周光輝 王茜 王匡夫

〔摘要〕 在超大規(guī)模單一制國家中，中央政府如何準確、全面了解國家經(jīng)濟社會發(fā)展的真實狀況，化解由信息偏差導致的規(guī)模治理風險，是當代中國推進國家現(xiàn)代化建設進程中的基礎性議題。國家調查隊是國家應對規(guī)模治理“信息難題”的組織化產(chǎn)物，其設立的初衷在于防止地方統(tǒng)計部門職能缺位，及時、準確、全面地獲取全國經(jīng)濟社會重要信息。國家調查隊體制發(fā)展與完善的歷程，顯示出國家探索運用體制改革技術應對“信息難題”的實踐路徑。在運行過程中，國家調查隊將整合治理、扁平化管理、項目化治理和數(shù)據(jù)化治理等治理技術有機結合，確保體制運行順暢。從整體性效能來看，國家調查隊有效應對信息不真、信息不準、信息不通、信息不全等問題，為化解由信息難題所導致的國家規(guī)模治理風險提供了有效的體制方案。

〔關鍵詞〕 國家調查隊;國家規(guī)模;信息難題;體制改革;治理技術

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2022）01-0025-13

〔基金項目〕國家社會科學基金重點項目“中國式現(xiàn)代化新道路與人類文明新形態(tài)研究”（21AZD094）;國家社會科學基金重大項目“百年來中國政治學史研究”（19ZDA133）

〔作者簡介〕周光輝，吉林大學行政學院、吉林大學社會公正與政府治理研究中心教授，博士生導師，北京大學國家治理研究院研究員;

王 茜，吉林大學行政學院博士研究生，吉林 長春 130012;

王匡夫，陜西省安康市白河縣人民政府，博士，陜西 安康 725800。

國家的超大規(guī)模性帶來的多重治理難題使國家不斷尋求有效的應對方案。其中，國家對各類治理信息的掌控程度，既是規(guī)模治理多重難題的重要內容，又是應對治理難題的關鍵要素。信息既影響著國家整體性的決策行為，支撐國家戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策等的制定、實施與評估，又作用于自上而下的目標管理、績效考核等政治過程，形塑著政治體制內各主體的行動邏輯與關系結構。高質量信息是國家推進發(fā)展與有效治理的基礎性要件，圍繞信息的提取、收集和分析所構建的統(tǒng)計體制成為國家治理體系中至關重要的組成部分。這一體制的有效性不僅作用于各類政治實踐過程，而且從根本上影響著國家治理效能。

國家調查隊是中國統(tǒng)計體制中的創(chuàng)造性設計，承載著國家獲取高質量信息的意志。作為國家統(tǒng)計局的派出機構，國家調查隊獨立于地方統(tǒng)計系統(tǒng)，直接下沉至基層開展統(tǒng)計調查工作。自設立起，中央政府逐漸將部分統(tǒng)計職權從地方統(tǒng)計機構上收，劃撥給國家調查隊系統(tǒng)。近年來，隨著國家現(xiàn)代化進程的持續(xù)深入，國家調查隊的統(tǒng)計職能逐漸增加，并作為國家脫貧攻堅普查等全國性調查工作的實施主體，成為國家獲取經(jīng)濟社會信息的重要渠道。針對這一體制設計，學術界關注的重點集中于國家調查隊運行過程的問題與對策層面，尚未從國家規(guī)模治理的宏觀視角出發(fā)，探尋國家調查隊體制構建的歷史邏輯與實踐邏輯的內在聯(lián)系，以及其中所運用的治理技術。因此，這就無法深入探究體制設計背后所承載的國家規(guī)模治理難題及相關的理論議題?；跉v史視角與實踐情景，本文著眼于國家調查隊體制建立、發(fā)展與完善的時空背景，探討國家調查隊體制構建的治理邏輯，并結合運行實踐以深入闡釋國家在應對規(guī)模治理“信息難題”上的策略選擇。

一、國家規(guī)模與信息難題

國家對于信息真實性、準確性、通暢性與全面性的需求，面臨來自超大規(guī)模治理條件的挑戰(zhàn)，由此形成了國家規(guī)模治理的“信息難題”。信息難題表現(xiàn)為信息的偏差、失真或阻滯，可以概括為信息不真、信息不準、信息不通、信息不全四個方面的問題，其發(fā)生與發(fā)展是國家的超大規(guī)模性與多重制度因素結合的“意外后果”，主要與治理內容的復雜性、信息傳遞過程的多層級性和治理技術的限制三個因素密切相關。

其一，治理內容的復雜性。國家的超大規(guī)模性意味著國家治理的對象是超大規(guī)模的復雜社會。超大規(guī)模的復雜社會，一方面表現(xiàn)為治理對象的多樣性、異質性與變動性;另一方面表現(xiàn)為區(qū)域的差異性及其延伸出的發(fā)展不平衡問題。治理對象的多樣性與區(qū)域的差異性相交織構成了治理內容的復雜性。在現(xiàn)代化進程中，國家需要對各類復雜的經(jīng)濟社會事實進行系統(tǒng)性識別、收集與分析。因此，國家建立了各類組織機構來處理信息。然而，“從國家治理角度來看，治理規(guī)模所導致的組織復雜性和沉重負荷是無法避免的挑戰(zhàn)。”[周雪光：《國家治理規(guī)模及其負荷成本的思考》，《吉林大學社會科學學報》2013年第1期。]龐大的信息基數(shù)增加了信息獲取、分析與傳遞的難度和成本，由此使得信息的復雜性轉化為組織的復雜性，既增加了治理負荷，又對機構的有效性產(chǎn)生直接影響。國家需要不斷調整相應的體制設計與治理技術，以應對來自治理內容的挑戰(zhàn)。

其二，信息傳遞過程的多層級性。在單一制國家結構與超大規(guī)模的雙重作用下，中央政府要對如此大規(guī)模的復雜社會進行全方面了解，需要依托于各級地方政府的統(tǒng)計機構。因此，國家建立了從中央延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計體制，自下而上逐級上報各類治理信息。這一全覆蓋的組織體系旨在通過分攤成本與發(fā)揮地方自主性，推進統(tǒng)計調查工作，獲取真實、有效的信息。但是，此組織體系的實際運作結果部分地偏離了體制設計的意圖。一方面，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性有限。在中央集權型單一制國家中，各級地方政府對上一級國家行政機關負責，需要完成上級下達的目標任務。在目標責任考核制度下，各機構與部門將實現(xiàn)目標考核中的各項指標作為首要任務，而統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為最直觀化的指標類型，是地方官員和普通干部績效考核、晉升激勵、問責約束和分配薪酬獎金的重要依據(jù)?！皶x升錦標賽”模式可能導致地方官員的“激勵扭曲”[周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。]，在組織及個體層面為地方官員影響統(tǒng)計結果提供了動機。從這一視角來看，應對“信息難題”所需考量的問題在于：在超大規(guī)模單一制國家中，中央政府既需要依托各級地方政府開展統(tǒng)計調查工作，又需要避免多層級性下存在的信息偏差問題;既要通過目標治理推進國家整體性發(fā)展，又需要遏制“數(shù)據(jù)政績”及其中的數(shù)據(jù)造假行為。其蘊含的是國家面臨的“實現(xiàn)規(guī)模治理與推進發(fā)展相互交織的難題”。[周光輝、彭斌：《國家自主性：破解中國現(xiàn)代化道路“雙重難題”的關鍵因素——以權力、制度與機制為分析框架》，《社會科學研究》2019年第5期。]另一方面，信息的時效性有限。多層級性是國家實體空間的大規(guī)模性作用于信息傳遞空間的具體表現(xiàn)。中央統(tǒng)計調查任務的逐級下達與信息逐級上報的層級鏈條使部分信息要素難以在第一時間被識別與收集，從而使國家決策主體難以快速、及時、自主了解變化的經(jīng)濟社會情況并進行有效決策。

