姚潔

摘要：水資源具有匱乏性和不可再生性，是既具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又具有生態(tài)價(jià)值的自然資源，是生產(chǎn)生活中必不可少的能源資源。在我國(guó)水資源的使用屬于粗放型，浪費(fèi)嚴(yán)重。取水用水單位重效益輕保護(hù)，造成以犧牲資源儲(chǔ)備為企業(yè)發(fā)展買(mǎi)單的情形。水資源的稀缺性決定了我國(guó)必須實(shí)施水資源統(tǒng)籌規(guī)劃管理，提升節(jié)水意識(shí)，調(diào)節(jié)水資源使用結(jié)構(gòu)，利用節(jié)水措施和節(jié)水工藝使水資源使用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。我國(guó)自2016年7月1日起實(shí)施水資源稅改革試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)在推進(jìn)水資源稅改革中取得了良好的成效，為在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展水資源稅改革提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。文章分析了我國(guó)水資源稅改革勢(shì)在必行的背景和意義，通過(guò)水資源稅改革引起的取水用水行為變化及帶來(lái)的環(huán)保溢出效應(yīng)對(duì)水資源稅改革產(chǎn)生的綠色效應(yīng)進(jìn)行了分析，在研究國(guó)外水資源管理相關(guān)政策措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)狀，提出水資源稅改革在促進(jìn)我國(guó)綠色發(fā)展中存在的問(wèn)題，對(duì)如何進(jìn)一步完善水資源稅改革政策、擴(kuò)大改革效果提出了相關(guān)建議，闡述了水資源稅在我國(guó)綠色發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：水資源稅;綠色發(fā)展;稅費(fèi)改革

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，用一個(gè)部分部署推動(dòng)綠色發(fā)展，促進(jìn)人與自然和諧共生。提出要堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，增強(qiáng)社會(huì)環(huán)保意識(shí)，提高資源利用效率，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，實(shí)施國(guó)家節(jié)水行動(dòng)，建立水資源剛性約束制度。這充分體現(xiàn)了加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義。

水資源稅是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的重要舉措之一，為建立水資源剛性約束提供了政策導(dǎo)向和法律依據(jù)，采用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段對(duì)保護(hù)水資源、調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)、提倡節(jié)約用水、推廣節(jié)水措施、推進(jìn)水資源循環(huán)使用等一系列綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念提供了強(qiáng)力保障。

一、水資源稅改革的背景和意義

第一，水資源具有匱乏性和不可再生性，是既具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又具有生態(tài)價(jià)值的自然資源，是生產(chǎn)生活中必不可少的能源資源。在我國(guó)，水資源的使用屬于粗放型，浪費(fèi)嚴(yán)重。征收水資源稅強(qiáng)化了成本約束，強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)約束作用，將取用水單位的外部效用內(nèi)部化，促使取用水單位增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，采用實(shí)際措施降低用水量、調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)，以此降低取用水成本。

第二，在水資源稅改革試點(diǎn)之前，我國(guó)實(shí)行的是水資源收費(fèi)制度，但是水資源費(fèi)在實(shí)施的過(guò)程中存在一定問(wèn)題。一是水資源費(fèi)征收管理政策剛性不足，征收管理不規(guī)范，使水資源費(fèi)收入難以及時(shí)足額收繳。二是水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不是根據(jù)各地區(qū)水資源的稀缺狀況，而是根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，從而不能形成有效的水資源保護(hù)機(jī)制。

水資源稅與水資源費(fèi)相比，具有如下優(yōu)點(diǎn)：水資源稅征收主體為地方稅務(wù)機(jī)關(guān)，稅收具有無(wú)償性、強(qiáng)制性和固定性，可以有效遏制征管方面的漏洞，對(duì)稅款上繳入庫(kù)更有保障。水資源稅的稅目設(shè)置更完善，稅收標(biāo)準(zhǔn)對(duì)不同地區(qū)、不同水源、不同行業(yè)有明確的規(guī)定，使用水成本更貼近社會(huì)成本。水資源稅的使用實(shí)行強(qiáng)化約束管理，將水資源稅用于加強(qiáng)水資源整合管理和保護(hù)治理，對(duì)倡導(dǎo)節(jié)約水資源，促進(jìn)水資源的有效開(kāi)發(fā)和合理利用具有更強(qiáng)的綠色發(fā)展意義。

二、水資源稅改革取得的初步成效

（一）水資源稅征管效率提高，水資源稅收入增長(zhǎng)

