□畢 然

（湖南省自然資源事務(wù)中心，湖南 長沙 410011）

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，土地作為核心要素，其利用方式變化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相關(guān)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，為深化市場經(jīng)濟(jì)體制改革，國家陸續(xù)出臺(tái)了新的征地補(bǔ)償政策。要求推行整地補(bǔ)償新標(biāo)準(zhǔn)，確保適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律要求，在維護(hù)民眾合法權(quán)益的同時(shí)，優(yōu)化資源要素投入結(jié)構(gòu)。

各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異，研究標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀、提出有效改進(jìn)措施，能夠落實(shí)征地補(bǔ)償制度的市場化改革要求。

1 我國征地補(bǔ)償政策

自20 世紀(jì)80 年代我國引入市場機(jī)制以來，各地建設(shè)用地需求不斷增加，征地逐步成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素。1986 年，面向農(nóng)村集體土地，我國頒布了《土地管理法》，出臺(tái)了提高土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等征地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。隨著土地一級(jí)市場被地方政府壟斷，集體土地被大量征收，在引發(fā)土地浪費(fèi)問題的同時(shí)，造成被征收土地出讓價(jià)格與征地補(bǔ)償差距過大，導(dǎo)致征地矛盾日漸凸顯。因此，國家在1998 年出臺(tái)政策，由省級(jí)以上政府收回征地審批權(quán)，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升至前3 年平均產(chǎn)值30 倍。

但在城鄉(xiāng)二元體制背景下，征地依然會(huì)造成農(nóng)民缺乏保障等問題。為此，國家在2004 年出臺(tái)征地補(bǔ)償費(fèi)可以超出年產(chǎn)值30 倍的政策，并于2010 年開展試點(diǎn)工作，探究平衡集體土地征收和流轉(zhuǎn)價(jià)差的路徑。2019 年，國家再次修訂《土地管理法》，將征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變更為區(qū)片綜合地價(jià)法，在考慮土地產(chǎn)值、用途、人均耕地?cái)?shù)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、居民生活保障等因素的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地總體規(guī)劃，完成多個(gè)區(qū)片劃分，統(tǒng)一進(jìn)行地價(jià)計(jì)算。在此之前，各地積極開展了實(shí)踐探索工作，制定了各自的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2020 年正式推行新政策，由國家自然資源部統(tǒng)一部署和督促各地進(jìn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算，完成全國區(qū)片綜合地價(jià)數(shù)據(jù)庫建設(shè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)范征地工作的目標(biāo)[1]。但在實(shí)踐中，部分地區(qū)依然根據(jù)被征收土地原用途衡量土地價(jià)值，未能給予被征地農(nóng)民足夠的土地增值補(bǔ)償，阻礙了宏觀政策落實(shí)。

2 基于宏觀政策背景下的地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

2.1 地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從廣義上來看，地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不僅包含土地補(bǔ)償費(fèi)，還包含安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和社會(huì)保障費(fèi)。在確定土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，需根據(jù)區(qū)片綜合地價(jià)法制定標(biāo)準(zhǔn)，其他兩項(xiàng)則由省級(jí)地方政府制定。以湖南省為例，根據(jù)國家新修訂的《土地管理法》制定地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，結(jié)合地方實(shí)際情況進(jìn)行了各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)確認(rèn)。湖南省在2021 年7 月15 日發(fā)布的《湖南省征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，針對(duì)農(nóng)用地區(qū)片明確提出土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)分別占比40%和60%。在征地補(bǔ)償區(qū)片劃分上，維持過去以縣（市、區(qū)）為單位劃分的方式。針對(duì)需永久征收的基本農(nóng)田，按照標(biāo)準(zhǔn)的兩倍給予補(bǔ)償，水田按照1.2 倍補(bǔ)償，園林地等執(zhí)行0.8～1 的地類系數(shù)，未利用地征收?qǐng)?zhí)行60%的標(biāo)準(zhǔn)。

