滄州市人民檢察院第六檢察部辦案組

摘 要：在“河北朱某訴某市某區(qū)民政局婚姻登記檢察監(jiān)督案”中，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，人民法院歷次裁判并無不當(dāng)，民政部門在審查當(dāng)事人的再婚申請時(shí)存在工作疏漏，損害當(dāng)事人權(quán)益。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)充分調(diào)查核實(shí)、召開公開聽證會，向民政部門制發(fā)檢察建議，依法作出不支持監(jiān)督申請決定，并促成當(dāng)事人與民政部門和解，使行政爭議得到有效解決。在辦理該類案件時(shí)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)充分進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，并適時(shí)通過釋法說理、組織公開聽證、精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議等方式，推動(dòng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

關(guān)鍵詞：行政爭議實(shí)質(zhì)性化解 不支持監(jiān)督申請 公開聽證 檢察建議

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡稱《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》）第6條規(guī)定：“人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，應(yīng)當(dāng)查清案件事實(shí)、辨明是非，綜合運(yùn)用監(jiān)督糾正、公開聽證、釋法說理、司法救助等手段，開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作。”對于經(jīng)過數(shù)次審理，但均因法院適用程序性事由裁定駁回起訴、未進(jìn)入實(shí)體審理的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)高度關(guān)注，適時(shí)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)、事了。

一、基本案情與監(jiān)督過程

[基本案情]2001年朱某與張某（張某系假戶口，2009年該戶口被公安機(jī)關(guān)注銷）登記結(jié)婚，2006年二人訴訟離婚，人民法院對夫妻雙方共同財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了分割。后因二人對財(cái)產(chǎn)分割不服，歷經(jīng)二審、發(fā)回重審、再一審、二審、再審，2013年，滄州市中級人民法院作出（2012）滄民終字第140號民事判決（以下簡稱“140號判決”），除對兩人爭議的財(cái)產(chǎn)作出判決外，法院認(rèn)為二人婚姻關(guān)系已經(jīng)解除，對（2010）滄民再終字第42號民事判決中“準(zhǔn)予朱某與張某離婚”的判項(xiàng)予以撤銷。2016年，朱某持140號判決和其他相關(guān)材料到某區(qū)民政局辦理再婚登記，某區(qū)民政局對朱某的再婚登記不予受理，并出具說明，稱朱某不能出具有效的法院離婚判決， 140號判決書中沒有判決朱某與張某離婚，因此不能辦理朱某的再婚登記。后朱某提起行政訴訟，請求法院判令民政局依法撤銷其與張某的冀滄運(yùn)婚字xxxx號結(jié)婚證。法院以超過法定的起訴期限為由不予立案。2018年朱某再次起訴，要求依法確認(rèn)冀滄運(yùn)婚字xxxx號結(jié)婚證無效。法院對朱某的起訴，不予立案。后經(jīng)二審、再審，朱某的訴訟請求均被駁回。

2020年，朱某向滄州市人民檢察院（以下簡稱“滄州市院”）提出監(jiān)督申請，滄州市院依法受理。滄州市院經(jīng)過初步審查后，認(rèn)為法院的裁判結(jié)果并無不當(dāng)，擬作出不支持監(jiān)督申請決定。但鑒于此案歷時(shí)多年，經(jīng)數(shù)次審理，始終未實(shí)質(zhì)解決，遂將本案列為爭議實(shí)質(zhì)化解重點(diǎn)案件，并開展各項(xiàng)工作。一是約見申請人朱某，充分了解其訴求和案件情況。二是向市、區(qū)兩級法院調(diào)取了2006年以來與該離婚訴訟有關(guān)的民事、行政裁判文書共計(jì)19份。三是了解到行政訴訟與離婚訴訟案情的牽連關(guān)系后，向市公安局查詢已失聯(lián)多年的張某的下落，在仍然查詢不到張某的任何有效信息后，辦案組將重心轉(zhuǎn)移到對朱某進(jìn)行釋法說理，以及在尊重其意愿的基礎(chǔ)上促成其與民政局和解的工作中。四是先后五次到民政局對朱某婚姻狀況、申請結(jié)婚登記、申請?jiān)倩榈怯洝⒚裾洲k理回復(fù)情況等進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)。

