摘 要：我國新一輪的農(nóng)村土地制度改革以“三權(quán)分置”為核心，關(guān)鍵在于放活經(jīng)營權(quán)，促進土地流轉(zhuǎn)和實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。隨著各地多年土地流轉(zhuǎn)的實踐，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)區(qū)域性差異明顯、流轉(zhuǎn)形式靈活多樣和流轉(zhuǎn)主體多元等特征，但在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)不少值得引起重視的問題，如違約現(xiàn)象嚴重、土地流轉(zhuǎn)價格失真、融資不暢和合同期限過短等，嚴重制約了土地有序流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。政策引導(dǎo)，實踐先行的背景下，法律的滯后和機制的不完善是主要原因。應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，彌補立法缺失，加強土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，建立規(guī)范有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，同時加強對農(nóng)民的社會保障，解除其流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn);三權(quán)分置;規(guī)?；?jīng)營

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：1005-6432（2022）03-0024-03

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.024

1 引言

我國是一個農(nóng)業(yè)大國，土地制度進行了多次變革，從封建半封建的土地所有制向農(nóng)民土地所有制轉(zhuǎn)變，到社員共同經(jīng)營的人民公社，再到以家庭為生產(chǎn)單位的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，無不顯示出土地制度變革在穩(wěn)固國家政權(quán)和推動經(jīng)濟社會發(fā)展中無可替代的作用，中國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了所有權(quán)與使用權(quán)統(tǒng)一向所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的重大變革。伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，土地集體所有和家庭承包經(jīng)營“兩權(quán)分離”的弊端逐步顯露。一是隨著改革開放，中國城鎮(zhèn)化進程快速推進，大量農(nóng)村青壯年勞動力外出務(wù)工，留守村莊的多是老幼婦孺，此時的農(nóng)田產(chǎn)出僅能保證家庭正常生計，勞動力大量缺失，部分農(nóng)田閑置，造成了土地資源的極大浪費;二是家庭經(jīng)營模式不利于農(nóng)業(yè)大規(guī)模機械化發(fā)展。以家庭為基本生產(chǎn)單位，受耕作能力和耕種技術(shù)的限制，每個家庭能承包的農(nóng)地面積較小，而且地塊不集中，以江漢平原地區(qū)為例，每塊耕地面積基本在一畝上下，這種碎片化的種植非常不利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)的運用和規(guī)?；N植的需求，也就無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展要求。為打破農(nóng)業(yè)發(fā)展桎梏、破解農(nóng)業(yè)發(fā)展難題、激活農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2014年的中央一號文件提出了土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)再分離。

在“三權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利體系下，我國的土地所有制保持不變，形成所有權(quán)為基礎(chǔ)、經(jīng)營權(quán)為核心、承包權(quán)為保障的協(xié)調(diào)融合發(fā)展機制。[1]農(nóng)民可以在承包權(quán)不變的前提下，通過流轉(zhuǎn)土地獲得收益，土地資源也得到了集中利用，有利于實現(xiàn)規(guī)?；N植。從一些地區(qū)的前期改革試驗結(jié)果來看，土地流轉(zhuǎn)有利于促進農(nóng)民增收、保障國家糧食安全，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。

2 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

“從本質(zhì)上看，土地流轉(zhuǎn)就是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，就是承包人把屬于自己的經(jīng)營權(quán)以有償?shù)姆绞阶尪山o他人的過程?！盵2]重點在于放活經(jīng)營權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)的關(guān)鍵在于土地流轉(zhuǎn)。為滿足農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展所需，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，各地紛紛響應(yīng)政策，采用不同的方案推動農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

