王守坤，王 菲

江西財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，江西 南昌 330013

改革開放40 余年以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模和速度都取得了舉世矚目的成就，被稱為“中國(guó)發(fā)展奇跡”。然而，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過程相伴隨的卻是嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。以高污染、高能耗、高排放為特征的外延式發(fā)展路徑，使我國(guó)出現(xiàn)了投入要素浪費(fèi)、全要素生產(chǎn)率不高等問題。亞洲開發(fā)銀行和清華大學(xué)共同發(fā)布的2013年《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來》指出，在我國(guó)500 個(gè)城市中，能夠滿足世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的不足1%。近年來，嚴(yán)重的霧霾天氣多次出現(xiàn)，如2013年12月發(fā)生的大范圍霧霾覆蓋了100 多個(gè)大中型城市，涉及25 個(gè)省份。根據(jù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《中國(guó)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》，2019年全國(guó)337個(gè)城市中有180個(gè)城市空氣污染超標(biāo)，占比53.4%。這337個(gè)城市累計(jì)共有452天發(fā)生了嚴(yán)重污染，1 666天發(fā)生了重度污染，而且主要污染物來源是PM的天數(shù)占嚴(yán)重和重度污染二者總天數(shù)的78.8%。

顯然，環(huán)境問題的嚴(yán)重性已經(jīng)不允許各級(jí)地方政府消極等待環(huán)境庫茲涅茨曲線中環(huán)境質(zhì)量提升拐點(diǎn)的自動(dòng)出現(xiàn)。霧霾污染已經(jīng)成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的阻礙因素，采取有效措施治理霧霾污染也成為社會(huì)各界的急迫需求。PM是形成霧霾天氣的“元兇”，也是度量霧霾嚴(yán)重程度的指標(biāo)。與PM相比，PM更容易被吸入呼吸道，產(chǎn)生更大的健康風(fēng)險(xiǎn)。若要更有效地緩解霧霾問題，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展，就需要深入了解霧霾產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成因。

一般而言，霧霾污染加重與粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、偏高的非清潔能源消費(fèi)比重、同構(gòu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)狀況以及不充分的環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行等諸多因素相關(guān)。然而，與上述這些直接誘因相比，地方政府土地出讓行為對(duì)PM污染的影響尚未得到充分重視。現(xiàn)有文獻(xiàn)大多關(guān)注地方政府土地出讓行為的價(jià)格決定和影響因素，然而，土地出讓在可以幫助地方政府獲得更多預(yù)算外財(cái)政收入之外，也可能產(chǎn)生一定的社會(huì)福利損失。依據(jù)此邏輯，本文關(guān)注土地出讓在環(huán)境污染層面可能產(chǎn)生的負(fù)面作用。

一、文獻(xiàn)綜述

（一）地方政府土地出讓行為的發(fā)生背景

土地使用權(quán)出讓管理體制是我國(guó)市場(chǎng)化制度改革的組成部分。自20 世紀(jì)80年代開始，我國(guó)逐步放松土地使用權(quán)出讓，并通過土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的方法，創(chuàng)造了優(yōu)化配置土地要素的先決條件。1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，確定了市和縣兩級(jí)人民政府負(fù)責(zé)出讓土地使用權(quán)益。地方政府低價(jià)獲取并出讓土地，進(jìn)而吸引企業(yè)投資，成為其參與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)錦標(biāo)賽的重要方式。1994年實(shí)施財(cái)政分稅制改革之后，土地出讓收入不再上繳國(guó)家財(cái)政，其扣除相關(guān)稅費(fèi)后的剩余基本全部留歸地方，較大程度地加強(qiáng)了地方政府出讓土地的激勵(lì)。2016年全國(guó)國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入達(dá)到3.75萬億元，占地方公共財(cái)政收入的43%，2019年土地使用權(quán)出讓收入更是達(dá)到了6萬億元。土地出讓收入已然成為許多地方政府關(guān)鍵的財(cái)政收入來源，甚至一些地方政府還高度依賴土地出讓收入來償還政府性債務(wù)。

