潘莉莉　丁邦文　李軍　鞠佩知

摘 要： 廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。目前我國對廉政治理體系的研究還不深入，缺乏專門的績效評價研究，尤其是紀檢監(jiān)察體制改革以來，廉政評估、測量體系暴露出概念界定不清、指標內(nèi)容陳舊、測量客體缺位、推廣利用率低等問題。文章基于全面深化紀檢監(jiān)察體制改革視閾，梳理了當下國內(nèi)外對于廉政治理績效評價的研究現(xiàn)狀，重點分析了研究中存在的主要問題，并針對如何健全優(yōu)化評價體系、客觀反映各級紀檢監(jiān)察機關(guān)的廉政治理績效提出建議。

關(guān)鍵詞： 紀檢監(jiān)察體制改革;廉政治理績效;評價體系

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2022.01.05

歡迎按以下方式引用：潘莉莉，丁邦文，李軍，鞠佩知.基于全面深化紀檢監(jiān)察體制改革視閾下的廉政治理績效評價體系研究[J].克拉瑪依學(xué)刊，2022（1）33-38.

一、研究背景及意義

黨的十八屆三中全會提出，我國未來全面深化改革的總目標為“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。[1]黨的十九屆四中全會通過的《關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》細化明確了取得反腐敗斗爭壓倒性勝利的目標任務(wù)與前進方向，為中國特色廉政治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展提出了新方向、新要求、新規(guī)劃。

廉政治理的內(nèi)涵包括治理過程和治理結(jié)果兩個重要方面，廉政治理是反腐敗工作在國家治理體系中的深化與拓展。廉政治理是指國家內(nèi)部多元社會主體通過一定的方法或手段，目標為實現(xiàn)公正廉明的政局、政制、政策和政徳的良性結(jié)合，加速實現(xiàn)廉政體系和廉政制度現(xiàn)代化的過程。[2]相比于傳統(tǒng)的“權(quán)力式”“問題式”反腐，以上下互動、多元主體參與的方式全面提升腐敗預(yù)防能力、腐敗懲治能力、偵辦案件能力與監(jiān)督制約能力，通過廉政治理全面推動黨政治理的科學(xué)化、法治化、規(guī)范化，以符合新時期紀檢監(jiān)察體制改革的需求。

當前，世界正處于百年未有之大變局，歷史經(jīng)驗教訓(xùn)與世情國情黨情凸顯出廉政治理必然存在長期性、復(fù)雜性和艱巨性。數(shù)據(jù)顯示，2020年全國紀檢監(jiān)察機關(guān)運用“四種形態(tài)”批評教育幫助和處理195.4萬人次。其中，運用第一種形態(tài)談話函詢、提醒批評133萬人次，占總?cè)舜蔚?8.1%;運用第二種形態(tài)給予輕處分、組織調(diào)整48.5萬人次，占24.8%;運用第三種形態(tài)給予重處分、職務(wù)調(diào)整7.1萬人次，占3.6%;運用第四種形態(tài)處理嚴重違紀違法、觸犯刑律的6.8萬人次，占3.5%，其中涉嫌職務(wù)犯罪、移送檢察機關(guān)的1.7萬人次，因其他犯罪被開除黨籍、開除公職的5.1萬人次。全國共問責(zé)黨組織7 292個，問責(zé)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部、監(jiān)察對象8.6萬人。[3]從這些統(tǒng)計數(shù)據(jù)可以看出，雖然我國不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制逐步構(gòu)建完善，但是反腐敗工作依然面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。尤其是塌方式腐敗、家族式腐敗、系統(tǒng)性腐敗、區(qū)域性腐敗現(xiàn)象依然存在，體制內(nèi)與體制外串通勾連的亂象時有發(fā)生，“權(quán)錢、權(quán)色、權(quán)權(quán)”等各類腐敗交易手段日趨隱蔽。這些錯綜復(fù)雜、盤根錯節(jié)的“腐敗圈”嚴重危害著我國的政治生態(tài)環(huán)境。打擊腐敗現(xiàn)象，構(gòu)建起一套科學(xué)系統(tǒng)的廉政治理體系刻不容緩。

通過研究建立一套科學(xué)有效的廉政治理績效評估指標體系，不僅能豐富廉政治理的概念與內(nèi)涵，也可以進一步補充完善廉政治理的理論框架。利用廉政治理績效評價體系進行有效的績效評價，能準確衡量廉政治理水平，分析發(fā)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗政策制定、執(zhí)行實施中的薄弱環(huán)節(jié)，督促監(jiān)督中央、地方及各行業(yè)部門有針對性地提升預(yù)防和懲治腐敗能力。尤其是在紀檢監(jiān)察體制改革大背景下，對于新時代堅持完善黨和國家監(jiān)督體系，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督協(xié)調(diào)貫通的監(jiān)督合力，對增強廉政治理的針對性和有效性，不斷將制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，提升廉政治理現(xiàn)代化水平具有重要的現(xiàn)實意義。