與此同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)中提出市（州）政府可以結(jié)合實(shí)際情況制定具體細(xì)則，但不得低于通知確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和地類系數(shù)。針對(duì)集體建設(shè)用地和地上附著物、青苗等，由市（州）政府結(jié)合地方實(shí)際情況分類規(guī)定，并報(bào)備省級(jí)自然資源廳。以長沙市為例，對(duì)新舊標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較，如表1 所示。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)可知，各分區(qū)地價(jià)增長幅度在2 000～3 000 元/667 m2，增長幅度達(dá)到2%～5%，園地和林地的地類系數(shù)無變化。

表1 長沙市新舊征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較

2.2 地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在的問題

2.2.1 補(bǔ)償原則不明

應(yīng)按照國家提出的征地補(bǔ)償政策，遵循公平、合理原則制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在長期實(shí)踐過程中，要想真正落實(shí)這一原則不僅需要優(yōu)化制度，還需轉(zhuǎn)變民眾思想，讓農(nóng)民主動(dòng)維護(hù)自身權(quán)益。目前，在地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)建立方面，公平、合理僅為指導(dǎo)性原則，基本主張對(duì)征地?fù)p失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。比如，按照農(nóng)地原本用途進(jìn)行補(bǔ)償，將種植生產(chǎn)年產(chǎn)值為基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，僅能維持被征地者的基本生活，違背了國家政策強(qiáng)調(diào)的民生保障原則，不符合地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展趨勢。

2.2.2 補(bǔ)償范圍泛化

忽視征地帶來的間接損失會(huì)造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低的情況。從征地范圍上看，地方征地標(biāo)準(zhǔn)提出對(duì)建設(shè)用地及地上附著物等進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)際就是對(duì)征收引發(fā)的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償。但在實(shí)踐活動(dòng)中，征地會(huì)引發(fā)農(nóng)田分割、生態(tài)破壞等問題。如在線性工程建設(shè)期間穿越農(nóng)田，導(dǎo)致“邊角地”等用地產(chǎn)生，因無法連片集中生產(chǎn)引發(fā)成本增加問題，甚至因道路受阻等原因出現(xiàn)棄耕情況[2]。此外，除了承受附著物、青苗等損失，集體土地征收還會(huì)給經(jīng)營者帶來租金、經(jīng)營等損失。

2.2.3 增值收益缺位

土地作為建設(shè)用地被征收后，出讓金和補(bǔ)償費(fèi)形成的極差即為土地增值收益。按照國家政策，應(yīng)修正區(qū)片農(nóng)用地產(chǎn)值，運(yùn)用案例比較等方法完成綜合地價(jià)合理測算，體現(xiàn)土地市場價(jià)格[3]。但從地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來看，其忽視了土地在市場中的流轉(zhuǎn)價(jià)值，定價(jià)存在增值收益缺位問題。2020 年，長沙市農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到3.48 萬元，由此可見，除市區(qū)以外，其他各片區(qū)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)到年人均可支配收入，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償僅為收益補(bǔ)貼。

2.2.4 程序透明度低

現(xiàn)階段，針對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體實(shí)施細(xì)則制定地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，仍然由市（州）政府做主，使得相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施存在較大操作空間。在實(shí)際執(zhí)行征收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，下屬市（州）政府并未向社會(huì)公開，僅完成政府內(nèi)部通知。普通農(nóng)村居民難以獲得相關(guān)信息，難以保障農(nóng)民對(duì)地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的知情權(quán)和參與權(quán)，造成部分群眾利益受損時(shí)只能選擇上訪投訴。