其三，治理技術的限制。信息的有效性還受到治理成本、技術工具與區(qū)域差異等要素的影響。治理成本是國家建立統(tǒng)計體制所考量的基本要素之一，在超大規(guī)模治理條件下，國家需要在成本控制與信息質量之間尋求平衡點。治理內容的復雜性和信息傳遞過程的多層級性，意味著要獲取高質量信息，需要付出極高的組織成本。絕對真實、準確、及時、全面的信息受限于成本而難以實現(xiàn)。同時，技術工具的限制也是產(chǎn)生信息偏差的重要原因。統(tǒng)計工作需要專業(yè)科學的統(tǒng)計方法、工具與技術支持。針對不同的治理場域與治理對象的技術選擇決定著信息是否準確、全面，加之國家內各區(qū)域、各層級間情況有差異，不同地區(qū)和層級的資源與技術水平的差距將反映于統(tǒng)計調查工作中。在此條件下，各地統(tǒng)計部門的統(tǒng)計調查過程出現(xiàn)差異化操作，使得統(tǒng)計結果在標準化與完整性層面產(chǎn)生偏差。

規(guī)模治理“信息難題”的長期存續(xù)將影響國家對于經(jīng)濟社會真實狀況的判斷，這一過程作用于國家推進現(xiàn)代化建設的實踐中，最終轉化為國家規(guī)模治理的風險。國家戰(zhàn)略、規(guī)劃與政策措施的制定、實施、反饋、評估過程都依托于各類治理信息，而偏差信息將干擾科學決策與有效調控，甚至造成重大決策失誤。信息偏差使得中央政府難以有效監(jiān)測各級地方政府的運行過程，從而擴大規(guī)模治理“信息難題”的后果影響范圍。在地方政府職責異化之下，地方無法精準完成中央下達的戰(zhàn)略目標和任務，致使國家決策在執(zhí)行層面失效，基層的真實信息被地方阻滯，中央接收的信息存在偏差，基層聲音難以得到有效溝通與回應，最終會導致基層問題積重難返。

二、國家調查隊體制改革的歷史主線、策略選擇和基本經(jīng)驗

國家在推進現(xiàn)代化建設的進程中，積極探索應對規(guī)模治理“信息難題”的各類方案，如開展督查督導、派駐調查組等。盡管，上述舉措對于中央了解地方的有關信息起到了一定作用，但這種非專業(yè)化的臨時性舉措難以有效應對規(guī)模治理“信息難題”長期存在的問題。國家調查隊正是適應中央政府為解決信息偏差長期存在問題的需要而創(chuàng)建的專業(yè)化體制設計。國家調查隊體制的創(chuàng)建與變革，體現(xiàn)出國家運用體制改革方式應對規(guī)模治理“信息難題”的探索路徑。在此意義上，體制改革不僅是一項政治實踐，其本身也是一種治理技術，蘊含著國家通過專業(yè)化與技術化相結合來提升國家調查隊體制適應性與實效性的總體策略。

（一）國家調查隊體制改革的歷史主線

國家調查隊體制設立的初衷在于解決中央政府對真實信息的需求與地方統(tǒng)計系統(tǒng)上報數(shù)據(jù)不實之間的矛盾。這一邏輯貫穿于國家調查隊體制改革的始終，是改革的總體目標與根本動力。國家調查隊體制大致經(jīng)歷了1962年至1967年的初步創(chuàng)設、1981年至2005年的體制重啟、2005年至2012年的體制轉型以及2012年至今的改進完善四個階段。

國家調查隊的最初形式是全國農產(chǎn)量調查隊。當時，黨中央和國務院高度重視全國農業(yè)生產(chǎn)情況，力圖解決逐級上報的農產(chǎn)量數(shù)字失真、甚至存在“浮夸風”傾向的問題。1962年初，周恩來指出，“中國這么大，能把中國的農產(chǎn)量搞得比較準，這可是一件大事。”[國家統(tǒng)計局編寫組編：《我國20個統(tǒng)計指標的歷史變遷》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2017年，第279頁。]同時，要求國家統(tǒng)計局探索由上至下的全國性農產(chǎn)量抽查工作方法。1962年3月，國家統(tǒng)計局提出建立一支自上而下的農產(chǎn)量抽樣調查隊伍[中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中華人民共和國統(tǒng)計大事記：1949—2009》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2009年，第85頁。]，以推算和驗證全國數(shù)據(jù)，提升統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實性，由此開啟了國家調查隊體制構建的歷史進程。1962年末到1963年初，全國農產(chǎn)量調查總隊和各省、區(qū)分隊先后建立，調查總隊為國家統(tǒng)計局的下設機構，各省級分隊由調查總隊垂直管理。由此，中國形成了兩套相互獨立的農產(chǎn)量統(tǒng)計體系：一是層層上報、逐級匯總的全面報表統(tǒng)計調查制度;二是直接下沉開展抽樣調查的農產(chǎn)量調查隊體制。在此期間，針對農產(chǎn)量調查隊抽樣調查方法與垂直管理體制的質疑與批評聲音不斷。盡管，1966年后，國家綜合統(tǒng)計工作中斷，全國農產(chǎn)量調查總隊隨即被撤銷，各省級分隊也交由地方安排[中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中華人民共和國統(tǒng)計大事記：1949—2009》，第112—113頁。]，全國農產(chǎn)量調查隊體制仍為以后國家調查隊體制重建提供了基本雛形。

改革開放后，國家重啟并大幅調整了國家調查隊的體制設計，建立了由農村調查隊、城市調查隊和企業(yè)調查隊共同組成的國家調查隊系統(tǒng)，并對其組織機構進行了多次調試。1981年9月，國務院批轉了《國家統(tǒng)計局關于加強和改革統(tǒng)計工作的報告》（國發(fā)〔1981〕134號），同意國家統(tǒng)計局建立農村和城市兩支抽樣調查隊，以加強對重要統(tǒng)計數(shù)字和經(jīng)濟情況的抽樣調查。[《國務院批轉國家統(tǒng)計局關于加強和改革統(tǒng)計工作的報告的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1981年第20期。]

1984年2月，國家計劃委員會、勞動人事部、財政部、國家統(tǒng)計局聯(lián)合發(fā)出《關于農村和城市兩支抽樣調查隊組建工作的通知》（統(tǒng)辦字〔1984〕18號），決定在國家統(tǒng)計局下設農村和城市兩支抽樣調查總隊，并在省、市（縣）級設立相應調查隊，各地調查隊受上級調查隊與當?shù)亟y(tǒng)計局的雙重領導，調查隊組建工作進入實質階段。[中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中華人民共和國統(tǒng)計大事記：1949—2009》，第168頁。]1988年，國家對兩支抽樣調查隊進行了系統(tǒng)性機構改革，將其分別轉變?yōu)檗r村社會經(jīng)濟調查隊與城市社會經(jīng)濟調查隊[中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中華人民共和國統(tǒng)計大事記：1949—2009》，第214頁。]，同時擴充調查隊的職能范圍。為準確獲取黨中央、國務院宏觀決策所必須的企業(yè)主要統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1994年7月，國務院批準國家統(tǒng)計局組建企業(yè)調查隊。[《國務院批轉國家統(tǒng)計局關于建立國家普查制度改革統(tǒng)計調查體系請示的通知》，《中華人民共和國國務院公報》1994年第18期。]其后，全國建立起國家、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及部分代表性中心城市的企業(yè)調查隊系統(tǒng)。[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（1996—2000）》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2001年，第31頁。]自此，國家調查隊系統(tǒng)建隊工作正式完成，各地區(qū)調查分隊開始主管本地區(qū)城市、農村和企業(yè)社會經(jīng)濟統(tǒng)計調查任務。[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（1996—2000）》，第347—348頁。]這一時期，國家確立了從中央到縣級的國家調查隊系統(tǒng)，并力圖通過雙重領導體制，動員地方力量支持各地國家調查隊的日常運行。