二、廉政治理績效評價體系的研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

國家廉政治理體系概念的完整提出是在20世紀90年代。新西蘭廉政專家杰里米·波普（JeYemy Pope任透明國際主席時著有《制約腐敗——構(gòu)建國家廉政體系》一書，他認為國家廉政治理體系主要包含兩方面內(nèi)容，一是構(gòu)成體系的機構(gòu)支柱，共十二個，如立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、審計部門、新聞媒體等;二是保障這些支柱運行、促進支柱間均衡發(fā)展的一系列基本原則。[4]國家廉政治理體系這一概念的提出迅速引起國際學(xué)術(shù)界的關(guān)注，學(xué)者們就其應(yīng)包含的支柱數(shù)量、類型以及這些支柱如何發(fā)揮作用提出了各自觀點。羅伯特（Roberts）和格拉戈（Crag）分別對澳大利亞和加拿大的國家廉政體系進行了國別研究，并形成了各自的研究成果。羅伯特基于杰里米·波普提出的理論，以澳大利亞國家廉政體系為研究對象，劃分為十四根結(jié)構(gòu)性支柱，在原有基礎(chǔ)上又增加了選舉機構(gòu)和社會服務(wù)等。

在實證層面，各種國際機構(gòu)聯(lián)合各國學(xué)者創(chuàng)造了各類指數(shù)對腐敗行為進行評價，并發(fā)布了反腐敗能力或水平的測度標準。例如世界銀行發(fā)布的全球治理指標（WGI）、商業(yè)國際組織發(fā)布的BI指標、透明國際發(fā)布的清廉指數(shù)（CPI）、世界經(jīng)濟論壇的《全球競爭力報告》以及瑞士國際管理發(fā)展學(xué)院發(fā)布的《世界競爭力年鑒》中有關(guān)腐敗測量的相關(guān)指標等。其中較有影響力的有腐敗控制指數(shù)（CC），這是世界銀行全球治理指標體系中反映和衡量一個國家或地區(qū)清廉水平的重要指標。以及國際上引用最廣泛的清廉指數(shù)（CPI），它可以最直觀的反映出全球各國金融從業(yè)者、學(xué)界學(xué)者對各國、各地區(qū)腐敗狀況的感受。[5]此外，哥倫比亞大學(xué)調(diào)查并發(fā)布的《國家能力調(diào)查》、經(jīng)濟學(xué)家智庫發(fā)布的《國家風(fēng)險服務(wù)和國家預(yù)測》和商人國際集團發(fā)布的《灰色地帶動態(tài)評級》在國際上產(chǎn)生較大影響。以下學(xué)者的研究成果也得到了廣泛認可，主要有德國的Knack，他基于多數(shù)據(jù)源以東歐和中亞國家為例，評價了轉(zhuǎn)型期國家的腐敗水平和趨勢。[6]Goel和Nelson以美國為例，分析了腐敗的決定因素是否在三種不同的測量方法下依然穩(wěn)健。從這些實踐與研究來看，國外對廉政治理水平的測度指標集中在反腐敗成果的視角，對于廉政治理的過程維度鮮有關(guān)注。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國有關(guān)廉政治理的研究主要聚焦在廉政治理體系構(gòu)建、廉政績效考核等方面。通過文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)研究普遍直接引用廉政治理的概念，強調(diào)廉政治理的意義、原則，注重廉政治理歷程的梳理，卻少有界定廉政治理的定義與內(nèi)涵。廉政治理有別于傳統(tǒng)反腐敗工作的特征有待明確，廉政治理理論體系尚需進一步完善。