過去較長(zhǎng)時(shí)期以來，以GDP規(guī)模和增長(zhǎng)速度為核心導(dǎo)向的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，使得我國(guó)地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷者，圍繞土地出讓展開了激烈的招商引資競(jìng)爭(zhēng)，并塑造了具有中國(guó)特色的“以地謀發(fā)展”模式。王賢彬等通過構(gòu)建一般均衡模型，證實(shí)了地方政府官員為了尋求職位晉升層面的政治收益或私人消費(fèi)層面的經(jīng)濟(jì)收益，會(huì)策略性地利用所掌握的土地處置權(quán)，盡量增加出讓收入與相關(guān)稅收收入。楊其靜等利用2007—2012年我國(guó)地級(jí)市工業(yè)用地出讓數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)即使我國(guó)中央政府實(shí)施了嚴(yán)格的產(chǎn)能管制措施，地市級(jí)政府向受管制行業(yè)繼續(xù)出讓工業(yè)用地的現(xiàn)象卻依然非常普遍。無論地方政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)決策時(shí)的目標(biāo)如何，其都更有動(dòng)機(jī)實(shí)施那些可以放松財(cái)政預(yù)算約束的行為，這是因?yàn)槠鋷淼木揞~土地財(cái)政收入可以有效增加地方政府的可支配資源。肖葉等運(yùn)用2008—2016年我國(guó)286 個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，地方政府財(cái)政支出偏向顯著促進(jìn)了土地出讓面積和土地出讓收入的增加，且財(cái)政支出偏向?qū)f(xié)議土地出讓的促進(jìn)作用大于“招拍掛”土地出讓。

對(duì)于我國(guó)地方政府而言，逐步擴(kuò)大的土地出讓金收入是一筆“額外之財(cái)”。然而，研究顯示，額外的財(cái)政收入并不一定能夠被妥善使用。Brollo 等采用巴西轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)以及斷點(diǎn)回歸法估計(jì)發(fā)現(xiàn)，其地方政府部門獲得的額外轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致更多腐敗和不合格官員。Chen等利用1999—2008年我國(guó)縣委書記的職位變動(dòng)情況數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，土地出讓金規(guī)模越大，GDP增長(zhǎng)率對(duì)于縣級(jí)官員晉升的正向促進(jìn)作用反而越弱。與上述邏輯類似，在我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)過程中，地方政府針對(duì)工業(yè)用地，采取地價(jià)遞減、先征后返等方式，以低價(jià)甚至負(fù)地價(jià)方式出讓，工業(yè)土地浪費(fèi)嚴(yán)重，土地配置效率低下，腐敗案件頻發(fā)。

21 世紀(jì)初，為了治理土地出讓過程中的尋租和腐敗，牢牢守住防止國(guó)有資產(chǎn)流失這條紅線，中央政府全面啟動(dòng)了土地出讓市場(chǎng)化改革，并陸續(xù)推行了以下政策：2001年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》，大力推行土地使用權(quán)的招標(biāo)和拍賣出讓；2002年發(fā)布《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確了國(guó)有土地使用權(quán)的法律依據(jù)、原則、范圍、程序和法律責(zé)任；2004年發(fā)布《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求2004年8月31日之后的商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等城市經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，僅能以招標(biāo)拍賣掛牌方式進(jìn)行出讓；2007年之后，土地出讓市場(chǎng)化改革的重心轉(zhuǎn)移到了工業(yè)用地層面，要求工業(yè)用地以及同一宗地?fù)碛袃蓚€(gè)以上意向用地者的其他用地類型，也要采用招標(biāo)拍賣掛牌形式進(jìn)行出讓。

（二）作為霧霾污染影響因素的土地出讓行為

在宏觀層面，現(xiàn)有文獻(xiàn)所關(guān)注的霧霾污染影響因素包括收入水平、環(huán)境規(guī)制以及城市發(fā)展等層面。依據(jù)環(huán)境庫茲涅茨曲線假說的邏輯，一些文獻(xiàn)論證了霧霾污染和收入水平之間的非線性關(guān)系。馬麗梅等發(fā)現(xiàn)以PM年度均值衡量的空氣污染與實(shí)際收入水平之間屬于U 型關(guān)聯(lián)，而王敏等依據(jù)我國(guó)城市面板數(shù)據(jù)，采用PM表示空氣污染水平，同樣發(fā)現(xiàn)了實(shí)際收入和霧霾污染之間的U 型關(guān)聯(lián)。當(dāng)然，環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行的嚴(yán)格與否，也會(huì)對(duì)霧霾污染程度產(chǎn)生直接影響。王書斌等從異質(zhì)性企業(yè)技術(shù)投資偏好角度，基于門檻回歸模型分別說明了當(dāng)環(huán)境行政管制、環(huán)境污染監(jiān)管和環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)制等各類型環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度提高時(shí)，企業(yè)投資偏好與霧霾“脫鉤”效應(yīng)之間的作用機(jī)制。此外，秦蒙等利用年均PM濃度數(shù)據(jù)、夜間燈光數(shù)據(jù)以及人口動(dòng)態(tài)分布變化數(shù)據(jù)，分析發(fā)現(xiàn)城市建設(shè)的空間蔓延會(huì)加劇當(dāng)?shù)仂F霾污染。