2005年，針對國家調查隊管理過程中存在的力量分散、體系不完整、獨立調查與抗干擾能力有限等問題[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（2004—2011）》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2012年，第177頁。]，國家再次啟動國家調查隊體制改革進程，對體制設計進行了大幅度的改革與調整。2005年3月，國務院辦公廳印發(fā)《國家統(tǒng)計局直屬調查隊管理體制改革方案》（國辦發(fā)〔2005〕14號），開啟了國家調查隊體制轉型進程。在組織機構上，國家撤銷了原有農村、城市、企業(yè)調查總隊三個國家級事業(yè)單位，同時對各地區(qū)分設的三支調查隊進行機構整合，設立31個國家統(tǒng)計局?。▍^(qū)、市）調查總隊，在副省級城市、市（地、州、盟）和抽中的縣（市、區(qū)、旗）分別設立15個、318個、887個調查隊。[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（2004—2011）》，第177—179頁。]國家調查隊正式轉型為一類派出機構，在體制層面完全獨立于地方統(tǒng)計系統(tǒng)，獨立開展國家統(tǒng)計調查任務。

中共十八大以后，國家調查隊體制改革主要體現(xiàn)在制度體系完善與職能調整兩個方面。2017年10月，國家統(tǒng)計局發(fā)布《關于進一步推進新形勢下國家調查隊改革和創(chuàng)新發(fā)展的意見》（國統(tǒng)字〔2017〕177號），提出從工作機制、現(xiàn)代信息技術的運用、統(tǒng)計調查服務能力、法治建設、干部隊伍建設、全面從嚴治黨等各個維度出發(fā)，改進完善國家調查隊的制度體系。2017年12月，國家統(tǒng)計局進一步調整了國家調查隊與地方統(tǒng)計局的部分業(yè)務分工，以優(yōu)化統(tǒng)計系統(tǒng)的職能配置。[《國家統(tǒng)計局召開調整優(yōu)化局隊部分業(yè)務分工、加強勞動力和“四下”企業(yè)調查改革動員部署視頻會》，2017年12月26日，http：//www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201712/t20171226_1567074.html，2021年6月17日。]2021年1月28日，全國統(tǒng)計工作會議提出要“有效發(fā)揮國家調查隊作用。大力弘揚為民調查、崇法唯實的新時代國家調查隊精神。”[《全國統(tǒng)計工作會議在京召開》，2021年1月8日，http：//www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/202101/t20210108_1812199.html，2021年7月10日。]發(fā)展至今，全國共設省級調查總隊32個、副省級城市調查隊15個、市級調查隊332個、縣級調查隊885個。[魏琳：《歷史照亮未來 征程未有窮期》，《中國信息報》2021年9月27日，第1版。]

國家調查隊所承擔的統(tǒng)計調查任務涉及反映社情民意的重要調查、地方經(jīng)濟運行情況抽樣調查、經(jīng)濟運行監(jiān)測等關乎國家戰(zhàn)略規(guī)劃的各個重大領域，成為黨和政府獲取統(tǒng)計信息的重要渠道。

（二）國家調查隊體制改革的策略選擇

國家調查隊體制改革的歷程，顯示出國家在應對規(guī)模治理“信息難題”上的持續(xù)性探索。這一過程并非簡單的機構調整，而是國家對部分統(tǒng)計調查權的重新配置，涉及組織機構、管理體制、職能配置、制度體系等關鍵要素。各要素均面向不同問題且相互支撐，共同構成國家調查隊體制的整體改革策略。

在組織機構上，國家調查隊組織體系覆蓋范圍逐漸擴大，由分散建隊轉向集中統(tǒng)一（見圖1）?！敖M織機構是權力運行的載體，權力的重新配置必然涉及組織機構的重新調整?！盵周光輝：《構建人民滿意的政府：40年中國行政改革的方向》，《社會科學戰(zhàn)線》2018年第6期。]國家調查隊的組織機構歷經(jīng)了多次大規(guī)模的重組與調整。中華人民共和國成立初期的全國農產(chǎn)量調查隊僅設中央和省兩級。由于調查目標單一，加之成本與技術的限制，農調隊機構編制有限，主要通過小范圍抽樣與典型調查來獲取全國的農產(chǎn)量數(shù)據(jù)。改革開放后的三支調查隊分別增設市（縣）級機構，國家調查隊的組織體系由此延伸至縣級治理場域。然而，由于三支調查隊為獨立分設，因此既存在職能分散、合力較弱的弊端，又存在因未覆蓋而導致的統(tǒng)計數(shù)據(jù)完整性不足等問題。2005年，直屬調查隊管理體制改革將三支調查隊系統(tǒng)整合統(tǒng)一，由原本依據(jù)職能的分散建隊方式轉變?yōu)榛谛姓^(qū)劃的集中建隊，體制所覆蓋的范圍隨之擴大。國家調查隊系統(tǒng)雖未覆蓋全部縣級行政區(qū)，但各省調查總隊仍通過委托縣級統(tǒng)計局代為收集數(shù)據(jù)的方式，以此達到體制全覆蓋的效果。國家調查隊組織機構的變化，顯示出國家力圖通過集中統(tǒng)一與擴大體制范圍來解決資源、權力分散化下的機構效能問題，以獲取更為全面、準確的信息。

在管理體制上，隨著機構性質的轉變，直屬調查隊管理體制在垂直管理與雙重領導之間調整并不斷發(fā)展。20世紀60年代初，農產(chǎn)量調查隊由全國調查總隊與各省調查分隊構成，各省調查分隊受總隊垂直管理。1981年，國家調查隊體制重啟后，中央層面仍設置一級調查總隊，地方各級國家調查隊則從垂直管理體制轉變?yōu)槭苌霞壵{查隊和當?shù)亟y(tǒng)計局雙重領導，主要體現(xiàn)為：各級國家調查隊的業(yè)務工作受上級國家調查隊的領導和管理，而行政事務則由地方統(tǒng)計局負責。[中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中華人民共和國統(tǒng)計大事記：1949—2009》，第191頁。]雙重領導體制旨在通過充分調動地方資源，推進國家調查隊工作在地方順利開展。然而，這一體制在一定程度上削弱了各級國家調查隊的獨立調查與抗干擾能力。針對這一問題，直屬調查隊管理體制改革在撤銷國家級調查總隊的基礎上，正式將各級國家調查隊的雙重領導體制調整為中央垂直管理體制。在垂直管理下，國家調查隊的人、事、財均受國家統(tǒng)計局集中統(tǒng)一調配，國家統(tǒng)計局也由此將各地國家調查隊的控制權上收，力圖通過擺脫地方干預，以此保證數(shù)據(jù)質量。

在職能配置上，國家調查隊的職能由單一類型發(fā)展為多領域多類型，服務性質更強，且逐漸轉向負責宏觀性調查任務與關乎民情民生的調查（見表1）。組織機構與管理體制的改革均是為機構更好地履行職能而展開的，相應的職能調整也貫穿于國家調查隊體制改革的始終。國家調查隊最初僅承擔單一的農產(chǎn)量抽樣調查，重建后負責部分全國性抽樣調查與專項調查，并承擔起地方社會經(jīng)濟統(tǒng)計調查和分析研究工作，同時為各地黨政機關提供統(tǒng)計信息服務。[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（1996—2000）》，第347—348頁。]在管理體制改革以后，國家調查隊在原有職能基礎上，逐步增加國家宏觀調控和國民經(jīng)濟核算所需要的多領域統(tǒng)計抽樣調查任務，同時開始參與組織實施國家有關普查項目。[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（2004—2011）》，第178頁。]近年來，隨著國家長期性發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進，國家逐漸將部分經(jīng)濟發(fā)展類常規(guī)調查項目由國家調查隊劃撥給地方統(tǒng)計局，而使國家調查隊承擔起更多與民情民生有關的統(tǒng)計調查工作，局、隊間形成獨立運轉與相互配合的合力。