2.1 土地流轉(zhuǎn)區(qū)域性差異明顯

由于受各省級行政區(qū)域地理位置、經(jīng)濟發(fā)展狀況、農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意向以及政府政策不同等因素的影響，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)分布極不均勻。以2013年公布的各省耕地流轉(zhuǎn)面積占土地總承包面積的比重在前十位的省市來看，比重最高的是上海市，達到60%，緊隨其后的是北京、江蘇、浙江和重慶，耕地流轉(zhuǎn)面積占土地總承包面積的比重均超過40%，黑龍江省的比重數(shù)值居于這十個省市的中間，達到32%，最后四位依次是廣東、湖南、河南和福建，耕地流轉(zhuǎn)面積占土地總承包面積的比重均超過了20%。[3]

2.2 土地流轉(zhuǎn)形式靈活多樣

為滿足農(nóng)村發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實需求，我國各地紛紛開展了土地流轉(zhuǎn)的實踐，農(nóng)業(yè)逐漸走向規(guī)?；?jīng)營的道路。安徽小崗村作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的先行者，推行的“反包倒租”也是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)端。所謂“反包倒租”，就是通過組織的協(xié)調(diào)，將分田到戶的農(nóng)民承包地，重新集中到部分種田大戶和種田能手手中，適度集中發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。在浙江溫州，主要是采取轉(zhuǎn)包的土地流轉(zhuǎn)模式，即在不改變原有的土地承包關(guān)系的前提下，由土地承包戶將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部種糧大戶或由村集體收取一定費用進行代耕代種的方式，以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營。在廣東南海，根據(jù)不同的土地功能，將集體經(jīng)濟組織的土地劃分為基本農(nóng)田、商住區(qū)域和經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域，然后出租，集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員可以用自己的土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股并參與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)盈利分紅。在上海奉賢，農(nóng)戶自愿實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化合作，將土地經(jīng)營權(quán)折價入股，組成股份有限公司或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社。上述四種土地流轉(zhuǎn)模式中，以廣東南海和上海奉賢為代表的土地入股模式將土地作為稀缺資源，以市場為導(dǎo)向進行土地流轉(zhuǎn)，此兩種模式要求當?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)濟價值較高，農(nóng)民有非常穩(wěn)定的非農(nóng)收入來源和較強的市場意識，因此一般在經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村區(qū)域推行，現(xiàn)正成為當前土地流轉(zhuǎn)的重要方式。[4]

2.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體多元化

農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體最初是農(nóng)民的自發(fā)流轉(zhuǎn)，自由進行土地流轉(zhuǎn)，是承包經(jīng)營戶與其他農(nóng)戶之間的私下交流，主要形式為轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包和出租，后來逐漸加入集體組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，隨著規(guī)?；?jīng)營的推進，村集體、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織以及一些企業(yè)也逐漸成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體。在很多地方，一些有經(jīng)濟實力和種植技術(shù)的種田能手通過土地流轉(zhuǎn)，成為當?shù)氐姆N植大戶，其土地經(jīng)營規(guī)模不斷擴大，經(jīng)濟效益成效顯著，亦逐漸成為適度規(guī)模經(jīng)營的主體。

3 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的問題及成因

3.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的困境

在新一輪農(nóng)村土地制度改革的背景下，我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實踐取得了一定的成效，但是，在“三權(quán)分置”體系下的改革還處于試驗和完善階段，相關(guān)的制度設(shè)計不甚成熟，政策目標和實際操作之間存在一些偏離。

3.1.1 違約現(xiàn)象嚴重

土地流轉(zhuǎn)協(xié)議條款不完善，轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入雙方的權(quán)利義務(wù)不明，當出現(xiàn)履約不規(guī)范或違約行為時，合同缺乏有效的約束力，守約方無法依據(jù)合同獲得及時救濟。目前我國的土地流轉(zhuǎn)市場存在很多不規(guī)范的地方，有些流轉(zhuǎn)協(xié)議甚至僅僅是口頭協(xié)議，加之缺乏契約精神，當市場行情比較好時，一些農(nóng)戶往往借機抬高流轉(zhuǎn)價格;市場行情不好時，一些種植大戶或投資企業(yè)資金鏈斷裂，選擇違約跑路的情況也比較多見，雖然2002年《土地承包法》規(guī)定發(fā)生土地流轉(zhuǎn)糾紛時，可以請求村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)申請仲裁，或訴諸法院，但是具體到各地實踐中，規(guī)定過于籠統(tǒng)，程序缺乏操作性，加上政府管理職責(zé)不明，糾紛很難獲得解決。[5]

