(chuàng)意，后者則突出“堰上人家”文化底蘊，深度挖掘各類用地的自然、經(jīng)濟、文化屬性；2020年又相繼上報新埭鎮(zhèn)姚浜村等5村5個全域土地綜合整治項目，覆蓋除當湖街道外所有鎮(zhèn)、街道；其中，新埭鎮(zhèn)姚浜村等5村項目還成功申報國家級全域土地綜合整治試點項目。通過“全域規(guī)劃、全域設(shè)計、全域整治”，實現(xiàn)整治要素全覆蓋，算好環(huán)境、生態(tài)、保護、民生、經(jīng)濟“五本賬”，對農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地空間進行全域統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)籌整治，有力推動了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，促進了美麗鄉(xiāng)村建設(shè)[2]。

二、整治條件評價思路

（一）現(xiàn)有政策管控要求

根據(jù)現(xiàn)有各級政策文件，一般具備如下因素的，整治條件相對較優(yōu)：一是整治民意相對較強。村集體領(lǐng)導班子團結(jié)、有戰(zhàn)斗力，且村民有較高的整治意愿，具備推動工程實施的組織能力和群眾基礎(chǔ)。二是自然資源本底豐富。一方面有較大的整治潛力及強烈建房需求，能產(chǎn)生較大規(guī)模增減掛鉤節(jié)余指標等，有利于實現(xiàn)項目區(qū)資金、要素等各類平衡，另一方面各類整治要素相對齊全，能較好詮釋全域土地綜合整治的內(nèi)涵；三是整治需求相對強烈。如結(jié)合田園綜合體建設(shè)等，有明確的規(guī)劃定位目標，迫切需要通過整治改善項目區(qū)內(nèi)不合理要素布局，或者存在永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地等整治優(yōu)化需求，需要國家、省政府的相關(guān)政策支持釋放紅利。

（二）全域土地綜合整治實施要求

根據(jù)各地實際探索，當前全域土地綜合整治的做法主要包括：與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相集合、推進鄉(xiāng)村振興，與鄉(xiāng)村旅游相結(jié)合、促進美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、推動土地集約利用，與環(huán)境整治相結(jié)合、推進生態(tài)保護修復等[3]?；谏鲜鲎龇?，全域土地綜合整治目標及要求已從對不合理利用及損毀土地整治修復向優(yōu)化城鄉(xiāng)。間格局、資源高效配置、城鄉(xiāng)要素融合（人、財、物），支撐鄉(xiāng)村振興、破除鄉(xiāng)村振興“人、地、錢”要素制約轉(zhuǎn)變；相應(yīng)的，從實現(xiàn)全域土地綜合整治目標及要求角度出發(fā)，具備上述整治要素的項目區(qū)整治條件也應(yīng)更優(yōu)。

（三）碳硅空間視角下評價設(shè)想

何為“碳硅空間”？列斐伏爾提出了“空間生產(chǎn)”及其三種活動模型，即物質(zhì)性空間生產(chǎn)活動（經(jīng)歷）、空間的標識（感知）和標識性空間（想象）；哈維則增加了三方面內(nèi)容（“可接近性和距離”“空間的分配和使用”以及“空間的統(tǒng)治和控制”）[4]；周榕則將自然科學領(lǐng)域的“碳硅”研究獨創(chuàng)性地引入到建筑學、社會學領(lǐng)域，并深入剖析了“碳硅空間”（實體碳基空間和虛擬硅基空間）的共生共贏問題[5]；葉俏汝則利用“碳硅空間”視域，從實體區(qū)域建設(shè)（碳基）和網(wǎng)絡(luò)公關(guān)現(xiàn)狀（硅基）對我國大陸地區(qū)博物館發(fā)展現(xiàn)狀進行了研究[6]。

綜上，基于“碳硅空間”視角的全域土地綜合整治條件評價，在區(qū)域自身本底基礎(chǔ)（碳基）之外，更應(yīng)關(guān)注外在發(fā)展需求優(yōu)勢（硅基）。具體而言，從碳基、硅基維度各選取相應(yīng)因素，采用多因素加權(quán)平均法、空間聚類法、指標分級組合法以及主導因素法，按照“建立評價因素因子體系→單因子評價→多因子綜合評價確定各因素分類→K均值聚類分析多因素→主導因素類別綜合劃分”的技術(shù)步驟，以行政村為評價單元，將各評價單元整治條件予以評價，劃分為較好、一般、較差。結(jié)合實際，“碳基”層面選取區(qū)位條件、地形地貌、基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展水平等4個因素；“硅基”層面選取政策管控約束、空間格局優(yōu)化需求、整治潛力釋放需求、其他規(guī)劃管控定位等4個因素。并在各因素下細化評價因子，最終共計選取22個評價因子（見附表1）。

附表1 評價因素選取一覽表

三、整治條件評價結(jié)論

（一）自身本底基礎(chǔ)（碳基）

1.區(qū)位條件。一般而言，區(qū)位條件越優(yōu)，越有利于實施后相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套，其整治條件也相對更優(yōu)。根據(jù)分析，研究區(qū)域外圍區(qū)域因?qū)ν饴?lián)系較強，在區(qū)位方面整治條件相對較優(yōu)。

2.地形地貌條件。地形地貌相對較差，從工程實施推進角度而言，整治條件也相對較差；研究區(qū)域總體處于江南水鄉(xiāng)平原地區(qū)，該因素條件下差異不大，北部、西部和南部相對較優(yōu)。

3.基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀。基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀對整治條件的影響方向總體與區(qū)位條件一致。根據(jù)分析，研究區(qū)域內(nèi)中部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀的整治條件總體優(yōu)于外圍評價單元。