水資源稅的征管模式采用了“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)督、信息共享”的多部門(mén)參與的征管模式，在征收的過(guò)程中相關(guān)部門(mén)共同監(jiān)管、互相監(jiān)督、密切配合、分享信息，使征稅效率和稅收收入大幅提高。水資源稅收入增加主要有取決于兩方面因素：一是稅收的強(qiáng)制性增加了偷稅、漏稅、抗稅行為的違法成本和納稅人的信用成本，使得納稅人戶數(shù)增加，征收率大幅提高;二是水資源稅對(duì)地下水、超采區(qū)和高耗水企業(yè)提高了征收標(biāo)準(zhǔn)，從而提高了稅收收入。

（二）水資源稅起到調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)的作用

我國(guó)國(guó)土面積大，水資源分布不均，水源結(jié)構(gòu)差別較大。不同地區(qū)根據(jù)自身開(kāi)采地區(qū)情況、地表地下水來(lái)源不同、行業(yè)不同制定不同標(biāo)準(zhǔn)的稅額并制定不同的取用水限額，打破了以前收取同樣的水資源費(fèi)而無(wú)法達(dá)到調(diào)節(jié)作用的局面。由于地下水稅收高于地表水，同地區(qū)的取用水企業(yè)優(yōu)先使用地表水，地下水開(kāi)采得到抑制，用水結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

（三）節(jié)水措施創(chuàng)新加快，節(jié)水意識(shí)不斷增強(qiáng)

水資源稅改革增加了高耗水企業(yè)使用水資源的壓力，促使高耗水企業(yè)改變?nèi)∷绞剑氯∷O(shè)備，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)革新，改善工藝流程以降低水資源稅帶來(lái)的取水成本。

超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)稅額遠(yuǎn)高于非超采地區(qū)，特種行業(yè)稅負(fù)較高，使得超采地區(qū)企業(yè)和高耗水企業(yè)增強(qiáng)了節(jié)水意識(shí)，轉(zhuǎn)變以前粗放的用水方式，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)污水回用和優(yōu)化利用再生水等措施積極提高水資源利用率。

三、我國(guó)水資源稅改革中存在的問(wèn)題

（一）水資源稅相關(guān)法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性

我國(guó)雖然先后制定了《中華人民共和國(guó)水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)施辦法》、《中國(guó)人民共和國(guó)資源稅法》等一系列法律法規(guī)和文件，但這些文件的出臺(tái)時(shí)間、出發(fā)點(diǎn)、側(cè)重點(diǎn)不同，相互之間缺乏整體性，匹配性較差，導(dǎo)致水資源稅相關(guān)法律法規(guī)未形成體系，缺乏系統(tǒng)性和一致性，規(guī)范和制約作用有所欠缺。

（二）稅制設(shè)置較為簡(jiǎn)單

水資源的征稅對(duì)象設(shè)置較為簡(jiǎn)單，僅分為地表水和地下水，不能充分轉(zhuǎn)化水資源在生產(chǎn)生活中的經(jīng)濟(jì)成本。稅額標(biāo)準(zhǔn)劃分仍未充分考慮行業(yè)、地區(qū)等一系列差異，不能體現(xiàn)不同行業(yè)、水資源匱乏程度不同地區(qū)之間的成本差異，不能充分展現(xiàn)稅收的調(diào)節(jié)作用。

（三）稅收優(yōu)惠政策范圍較為狹窄

我國(guó)目前水資源稅收優(yōu)惠政策的取水范圍集中在農(nóng)業(yè)、家庭用水、公共安全、臨時(shí)應(yīng)急等方面，對(duì)從經(jīng)濟(jì)角度調(diào)節(jié)企業(yè)和個(gè)人的用水行為方面作用不明顯，不能起到充分激勵(lì)企業(yè)和個(gè)人采取節(jié)水措施和保護(hù)水資源的積極性。

（四）稅收數(shù)據(jù)傳導(dǎo)不嚴(yán)密

我國(guó)目前水資源稅的征管模式是“水利核準(zhǔn)、納稅申報(bào)、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)督、信息共享”的多方參與，共同監(jiān)管的征管模式，實(shí)現(xiàn)了一定程度上征稅數(shù)據(jù)的傳導(dǎo)和共享。但是取水量測(cè)量的準(zhǔn)確性取決于取用水人的測(cè)量?jī)x器，且用水?dāng)?shù)據(jù)無(wú)法自動(dòng)帶入稅務(wù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)申報(bào)依賴于納稅人手工錄入，給納稅人偷漏稅的可能。