3.1.2 土地流轉(zhuǎn)價格扭曲

從理論上來說，不同地理位置和土質(zhì)狀況的土地流轉(zhuǎn)價格是不同的，土地流轉(zhuǎn)價格應(yīng)該由市場來決定。但是在我國，一方面，農(nóng)戶法律意識不強，對政策知之甚少，其土地流轉(zhuǎn)行為容易出現(xiàn)盲目跟從，一旦發(fā)現(xiàn)其他農(nóng)戶流轉(zhuǎn)價格更高，極易發(fā)生毀約或單方面抬高土地流轉(zhuǎn)價格，不利于農(nóng)戶間小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn);另一方面，自“三權(quán)分置”改革意見出臺，農(nóng)地流轉(zhuǎn)成為政府部門績效考核的指標，為追求政績，政府部門工作的重點放在如何擴大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、增加土地流轉(zhuǎn)數(shù)量及提高土地流轉(zhuǎn)速度上，為了實現(xiàn)上述目標，基層政府多采用統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，且多地出現(xiàn)強迫農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，政府的強勢干預(yù)造成土地流轉(zhuǎn)價格被抬高，土地流轉(zhuǎn)價格失真，不利于發(fā)揮市場機制對土地流轉(zhuǎn)價格的決定作用，導(dǎo)致無法形成健康的土地流轉(zhuǎn)市場，阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的正常發(fā)展。

3.1.3 規(guī)模化經(jīng)營融資不暢

目前我國金融機構(gòu)為農(nóng)戶的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)置了小額農(nóng)業(yè)貸款，但其限額僅有五萬元，[6]只適合以家庭為單位的小型種植戶。隨著國家發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營政策的出臺，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場迅猛發(fā)展，對種植大戶和工商企業(yè)來說，幾萬元的貸款根本無法滿足規(guī)?；?jīng)營所需的農(nóng)業(yè)設(shè)備、技術(shù)及人力物力的投入需求，規(guī)?；?jīng)營融資往往處于被金融機構(gòu)忽略的尷尬境地。與工商業(yè)相比，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件影響大，生產(chǎn)周期長，資金回籠慢，加上農(nóng)產(chǎn)品價格不穩(wěn)，金融機構(gòu)發(fā)放貸款所承擔的信貸風(fēng)險比較高，即使統(tǒng)一發(fā)放貸款，也多以一年期的短期貸款為主，所以要想獲得長期和資金量比較大的貸款十分不易，融資渠道的短板，限制了長遠投資需求。[7]

3.1.4 土地流轉(zhuǎn)合同期限較短

基于自身的利益考量，轉(zhuǎn)出農(nóng)戶擔心簽訂土地流轉(zhuǎn)長期協(xié)議后，有朝一日若非農(nóng)收入不保，土地經(jīng)營權(quán)短期內(nèi)無法回轉(zhuǎn)，家庭生計無法得到基本保障，對另外一方的轉(zhuǎn)入方來說，農(nóng)戶的任性違約，激烈的市場競爭，使得土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是否能帶來預(yù)期的收益無法得到保證，這種心理矛盾使得轉(zhuǎn)入方不敢在農(nóng)地上大量投入，以防未知的各種變故。目前的土地流轉(zhuǎn)期限大多數(shù)在5年以下，以江西省為例，國家統(tǒng)計局江西調(diào)查總隊經(jīng)過調(diào)查分析，結(jié)果顯示省內(nèi)種糧大戶承租耕地的期限普遍為1～3年的短期[8]。這種短期投資不利于轉(zhuǎn)入方在土地上進行長期的大規(guī)模的投資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)得不到改善，生產(chǎn)效率無法提高，則政府所倡導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營很難有大的進展。