在制度體系上，國家調查隊的體制改革始終伴隨著各項制度的豐富與完善，并以信息化建設與技術革新持續(xù)推動改革朝著縱深發(fā)展。2007年2月，國家統(tǒng)計局規(guī)定：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報可用該省統(tǒng)計局與調查總隊的名義共同發(fā)布。[國家統(tǒng)計局編：《統(tǒng)計工作重要文件選編（2004—2011）》，第567頁。]從而在規(guī)范層面提升了國家調查隊工作的權威性。2009年2月，國家統(tǒng)計局建立了局領導聯(lián)系調查總隊制度[中華人民共和國國家統(tǒng)計局編：《中華人民共和國統(tǒng)計大事記：1949—2009》，第461頁。]，以加強國家統(tǒng)計局對派出調查總隊的領導。中共十八大以后，國家調查隊體制進入新的完善時期，在工作機制、法治建設、干部隊伍建設等基礎性制度建設上取得了突破性進展，制度體系逐漸健全。在信息化建設層面，隨著國家統(tǒng)計信息工程建設的推進，國家調查隊依托現(xiàn)代信息技術，對數(shù)據(jù)生產(chǎn)與統(tǒng)計服務方式進行了革新。在數(shù)據(jù)采集上，從人力手工采集方式轉變?yōu)檫\用各類現(xiàn)代信息技術（如空間信息技術、計算機技術、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等）進行數(shù)據(jù)采集，大幅度地提高了數(shù)據(jù)采集的效率以及數(shù)據(jù)的精確度。在數(shù)據(jù)傳輸上，國家調查隊實現(xiàn)了由傳統(tǒng)紙質報表的郵件傳輸向電子報送，再到通過聯(lián)網(wǎng)直報系統(tǒng)對部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行直報的方法革新，由此極大削減了傳輸過程中的損耗，提升了數(shù)據(jù)傳輸?shù)男?。在統(tǒng)計服務上，各級國家調查隊利用現(xiàn)代傳媒手段（如內外網(wǎng)、出版物、微信微博等）輸出統(tǒng)計產(chǎn)品。近年來，國家高度重視大數(shù)據(jù)等新技術在統(tǒng)計工作中的運用。2021年1月，全國統(tǒng)計工作會議提出要深入推進大數(shù)據(jù)在農業(yè)、價格、住戶等統(tǒng)計調查中的應用，鞏固拓展聯(lián)網(wǎng)直報平臺的應用，由此進一步推進了國家調查隊體制改革進程。[《全國統(tǒng)計工作會議在京召開》，2021年1月8日，http：//www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/202101/t20210108_1812199.html，2021年7月10日。]

（三）國家調查隊體制改革的基本經(jīng)驗

國家調查隊體制改革是隨著國家對規(guī)模治理“信息難題”的認識逐漸深入而不斷向縱深發(fā)展的?？v觀國家調查隊體制改革歷程，其呈現(xiàn)出如下特征：第一，從歷時性視角看，國家調查隊體制改革是一個延續(xù)性過程。在國家頂層設計層面，體制改革始終圍繞如何應對規(guī)模治理下的信息偏差問題而展開，國家通過不斷重啟體制改革策略來提升國家調查隊的機構效能。這一延續(xù)性還體現(xiàn)在歷次改革方案的調整上，歷次改革均是反思與借鑒之前實踐經(jīng)驗所取得的成果。其表明，國家面臨的規(guī)模治理“信息難題”具有長期性、復雜性與形式多變性，也使得國家需要不斷啟動體制改革技術來應對新的變化形勢。第二，從整體性視角看，國家調查隊體制改革將階段性機構改革、動態(tài)性職能調整與常態(tài)化制度建設相結合，具有統(tǒng)籌性特點。國家調查隊機構設置、管理體制與組織職能的多次調整，是國家力求解決大規(guī)模性、機構分散、職能重疊下數(shù)據(jù)質量問題的主動探索，而制度體系的豐富與完善則旨在確保機構運行順暢。國家充分發(fā)揮各類改革策略的優(yōu)勢，使各部分間相互支撐、同步進行，確保其在應對規(guī)模治理“信息難題”時形成合力。第三，從改革技術來看，國家調查隊體制改革具有動態(tài)調適性。對比歷次改革的啟動時間與具體方案可知，國家調查隊體制改革并不遵循固定模式，未產(chǎn)生“固化”趨勢，而均與所處的發(fā)展階段與國家需要密切相關。國家推進體制改革、對統(tǒng)計調查權力重新配置的行為，也并未參照權力下放或權力上收的單一邏輯，而是緊密圍繞國家獲取高質量信息的意志，通過對不同類型權力進行分類配置而實現(xiàn)，由此構建起能夠有效適應環(huán)境變化的權力運行體系。這一過程顯示出國家調查隊體制改革技術的動態(tài)調適性。

體制改革是國家應對規(guī)模治理難題長期存在問題的有效治理技術，具體改革策略則立足于國家現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實情境，以國家需求作為根本導向。國家調查隊體制改革的軌跡，從一定程度上揭示出中央政府在部分問題上的艱辛探索，既有在獲得地方支持與減少地方干預之間的權衡，又有在穩(wěn)定組織體系與快速動員中尋求平衡的考量。盡管，在不同階段國家調查隊在體制安排上存在差異，但均起到了為國家提供準確、及時信息的功能。歷史進程顯示，國家調查隊體制改革的方向逐漸明晰，總體朝著垂直化、扁平化、精細化和數(shù)字化方向推進，主要體現(xiàn)為：國家調查隊垂直管理程度持續(xù)深化，與地方統(tǒng)計調查部門間的職責分工逐漸明晰;組織體系趨于扁平化，信息傳遞的中間層級極大削減;制度體系更豐富與精細，組織運行的制度化程度全面提升。其中，體制改革伴隨著持續(xù)的數(shù)字化轉型與發(fā)展。各類信息技術的應用賦予了國家調查隊體制改革以動力與能力，為后續(xù)國家調查隊體制的完善提供了重要手段。

三、國家調查隊應對規(guī)模治理“信息難題”的技術選擇

國家應對規(guī)模治理“信息難題”的關鍵問題在于：如何通過建立穩(wěn)定的制度化渠道來應對復雜多變的現(xiàn)實形勢。作為國家統(tǒng)計局的地方派出機構，國家調查隊區(qū)別于常規(guī)型行政組織，其既依托于層級式管理結構，又規(guī)避了多層級性下的組織效率問題，顯示出高度動態(tài)性與高效能的特點。同時，國家調查隊是一類常設性實體機構，也不同于“調查組”“督查組”“工作組”等臨時性組織形態(tài)，具有專業(yè)性與穩(wěn)定性。國家調查隊的運行過程能夠展示國家如何通過運用各項治理技術確保體制運行有效。結合田野調查和訪談方法，基于宏觀的國家頂層設計、中觀層面的組織運行機制以及微觀層面的行動過程發(fā)現(xiàn)，國家調查隊通過整合治理、扁平化管理、項目化治理和數(shù)據(jù)化治理四類治理技術的組合運用，保障信息的真實性、有效性、通暢性與全面性。

（一）運用整合治理提高組織體系的整體功效

國家調查隊是國家獲取高質量信息意志的組織化表達，是國家運用整合治理技術開展國家行動的體制實踐?，F(xiàn)代國家建構是由分散到整合統(tǒng)一的過程。在超大規(guī)模國家中，國家建構過程面臨著要素、資源分散的問題。在中國單一制國家結構下，國家充分運用整合方式應對規(guī)模治理難題，其精髓在于將分散的要素、資源組合在一起，并最終形成有價值、有效率的一個整體。國家調查隊體制的構建，是國家運用以組織機構為載體的整合治理技術，對特定統(tǒng)計調查工作進行全面掌握的過程。國家通過組織整合構建了國家調查隊組織體系，并通過權力整合、職能整合、資源整合的方式，在充分發(fā)揮國家調查隊體制效能的基礎上表達相應的國家意志。

