摘 要：城鎮(zhèn)化是國家現(xiàn)代化的重要標志。這一新思想在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二○三五年遠景目標的建議》中被確切地提出。文章以城鎮(zhèn)新格局發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段為背景，著眼于以人的城鎮(zhèn)化這一核心，探討實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化過程中發(fā)展理念與制度建設(shè)方面的要求。

關(guān)鍵詞：改革土地制度;城鎮(zhèn)化;農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口

中圖分類號：F299.22 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0032-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.032

為更好實現(xiàn)國家現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的新格局發(fā)展，我黨提出要做到四大建設(shè)：其一，實現(xiàn)現(xiàn)代化經(jīng)濟模式在市場經(jīng)濟中的廣泛普及;其二，實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟的循環(huán)流通，減少經(jīng)濟堵斷情況的發(fā)生;其三，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的高效益發(fā)展創(chuàng)新;其四，有效提高商品在各個市場的流通率和生產(chǎn)要素市場化進度。這四大建設(shè)的完成將會釋放市場內(nèi)需潛能，進一步擴大市場規(guī)模。人是城鎮(zhèn)化的核心、是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主體。讓新增城鎮(zhèn)人口“進得來”“留得下”“過得好”，全力提升市民化質(zhì)量，推動更多人民群眾享受高品質(zhì)、高層次的現(xiàn)代型生活，這種生活形式成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的具體方向和要求。

1 我國城鎮(zhèn)化進程中的趨勢特征

黨的十九大在對實現(xiàn)第二個百年奮斗目標作出“兩步走”戰(zhàn)略安排時指出：信息化，城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型工業(yè)化這四個“化”發(fā)展將會成為全球變化趨勢，因而我們需在2035年基本實現(xiàn)這四個“化”。目前，我國城鎮(zhèn)化進程呈現(xiàn)新的趨勢變化。我國的變化發(fā)展可以從兩個方面進行分析解釋，一個是人均GDP水平，另一個是城市化水平。近年來我國人均GDP水平變化較小，但在城市化方面的發(fā)展階段有顯著提高。目前我國正處在從低城市化水平逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦叱鞘谢降倪^渡時期 ，[1]逐步進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。從中長期來看，我國城鎮(zhèn)化增速將逐漸放緩，但農(nóng)村人口進城仍是大趨勢，人口流向更加多元，流動結(jié)構(gòu)更為復雜，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的意愿將越來越強烈，以人為核心在城鎮(zhèn)化進程中重要性、必要性更加凸顯。[2]區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化應堅持以人為本，把關(guān)注點放到人的城鎮(zhèn)化上，從外來轉(zhuǎn)移人口的衣、食、住、行、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面出發(fā)，實現(xiàn)外來轉(zhuǎn)移人口和城市居民能夠享受同樣的社會保障和福利，解決好農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的住房和戶口轉(zhuǎn)移問題，注重提升城鎮(zhèn)人口的整體素質(zhì)，全面推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展和社會的現(xiàn)代化進步。

2 實現(xiàn)以人為核心的城鎮(zhèn)化需要破解的難題

我國在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的進程中，雖然以經(jīng)濟投資和土地擴展為手段，使落后城鎮(zhèn)有了一定進步，但這些“手段”卻存在部分弊端。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展，使農(nóng)村中的大量青壯勞動力往城市轉(zhuǎn)移就業(yè)，進一步拉大了城鄉(xiāng)差距。不同于農(nóng)村鎮(zhèn)的人口匱乏，城市顯得格外擁擠。與過多的人口涌入一系列城市病應運而生，住房難、看病難、就業(yè)難等，同樣對城市人口造成壓力。這一系列的城市病，不僅對人口造成壓力，對自然資源也造成了一定程度上的壓力，使得環(huán)境受到了一定程度的毀壞，從而阻礙城市發(fā)展。不僅如此，政府與部分企業(yè)合作，為解決城市資源問題而選擇擴建房屋與道路等直接手段，他們追求效率的提高，卻忽視了更為重要的質(zhì)量，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展再次受到阻礙。