2.2.5 補(bǔ)償方式單一

在征地補(bǔ)償方面，按照國家要求不僅需要給予農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等一般補(bǔ)償，還需給予社會(huì)保障費(fèi)等補(bǔ)償。通過在短期內(nèi)給予貨幣補(bǔ)償確保征地工作高效、快捷，但易引發(fā)后續(xù)問題。多數(shù)農(nóng)民缺乏理財(cái)能力，一次性給予貨幣補(bǔ)償容易造成激增花銷，后期會(huì)因無法適應(yīng)失地生活，面臨謀生難的困境。隨著農(nóng)村失業(yè)群體的增加，將會(huì)給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來不利影響。

3 基于宏觀政策背景下完善地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)策

3.1 基于市場價(jià)確立標(biāo)準(zhǔn)

地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國家土地制度改革政策相適應(yīng)，最大限度保障農(nóng)民收益權(quán)。征地是為了滿足公共利益需要，因此在導(dǎo)致個(gè)體利益受到侵害時(shí)，應(yīng)給予充分救濟(jì)，確保征地行為具有正當(dāng)性和合法性。從這一角度出發(fā)，應(yīng)遵循征地補(bǔ)償原則制定標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)體為滿足公共利益需求讓渡土地所有權(quán)，其在履行特別義務(wù)的同時(shí)應(yīng)獲得特別權(quán)利，所以需由社會(huì)成員平等分擔(dān)被征地者的全部損失[4]。

借鑒美國等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，可以將土地市場價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)，突出體現(xiàn)國家立法的公平、合理原則。為此，應(yīng)改變由地方政府定價(jià)的方式，建立市場機(jī)制，合理評(píng)估土地市場價(jià)格，按照平均市場價(jià)建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。市場化改革能夠結(jié)合土地市場供需情況，評(píng)估土地潛在價(jià)值和未來收益，根據(jù)土地雙重功能制定合理價(jià)格，確保農(nóng)民權(quán)益得到有效維護(hù)。

3.2 進(jìn)一步明確補(bǔ)償范圍

按照區(qū)片綜合地價(jià)法進(jìn)行征地補(bǔ)償，可以根據(jù)各地制定的區(qū)片價(jià)和年產(chǎn)值確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，解決“同地不同價(jià)”的問題，同時(shí)還應(yīng)進(jìn)一步明確補(bǔ)償范圍，最大限度保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。具體來講，就是在事前進(jìn)行征地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，結(jié)合評(píng)估結(jié)果確定征收行為給被征收者帶來的直接和間接損失，通過構(gòu)建民主協(xié)商制度調(diào)整、優(yōu)化征收范圍，通過減少農(nóng)戶利益訴求解決整地矛盾。

在實(shí)踐工作中，由自然資源部、財(cái)政部、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等聯(lián)合開展調(diào)查、現(xiàn)場勘測等工作，做好征地、青苗和附屬物等信息收集、清點(diǎn)工作，委托中立公正機(jī)構(gòu)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行公證，并完成直接和間接的損失評(píng)估。從保障絕大多數(shù)成員角度制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，與2/3 農(nóng)戶簽訂確認(rèn)意見后，可判定征地獲得農(nóng)民廣泛認(rèn)可，需按照協(xié)議執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5]。賦予被征地人參與權(quán)、引入第三方評(píng)估，能夠適度擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，同時(shí)確保征地工作順利開展。

3.3 合理分配增值收益

針對(duì)征地過程中土地通過市場流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的增值收益，應(yīng)做到合理化分配，確保被征地者的損失得到對(duì)等彌補(bǔ)。增值部分組成包含農(nóng)地轉(zhuǎn)用部分、環(huán)境改變部分和政府投資增值部分。農(nóng)地轉(zhuǎn)用部分是基于原本土地開發(fā)價(jià)值產(chǎn)生收益，應(yīng)由原土地所有權(quán)人獲得。環(huán)境改變部分和政府投資增值部分由征收后行為引發(fā)，歸屬政府。