從體制設計來看，國家將部分統(tǒng)計調查職能從原統(tǒng)計系統(tǒng)劃撥出來，整合成為國家調查隊的組織體系。這一過程包含了以下三條整合路徑：其一，權力整合。國家統(tǒng)計局一方面上收部分統(tǒng)計調查工作的統(tǒng)計方法、抽樣樣本等的決定權，以及統(tǒng)計調查項目制定、審批、實施、核驗的權限，另一方面通過組織賦權，賦予各級國家調查隊獨立的統(tǒng)計調查、監(jiān)督與報告的權力，從而實現(xiàn)對部分統(tǒng)計調查工作的全面整合與過程控制。其二，職能整合?，F(xiàn)行國家調查隊系統(tǒng)負責的統(tǒng)計調查項目主要包含勞動力、城鄉(xiāng)居民收入、農業(yè)生產(chǎn)、畜牧業(yè)、小微企業(yè)調查等。中央將這些信息的統(tǒng)計調查職權從地方政府上收，統(tǒng)一整合入國家調查隊系統(tǒng)。各級國家調查隊內部依此設立不同業(yè)務部門（如勞動力調查、價格調查、農業(yè)調查等），并規(guī)定各自承擔相應的統(tǒng)計調查工作。其三，資源整合。在中央層面，國家統(tǒng)計局將與國家調查隊職能相關的資源整合進調查隊系統(tǒng)內，并綜合調配系統(tǒng)內的人、財、物，以保障組織有效運轉。在地方層面，省級調查總隊作為連接中央和市、縣隊的中樞，對全省范圍內的國家調查隊系統(tǒng)實行統(tǒng)一管理。市、縣級調查隊是統(tǒng)計調查工作的具體實施方，承擔著整合和運用區(qū)域內統(tǒng)計調查資源的職責。以勞動力調查工作的調整為例，自2018年7月起，國家統(tǒng)計局決定將全國月度勞動力調查工作交由國家調查隊全面負責。工作轉接過程包含如下幾個方面：在組織機構上，國家統(tǒng)計局增設相關處室，各級國家調查隊設立勞動力調查部門;在財政經(jīng)費上，勞動力調查經(jīng)費由中央財政撥款，地方有關勞動力調查經(jīng)費全部劃轉給國家調查隊。由此，國家完成了勞動力調查工作的整合過程。

從整體性治理結構來看，國家調查隊體制在一定程度上實現(xiàn)了統(tǒng)計調查過程中權力、責任、機構、人員等要素的整合統(tǒng)一，提高了組織體系的整體功效。國家調查隊組織的設立，是對部分統(tǒng)計調查權的重新配置，并通過更高一級權威授權，提升統(tǒng)計調查過程的可控性?；诖耍瑖夷軌蛲ㄟ^組織運行對治理資源進行統(tǒng)一調配，從而為組織運行提供基本保障。

（二）采用扁平化管理減少信息的層級損耗

信息層報中的信息損耗是超大規(guī)模國家“信息難題”的重要表現(xiàn)，“由于行政層級鏈過長，信息失真和政策扭曲現(xiàn)象時常發(fā)生?！盵桑玉成、鄢波：《論國家治理體系的層級結構優(yōu)化》，《山東大學學報》（哲學社會科學版）2014年第6期。]國家通過大量治理技術來確保信息的一致性，如通過督查、巡視直接下沉獲取信息，以及文件、會議、批示等標準化方式進行信息傳遞。而國家調查隊等的派出機構，則是通過減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)以削減層級效應，從而降低信息的層級損耗。

從層級結構來看，國家調查隊區(qū)別于雙重領導下統(tǒng)計體制的“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級信息傳遞結構，將層級縮短至“中央-省-市（縣）”三級架構，并建立起扁平化的管理結構與職能體系（見圖2）。在管理結構上，國家調查隊具有一套較為精簡的組織架構。國家調查隊系統(tǒng)內部的管理層級分為兩級，國家統(tǒng)計局垂直領導各省調查總隊，各省調查總隊代管本行政區(qū)域內的市級調查隊和縣級調查隊。市級與縣級調查隊間沒有隸屬關系，市級調查隊僅協(xié)助總隊指導縣級調查隊的業(yè)務工作。在職能體系上，各級國家調查隊作為國家統(tǒng)計局的派出機構，依法獨立行使統(tǒng)計調查、統(tǒng)計報告與統(tǒng)計監(jiān)督職權，對各自獲取的數(shù)據(jù)負有直接責任。省級調查總隊負責統(tǒng)一管理區(qū)域內統(tǒng)計調查信息，按需對全省數(shù)據(jù)進行核查并快速上報給國家統(tǒng)計局，并不直接參與日常的數(shù)據(jù)統(tǒng)計活動，是部分統(tǒng)計調查數(shù)據(jù)層報的唯一中間環(huán)節(jié)。市級調查隊和縣級調查隊是統(tǒng)計調查工作的實施主體，并將獲取的數(shù)據(jù)直接上報給國家統(tǒng)計局和該省調查總隊。在直接調查過程中，國家調查隊還通過建立臨時性的基層工作隊推進調查工作。

在扁平化管理下，國家調查隊減少了信息獲取、處理與傳遞過程中的層級損耗。一方面，這一治理技術通過直接減少行政層級來提升效能。另一方面，國家依托垂直管理體制，在明確劃定各層級、各部門的職責和權力的基礎上，使主體各司其職并在規(guī)定時間內完成具體任務，減少了部門間的組織和協(xié)調成本。盡管在超大規(guī)模國家中，雙重領導下的地方統(tǒng)計體系具有分散治理成本、調動地方積極性的優(yōu)勢，但是在具體運作過程中可能產(chǎn)生偏差性行為。在垂直管理體制下，國家調查隊體制回應了“對誰負責”與“誰來負責”的問題，形成了在行政上的扁平化管理以及業(yè)務上的明確分工，從而減少了信息傳遞損耗。

（三）運用項目化治理保障國家意志的實施

國家意志需要組織機構通過執(zhí)行政策目標來貫徹落實。國家規(guī)模治理“信息難題”產(chǎn)生的主要原因是國家意志在執(zhí)行層面的偏差。超大規(guī)模國家決定了治理鏈條多層級性，各項政策目標在自上而下傳遞的過程中，上級對下級執(zhí)行過程的控制力逐步減弱，越接近基層，執(zhí)行偏離程度就越重。國家調查隊運用項目化治理技術來解決信息獲取過程中自上而下的控制力削弱問題。項目制是一類權力配置的方式，具體運作包含項目設定、組織實施、督查督導、結項審核等環(huán)節(jié)，“項目制博弈是參與各方就不同控制權的分配組合進行討價還價的過程。”[周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》，《開放時代》2015年第2期。]國家調查隊的項目化運作，是作為中央政府機構的國家統(tǒng)計局通過掌握項目決定權，對統(tǒng)計調查項目制定、審批、分配、監(jiān)督、檢查進行全流程控制或影響，使信息獲取過程擺脫外部性干擾，從而規(guī)避國家意志表達的偏差化問題。