由此得出了以下結(jié)論，在創(chuàng)建城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，必須要注重以下三個方面。其一，提升城鎮(zhèn)人口素質(zhì)。不再是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，盲目地擴充城市容量，吸引農(nóng)村人口搬遷到城市聚居的模式，而應該逐步降低落戶門檻，推動實現(xiàn)從農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，提升城鎮(zhèn)人口的文化素質(zhì)，全面重視以人的發(fā)展為核心。人的發(fā)展要注重兩方面：一是文化發(fā)展;二是經(jīng)濟發(fā)展。文化發(fā)展指的主要是提高勞動人民水平成為主要內(nèi)容;經(jīng)濟發(fā)展則是指“授人以魚不如授人以漁”，要提高他們的專業(yè)技能。實現(xiàn)這兩方面發(fā)展，從而促進低收入人群職業(yè)競爭力，為其謀生提供一份保障;其二，建立健全社會保障機制。以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，還必須關(guān)注人民生活的各個方面，完善各項社會保障體系，包括教育、住房、醫(yī)療、交通、養(yǎng)老等，使人民的生活得到更全面的保障;其三，打造良好的生活環(huán)境。由于在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中人的過分集中，造成了對資源需求以及環(huán)境要求的大大提升。建設(shè)良好的生活環(huán)境，倡導在資源利用中盡可能地實現(xiàn)節(jié)約節(jié)儉。做到保護環(huán)境，治理環(huán)境，實現(xiàn)對環(huán)境的零破壞率，合力創(chuàng)建一個生活環(huán)境更宜居城市，吸引更多的人才來城市定居，促進城市的健康發(fā)展。

3 推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化思路

3.1 改革土地制度

長期以來，我國始終堅持耕地紅線的思想路線。然而，這種方式具有一定程度的弊端，它不能確保土地的高質(zhì)量水準。因此要想實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的完善就必須進行土地改革，革新固有的耕地紅線思想。這種改革應實現(xiàn)將對總量的保證轉(zhuǎn)變?yōu)閷|(zhì)量與產(chǎn)量的保證，從而在全國范圍內(nèi)各人民所分配的土地占地量平均公正。這種改革的制度亦被稱為“土地當量制度”[3-4]。

黨的十九屆五中全會中提出，在“十四五”時期對于我國的土地改革具有兩方面的要求：一方面指對建設(shè)用地的具體規(guī)劃，將建設(shè)用地具體分為兩部分，一個是城鄉(xiāng)統(tǒng)一用地，另一個是農(nóng)村集體經(jīng)營性用地;另一方面則是指對宅基地使用制度和所有制度的完善，探索其各項權(quán)利具體實現(xiàn)形式。此外，還應加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場。在符合國土空間規(guī)劃前提下，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換。

在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，對于土地制度的改革應借鑒國外的先進經(jīng)驗再結(jié)合我國的基本國情，我國的國情確定了我國的土地制度是社會主義公有制，生產(chǎn)資料屬于全體人民或勞動者集體所有。這就要求在進行城市化土地改革過程中，要科學合理地使用農(nóng)村土地與城市郊區(qū)土地。同時，我國實行“人地錢”掛鉤政策，主張將經(jīng)濟生產(chǎn)、建設(shè)用地與人口市民化三者聯(lián)動發(fā)展，帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，更好地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動人民在城鎮(zhèn)落戶。從本質(zhì)上實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展——以人為核心要求。這掛鉤政策是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》中所提出的“人地掛鉤政策”的更進一步，也是對城鎮(zhèn)化規(guī)劃的進一步深化改革。

3.2 改革戶籍制度

在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程中，人口的移動是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的決定性因素，但往往城鎮(zhèn)戶籍制度又存在“玻璃門”“暗門檻”現(xiàn)象，限制了人口的流動。例如中國現(xiàn)在的大城市：北京、上海、廣州、深圳等，對于外來人口在本城市的落戶都有“指標分值、落戶指標”等相應戶籍制度的限制。而小城市相對于大城市來說又受到戶籍制度的限制，從而影響了城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程和經(jīng)濟的快速發(fā)展。因此對戶籍制度和相關(guān)政治體制進行深化改革，放寬農(nóng)村人口在部分城鎮(zhèn)的落戶要求，消除落戶高門檻，推動多元化的戶籍制度勢在必行。

3.3 統(tǒng)一社保制度

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，隨著城市中人口的流入與增多，為規(guī)范社會市場秩序，保障人民的個人權(quán)益，應制定統(tǒng)一的社保制度，因為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，最根本的還是以人為核心，提升城鎮(zhèn)的社會福利等，這樣才能吸引更多的人才流入，激發(fā)城鎮(zhèn)的發(fā)展活力。而統(tǒng)一的社保制度對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要意義。一方面，統(tǒng)一的社保制度使人民在醫(yī)療、養(yǎng)老、生育等各個方面都有了一份社會保障，增強了人民對于城鎮(zhèn)的依賴性和歸屬感;另一方面，統(tǒng)一的社保制度對于城鎮(zhèn)中企業(yè)在申請與創(chuàng)辦過程中，更加規(guī)范化企業(yè)在發(fā)展過程中的市場行為，保障了企業(yè)勞動者的就業(yè)權(quán)益。所以，統(tǒng)一的社保制度對于社會的穩(wěn)定、人民個人權(quán)益的保障等各方面都有諸多好處。