3.2 土地流轉(zhuǎn)困境產(chǎn)生的原因

土地流轉(zhuǎn)所面臨的問題是多方面的，其原因是深層次的。

3.2.1 政府和農(nóng)民之間的地位不對等，信息不對稱

農(nóng)民的弱勢，不僅體現(xiàn)在力量上，也體現(xiàn)在對信息的掌握上。農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中缺乏話語權(quán)，知情權(quán)和參與權(quán)屢屢被侵犯，許多地方村委會或地方政府偏離政策，想方設(shè)法拒絕農(nóng)戶獲取土地流轉(zhuǎn)方面的信息，屏蔽信息，擅自為農(nóng)民做主，與規(guī)?；鬓D(zhuǎn)戶私下交易，交易信息不予公布，操縱土地流轉(zhuǎn)價格，整個土地流轉(zhuǎn)過程缺乏透明度，大部分農(nóng)戶都對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)信息一知半解。在這樣的信息不對稱下，一些村干部和地方政府干部極易產(chǎn)生權(quán)力尋租[9]，農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的意愿不真實，土地流轉(zhuǎn)價格缺乏市場導(dǎo)向，土地流轉(zhuǎn)后的用途無法預(yù)先明確知曉，損害了廣大農(nóng)戶的利益，也不利于土地流轉(zhuǎn)市場的長期健康發(fā)展。

3.2.2 缺乏有效的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制

雖然土地流轉(zhuǎn)基于雙方意愿，以簽訂合同的形式流轉(zhuǎn)，但由于土地經(jīng)營權(quán)的放活關(guān)系到農(nóng)民生活保障、社會長期穩(wěn)定以及國家糧食安全，因此土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)不同于普通商品的流轉(zhuǎn)，其必須受到政府職能部門的監(jiān)管和法律、政策的限制。然而一些企業(yè)投資土地流轉(zhuǎn)的動機不是為了投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，而是為了套取國家政策補貼、大肆圈地進行地產(chǎn)開發(fā)，或者為了建設(shè)生態(tài)觀光園、度假村和高爾夫球場等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)牟利。在 “三權(quán)分置”的政策指引下，各地政府片面追求政績，只是把土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度作為工作的重心，急功近利，忽視了流轉(zhuǎn)過程中的監(jiān)管。土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制的缺位、相關(guān)部門職責(zé)不明、土地流轉(zhuǎn)過程中的非法利益關(guān)系及政府部門權(quán)利尋租，造成土地流轉(zhuǎn)秩序混亂，耕地保護的紅線屢被突破，危害國家土地安全。[10]

4 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

新一輪農(nóng)地制度改革面臨的困境，需要制定相應(yīng)的對策予以化解。實現(xiàn)三權(quán)分置改革的核心意義，通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的進一步細分和重新配置， 促進承包地向規(guī)模經(jīng)營主體的流轉(zhuǎn)，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。[11]

4.1 完善法律法規(guī)，彌補立法缺失

《民法典》沒有明確規(guī)定經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，可以將土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)，賦予土地經(jīng)營權(quán)相關(guān)的法律地位。對適度規(guī)模的土地經(jīng)營者來說，土地經(jīng)營權(quán)的法律效力越強，期限越長，越利于確保適度規(guī)模經(jīng)營產(chǎn)生更大效益。[12]如果將土地經(jīng)營權(quán)界定為債權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)會受到債權(quán)的相對性帶來的束縛，不利于穩(wěn)定投資預(yù)期，從而不利于促進土地流轉(zhuǎn)。而將土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)界定為物權(quán)可以很好地避免上述不利影響，解決債權(quán)性權(quán)利權(quán)能不足的問題，權(quán)利性質(zhì)明晰以后，有助于厘清各方的權(quán)利義務(wù)，有效促進轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等形式的土地流轉(zhuǎn)。同時，土地經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)后，土地經(jīng)營權(quán)具備了可融資屬性，[13]規(guī)?；?jīng)營主體可以用土地經(jīng)營權(quán)做抵押向金融機構(gòu)貸款，解決長遠投資的融資需求。同時，應(yīng)在法律上制定合理的土地流轉(zhuǎn)規(guī)則，明確各方權(quán)利義務(wù)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，促進土地規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。