（五）水資源稅使用方向不明確

水資源稅相關(guān)的法律法規(guī)中對(duì)水資源稅的分配方向和使用方式?jīng)]有指向性和明確性，容易形成使用上的沖突和分流，導(dǎo)致資金被挪用和濫用，致使水資源節(jié)約、保護(hù)、治理等經(jīng)費(fèi)得不到保障，無(wú)法實(shí)現(xiàn)保護(hù)水資源的作用。

四、提升水資源稅在綠色發(fā)展中的作用的建議及措施

（一）健全水資源稅相關(guān)法律

健全水資源稅法律法規(guī)為水資源稅提供了法制保障，是水資源稅的立足根本。只有法律的剛性約束作用，才能保障后續(xù)一系列措施可以朝著規(guī)范化、條理化、高效化的方向發(fā)展，發(fā)揮通過(guò)經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)用水需求和保護(hù)水資源的作用。我國(guó)水資源相關(guān)法律法規(guī)制定頒布時(shí)間間隔較長(zhǎng)，未能相互呼應(yīng)，且有些頒布較早的規(guī)章制度已與現(xiàn)行制度和現(xiàn)實(shí)情況不符。建議加強(qiáng)宏觀管理，及時(shí)修訂和更新水資源稅相關(guān)法律法規(guī)和文件，使現(xiàn)行法律條文實(shí)現(xiàn)高度整體性和一致性，符合我國(guó)當(dāng)前水資源節(jié)約保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。

（二）細(xì)化水資源稅的征稅主體、征稅對(duì)象及稅額

目前我國(guó)水資源稅采用從量定額、價(jià)外計(jì)征的方式。在水資源稅改革過(guò)程中，可進(jìn)一步擴(kuò)大水資源稅的納稅主體，細(xì)化征稅對(duì)象，并根據(jù)各地區(qū)水資源缺乏程度及各行業(yè)用水行為差異設(shè)置相匹配的稅目和稅額。

1. 擴(kuò)大納稅主體覆蓋范圍

我國(guó)水資源稅納稅人為直接取用水資源的單位和個(gè)人，可能出現(xiàn)水資源的取水者和使用者不是同一人的情形。俄羅斯將居民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水、開(kāi)采水資源的開(kāi)采者和使用者都確定為納稅主體。以色列的供水商采用價(jià)內(nèi)稅的方式向用水戶代收代繳取水稅。我國(guó)可以借鑒俄羅斯和以色列的方式，將開(kāi)采、使用水資源的單位和個(gè)人均納入納稅主體中，在取水階段對(duì)取用水的單位和個(gè)人采用定額價(jià)外的形式計(jì)征水資源稅，在銷(xiāo)售階段采用價(jià)內(nèi)稅方式由售水公司向用戶代收代繳水資源稅，讓消費(fèi)者也承擔(dān)一部分水資源稅，這樣可以更好地體現(xiàn)稅收公平性。

2. 細(xì)化水資源稅稅目

目前，我國(guó)水資源稅主要對(duì)地下水、地表水進(jìn)行征收。以色列除了將常規(guī)水資源（即天然淡水）作為管理對(duì)象外，還將再生水、海水淡化水、雨洪水及微咸水等非常規(guī)水源也納入了水資源管理范疇。我國(guó)可以參照以色列的分類(lèi)方式，在考慮南北差異、水資源稀缺程度、取水來(lái)源、水源質(zhì)量等因素的情況下，將水資源稅稅目做進(jìn)一步細(xì)分。

3. 制定合理的稅額

我國(guó)水資源稅采取從量定額計(jì)征方式，合理的稅額制定，是水資源稅在全國(guó)范圍內(nèi)推廣的關(guān)鍵。稅負(fù)的合理與否直接影響著納稅人納稅的積極性和保護(hù)水資源稅的效果，決定了水資源稅的調(diào)控作用能否發(fā)揮。水資源稅稅額的制定應(yīng)在稅目設(shè)置基礎(chǔ)上與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況、稅收政策、收入水平相關(guān)聯(lián)，綜合考慮水資源稀缺程度、季節(jié)因素、取水來(lái)源、水源質(zhì)量、水資源用途等因素，激勵(lì)節(jié)約用水行為、引導(dǎo)水資源優(yōu)化配置，保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，發(fā)揮水資源稅在水資源管理中的調(diào)節(jié)作用。

（三）實(shí)行適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策

以保護(hù)水資源為最終目的制定適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。對(duì)積極采取節(jié)水措施、進(jìn)行綠色環(huán)保項(xiàng)目研發(fā)和相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)、購(gòu)買(mǎi)節(jié)水設(shè)備的企業(yè)或個(gè)人采取稅收優(yōu)惠政策。通過(guò)稅收優(yōu)惠政策激勵(lì)改善生態(tài)環(huán)境的行為，增強(qiáng)生產(chǎn)生活各個(gè)環(huán)節(jié)的節(jié)水動(dòng)力，引導(dǎo)企業(yè)的綠色投資，倡導(dǎo)居民的綠色消費(fèi)。