經(jīng)審查查明：（1）朱某與張某的離婚判決早已生效， 140號判決雖然沒有列明“準(zhǔn)予朱某與張某離婚”判項(xiàng)，但判決書“本院認(rèn)為”部分寫明“朱某與張某的婚姻關(guān)系已經(jīng)解除”，該判決書足以證明二人婚姻關(guān)系已經(jīng)解除;（2）即使民政局認(rèn)為依據(jù)上述判決無法認(rèn)定二人婚姻關(guān)系已經(jīng)解除，也應(yīng)當(dāng)告知朱某提供證明二人離婚判項(xiàng)的判決書，再?zèng)Q定是否為其辦理再婚登記手續(xù)，因此，民政局工作存在疏漏。

滄州市院綜合審查案卷和聽證情況，在征求雙方當(dāng)事人意愿后，促成雙方當(dāng)場和解。朱某對檢察機(jī)關(guān)為化解爭議所作的工作和努力表示感謝。民政局在聽取法律專家意見和聽證員評議意見后，當(dāng)場表示對行政相對人的結(jié)婚登記及時(shí)審查，并依法為其辦理再婚登記手續(xù)。

二、辦案中的重點(diǎn)問題

（一）當(dāng)事人關(guān)于結(jié)婚證無效的主張是否成立

自2009年張某戶口被注銷，朱某向民政局、人民法院請求撤銷其與張某的婚姻關(guān)系均未果后，數(shù)次變更案由向民政局遞交申請、向人民法院重復(fù)起訴。人民法院未進(jìn)行實(shí)體審查，均以程序性事由裁定駁回起訴或者不予立案。本案中朱某一再主張其與張某的xxxx號結(jié)婚證無效，是可撤銷的具體行政行為。針對這一爭議點(diǎn)，辦案組專門與民政局工作人員進(jìn)行探討。根據(jù)辦案當(dāng)時(shí)適用的《婚姻法》第10條規(guī)定，“有下列情形之一的，婚姻無效：（一）重婚的;（二）有禁止結(jié)婚的親屬關(guān)系的;（三）婚前患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病，婚后尚未治愈的;（四）未到法定婚齡的”。第11條規(guī)定，“因脅迫結(jié)婚的，受脅迫的一方可以向婚姻登記機(jī)關(guān)或人民法院請求撤銷該婚姻。受脅迫的一方撤銷婚姻的請求，應(yīng)當(dāng)自結(jié)婚登記之日起一年內(nèi)提出。被非法限制人身自由的當(dāng)事人請求撤銷婚姻的，應(yīng)當(dāng)自恢復(fù)人身自由之日起一年內(nèi)提出”。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，xxxx號結(jié)婚證系民政局按照規(guī)定為當(dāng)事人辦理并發(fā)放，頒證過程中民政局并無過錯(cuò)，朱某的結(jié)婚證不存在無效或者可撤銷的事由，民政局除在朱某申請?jiān)倩榈怯洉r(shí)未盡審查義務(wù)外，無其他過錯(cuò)。本案爭議能夠成功化解的關(guān)鍵，便是向朱某進(jìn)行充分釋法說理，使其接受其結(jié)婚證有效的事實(shí)，這也是本案爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中的難點(diǎn)。

（二）法院裁判有無不當(dāng)