項目化治理是國家調查隊貫徹國家意志的基本策略。各級國家調查隊的統(tǒng)計調查工作均以專項形式開展，國家統(tǒng)計局對不同類型統(tǒng)計調查項目設定相應的項目流程，由此實現(xiàn)對調查隊工作的全過程控制。國家調查隊的項目化治理包含規(guī)則設置、項目設定、任務分配、組織實施、結果上報、檢查驗收等基本環(huán)節(jié)。國家明確規(guī)定了不同項目及其實施環(huán)節(jié)的具體管理方式與運作流程。從項目制定主體切入，可將國家調查隊的日常工作劃分為常規(guī)型統(tǒng)計調查、中央委托型統(tǒng)計調查以及地方委托型統(tǒng)計調查三種類型（見圖3）。具體如下：第一類是常規(guī)型統(tǒng)計調查項目。該類項目是國家調查隊的核心工作，主要包含國家統(tǒng)計局下派的各類統(tǒng)計調查任務。實際上，國家調查隊職能設置已明確項目制定、審批、分配的“發(fā)包”程序，實際運行過程側重于項目的實施與核驗。同時，各類統(tǒng)計項目的調查時點與上報時間被嚴格限定，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的核查工作由各省調查總隊統(tǒng)一組織完成，核查后需按期如實上報，由此形成了體系內項目控制的完整鏈條。此類中央直接控制下的項目化治理，將國家意志貫穿于業(yè)務工作的各個流程，具有“直控式”[周雪光：《項目制：一個“控制權”理論視角》。]項目特征。第二類是中央委托型統(tǒng)計調查項目。此類項目由中央黨政機關委托國家統(tǒng)計局開展，國家統(tǒng)計局再將項目按區(qū)域分配給各調查總隊，由調查總隊以專項形式組織實施。這類項目通常需要在執(zhí)行年度前一年上報財政部，并納入國家統(tǒng)計局的專項調查預算。國家調查隊在其中僅是項目實施方，其他環(huán)節(jié)由國家統(tǒng)計局負責。第三類是地方委托型統(tǒng)計調查項目。此類項目由地方黨政部門委托該地調查隊實施。針對這一類項目，國家統(tǒng)計局嚴格控制項目審批這一核心環(huán)節(jié)，具有項目的否決權。各省調查總隊承擔的地方委托項目須報國家統(tǒng)計局審批，各市、縣國家調查隊承接的地方委托項目則須報該省調查總隊審批，未經(jīng)批準不可開展。此外，國家統(tǒng)計局還嚴格限制地方委托調查項目的數(shù)量，以控制此類項目的實施。

通過項目化治理，國家統(tǒng)計局實現(xiàn)了對項目的全過程控制及影響。在國家調查隊項目管理的過程中，國家統(tǒng)計局擁有決定權、審批權與直按控制權，明確規(guī)定了各類項目運作的具體規(guī)則，從源頭上控制了國家調查隊的運行過程。委托型調查項目雖然在發(fā)包過程中受各部門和地區(qū)影響，但項目的決定權仍掌握在國家統(tǒng)計局手中。在項目運行過程中，各層級各部門間的權責關系并未發(fā)生變化，各部分仍在體制設定范圍內開展活動，相互間權責配置明確，具有清晰的邊界。同時，國家調查隊為常設性的組織機構，反之通過多樣化的委托項目，擴充了體制的作用范圍。由此，國家可以通過對項目的分類管理，獲取精細化、專業(yè)化的數(shù)據(jù)信息。在項目實施過程中，統(tǒng)計調查資源的專項化配備也保證了各級國家調查隊具體工作的推進。此外，國家調查隊所提供的項目成果通常是具體的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也使項目核驗方式較為具體與可控。

項目化治理使國家能更好地控制部分統(tǒng)計工作的全過程。一方面，國家調查隊的項目化運作減少了信息逐級傳遞的成本問題，使各部門對于國家指令進行快速反應。另一方面，國家通過對項目過程直接控制的權責體系，構建起組織嚴密、獨立運轉的國家調查隊系統(tǒng)，從程序上規(guī)避了各類干預途徑，提升了信息的真實性與有效性。

（四）運用數(shù)據(jù)化治理增強組織功能

在超大規(guī)模單一制國家中，國家治理的統(tǒng)一性、及時性與準確性受到來自國家的超大空間規(guī)模與復雜治理對象的雙重挑戰(zhàn)。在此條件下，國家需要依托一定的支持性治理技術來確保組織架構與運行程序等規(guī)范性設計的落地，以有效實現(xiàn)組織功能并提升組織運行效率。數(shù)據(jù)化治理是將數(shù)據(jù)治理思維與現(xiàn)代信息技術運用于構建治理體制、機制的一種治理技術。國家調查隊體制本身即是數(shù)據(jù)化治理思維的產(chǎn)物，國家最初是為直接下沉獲取真實有效數(shù)據(jù)而建立起國家調查隊的組織體系。數(shù)據(jù)化治理形塑了國家調查隊的體制框架、組織體系及運行方式，是國家調查隊有效增強組織功能的關鍵。現(xiàn)代信息技術的運用則為數(shù)據(jù)化治理思維的落地提供了支撐。因此，數(shù)據(jù)化治理蘊含于國家調查隊體制改革全過程，并通過組織運行實踐，為落實體制目標提供保障。

國家調查隊是以數(shù)據(jù)為主要產(chǎn)品的統(tǒng)計機構，其核心功能在于將抽象的治理內容轉換為標準化的數(shù)據(jù)信息。這一過程由數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)傳輸、統(tǒng)計服務等部分構成。在數(shù)據(jù)化治理下，國家調查隊依托各類網(wǎng)絡化數(shù)據(jù)平臺，以數(shù)據(jù)庫方式進行數(shù)據(jù)采集、審核、編輯、匯總、制表、傳輸，以此實現(xiàn)數(shù)據(jù)生產(chǎn)流程的一體化操作。依據(jù)數(shù)據(jù)傳輸方式，可將國家調查隊系統(tǒng)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)劃分為層報型與直報型兩類。直報型數(shù)據(jù)的生產(chǎn)依托于國家建立的統(tǒng)計聯(lián)網(wǎng)直報平臺進行。直報型數(shù)據(jù)經(jīng)源頭采集后錄入系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)匯總、制表等流程由系統(tǒng)自動完成，數(shù)據(jù)結果聯(lián)網(wǎng)直報至國家統(tǒng)計局。省級調查總隊負責組織實施全省統(tǒng)計調查工作及數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。各級國家調查隊負責轄區(qū)內統(tǒng)計數(shù)據(jù)的收集、審核、修改。每次報送或修改均有電子記錄，由此規(guī)避了逐級上報的外部性干擾。針對層報型數(shù)據(jù)，各省調查總隊基于不同統(tǒng)計調查項目，建立起相應數(shù)據(jù)庫，用以支撐數(shù)據(jù)采集、處理與傳輸過程的數(shù)字化管理。與直報型數(shù)據(jù)不同，層報型數(shù)據(jù)的傳輸需經(jīng)省調查總隊這一中間環(huán)節(jié)，由各省調查總隊統(tǒng)一處理后上報至國家統(tǒng)計局有關部門。在數(shù)據(jù)平臺建成的基礎上，國家調查隊還將各類信息技術運用于數(shù)據(jù)采集過程，以確保直接調查與現(xiàn)場調查數(shù)據(jù)的準確性。數(shù)據(jù)采集是統(tǒng)計信息生產(chǎn)的源頭，是確保信息質量的首要步驟。國家調查隊針對不同統(tǒng)計調查對象，選取適用的信息技術。如在農產(chǎn)量調查中引入衛(wèi)星遙感技術、地理信息系統(tǒng)、無人機等獲取統(tǒng)計樣本的地塊，對糧食種植面積實行精準檢測，再由輔助調查員通過手持電子終端（PDA）對樣本地塊開展實割實測工作。住戶調查則依托于國家統(tǒng)計局開發(fā)的電子記賬應用軟件（統(tǒng)計e計賬），由用戶直接登錄軟件進行源頭數(shù)據(jù)錄入。在統(tǒng)計服務上，各級國家調查隊一方面依托該省國家調查隊內外網(wǎng)系統(tǒng)進行機構管理，并通過關聯(lián)該地統(tǒng)計局網(wǎng)絡共享統(tǒng)計數(shù)據(jù)與統(tǒng)計經(jīng)驗，另一方面利用現(xiàn)代傳媒方式（門戶網(wǎng)站、微信、微博等）輸出統(tǒng)計產(chǎn)品，為社會各界和企事業(yè)單位提供了解國情國力與社會經(jīng)濟發(fā)展的窗口。