我國推行土地公有制，因此需將土地所有權(quán)費(fèi)用定位使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)市場價(jià)格的倍數(shù)，具體倍數(shù)應(yīng)根據(jù)市場競爭價(jià)確定，以便充分體現(xiàn)土地原本增值收益。具體來講，就是在土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)市場環(huán)境下，運(yùn)用類比市價(jià)法進(jìn)行增值核算，結(jié)合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，完成地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)重構(gòu)。參考國外經(jīng)驗(yàn)，由政府按市場交易原則征收和購置土地時(shí)，雙方可聘請(qǐng)權(quán)威機(jī)構(gòu)評(píng)估價(jià)格，在達(dá)成一致后形成補(bǔ)償價(jià)格[6-7]。

3.4 建立補(bǔ)償信息化平臺(tái)

為維護(hù)農(nóng)民群體在征地方面的知情權(quán)，需引入信息技術(shù)公開征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)信息，告知被征地人和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織等相關(guān)權(quán)利人申請(qǐng)協(xié)調(diào)、復(fù)議的流程、期限等信息。建立信息化平臺(tái)，將信息公開范圍從市（州）擴(kuò)大到全省，公開征地補(bǔ)償安置方案等內(nèi)容，以保證征地流程的透明性，確保民眾行使監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)等[8]。

通過平臺(tái)查詢征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等信息后，被征收人可以申請(qǐng)參加聽證，在認(rèn)可補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后簽訂土地征收協(xié)議，明確各自權(quán)利義務(wù)，最后通過平臺(tái)發(fā)布公告，接受各方監(jiān)督，防止土地補(bǔ)償費(fèi)被地方政府、村委會(huì)和投資商等各方瓜分。農(nóng)民若不認(rèn)可現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)可申請(qǐng)復(fù)議，如果依然未能解決可進(jìn)入司法救助程序，以合法合規(guī)的方式解決問題，接受社會(huì)監(jiān)督，避免因土地征收引發(fā)社會(huì)矛盾，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。

3.5 提出多元化補(bǔ)償方式

在征地補(bǔ)償方面，從推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，應(yīng)確保為農(nóng)民提供必要的生存和發(fā)展保障。采用多元化補(bǔ)償方式，如以社保、作價(jià)入股等多種方式進(jìn)行被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置，可為農(nóng)村社會(huì)建設(shè)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。根據(jù)土地流轉(zhuǎn)增值，適當(dāng)提高社會(huì)保障補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，將被征地農(nóng)民納入居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，按照一人一賬戶方式落實(shí)補(bǔ)貼資金，能夠?yàn)檗r(nóng)民提供基本養(yǎng)老保障。從長期發(fā)展角度來看，在合理確定土地市場價(jià)格的基礎(chǔ)上，可以采取入股項(xiàng)目經(jīng)營方式為農(nóng)民帶來長期利益。比如，由村集體進(jìn)行建設(shè)用地物業(yè)管理等工作，代管和經(jīng)營被征地者的補(bǔ)償金，幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值、增值目標(biāo)，為農(nóng)民提供長遠(yuǎn)保障。此外，可以圍繞農(nóng)民失地后的就業(yè)、住房等問題建立綜合保障機(jī)制。根據(jù)補(bǔ)償款確定安置標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民享有相應(yīng)住房權(quán)益，改變過去單純利用貨幣補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象，為農(nóng)民提供土地增值收益的方式，壯大集體組織經(jīng)濟(jì)力量，助推農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展[10-11]。

4 結(jié)束語

國家從保障農(nóng)民合法權(quán)益和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等角度出發(fā)，不斷修訂《土地管理法》等政策法規(guī)，以規(guī)范各地征地行為?；谶@一宏觀政策背景分析地方征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)在補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍、增值收益等方面仍存在問題。為加快土地制度市場化改革，在征地補(bǔ)償方面應(yīng)根據(jù)市場價(jià)合理確定地方補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過明確補(bǔ)償范圍、合理分配增值收益等方式，充分體現(xiàn)土地市場價(jià)值，緩解因補(bǔ)償費(fèi)低而引發(fā)的征地矛盾，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展提供保障。