本文關(guān)注我國(guó)地方政府土地出讓行為引起的空氣污染，從土地出讓行為本身的動(dòng)機(jī)開始分析。雖然有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)地方政府依靠出讓土地獲得額外收入，是其面臨較大縱向財(cái)政壓力之下的被迫選擇，然而，近年來越來越多的文獻(xiàn)指出，地方政府出讓土地的真實(shí)動(dòng)機(jī)是招商引資。張莉等在同一回歸模型中考察了“土地財(cái)政”和“土地引資”兩種假說，發(fā)現(xiàn)后者具有計(jì)量顯著性。范子英指出，假如財(cái)政支出壓力確實(shí)從根源上推動(dòng)了地方政府出讓土地，那么，在其獲得額外的土地出讓收入之后，這部分新增收入自然應(yīng)該被優(yōu)先使用在緊缺性財(cái)政支出之中。但是，實(shí)際情況是，土地出讓金并沒有被主要用于經(jīng)常出現(xiàn)資金短缺的科教文衛(wèi)等社會(huì)公共福利支出，而是被廣泛地投入到了土地的開發(fā)和轉(zhuǎn)讓成本、拆遷補(bǔ)償和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟(jì)性支出，或者將土地資產(chǎn)注入地方融資平臺(tái)以向金融機(jī)構(gòu)融資。

過去較長(zhǎng)時(shí)間，我國(guó)以GDP規(guī)模和增速為主導(dǎo)的政府考核機(jī)制，致使地方政府主要官員的決策目標(biāo)傾向于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，進(jìn)而導(dǎo)致以土地出讓為工具展開的招商引資競(jìng)爭(zhēng)在所難免。鄭思齊等指出地方政府官員進(jìn)行激烈的土地引資競(jìng)爭(zhēng)，甚至“以地生財(cái)、以財(cái)養(yǎng)地”，從而可以在職業(yè)晉升過程中釋放有利信號(hào)。Chen等發(fā)現(xiàn)土地出讓金顯著提高了城市建設(shè)支出和土地開發(fā)支出。魯元平等發(fā)現(xiàn)土地出讓資金占預(yù)算內(nèi)收入的比重提高1%，會(huì)使得地方政府基本建設(shè)支出比重提高1.87%。可見，土地出讓競(jìng)爭(zhēng)情形下，地方政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出的偏向已是普遍狀態(tài)。然而，以土地出讓為競(jìng)爭(zhēng)手段，呈現(xiàn)粗放式發(fā)展特征的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，往往使得地方政府忽視社會(huì)對(duì)于清潔環(huán)境的急切需求，轉(zhuǎn)而將視線更多地投放到能夠直接帶來經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)的物質(zhì)資本投資，甚至是已經(jīng)明顯過剩的重復(fù)產(chǎn)能之上。伴隨著粗放式經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張過程產(chǎn)生的很可能是大量的能源消耗和污染問題。當(dāng)前，關(guān)注土地出讓行為環(huán)境負(fù)面效應(yīng)的文獻(xiàn)逐漸增加。與已有文獻(xiàn)相比，本文關(guān)注基于衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)的PM，更加重視實(shí)證內(nèi)生性問題的處理。

二、模型與數(shù)據(jù)來源

（一）計(jì)量模型

為了刻畫地市級(jí)政府土地出讓行為對(duì)于PM霧霾污染的因果影響，本文構(gòu)建如下計(jì)量模型：

其中，因變量PM代表地級(jí)市第年的霧霾污染指標(biāo)，在回歸時(shí)對(duì)因變量進(jìn)行了對(duì)數(shù)化處理；核心自變量lan是衡量地市級(jí)政府土地出讓強(qiáng)度的指標(biāo)，采用無價(jià)格加權(quán)或有價(jià)格加權(quán)的土地招拍掛宗數(shù)除以土地供應(yīng)總宗數(shù)來表示?？紤]到地方政府的土地出讓對(duì)于PM污染可能存在時(shí)間滯后作用，這里取其滯后一期值；X為控制變量集，與核心自變量一致，也采用滯后一期值；μ和υ分別是地級(jí)市截面固定效應(yīng)和年度固定效應(yīng)；ε為隨機(jī)干擾項(xiàng)。