數(shù)據(jù)化治理本身既極大提升了統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，又作為一項支持性治理技術，形塑了國家調查隊的體制結構，賦能于整合治理、扁平化管理與項目化治理技術的實現(xiàn)過程。首先，數(shù)據(jù)化治理確保了數(shù)據(jù)采集過程的科學化、專業(yè)化與高效率，使數(shù)據(jù)生產(chǎn)方式從紙質報表解放，讓直接調查、直接上報成為現(xiàn)實，由此提升了數(shù)據(jù)質量。其次，數(shù)據(jù)化治理為國家調查隊自上而下的整合治理提供了統(tǒng)一化的操作平臺。在數(shù)據(jù)化治理下，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的輸入、修改、審核等各個流程均在數(shù)據(jù)平臺中進行，確保了數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程的統(tǒng)一化操作。各統(tǒng)計項目數(shù)據(jù)庫中生成的為結構化數(shù)據(jù)，同一類型數(shù)據(jù)間可進行縱橫向對比，保障了數(shù)據(jù)的一致性和關聯(lián)性，為數(shù)據(jù)質量驗證提供基礎。再者，數(shù)據(jù)化治理技術賦予扁平化管理以具體實現(xiàn)方式?；跀?shù)據(jù)平臺的信息傳遞過程變革性地改變了信息傳遞方式，使國家調查隊組織運行免于超大規(guī)模的時空限制，又因各流程的電子記錄具有可追溯性，也使得不同層級不同部門能夠獨立履行各自職能，避免了越權行為。最后，數(shù)據(jù)化治理還為統(tǒng)計調查項目的全流程控制提供了保障，項目管理的數(shù)字化有力提升了國家對統(tǒng)計調查項目的控制力。這種體制設計，既具有數(shù)據(jù)治理的高效率優(yōu)勢，有效應對了治理鏈條多層級性下效率問題，又因其依托于統(tǒng)一的、具有權威屬性的層級組織，從而規(guī)避了由于數(shù)據(jù)資源分散而導致的權力分散風險。國家調查隊直面基層展開調查，也避免了治理內容數(shù)據(jù)化可能造成的治理思維簡單化后果，有利于高質量數(shù)據(jù)信息的生產(chǎn)與基層新問題新狀況的及時發(fā)現(xiàn)與回應。

四、國家調查隊破解規(guī)模治理“信息難題”的效能分析

國家通過建立國家調查隊體制，積極探索運用各類治理技術，從而有效應對規(guī)模治理“信息難題”。在此過程中，國家調查隊直面信息不真、信息不準、信息不通、信息不全等問題，充分發(fā)揮獨立調查、精準調查、直接調查、靈活機動等的體制優(yōu)勢，為國家治理提供了高質量信息基礎，從而將體制設計轉化為破解規(guī)模治理“信息難題”的治理效能。

第一，國家調查隊搭建起垂直獨立的信息獲取平臺，減少了信息獲取過程的干預途徑，確保了信息的真實性。真實性是信息的基本要求與核心價值。信息采集、傳遞與評估等各流程的偏差化操作，均可能導致信息不真問題。國家調查隊是獲取真實信息的國家意志的組織化形式，是經(jīng)濟社會信息產(chǎn)品的具體生產(chǎn)主體，其既為國家信息獲取提供了具有完整鏈條的垂直、獨立平臺，又通過這一體制設計，賦能于信息真實性的評估過程。在信息采集過程中，國家調查隊充分發(fā)揮獨立調查與直接調查優(yōu)勢，直接下沉對接源頭數(shù)據(jù)，確保源頭數(shù)據(jù)采集過程的可靠性。在信息傳遞過程中，國家調查隊將調查規(guī)范設定與統(tǒng)計調查專項化結合，并通過建立相互獨立的數(shù)字化操作平臺，有效防止了地方對調查議程、調查方法、調查人員、調查過程以及數(shù)據(jù)質量核查等的直接干預。這一過程實質上是中央政府將一部分統(tǒng)計調查權上收，并通過賦權方式控制統(tǒng)計調查全過程?；诖?，中央也實現(xiàn)了權威的直接下沉，從而規(guī)避了地方數(shù)據(jù)競爭與壓力型體制的干擾，確保了信息收集與傳輸過程的獨立性，使得真實信息得以直接傳遞。在信息評估中，國家調查隊為信息真實性評估提供了有效渠道。在國家調查隊的體制設計中，基于數(shù)據(jù)化治理思維與技術手段構建起的項目化信息生產(chǎn)架構，既設定了標準的信息生產(chǎn)程序，又將各輸入輸出流程記錄于數(shù)據(jù)庫中。依托于這一體制設計，國家能夠有效追溯源頭信息及其責任主體，使得信息真實性的評估成為可能。

第二，國家調查隊為國家精準調查提供了支持性機制，確保了信息的準確性。準確性是信息能否有效支撐國家決策行為的重要標準，其取決于信息獲取目標與信息獲取過程。國家調查隊是國家為獲取某些特定領域的治理信息而創(chuàng)建的體制設計，此類信息精準服務于各項國家戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策。國家調查隊為國家獲取信息提供了一種基于穩(wěn)定組織機構的動態(tài)機制，這一機制蘊含的權威型委托關系，使國家調查隊既能夠有效遵循國家統(tǒng)計局所設定的統(tǒng)計調查原則、標準、規(guī)則，又能精準承接各類國家信息獲取目標。在實施過程中，國家調查隊將扁平化管理方式與項目化治理流程結合，并通過信息技術賦能，既有效控制了項目的具體內容與程序，又明確了各立項方、實施方、評估方等責任主體，防止各主體產(chǎn)生越權、失職、瀆職等偏差行為，從而確保了調查過程的精細化操作，極大提升了各類信息的準確性。由此，國家調查隊實現(xiàn)了目標精準、過程精細、結果準確的精準調查過程，從而為政策制定、宏觀調控等國家決策行為提供了可靠的信息依據(jù)。

第三，國家調查隊為中央與基層間的信息交流搭建了暢通平臺，筑牢了政策制定的民意基礎，確保了信息的通暢性。信息來源于基層社會，信息背后所反映的是國家現(xiàn)代化進程中的具體民生寫照。超大規(guī)模國家治理“信息難題”出現(xiàn)的根源在于治理主體與治理對象間的空間距離。在此治理條件下，基層聲音不易被識別與分析，其直接影響國家對基層真實情況的判斷與問題的有效解決，長此以往將發(fā)展為相互不信任格局，甚至形成規(guī)模治理風險。國家調查隊為中央與基層間信息傳遞搭建了垂直平臺，其承擔的統(tǒng)計調查項目緊密圍繞民情民生，專項調研則偏重于各類民意調查。國家調查隊運用直接調查的方法直面基層，下沉至田野，為國家深入基層社會提供了渠道。國家利用國家調查隊體制發(fā)現(xiàn)問題，最終反應到關乎民生的決策制定中，有效回應了基層問題。這一結果作用于實際統(tǒng)計調查過程中，將提升調查對象的配合程度，降低獲取真實數(shù)據(jù)的難度，由此形成可持續(xù)的信息傳遞流程。這種民意表達方式，既能運用于政策結果評估，又能運用于政策實施過程中的民意反饋，從而幫助國家跟蹤決策執(zhí)行過程，及時發(fā)現(xiàn)并處理其中的問題，避免“信息難題”轉化為治理風險。