在廉政治理測度方面，廉政學(xué)、政治學(xué)視角主要集中在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核、廉政績效評價等方面，社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)視角大多數(shù)研究關(guān)注于測量“腐敗程度”或“反腐敗水平”，鮮有從“目標-過程-結(jié)果”三維視角研究廉政治理水平的測度體系。李紅權(quán)等在廉政評估、廉政制度評估體系等研究方面做了有益探索;[7]陳金波、魯興啟等人在廉政治理與黨風(fēng)廉政的評價、反腐廉政績效評價體系構(gòu)建方面進行了專門研究;[8]何增科提出從區(qū)域與部門（行業(yè)）兩類體系對腐敗狀況進行分析評價，根據(jù)分析結(jié)果和排名，更直觀地反映各層級的廉政治理情況;[9]倪星將政府部門主要工作內(nèi)容劃分為輸入、過程、輸出、結(jié)果四個步驟，在活動進行的全過程中圍繞廉政教育、違法違紀情況等方面構(gòu)建多維度系統(tǒng)評價指標。[10]李后強將視角聚焦在計量反腐學(xué)，闡述了該學(xué)科的定義、原則與計量方法，提出了新的研究角度與學(xué)科構(gòu)建展望。[11]過勇則深化創(chuàng)新了腐敗測量的理論內(nèi)涵，并提出新的測量實踐工具，從政府部門活動的投入、機制、結(jié)果、效果四個層面構(gòu)建多維指標評價體系。[12]

在近幾年國內(nèi)各地對廉政建設(shè)、預(yù)防和防治腐敗的評價實踐過程中，河南省紀委依托工作實踐對地區(qū)與公務(wù)人員廉潔從政、依法行政等維度進行研究。廣州市建立“廉潔廣州”建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，以領(lǐng)導(dǎo)小組對各級機構(gòu)開展調(diào)研評估，從而構(gòu)建了政治廉潔清明、市場廉潔誠信、文化廉潔繁榮、社會廉潔公平等五維評價指標體系。[13]杭州市紀委綜合運用問卷和訪談形式，開展腐敗情況測評與預(yù)防研究，綜合評估本地區(qū)的廉政治理狀況，并有針對性地加以改善。

三、廉政治理績效評價體系研究存在的主要問題

通過總結(jié)近年來對廉政治理績效的研究，發(fā)現(xiàn)當前學(xué)術(shù)界對廉政治理績效的理論構(gòu)建與實證研究取得了一定成果，可以對本文的研究提供一些有益參考。但這些研究和實踐更多是停留在學(xué)術(shù)探索及某一地區(qū)，未能在更大范圍內(nèi)形成認同或廣泛推行，其主要原因就是缺乏理論的深入提煉和實踐指標操作的可復(fù)制性。目前，在我國實施的廉政治理績效評價體系中存在著“主體缺位、標準不清、方法單一、指標缺漏”等問題，具體主要表現(xiàn)在以下幾方面。

（一）對于廉政治理的概念及內(nèi)涵維度界定不清

只把廉政治理作為一種理論框架來對待，基本停留在抽象性的原則層面。尤其是國內(nèi)研究主要還是結(jié)合廉政涵義和治理理論對我國反腐敗實踐進行理論總結(jié)。廉政治理應(yīng)當是由廉政建設(shè)與反腐敗工作的逐步深入推進演變而來，不是簡單的累加，是不斷適應(yīng)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需求的適時跟進、升級。

（二）部分指標內(nèi)容老化，缺乏時代性、探索性

目前，國內(nèi)已有的指標體系以黨的十八大前懲治和預(yù)防腐敗評價機制研究及基層的實踐探索居多，現(xiàn)有的廉政評估、測量體系已不能全面反映體制的變化、突出改革的重點，不能很好體現(xiàn)各種監(jiān)督方式協(xié)同貫通的科學(xué)治理理念，不能實際描述客觀的治理水平和治理效果，不能有力推進形成監(jiān)督合力等機制體制改革。因此，我國目前亟需建立一套契合新時代背景需求的、權(quán)威性強的、認可度高的廉政治理績效評價體系。

（三）測量客體有缺位，實證研究多局限在某一地區(qū)，尚未形成國家層面的績效評價體系

紀委監(jiān)委是行使監(jiān)督檢查和審查調(diào)查權(quán)力的專責(zé)機關(guān)，是廉政治理的重要主體和主要責(zé)任部門，其工作性質(zhì)的特殊性、嚴肅性決定了相關(guān)資料和數(shù)據(jù)的政治性、保密性，指標數(shù)據(jù)獲取渠道受限，不易于大范圍做實證研究，使得現(xiàn)有國內(nèi)研究多為某?。ㄊ校?、地（州）、縣（市）等基層廉政治理的績效評價研究，已有的國家廉政層面研究成果，主要集中在制度體系等理論層面的研究探索，并未涉足其績效評價體系，因此，國家層面的廉政治理績效測量缺失。中國需要構(gòu)建一套符合國內(nèi)實際、體現(xiàn)過程治理和治理結(jié)果相統(tǒng)一的廉政治理績效評價體系，尤其是紀檢監(jiān)察體制改革后，亟待調(diào)整和重構(gòu)適用于新形勢、新需求的廉政治理評價指標。