1.因變量

基于哥倫比亞大學(xué)全球PM衛(wèi)星影像柵格初始數(shù)據(jù)，運(yùn)用ArcGIS軟件并結(jié)合我國(guó)各地級(jí)市行政區(qū)域矢量圖進(jìn)行柵格提取，就可以得到1998—2016年我國(guó)各地級(jí)市PM年均濃度數(shù)據(jù)。值得強(qiáng)調(diào)的是，雖然衛(wèi)星數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)過程會(huì)受到氣象因素的一定影響，但是其更容易被遙感技術(shù)觀測(cè)，不易自然沉降，故而能夠全面地對(duì)地區(qū)PM濃度予以反映。目前較多文獻(xiàn)采用了哥倫比亞大學(xué)PM衛(wèi)星監(jiān)測(cè)污染數(shù)據(jù)。

2.核心自變量

3.控制變量

由于核心自變量取了滯后一期，故除了固定效應(yīng)類控制變量之外，下述控制變量也均采用滯后一期值。本文控制變量包括：（1）技術(shù)創(chuàng)新變量。技術(shù)創(chuàng)新水平代表治理污染的總體能力，故而霧霾污染與技術(shù)研究水平存在關(guān)聯(lián)。為了較為全面地衡量地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新，在回歸模型中加入寇宗來等公布的城市創(chuàng)新指數(shù)對(duì)數(shù)值（）、科學(xué)支出對(duì)數(shù)值（）以及科學(xué)研究技術(shù)服務(wù)從業(yè)人員對(duì)數(shù)值（）等三個(gè)變量。（2）財(cái)政支出指標(biāo)。中央政府對(duì)于環(huán)境質(zhì)量的重視，促使地方政府統(tǒng)籌處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。因此，地方政府的財(cái)政支出和財(cái)政壓力對(duì)于霧霾污染也會(huì)產(chǎn)生宏觀影響。這里選擇預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出對(duì)數(shù)值（），以及預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出與收入之差的對(duì)數(shù)值（）加入控制變量集。（3）轄區(qū)環(huán)境治理人員規(guī)模變量。依靠市場(chǎng)力量解決環(huán)境問題，會(huì)面臨信息不對(duì)稱和污染外部性等問題，因而需要政府具備適當(dāng)規(guī)模的環(huán)境治理隊(duì)伍進(jìn)行監(jiān)督。這里采用水利環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)從業(yè)人員對(duì)數(shù)值（），作為環(huán)境治理人員投入規(guī)模的替代指標(biāo)。（4）發(fā)展階段變量。包括人均GDP（）和第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員對(duì)數(shù)值（）。（5）道路建設(shè)狀況。近年來我國(guó)居民個(gè)人擁有汽車的數(shù)量迅速增長(zhǎng)，汽車尾氣排放已經(jīng)成為除工業(yè)污染之外的重要霧霾來源。這里采用道路鋪裝面積對(duì)數(shù)值（）表示交通運(yùn)輸?shù)目傮w暢通狀況。（6）城市個(gè)體與年份固定效應(yīng)。在回歸模型中通過加入刻畫固定效應(yīng)的虛擬變量，用以控制城市個(gè)體和年份層面不可觀測(cè)的異質(zhì)性特征。

（二）數(shù)據(jù)來源

本文采用2002—2016年全國(guó)271 個(gè)城市的面板數(shù)據(jù)，由于直轄市屬于省級(jí)行政區(qū)，與其他地級(jí)市在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、體制管理等方面存在本質(zhì)不同，故而不包含北京、上海、天津和重慶4 個(gè)直轄市。本文因變量的源數(shù)據(jù)來自哥倫比亞大學(xué)公開的全球PM衛(wèi)星影像柵格數(shù)據(jù)。核心自變量即土地出讓宗數(shù)和出讓價(jià)格數(shù)據(jù)來自《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》?？刂谱兞恐械某鞘袆?chuàng)新指數(shù)來自寇宗來等公布的數(shù)據(jù)，其他控制變量數(shù)據(jù)獲取于歷年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