第四，國家調查隊拓寬了國家了解動態(tài)性社會經(jīng)濟情況的渠道，保障了信息的全面性，提升了國家信息能力。國家對于各類信息的掌握，既是國家能力的表征[Melissa M.Lee and Nan Zhang，“Legibility and the Informational Foundations of State Capacity，” The Journal of Politics， vol.79， no.1，2017， p.118.]，又是提升國家能力的路徑[Thomas Brambor，Agustin Goenage，Johannes Lindvall and Jan Teorell，“The Lay of the Land：Information Capacity and the Modern State，”Comparative Political Studies，vol.53，no.2，2020，pp.175-213.]，其體現(xiàn)出國家信息能力與國家能力間的耦合關系。超大規(guī)模國家既需對多種類復雜信息進行系統(tǒng)性識別，又需面對不斷變化的社會經(jīng)濟情況并有效反應。在此情況下，“信息難題”集中體現(xiàn)于國家對某些動態(tài)性治理信息的識別延誤、缺漏。國家調查隊充分發(fā)揮整合治理的權威性優(yōu)勢，以及扁平化、項目化、數(shù)據(jù)化所具有的靈活機動特點，使其既能承擔部分常規(guī)型統(tǒng)計調查項目，又能有效完成各類專項調查工作，從而為國家信息獲取提供了統(tǒng)一、穩(wěn)定、高效的動態(tài)性組織渠道。依托這一優(yōu)勢，國家調查隊逐漸被國家運用于各類重大專項調查中。以運行實踐為例，2020年至2021年初，中國開展了國家脫貧攻堅普查工作。按照《國家統(tǒng)計局、國務院扶貧辦關于做好國家脫貧攻堅普查準備工作的通知》（國統(tǒng)字〔2019〕126號），相關省調查總隊作為地區(qū)牽頭單位之一，承擔組織實施和協(xié)調任務。各省調查總隊負責制定本地區(qū)普查實施方案，開展普查培訓，組織普查登記，控制數(shù)據(jù)質量，上報普查結果等工作，又因各省脫貧攻堅普查領導小組辦公室設在調查總隊，總隊還承擔督促落實以及部門與地區(qū)間的溝通協(xié)調的職能?？梢姡瑖艺{查隊為國家快速了解動態(tài)性社會情況提供了組織渠道，其既可以不受統(tǒng)計年度周期限制開展工作。同時，又通過項目化的方式組織各項專業(yè)化調查，可以不受行業(yè)特性限制，從而保障國家獲取信息的全面性，提升國家獲取信息的能力。

五、提升國家調查隊體制效能的實踐路徑

實踐證明，國家調查隊是應對國家規(guī)模治理“信息難題”的有效體制設計。國家調查隊不僅承擔著部分全國性重要統(tǒng)計調查職能，還成為中央政府驗收政策效果的重要工具，在國家進行脫貧攻堅成果的反饋與驗收等過程中發(fā)揮了重要作用。但是，任何體制設計都不可能是完美無缺的。為鞏固現(xiàn)有的體制成果，應進一步加強體制建設，根據(jù)發(fā)展情況提升國家調查隊體制效能，為國家獲取真實、準確、通暢、全面的信息提供更具規(guī)范性與可持續(xù)的體制保障。

第一，當前對國家調查隊體制的理解局限于統(tǒng)計的范疇，忽視了國家調查隊是應對規(guī)模治理“信息難題”的體制設計，因此要更充分、更深入地認識國家調查隊體制的政治屬性和國家屬性，提升調查工作的權威性，以有效發(fā)揮組織效能。國家調查隊擔負著為國家及時提供各類重要信息的職責，而這些信息關乎國家整體規(guī)劃與全國性決策的制定，具有高度的政治性。要充分發(fā)揮國家調查隊的體制優(yōu)勢，就需筑牢國家調查隊“為國調查”意識，提升統(tǒng)計調查工作的權威性。在體制運行層面，應充分運用與不斷調試各類治理技術，保證國家調查隊獨立調查與直接調查能力。在隊伍建設層面，要著力提升國家調查隊系統(tǒng)內領導干部與調查隊伍的責任意識，防止工作過程出現(xiàn)偏差性行為，從而為國家經(jīng)濟社會發(fā)展決策部署提供可靠的信息服務。

第二，強化組織和制度保障，完善國家調查隊的制度體系。國家調查隊體制改革的歷程證明，規(guī)范化、精細化的組織體系與制度設計是提升數(shù)據(jù)質量的必要方式。自2005年直屬調查隊管理體制改革以來，國家調查隊的組織體系已基本穩(wěn)定，各類制度與機制逐漸豐富。但在實際運作過程中，各地國家調查隊在諸如績效考評、人員培訓、責任分工上的實施方案仍具有差異。例如，部分省調查總隊將縣級調查隊的管理權限委托給市級調查隊，由此產(chǎn)生了管理方式與運行效率上的問題。此外，由于各級國家調查隊為派出機構，仍需要地方參與、支持配合工作，確保工作順暢進行，這在一定程度上影響了各地國家調查隊的具體工作制度設計。為此，一方面要加強組織保障，優(yōu)化資源配置。通過調試機構設置與人員編制，優(yōu)化調查網(wǎng)點分布以及合理配置各地區(qū)各級國家調查隊人員、經(jīng)費等方式，提升國家調查隊系統(tǒng)的獨立性。另一方面，要規(guī)范與健全覆蓋全系統(tǒng)的制度體系。健全統(tǒng)計調查項目的管理制度，確保項目制定、審批、實施、監(jiān)督、審核過程的規(guī)范性與科學性;建立與健全覆蓋全系統(tǒng)的績效評估等激勵制度，提升國家調查隊制度體系的統(tǒng)一性與精細度。

第三，深入推進國家調查隊的數(shù)字化改革，建立數(shù)據(jù)集合平臺，創(chuàng)新統(tǒng)計調查方法?，F(xiàn)有的各類數(shù)據(jù)平臺很大程度上解決了數(shù)據(jù)生產(chǎn)上的差異化操作。然而，因各統(tǒng)計調查項目的平臺分設，國家調查隊內不同部門間相對獨立，仍有分散化傾向。這就需要進一步深化國家調查隊信息化建設，通過建立數(shù)據(jù)信息集合平臺，整合國家調查隊系統(tǒng)。實踐證明，現(xiàn)代信息技術的運用極大提高了統(tǒng)計數(shù)據(jù)質量，成為數(shù)字時代提升體制效能的重要路徑。一方面，應充分發(fā)掘大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術的使用場景，進一步提升數(shù)據(jù)生產(chǎn)、數(shù)據(jù)傳輸與統(tǒng)計服務的效率，避免過程偏差;另一方面，應著力探索大數(shù)據(jù)技術的運用方式，開發(fā)以大數(shù)據(jù)為基本統(tǒng)計資料的統(tǒng)計調查方法與信息系統(tǒng)，并利用大數(shù)據(jù)監(jiān)測優(yōu)勢，動態(tài)監(jiān)測經(jīng)濟社會發(fā)展情況與社情民意，深入挖掘新動態(tài)與新問題，以此提升統(tǒng)計精確度與服務效能。

第四，加強社會宣傳，提升國家調查隊的社會認知度與組織公信力。國家調查隊是國家統(tǒng)計調查的中堅力量，其統(tǒng)計調查工作以反映民生民意為重點，直接深入基層開展調查活動。然而，當前社會公眾對于國家調查隊的認知度較低，導致統(tǒng)計調查過程存在調查對象配合度有限的問題，既影響了信息質量，也難以從組織認同層面提升統(tǒng)計數(shù)字的公信力。近年來，各地國家調查隊依托門戶網(wǎng)站、微博、微信公眾號等新媒體以及發(fā)行統(tǒng)計出版物、可視化產(chǎn)品等方式，發(fā)布統(tǒng)計調查信息，提升了社會公眾對于國家調查隊的認知程度。在網(wǎng)絡時代，需進一步依托各類傳播技術開展多渠道社會宣傳活動，將調查工作納入社會公眾視野，提高社會公眾對信息調查與民生改善的相關性認識，以有效提升國家調查隊的組織公信力。

總之，國家調查隊通過獲取高質量信息，為國家的規(guī)劃制定、決策執(zhí)行等政治行為提供了信息支撐，其背后蘊含的是超大規(guī)模國家治理難題這一宏大議題，以及國家在應對規(guī)模治理難題、推進現(xiàn)代化建設中的主動性、創(chuàng)建性的成功探索。隨著國家現(xiàn)代化進程的推進，龐大、復雜的治理情況使國家對各類信息的需求程度空前提升，應當進一步鞏固和深化國家調查隊體制改革成果，深入挖掘國家在信息獲取層面的諸多政治實踐，探索出一條全面提升國家信息獲取能力以更有效支撐國家現(xiàn)代化建設的現(xiàn)實路徑。

（責任編輯：陳 果）