2018年，朱某向人民法院提起行政訴訟，請求依法確認(rèn)冀滄運(yùn)婚字xxxx號結(jié)婚證無效，人民法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第162條“公民、法人或者其他組織對2015年5月1日之前作出的行政行為提起訴訟，請求確認(rèn)行政行為無效的，人民法院不予立案”之規(guī)定對朱某的起訴作出不予立案的裁定。經(jīng)審查，該裁定并無不當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出不支持監(jiān)督申請的決定。在2018年之前的行政訴訟中，朱某主張撤銷冀滄運(yùn)婚字xxxx號結(jié)婚證，人民法院以超過法定的起訴期限為由不予立案，或者以重復(fù)起訴為由駁回起訴。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，法院歷次裁判并無不當(dāng)。

（三）行政機(jī)關(guān)工作是否存在疏漏

2016年，朱某持140號判決及其他材料到民政局申請?jiān)倩榈怯洝?40號判決中判項(xiàng)為：“一、維持滄州市中級人民法院（2010）滄民終字第42號民事判決第一項(xiàng)及訴訟費(fèi)負(fù)擔(dān)部分;二、撤銷滄州市中級人民法院（2010）滄民終字第42號民事判決第二項(xiàng) [1]?！泵裾块T認(rèn)為140號判決不能證明朱某與張某已解除婚姻關(guān)系，遂向朱某出具了《某區(qū)民政局婚登處關(guān)于朱某再婚登記結(jié)婚登記不予辦理的情況說明》，內(nèi)容為：“我婚登處審核當(dāng)事人結(jié)婚登記材料時(shí)，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人不能出具有效的法院離婚判決，140號判決沒有判決朱某與張某離婚，因此不能辦理當(dāng)事人的再婚登記?！?/p>

經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查，140號判決“本院認(rèn)為”部分表述如下：“朱某與張某婚姻關(guān)系已經(jīng)解除，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第202條規(guī)定，‘當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的解除婚姻關(guān)系的判決、調(diào)解書，不得申請?jiān)賹彙?。本院?010）滄民終字第42號民事判決，又判決準(zhǔn)許雙方離婚，違背當(dāng)事人對已經(jīng)發(fā)生法律效力的解除婚姻關(guān)系的判決，不得申請?jiān)賹彽姆梢?guī)定，對該項(xiàng)判決應(yīng)予以撤銷?！惫蕶z察機(jī)關(guān)認(rèn)為140號判決足以判定朱某與張某已解除婚姻關(guān)系。民政局在處理朱某再婚登記一事中未盡審慎義務(wù)。在與民政局深入溝通后，民政局也已認(rèn)識到自己在工作中的不足之處。其在聽取法律專家意見和聽證員評議意見后，當(dāng)場表示對朱某的結(jié)婚登記及時(shí)審查，并依法為其辦理再婚登記手續(xù)。

三、檢察機(jī)關(guān)開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的方式

對于經(jīng)過數(shù)次審理，但均因法院適用程序性事由裁定駁回起訴、未進(jìn)入實(shí)體審理的案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉持客觀公正立場，充分調(diào)查核實(shí)、辨明是非，按照《行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查，并根據(jù)審查結(jié)果適時(shí)采取釋法說理、組織公開聽證、精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議等方式，促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。

（一）充分進(jìn)行釋法說理

在審查后，發(fā)現(xiàn)訴訟活動(dòng)不存在違法情形、程序瑕疵的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)通過擺事實(shí)、講道理、講法律，與當(dāng)事人客觀梳理案件經(jīng)過，進(jìn)行充分釋法說理，以凝聚共識。如本文案例中，經(jīng)辦案組審查，法院歷次裁判并無不當(dāng)，此后，辦案組、民政局及聽證員針對朱某婚姻登記無效的主張，從法律法規(guī)、政策等角度入手，闡明張某雖以假戶口登記，但不符合法律規(guī)定中冒名頂替的情況，朱某與張某的婚姻屬于合法婚姻，二人的婚姻登記行為是有效的。經(jīng)過充分釋法說理，朱某最終認(rèn)可此觀點(diǎn)，為案件爭議實(shí)質(zhì)性化解奠定了基礎(chǔ)。