表1 主要變量描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

三、實(shí)證估計(jì)結(jié)果

（一）回歸結(jié)果

采用面板數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)下的雙重固定效應(yīng)模型，即加入個(gè)體和時(shí)間雙重固定效應(yīng)之后進(jìn)行基準(zhǔn)回歸估計(jì)，結(jié)果見表2 第（1）（2）列。為了盡量減弱核心自變量與隨機(jī)干擾項(xiàng)之間相關(guān)而導(dǎo)致的內(nèi)生性問題，本文除了在模型中以虛擬變量形式加入地區(qū)和時(shí)間固定效應(yīng)之外，其他變量均采用一期滯后值。由表2估計(jì)結(jié)果可知，第一個(gè)核心自變量即土地招拍掛宗數(shù)與土地供應(yīng)總宗數(shù)之比，使得PM年均值增加了4.2%；第二個(gè)核心自變量即采用出讓價(jià)格加權(quán)后的核心自變量，對(duì)于因變量的提升作用有所增加，達(dá)到了6.9%，這說明按照土地出讓類型進(jìn)行價(jià)格加權(quán)，可以更為精確地衡量地方政府土地出讓行為對(duì)于PM的促增作用。為了檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果的穩(wěn)健性，接下來對(duì)因變量進(jìn)行5%縮尾處理以排除其異常值的干擾，又將模型轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)模型，即將因變量的一期滯后值加入估計(jì)模型，以控制其在時(shí)間自相關(guān)維度上的延續(xù)性影響。動(dòng)態(tài)計(jì)量模型如下：

表2 土地出讓行為對(duì)于PM2.5污染的影響作用回歸估計(jì)結(jié)果

長(zhǎng)期以來，我國(guó)地方政府在獨(dú)特的財(cái)政體制安排和職位晉升錦標(biāo)賽激勵(lì)下，形成了“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展模式。在有限的職位任期內(nèi)，發(fā)展主義思維慣性下的地方政府，為了盡量增加經(jīng)濟(jì)規(guī)模和財(cái)政收入，傾向于“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”，不完全、不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境規(guī)制政策的標(biāo)準(zhǔn)，降低地方環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行力度。在這種情形下，環(huán)境規(guī)制政策一定程度上甚至被地方政府視為爭(zhēng)奪轄區(qū)外部流動(dòng)性經(jīng)濟(jì)資源的博弈工具。不少文獻(xiàn)均已證實(shí)了我國(guó)環(huán)境治理政策執(zhí)行的低效率現(xiàn)象，部分地方政府為了短期經(jīng)濟(jì)利益還常常與地方污染企業(yè)合謀，對(duì)企業(yè)違反污染排放標(biāo)準(zhǔn)默許或縱容。其中，包群等發(fā)現(xiàn)只有在執(zhí)法力度足夠嚴(yán)格時(shí)，環(huán)境保護(hù)類規(guī)章制度才能發(fā)揮應(yīng)有的環(huán)境改善作用。

（二）內(nèi)生性處理

針對(duì)內(nèi)生性估計(jì)偏差，雖然本文已經(jīng)通過將核心自變量和控制變量均滯后一期，以及控制雙向固定效應(yīng)等方法盡量予以緩解，然而在以下兩種情況下，內(nèi)生性問題還是需要通過更為穩(wěn)健的工具變量方法加以解決：首先是回歸模型中有可能遺漏與地方政府土地出讓決策相關(guān)的不可觀測(cè)因素，進(jìn)而其會(huì)被動(dòng)進(jìn)入隨機(jī)干擾項(xiàng)，并導(dǎo)致核心自變量與干擾項(xiàng)之間的相關(guān)性，最終使得系數(shù)估計(jì)不滿足最小二乘法所要求的外生性假定；其次是地方政府作為土地出讓主體，在來自上級(jí)政府環(huán)境治理目標(biāo)的約束下，也可能意識(shí)到那些指向非清潔性招商引資的土地出讓會(huì)增加空氣污染，從而調(diào)整土地出讓行為的規(guī)模和速度。這種現(xiàn)實(shí)邏輯會(huì)導(dǎo)致回歸模型中因變量與核心自變量之間存在相互影響的內(nèi)生關(guān)系?；诖耍疚倪x擇工具變量法對(duì)回歸模型的內(nèi)生性問題進(jìn)行處理。