（四）測量指標缺乏實際操作性，測量結(jié)果實際運用轉(zhuǎn)化率低

廉政治理測度評價體系大都基于某省、某地市的實證研究，是就某一區(qū)域的政治生態(tài)環(huán)境研究制定的，具有很強的地域特征和時代政治背景，且操作程序復(fù)雜，涉及面較大，數(shù)據(jù)可得性差。很多指標需要大量的問卷調(diào)查、電話采訪，尤其是腐敗感知測量，為了保證其結(jié)果的客觀性，需要做大量的隨機抽樣調(diào)查工作，需投入的人力和物力等邊際成本均過大。因此，許多具有國家、省級基金項目支持的優(yōu)秀研究成果都停留在研究視域和文獻發(fā)表層面，難以在全國范圍內(nèi)復(fù)制推廣，實際轉(zhuǎn)化運用率較低，在一定程度上造成了科研資源與研究成果浪費。

四、健全優(yōu)化廉政治理績效評價體系的思考

利用廉政治理績效評價體系進行有效的績效評價，能準確衡量廉政治理水平，分析發(fā)現(xiàn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗政策制定、執(zhí)行實施中的薄弱環(huán)節(jié)，督促中央、地方及行業(yè)部門加強預(yù)防和治理腐敗的力度，尤其是紀檢監(jiān)察體制改革大背景下，對于新時代堅持完善黨和國家監(jiān)督體系，形成以黨內(nèi)監(jiān)督為主、其他監(jiān)督協(xié)調(diào)貫通的監(jiān)督合力，不斷將制度優(yōu)勢充分轉(zhuǎn)化為治理效能，是廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然趨勢，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

（一）完整準確界定概念

1.關(guān)于廉政治理。廉政治理的關(guān)鍵就是要按照法律規(guī)定對執(zhí)政黨進行嚴格管理，一方面對其權(quán)力進行監(jiān)督，另一方面要讓民眾的政治權(quán)利發(fā)揮作用。按照透明國際的界定，廉政治理體系不但強調(diào)嚴厲打擊腐敗犯罪，同時也確立了打擊與預(yù)防結(jié)合的理念，強調(diào)采用預(yù)防戰(zhàn)略遏制腐敗犯罪行為。筆者傾向?qū)⒘卫矶x為：國家的多元社會主體通過相應(yīng)的方法或手段，打擊腐敗犯罪、預(yù)防腐敗現(xiàn)象，將公正廉明的政治制度、執(zhí)政政策和政治環(huán)境良性結(jié)合作為目標，以實現(xiàn)公共權(quán)利的監(jiān)督和管控，推進廉政體系和廉政制度現(xiàn)代化的過程。

2.關(guān)于績效。在管理學(xué)中對于績效的定義側(cè)重于關(guān)注任務(wù)完成情況與產(chǎn)出結(jié)果，并沒有突出管理的過程。在實際應(yīng)用中，績效多指工作的效率和效果，可以將衡量主體分為組織、群體、個人三個不同層面理解。筆者主要傾向績效在實際應(yīng)用中的定義，不僅關(guān)注結(jié)果，更要體現(xiàn)和突出管理過程的作用，即組織為了達成既定的目標而實施的管理活動，亦是一系列的管理過程和達成的結(jié)果。

3.關(guān)于廉政治理績效。陳國權(quán)從經(jīng)濟學(xué)角度出發(fā)，提出廉政治理效率是指廉政治理的收益成本之比。筆者認為，廉政治理績效是廉政治理過程和治理結(jié)果的統(tǒng)一集中反映。廉政治理績效應(yīng)是由黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、人民群眾積極參與，通過對一個國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)發(fā)展等方面的廉政建設(shè)帶來的實際效果。其中，參與體系建設(shè)的主體是黨、政府和人民群眾，主要內(nèi)容是反腐廉政建設(shè)，建設(shè)成果主要體現(xiàn)在國家或地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)發(fā)展實際效果。

（二）構(gòu)建廉政治理績效評價體系應(yīng)把握的原則

對廉政治理績效進行科學(xué)評價是一項全面、嚴肅、復(fù)雜的工作。在全面深化紀檢監(jiān)察體制改革新形勢下，客觀反映廉政治理績效涉及的要素較多、環(huán)節(jié)復(fù)雜，構(gòu)建起一套既科學(xué)合理又行之有效的評估體系，需要堅持以下原則。