4.經(jīng)濟發(fā)展水平。從全域土地綜合整治內(nèi)生驅(qū)動力上看，經(jīng)濟社會發(fā)展水平越高，工程實施資金保障相對更充足，更有利于工程的開展，即整治條件更優(yōu)。根據(jù)分析，研究區(qū)域內(nèi)北部、東部區(qū)域相對整治條件更優(yōu)。

自身本底基礎(chǔ)(碳基)評價如圖1所示。

圖1 自身本底基礎(chǔ)（碳基）評價

（二）外在發(fā)展需求優(yōu)勢（硅基）

1.政策管控約束。如前文所述，政策管控約束相對較強的區(qū)域，其更迫切需要開展全域土地綜合整治，以釋放政策紅利，即其整治條件也相對更優(yōu)。根據(jù)分析，該項因素條件下整治條件更優(yōu)區(qū)域主要集中在研究區(qū)域南部。

2.空間格局優(yōu)化需求?，F(xiàn)狀空間格局越凌亂，其空間格局優(yōu)化需求也更強烈，相應(yīng)整治條件也更優(yōu)。根據(jù)分析，研究區(qū)域西部、中部在該因素下整治條件相對更優(yōu)。

3.整治潛力釋放需求。一般而言，整治潛力越大，今后要素保障、資金平衡能力相對越強，即整治條件也越優(yōu)。根據(jù)分析，其整治條件優(yōu)劣分布基本與空間格局優(yōu)化需要一致，也說明整治潛力釋放需求強烈的區(qū)域，其空間格局優(yōu)化需求亦相對更強，即整治條件更優(yōu)。

4.其他規(guī)劃管控定位。各類規(guī)劃管控越明確，今后整治需求導向也越明晰。如對于A級景區(qū)村，其今后在圍繞景區(qū)村莊打造方面更有清晰目標和定位，其整治條件理應(yīng)相對更優(yōu)。

外在發(fā)展需求優(yōu)勢評價如圖2所示。

圖2 外在發(fā)展需求優(yōu)勢（硅基）評價圖

（三）綜合評價結(jié)論

結(jié)合區(qū)域自身本底基礎(chǔ)（碳基）、外在發(fā)展需求優(yōu)勢（硅基）兩個維度，采用空間聚類法、指標分級組合法以及主導因素法等，綜合評價平湖市各行政村整治條件，共劃分為較好、一般、較差。根據(jù)分級評價結(jié)果，整治條件較好區(qū)域主要集中在市域中北部廣陳鎮(zhèn)、新倉鎮(zhèn)、林埭鎮(zhèn)以及曹橋街道；整治條件相對較差區(qū)域則為當湖街道、鐘埭街道以及乍浦鎮(zhèn)、獨山港鎮(zhèn)區(qū)域?？傮w而言，分級評價結(jié)果與平湖市實際整治狀況相符，當湖街道至今未開展全域土地綜合整治項目，2018年、2019年先期啟動的全域土地綜合整治項目均位于整治條件較好的區(qū)域（廣陳鎮(zhèn)、林埭鎮(zhèn)、曹橋街道）。綜合評價如圖3所示。

圖3 綜合評價

四、成果應(yīng)用建議

（一）為空間格局優(yōu)化和整治單元劃分提供借鑒

全域土地綜合整治是重構(gòu)鄉(xiāng)村空間格局、激活鄉(xiāng)村資源要素、助推鄉(xiāng)村振興的重要平臺，一般以行政村或功能分區(qū)為單元組織實施推進，考慮實施推進的便利性，整治單元劃分一般要求土地整治條件、鄉(xiāng)村振興發(fā)展導向、空間格局優(yōu)化方向等相對一致。而基于碳硅空間維度的全域土地綜合整治條件評價，在因素設(shè)定上兼顧資源稟賦實際及未來需求發(fā)展引導兩方面，與整治單元劃分原則要求高度契合。一方面整治條件較優(yōu)的區(qū)域，更有利于空間格局優(yōu)化，也應(yīng)成為空間格局優(yōu)化的重點區(qū)域；另一方面結(jié)合整治條件的分級，可實施差異化整治并組合劃分不同的整治單元。

（二）為整治模式選擇及時序安排提供參考

全域土地綜合整治的實施，最主要的著眼點在于其促進了要素資源流動，而不同整治條件下，其要素資源流動的潛力、釋放時序也不盡相同。結(jié)合整治條件評價結(jié)果，一方面有助于明確區(qū)域開展全域土地綜合整治的優(yōu)、劣勢，以便于具體工作開展中揚長避短；并結(jié)合發(fā)現(xiàn)的優(yōu)勢，因地制宜選擇合適的整治模式，如產(chǎn)業(yè)生態(tài)融合型、城郊低效建設(shè)用地整治型、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)引領(lǐng)型、鄉(xiāng)村旅游帶動型、特色村莊改造修復型、農(nóng)田整治保護型等[7]；另一方面有利于整治時序的安排，同等條件下，應(yīng)優(yōu)先選擇整治條件相對較優(yōu)的區(qū)域率先開展工作。

（三）為整治潛力測算修正提供依據(jù)

較以往傳統(tǒng)整治，全域土地綜合整治在項目組織及運作模式上改變了單要素的形式，而從全域全要素的角度組織實施。理論而言，在所有整治條件均處于最優(yōu)狀態(tài)下，按全域全要素要求重構(gòu)項目區(qū)空間格局過程中，所有要素的理論潛力將全部釋放。但現(xiàn)實條件下，因整治條件各因素總存在或多或少的不足，這就需要根據(jù)整治條件評價結(jié)論，一方面補足短板，以最大程度釋放理論潛力，實現(xiàn)整治需求目標；另一方面評估整治條件較差因素的影響程度，適當修正潛力測算過程，以得到相對客觀的整治潛力測算結(jié)果。