有效的工具變量需要與內(nèi)生性核心自變量相關(guān)，同時(shí)其本身應(yīng)該盡量外生，進(jìn)而與模型的干擾項(xiàng)不相關(guān)，即滿足排他性假設(shè)。鑒于此，本文選擇如下兩個(gè)工具變量同時(shí)加入回歸模型：（1）新增國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)數(shù)量，該變量數(shù)據(jù)來自中國(guó)開發(fā)區(qū)網(wǎng)和《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》（2018年版）。一方面，如果一個(gè)地區(qū)當(dāng)年新增加了開發(fā)區(qū)，土地指標(biāo)就可以被地方政府策略性地加以調(diào)整，以滿足招商引資需求，故而該變量與自變量存在相關(guān)性；另一方面，國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)的批準(zhǔn)權(quán)限屬于國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府，同時(shí)審批過程競(jìng)爭(zhēng)激烈。因此，對(duì)于地級(jí)市而言，開發(fā)區(qū)設(shè)立具有相當(dāng)大程度上的外生性。當(dāng)然，由于本文回歸方程右側(cè)變量均取了一期滯后值，故該工具變量也取一期滯后值；（2）滯后兩期的核心自變量。這里之所以將核心自變量滯后兩期，同樣是因?yàn)楸疚幕貧w方程右側(cè)變量原本已經(jīng)取了滯后一期值，故而承擔(dān)工具變量角色的滯后期自變量本身就需要增加滯后期數(shù)，即滯后兩期。采用高階滯后期自變量作為工具變量使用，是已有文獻(xiàn)的通常作法，其目的是嘗試通過時(shí)間維度層面的自然先后發(fā)生順序，截?cái)嘧宰兞颗c因變量之間可能存在的互為因果關(guān)系。

采用兩階段最小二乘法進(jìn)行模型估計(jì)的結(jié)果見表3。從中可知，在基準(zhǔn)估計(jì)和縮尾處理兩種情形下，核心自變量均對(duì)PM霧霾污染水平產(chǎn)生了至少在5%顯著性水平上的正向影響。對(duì)于工具變量而言，除了第（4）列中新增國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)數(shù)量不顯著之外，其他情形下的工具變量均顯著。工具變量法中第一階段回歸結(jié)果顯示，在新增了國(guó)家級(jí)和省級(jí)開發(fā)區(qū)數(shù)量之后，地方政府在當(dāng)年會(huì)傾向性地降低土地出讓強(qiáng)度，以服務(wù)于開發(fā)區(qū)未來的招商引資空間。同時(shí)，前一期的土地出讓行為也會(huì)正向影響到后期。此外，依據(jù)Staiger 等的觀點(diǎn)，工具變量?jī)呻A段估計(jì)中第一階段回歸方程的檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)值，均高于識(shí)別工具變量是否有效的分界點(diǎn)即數(shù)值10，這意味著本文工具變量不屬于弱工具變量。

表3 采用工具變量法的回歸估計(jì)結(jié)果

（三）工業(yè)用地是否出讓給嚴(yán)重污染行業(yè)

出讓到嚴(yán)重污染行業(yè)的地塊數(shù)量占該年份工業(yè)用地出讓地塊總數(shù)量的比例變量，可以反映地級(jí)市政府在工業(yè)土地出讓過程中展現(xiàn)出來的結(jié)構(gòu)性特征。該比例越高，說明該地方政府將越多的工業(yè)用地配置到了嚴(yán)重污染行業(yè)，自然也就越不利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量。接下來，以該比例變量的平均值即0.242 為分割點(diǎn)，將縮尾后的全樣本分為兩個(gè)子集進(jìn)行分組回歸，結(jié)果見表4。從第（1）（2）列可知，當(dāng)出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)的工業(yè)地塊數(shù)量所占比例大于等于其平均值時(shí)，非加權(quán)和加權(quán)后的核心自變量仍然在1%水平上顯著，且系數(shù)值相對(duì)于基準(zhǔn)回歸結(jié)果有所增大；而當(dāng)該比例小于其平均值時(shí)，如第（3）（4）列顯示，雖然核心自變量仍然為正值，卻不再顯著。上述結(jié)果意味著，地方政府土地出讓行為之所以能夠加重轄區(qū)PM污染，在相當(dāng)大程度上源于將工業(yè)用地更多地配置到了嚴(yán)重污染行業(yè)之中。更多的地塊出讓到了嚴(yán)重污染行業(yè)，也就有更多的污染企業(yè)進(jìn)入轄區(qū)，從而加重了地區(qū)霧霾污染?；诜€(wěn)健性考慮，本文也依據(jù)出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)的工業(yè)地塊比例的中位數(shù)進(jìn)行了分組，結(jié)論維持不變。值得說明的還有，在我國(guó)中央政府越來越重視環(huán)境治理的前提下，如果地方政府依然將更多工業(yè)用地配置于嚴(yán)重污染行業(yè)，那么出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)的工業(yè)地塊比例這個(gè)指標(biāo)本身，也可以從側(cè)面反映出地方政府的土地出讓意愿和強(qiáng)度。此時(shí)，本文將該比例變量直接作為核心自變量進(jìn)行回歸，同樣也發(fā)現(xiàn)了其對(duì)于PM污染的促增作用。