此外，在本案中，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)審查查明，法院裁判并無不當(dāng)?shù)裾中姓袨榇嬖阼Υ?，損害了朱某合法權(quán)益。為保護(hù)朱某依法申請?jiān)倩榈怯浀暮戏?quán)益，真正化解本案爭議，辦案人員專門到區(qū)民政局婚姻登記窗口實(shí)地觀摩、并邀請市民政局負(fù)責(zé)人共同座談探討實(shí)務(wù)問題。在與民政局深入溝通與釋法說理后，民政局逐漸認(rèn)識到自己在工作中的不足之處，不僅指定專門的工作人員配合辦案組工作，還保證朱某再次提交相應(yīng)的申請材料時(shí)會依法為其辦理婚姻登記，甚至表示如果聽證會現(xiàn)場朱某備齊材料可以當(dāng)場為其辦理登記。民政局的積極配合是本案爭議能夠成功化解的重要保證。

（二）善用公開聽證

檢察聽證，聽的是爭議的實(shí)質(zhì)焦點(diǎn)，聽取的是與案件沒有利害關(guān)系的聽證員及其他專業(yè)人員的意見，通過借助“外腦”，可以更好地幫助當(dāng)事人從不同的角度了解案件事實(shí)，正視案件爭議，多方力量擰成一股繩，釋法說理的效果也會事半功倍。最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）于2020年9月14日發(fā)布了《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》，為檢察聽證助力行政爭議實(shí)質(zhì)化解提供了政策依據(jù)?！靶姓幾h實(shí)質(zhì)性化解專項(xiàng)活動(dòng)”開展以來，滄州市縣兩級院行政檢察部門在行政訴訟監(jiān)督、行政執(zhí)行（非訴）監(jiān)督、訴前、訴中、復(fù)議階段應(yīng)邀參與化解的工作中，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行行政爭議“能化解盡化解、能聽證盡聽證”的理念，已舉行公開聽證會十余次，均取得預(yù)期效果。以聽證促和解、以公開促公正贏公信，成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議最有力的方式。

在本文案例中，因爭議已持續(xù)多年，滄州市院決定組織公開聽證，進(jìn)一步查清事實(shí)，分清權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，推動(dòng)爭議實(shí)質(zhì)性化解。為切實(shí)發(fā)揮聽證效果，滄州市院重點(diǎn)做好如下準(zhǔn)備工作：（1）聽證前溝通。聽證會前，辦案組專門向朱某、民政局詳細(xì)介紹召開聽證會的原因、本次聽證的焦點(diǎn)問題、聽證程序及聽證結(jié)論對案件的影響，保障當(dāng)事人全面了解聽證程序和作用，依法充分行使申辯、質(zhì)證等權(quán)利，充分征求當(dāng)事人對于公開聽證的意見，征得雙方同意。（2） 確定3名人民監(jiān)督員為聽證員。因本案涉及婚姻關(guān)系，聽證員的選擇兼顧了社會代表性和法律專業(yè)性，通過網(wǎng)上系統(tǒng)隨機(jī)選取專業(yè)律師人民監(jiān)督員1名、非律師行業(yè)人民監(jiān)督員2名，并提前發(fā)送案件材料，便于聽證員掌握案件情況。（3）邀請2名法律專家列席。為彌補(bǔ)法律專業(yè)人士不足，特邀請本地2所知名律師事務(wù)所主任作為法律專家列席，充分發(fā)揮其作用。（4）邀請相關(guān)人員監(jiān)督。邀請省政協(xié)委員、市人大代表等旁聽監(jiān)督，申請人所在村委會和滄州市院相關(guān)內(nèi)設(shè)部門派員旁聽。聽證會經(jīng)過當(dāng)事人陳述、查證辯論、詢問、評議等四個(gè)環(huán)節(jié)。雙方當(dāng)事人充分闡述觀點(diǎn)、表達(dá)訴求;檢察人員對雙方當(dāng)事人進(jìn)行釋法說理;3名聽證員和2名法律專家從不同角度進(jìn)行分析，就本次聽證的焦點(diǎn)問題，即朱某與張某婚姻是否有效，申請人朱某目前所持的裁判文書能否認(rèn)定其已經(jīng)與張某解除婚姻關(guān)系，民政部門能否就現(xiàn)有判決為朱某辦理婚姻登記等形成一致意見：一是朱某向法院訴請撤銷其與張某的結(jié)婚登記確已超過訴訟時(shí)效，法院裁定駁回起訴并無不當(dāng)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)作出不支持監(jiān)督申請決定;二是民政部門在朱某備齊相關(guān)材料的情況下，應(yīng)當(dāng)為其辦理再婚登記;三是因民政部門在2016年審核申請人朱某再婚登記材料時(shí)工作存在疏漏，導(dǎo)致申請人未能及時(shí)實(shí)現(xiàn)自身合法權(quán)益，并陷入新一輪訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向民政部門提出檢察建議。