一是時效性原則。績效評價體系應(yīng)當與時俱進、充分體現(xiàn)時代性，能反映出最新理論成果，尤其是在“從嚴治黨、依法治國”的時代背景下，體現(xiàn)政治體制改革的思維和理念，體現(xiàn)紀檢監(jiān)察體制改革的成效，客觀準確刻畫反映黨的十九大以來落實全面從嚴治黨責(zé)任和紀檢監(jiān)察機關(guān)專責(zé)監(jiān)督成效，可以考慮從公眾對反腐行為的滿意度、對腐敗行為的容忍度以及對反腐倡廉的信心指數(shù)等入手，導(dǎo)入全媒體動態(tài)監(jiān)測等方法，運用廉政感知和腐敗感知，客觀、準確、適時、動態(tài)地評價和反映一定時期廉政治理工作績效和水平。

二是科學(xué)性原則。構(gòu)建指標體系需要建立起多角度、多學(xué)科的宏觀視野，可以參考借鑒經(jīng)濟學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等各專業(yè)學(xué)科的理論與研究方法。在理論研究上堅持與實證實踐相結(jié)合，在研究方法上實行定性方法與定量指標相結(jié)合，對績效評價維度堅持治理過程與結(jié)果考核相結(jié)合，對績效成果的考核綜合考慮投入成本與產(chǎn)出成果相結(jié)合，如導(dǎo)入戰(zhàn)略地圖法、運用平衡積分卡等實現(xiàn)多個視角和維度的測量，助推政府實現(xiàn)發(fā)展與穩(wěn)定、效率與公平等之間的價值平衡，從而提高廉政績效測量的科學(xué)化水平。

三是導(dǎo)向性原則。對廉政治理績效的評價，在一定程度上體現(xiàn)了國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)效果，需要充分體現(xiàn)出政策對實際工作的引導(dǎo)性。例如黨的十九大報告中著重強調(diào)，要將黨內(nèi)監(jiān)督同民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力等，為構(gòu)建指標體系提供了強有力的政策依托，也要求廉政績效評價在突出引導(dǎo)各紀檢監(jiān)察機關(guān)在資源整合、協(xié)同聯(lián)動等機制建設(shè)實踐探索上下功夫，以此達到推進紀檢監(jiān)察體制改革的重點、難點落地落實的功效。

四是代表性原則。指標體系不需要面面俱到，應(yīng)當體現(xiàn)出廉政治理的“風(fēng)向標”“指揮棒”作用。運用專家意見征詢和數(shù)學(xué)方法篩選重點指標、骨干指標、典型指標，能夠刻劃和體現(xiàn)地域廉政治理的主要工作成效，檢驗廉政治理過程中存在的主要問題，分析發(fā)現(xiàn)廉政風(fēng)險，為廉政治理政策的制定與實施提供預(yù)警和方向。

五是獲取性原則。實證研究“得數(shù)據(jù)者得天下”，鑒于紀檢監(jiān)察機關(guān)工作的特殊性，許多關(guān)鍵指標獲取渠道受限、部分指標涉密，只能在公開信息中獲取相應(yīng)數(shù)據(jù)。因此，在指標篩選過程中要把數(shù)據(jù)是否可得作為重要的衡量標準，缺乏真實數(shù)據(jù)保障支持的實證研究，在研究的可信度與實效上會大打折扣，故而無法保證測度體系的科學(xué)性。

六是操作性原則。好的評價指標一定兼具科學(xué)性與操作性，指標不能過于繁瑣、程序不能過于復(fù)雜，協(xié)調(diào)聯(lián)動范圍也不易過大，否則就會造成實施過程中人力、物力、時間等成本投入過大。評價指標的設(shè)計必須簡明具體，好量化、易操作、可以復(fù)制、便于推廣。無法推廣運用于實踐的廉政治理績效評價體系也就背離了設(shè)立初衷，失去了研究價值。

建立一套科學(xué)合理、行之有效的廉政治理績效評價系統(tǒng)，客觀真實地刻畫反映評價對象的工作成效，從而總結(jié)提煉經(jīng)驗、查找問題不足，把握廉政治理規(guī)律，健全優(yōu)化治理機制，調(diào)整政策措施，為各級黨委政府提供“不敢腐、不能腐、不想腐”一體推進的有效對策與建議，還需要業(yè)內(nèi)學(xué)者和紀檢監(jiān)察工作者在理論和實踐層面上下聯(lián)動、積極探索，支持保障、示范推廣，為推動實現(xiàn)廉政治理體系和治理能力現(xiàn)代化做出更多務(wù)實努力。

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