表4 依據(jù)出讓于嚴(yán)重污染行業(yè)地塊比例的平均值進(jìn)行分組回歸估計(jì)結(jié)果

四、機(jī)制分析

本文已經(jīng)證實(shí)地方政府的土地出讓加重了地級(jí)市轄區(qū)PM污染，然而土地出讓行為本身并無法直接帶來污染，而是會(huì)通過依附于土地之上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)間接帶來污染。這意味著，需要分析產(chǎn)生這種影響作用的間接機(jī)制。地方政府的土地出讓行為直接關(guān)聯(lián)著地區(qū)經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，如果地區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的某些經(jīng)濟(jì)變量構(gòu)成了轄區(qū)霧霾污染增加的原因，顯然，此時(shí)就可以將該經(jīng)濟(jì)變量視為土地出讓與PM污染之間的作用渠道。依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量之間的直觀邏輯，本文從土地出讓引致的經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入兩個(gè)維度，對(duì)本文結(jié)論成立的間接機(jī)制加以探究。間接機(jī)制需要滿足以下兩個(gè)前后相關(guān)的邏輯關(guān)系：首先是核心自變量對(duì)機(jī)制變量具有顯著作用，其次是機(jī)制變量同時(shí)也會(huì)對(duì)因變量產(chǎn)生顯著影響。將以上兩層邏輯相結(jié)合，就可以判斷機(jī)制變量在因變量與核心自變量之間所充當(dāng)?shù)闹虚g橋梁作用是否成立。接下來，本文對(duì)土地出讓可以通過經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入這兩個(gè)間接渠道增加霧霾污染進(jìn)行實(shí)證分析。

（2）土地出讓引致的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入。我國(guó)的土地出讓制度改革，使得土地成為地方政府手中撬動(dòng)企業(yè)投資的首選工具。對(duì)于地方政府而言，增加企業(yè)數(shù)量等價(jià)于擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，因?yàn)樾逻M(jìn)入企業(yè)會(huì)進(jìn)行大量固定資產(chǎn)投資，進(jìn)而向地方政府貢獻(xiàn)持續(xù)性的稅收收入。由此，可以推測(cè)土地出讓行為會(huì)顯著增加轄區(qū)工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率。然而，較高的工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率，也可能意味著污染排放量的增加。楊繼東等指出，在考核壓力和財(cái)政壓力下，地方政府所引進(jìn)的企業(yè)項(xiàng)目，常常存在工藝質(zhì)量落后、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)不高、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等問題。這些低質(zhì)量投資項(xiàng)目在被地方政府引入轄區(qū)以后，基本無法承受原本應(yīng)該受到的嚴(yán)格環(huán)境規(guī)制。此時(shí)，地方政府也會(huì)選擇容忍甚至補(bǔ)貼其生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)，放松治污減排政策的執(zhí)行力度。按照邵宜航等的做法，基于數(shù)據(jù)完整度較高的2003—2007年中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，這里采用進(jìn)入企業(yè)占轄區(qū)所有企業(yè)數(shù)量的比例表示企業(yè)進(jìn)入率。其中，進(jìn)入企業(yè)包括兩個(gè)計(jì)算方法，第一個(gè)是成立于當(dāng)年的規(guī)模企業(yè)；第二個(gè)是在第一個(gè)企業(yè)進(jìn)入數(shù)量基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)年齡限定范圍稍微放寬，即再加上前一年的規(guī)模企業(yè)。