（三）適時(shí)精準(zhǔn)制發(fā)檢察建議

最高檢《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六保”的意見》中明確要求，在辦案中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法行為損害公民、組織合法權(quán)益和社會公共利益的，及時(shí)提出檢察建議，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

檢察機(jī)關(guān)辦理行政訴訟監(jiān)督案件，要充分發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”的重要職能，將行政檢察觸角延伸至社會治理層面。應(yīng)突破某個(gè)特定案件表面，深挖案件背后行政機(jī)關(guān)某一類具體行政行為的合法性、規(guī)范性問題，通過聯(lián)合座談等方式開展實(shí)地調(diào)研，了解問題現(xiàn)狀、及時(shí)總結(jié)發(fā)生規(guī)律，提出具有高度可行性的整改意見，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)從正視一個(gè)問題到消除一類問題隱患，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)對這一類問題的系統(tǒng)治理。由此，檢察機(jī)關(guān)從個(gè)案辦理拓展至對特定領(lǐng)域問題的建言獻(xiàn)策，將“穿透式監(jiān)督”理念落到實(shí)處，為促進(jìn)法治政府建設(shè)貢獻(xiàn)檢察力量。

如在本文案例中，滄州市院采納聽證意見，依法作出不支持監(jiān)督申請決定，并向某區(qū)民政局現(xiàn)場送達(dá)檢察建議。建議指出，民政局在處理朱某婚姻登記問題上有不當(dāng)之處，未能及時(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，產(chǎn)生了不良社會影響，建議民政局今后加強(qiáng)本單位工作人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力和服務(wù)水平，杜絕類似情況再次發(fā)生。某區(qū)民政局將聽證會情況和收到檢察建議情況向滄州市民政局作了匯報(bào)，對檢察建議書的意見建議進(jìn)行了書面回復(fù)，表示：一要狠抓政治思想教育，牢固樹立為群眾服務(wù)的宗旨意識，培訓(xùn)婚姻登記工作人員真正成為為婚姻當(dāng)事人服務(wù)的服務(wù)員和矛盾糾紛的化解員;二要狠抓業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，掌握好新形勢下婚姻登記的知識和本領(lǐng)，提高為群眾服務(wù)的水平;三要狠抓作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)決摒棄“門難進(jìn)、臉難看、話難聽”的衙門作風(fēng)，使婚姻登記機(jī)關(guān)成為政府為民辦實(shí)事、辦好事的示范窗口。

*辦案組負(fù)責(zé)人：李濤，河北省滄州市人民檢察院第六檢察部主任、四級高級檢察官;辦案組成員：張玉香，河北省滄州市人民檢察院第六檢察部副主任、四級高級檢察官;馬瑩瑩，河北省滄州市人民檢察院第六檢察部四級檢察官助理[061000]

[1] 滄州市中級人民法院（2010）滄民終字第42號民事判決判項(xiàng)：一、維持河北省滄州市某區(qū)人民法院（2009）運(yùn)民再字第9號民事判決;二、準(zhǔn)予朱某與張某離婚。

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