4.2 建立規(guī)范有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場

建立配套的農(nóng)地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，明確政府職責(zé)，減少政府直接干預(yù)定價，由各地建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門統(tǒng)一收集整理當?shù)剞r(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)信息，并向公眾如實公布其權(quán)屬、主體及設(shè)立信息，在轉(zhuǎn)出農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入農(nóng)戶或組織之間建立起一座溝通聯(lián)系的橋梁，協(xié)調(diào)農(nóng)地轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入之間的供需關(guān)系。同時，建立土地價格評估機制。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門作為土地流轉(zhuǎn)價格評估機構(gòu)，根據(jù)市場狀況和流轉(zhuǎn)地塊的實際情況對土地進行評估和合理定價，發(fā)揮市場機制和價格機制對土地要素配置的決定性作用，[14]建立起規(guī)范有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場。

4.3 建立土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機制，加強土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管

實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，關(guān)鍵在于資本的引入和現(xiàn)代化生產(chǎn)方式和經(jīng)營模式的增加，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?。這就要求政府轉(zhuǎn)變職能，從參與土地流轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵤┍O(jiān)管。[15]以基層政府部門作為監(jiān)管主體，如建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)部門，對即將進行土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)模化經(jīng)營的資本進行嚴格審查，確認其準入資格、資金狀況、履約能力，特別是要對企業(yè)的資質(zhì)水平、信用狀況、生產(chǎn)經(jīng)營能力、生產(chǎn)經(jīng)營計劃、抗風(fēng)險能力等進行全面細致的評估，以防止轉(zhuǎn)入方毀約棄耕、偷偷跑路等失約現(xiàn)象的發(fā)生。另外，在土地流轉(zhuǎn)完成后，監(jiān)管部門應(yīng)著重加強對土地用途的監(jiān)管，定期巡查，嚴查未經(jīng)批準、擅自改變土地用途的現(xiàn)象，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴厲處罰，防止一些企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)之名行套取國家補貼、圈地開發(fā)和搞非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營之實，嚴守國家耕地保護政策紅線。

4.4 加強對失地農(nóng)民的保障力度

農(nóng)地的大規(guī)模流轉(zhuǎn)中，存在著農(nóng)戶一定時期內(nèi)失地的問題，尤其是土地入股成為當前土地流轉(zhuǎn)的一種重要的方式，其性質(zhì)類似于農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)投資，而任何一種投資都是存在風(fēng)險的，因此如何保障農(nóng)民面臨風(fēng)險時的基本生活成為土地流轉(zhuǎn)繞不開的課題。應(yīng)進一步完善農(nóng)村地區(qū)的社會保障制度，加強農(nóng)村社會保障力度，保證農(nóng)戶失去其他非農(nóng)收入來源時也能憑借社會保險金維持基本生活。設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風(fēng)險保證金制度，由規(guī)模化經(jīng)營主體在簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議后預(yù)先繳納至政府制定賬戶，一旦出現(xiàn)單方面毀約或棄耕跑路，將此保證金發(fā)放農(nóng)戶保證家庭基本生計，增加失地農(nóng)民收入，增強農(nóng)民抵抗風(fēng)險的能力，從而解除農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。

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[作者簡介]姜夢露（1993—），女，漢族，湖南湘潭人，碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

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