3.4 實現(xiàn)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)均等化是以公平、均等為基本出發(fā)點，是指在社會實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程中要保證新流入人口與本市原居民享受在“基本醫(yī)療、子女教育、就業(yè)報酬”等各方面的公平化對待。近年來，我國全面建立居住證制度，保障了居住證持有人享有6項基本公共服務(wù)和7項便利，居住證“含金量”不斷提高，但在一些城市，未落戶常住人口無法享受除此之外的更多基本公共服務(wù)。因此，真正實現(xiàn)公共服務(wù)均等化還有很長的路要走。

3.5 促進工業(yè)園區(qū)與城市互動發(fā)展

促進工業(yè)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)生，可能引進多樣化的經(jīng)濟活動形式，促使各項產(chǎn)業(yè)活動對工業(yè)園區(qū)進行產(chǎn)業(yè)導向，使其具有優(yōu)良的產(chǎn)業(yè)特色。同時工業(yè)園區(qū)應具備對城市部分產(chǎn)業(yè)的承接功能，從而實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)與城市的聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)“退二進三”效益。[5]增強中心城市和城市群等區(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和人口承載能力，為越來越多的中小企業(yè)提供專門的工業(yè)園區(qū)，帶動城市經(jīng)濟與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，注重具有產(chǎn)業(yè)聚集性質(zhì)的工業(yè)園區(qū)的發(fā)展，使城市為工業(yè)園區(qū)提供政策與制度的便利，刺激工業(yè)園區(qū)的發(fā)展活力，增加工業(yè)園區(qū)為城市發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益。促進工業(yè)園區(qū)與城市的互動，增進工業(yè)園區(qū)與城市的健康循環(huán)發(fā)展。

3.6 促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

深刻認識到城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展理念的重要性，在當代城鎮(zhèn)化發(fā)展欲普及全國的時代背景下，為緩解大城市的生態(tài)環(huán)境壓力，促進小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與發(fā)展提供了助力，將城鎮(zhèn)化發(fā)展與鄉(xiāng)村振興共同發(fā)展。推動城市人口與農(nóng)村人口之間的流動發(fā)展，完善城鄉(xiāng)人才交流機制，健全城鄉(xiāng)融合體制機制的發(fā)展，加快構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系。實現(xiàn)大城市與小城鎮(zhèn)在職能上的分工安排和在空間上的合理布置。在之前傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，未能真正處理好大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展關(guān)系，面對現(xiàn)在大城市中資源緊張、交通擁堵等各項問題，應重新考慮小城鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展過程中的定位，將小城鎮(zhèn)的發(fā)展放到更大一級的發(fā)展平臺當中，規(guī)劃好小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化變革發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)定位，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展能夠為大城市提供人才以及緩解大城市生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)布局緊張的局面。反之，大城市的發(fā)展又能為小城鎮(zhèn)的發(fā)展起到一定的經(jīng)濟帶動作用，促進大城市與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟循環(huán)發(fā)展。

4 結(jié)論

為實現(xiàn)我國經(jīng)濟又好又快發(fā)展，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路，要做好以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展就必須從人民的根本利益出發(fā)，改革城市戶籍制度，完善統(tǒng)一社保制度，提升社會公共服務(wù)，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，為人民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等各方面提供更全面的社會保障。推動新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，處理好政府與市場的關(guān)系，增強制度保障，提升市場活力，為城市創(chuàng)業(yè)提供良好的政策環(huán)境，為人民就業(yè)提供良好的市場環(huán)境，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的良性、健康和可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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[2]學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想 做好“十四五”規(guī)劃編制和發(fā)展改革工作系列叢書編寫組.推進以人為本核心的新型城鎮(zhèn)化[M].北京：中國市場出版社，2020.

[3]韓許煒.新型城鎮(zhèn)化下的土地改革[J].青年與社會，2013（22）：10-11，12.

[4]鄭風田：新型城鎮(zhèn)化應從改革土地制度入手[J].農(nóng)村工作通訊，2013（2）：27-28.

[作者簡介]吳鄧軍（1989—），男，土家族，重慶人，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟社會發(fā)展政策、城市建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人力資源、鄉(xiāng)村振興。

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