綜上，間接機(jī)制檢驗(yàn)估計(jì)結(jié)果見表5。為節(jié)約篇幅，這里僅展示土地“招拍掛”宗數(shù)占比作為核心自變量時(shí)的情形。第（1）～（3）列是各機(jī)制變量作為因變量，且土地出讓指標(biāo)作為核心自變量時(shí)的估計(jì)結(jié)果。地方政府土地出讓行為增加了轄區(qū)燈光強(qiáng)度平均值和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率；第（4）～（6）列是各機(jī)制變量作為核心自變量，且轄區(qū)PM污染水平作為因變量時(shí)的估計(jì)結(jié)果，可知轄區(qū)燈光強(qiáng)度平均值和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率均顯著加重了PM污染。綜合上述分析，在土地出讓行為本身并不直接加重霧霾污染的前提下，其會(huì)通過經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入層面兩個(gè)路徑加重轄區(qū)空氣污染程度。

表5 間接機(jī)制檢驗(yàn)回歸估計(jì)結(jié)果

五、結(jié)論及政策建議

眾所周知，我國(guó)土地出讓金在過去很長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)增長(zhǎng)迅速，以土地謀發(fā)展的模式不斷在地方政府中不斷被縱向復(fù)制和橫向模仿。雖然大規(guī)模土地出讓是配套支持我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的重要條件，但是源于經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核的內(nèi)在激勵(lì)，地方政府之間激烈的土地出讓競(jìng)爭(zhēng)，使其在較長(zhǎng)時(shí)間段內(nèi)沒有充分重視環(huán)境約束，甚至放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，從而增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本和負(fù)擔(dān)。土地出讓所發(fā)揮的積極作用不能否定其帶來的負(fù)面效應(yīng)，尤其是在當(dāng)前不斷推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革的時(shí)期，土地資源配置低效已經(jīng)成為困擾我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要問題。

本文以PM霧霾污染為研究對(duì)象，實(shí)證分析了地方政府土地出讓行為對(duì)于空氣污染的影響，并在此基礎(chǔ)上探討了間接作用機(jī)制?；谖覈?guó)2002—2016年271個(gè)地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)土地出讓增加了地區(qū)霧霾污染，其作用程度保守估計(jì)可以達(dá)到4%，且地方政府越傾向于將工業(yè)用地配置到嚴(yán)重污染行業(yè)，其所引致的霧霾污染也越嚴(yán)重。針對(duì)間接發(fā)生機(jī)制，本文指出其需要滿足兩個(gè)要求，即土地出讓變量對(duì)于機(jī)制變量應(yīng)該存在顯著的影響關(guān)系，與此同時(shí)機(jī)制變量也會(huì)對(duì)PM污染產(chǎn)生顯著影響。將以上兩個(gè)層面聯(lián)結(jié)起來，就可以判斷所選擇的機(jī)制變量是否成立。最終，本文發(fā)現(xiàn)土地出讓可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和工業(yè)企業(yè)進(jìn)入率，而這種追求增長(zhǎng)速度和企業(yè)數(shù)量的行為，在一大程度上加重了霧霾污染。

本文結(jié)論的政策內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：（1）科學(xué)界定地方政府土地出讓的范圍和重點(diǎn)，建立垂直化管理的土地出讓效果評(píng)估和動(dòng)態(tài)糾偏機(jī)制，并對(duì)現(xiàn)行的地方政府直接配置土地一級(jí)市場(chǎng)的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)約束。對(duì)于高污染或基本屬于過剩產(chǎn)能的企業(yè)，地方政府應(yīng)該繼續(xù)嚴(yán)格按照環(huán)境治理政策和相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其加以監(jiān)督，并采取有效措施促進(jìn)這些高污染企業(yè)進(jìn)行清潔技術(shù)升級(jí)、資源整合創(chuàng)新，從而減輕其對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的損害。（2）完善土地管理體制，將土地出讓金全額納入預(yù)算管理，在土地開發(fā)規(guī)模層面加強(qiáng)對(duì)地方政府出讓行為的監(jiān)管。同時(shí)，也需要配套地在財(cái)政管理體制層面賦予地方政府與財(cái)政支出事權(quán)基本相匹配的財(cái)政資源獲取權(quán)，降低地方的財(cái)政預(yù)算壓力。（3）充分認(rèn)識(shí)到土地出讓行為的不可持續(xù)性，調(diào)整以GDP 規(guī)模和增速為主導(dǎo)的官員考核機(jī)制。在考核指標(biāo)體系中，可以加強(qiáng)民生評(píng)價(jià)、環(huán)境治理、科技創(chuàng)新等指標(biāo)的權(quán)重，盡量抑制地方政府招商引資過程中的短期沖動(dòng)，降低地區(qū)政府土地出讓競(jìng)爭(zhēng)過程中的社會(huì)福利總體損失。