（四）有效的稅收征管監(jiān)督機(jī)制

1. 在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下采用區(qū)塊鏈技術(shù)加強(qiáng)信息共享

對(duì)納稅人的取水許可、取水計(jì)劃、取用水量等信息與稅務(wù)部門(mén)的申報(bào)信息進(jìn)行共享，對(duì)于兩部門(mén)間數(shù)據(jù)比對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的，由稅務(wù)機(jī)關(guān)與水利部聯(lián)和進(jìn)行核查。采用區(qū)塊鏈技術(shù)加強(qiáng)信息共享有利于降低人工成本，減少操作風(fēng)險(xiǎn)，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度，對(duì)于取用水量與實(shí)際申報(bào)量差別較大的，可以直接暴露偷漏稅問(wèn)題，降低查處成本。

2. 擴(kuò)大共享范圍，加強(qiáng)部門(mén)合作

加強(qiáng)水利部門(mén)、稅務(wù)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)、統(tǒng)計(jì)部門(mén)等各相關(guān)部門(mén)之間的配合，利用大數(shù)據(jù)形成多部門(mén)協(xié)作機(jī)制，對(duì)企業(yè)各方面數(shù)據(jù)在政府部門(mén)間進(jìn)行比對(duì)，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)出與投入、排放不匹配等數(shù)據(jù)異常的，可以立即采取稽查措施，有利于提高政府部門(mén)辦公效率，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果，嚴(yán)厲查處納稅人的偷漏稅行為。

3. 建立環(huán)保信用評(píng)級(jí)機(jī)制

將水資源稅收繳納行為納入企業(yè)信用評(píng)級(jí)，便于相關(guān)部門(mén)讀取評(píng)級(jí)信息，使得企業(yè)的偷漏稅行為公開(kāi)透明，直接影響企業(yè)信譽(yù)。以此提高企業(yè)納稅主動(dòng)性，推動(dòng)企業(yè)堅(jiān)持以誠(chéng)信為本的良性發(fā)展理念。

（五）水資源稅的合理使用

在文件中對(duì)水資源稅收入的使用作出詳細(xì)的規(guī)劃，堅(jiān)持“取之于水，用之于水”的原則，明確稅款專(zhuān)款專(zhuān)用于水資源的管理與保護(hù)。我國(guó)可參考以色列建立水資源相關(guān)的管理保護(hù)基金，將水資源稅用在水利工程的建設(shè)、水資源的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和管理上。對(duì)主動(dòng)采取節(jié)水措施、環(huán)保設(shè)備、技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)效果顯著且復(fù)制性較強(qiáng)的節(jié)水措施給予推廣，擴(kuò)大企業(yè)采取結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)水措施的影響效果。可將部分稅收用于經(jīng)驗(yàn)交流和技術(shù)引進(jìn)，積極借鑒引進(jìn)國(guó)外節(jié)水設(shè)施和節(jié)水經(jīng)驗(yàn)，加快水資源保護(hù)進(jìn)程。

五、結(jié)語(yǔ)

水資源稅的征收從稅務(wù)的強(qiáng)制性上起強(qiáng)化征管的作用，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，更準(zhǔn)確地體現(xiàn)用水成本，促使企業(yè)調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)，主動(dòng)跟進(jìn)節(jié)水措施的創(chuàng)新，推進(jìn)水資源節(jié)約和循環(huán)利用，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)和更高質(zhì)量的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。征收水資源稅的最終目的在于促進(jìn)水資源的統(tǒng)籌管理，加強(qiáng)水資源的保護(hù)，倡導(dǎo)節(jié)水意識(shí)和節(jié)水行為，保證水資源的合理開(kāi)發(fā)和有效利用。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)綠色發(fā)展的道路上，應(yīng)開(kāi)拓思路，擴(kuò)大影響，從更多角度采取可操作性的措施。例如可結(jié)合水價(jià)制定、環(huán)保稅的征收、精神表彰和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，不斷借鑒和積累經(jīng)驗(yàn)，多機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來(lái)形成合力，達(dá)到保護(hù)資源、綠色發(fā)展的目的。對(duì)標(biāo)2035年廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式的目標(biāo)，水資源稅的征收與使用體現(xiàn)了堅(jiān)持以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為方向，調(diào)動(dòng)多方力量參與經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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（作者單位：濟(jì)南水務(wù)集團(tuán)有限公司）

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