高凱

摘 要：當(dāng)前，在全面推進(jìn)依法治國(guó)的大背景下，被稱為“史上最嚴(yán)厲”的新《環(huán)境保護(hù)法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)法治化進(jìn)程已進(jìn)入一個(gè)新的歷史階段。始終不渝地堅(jiān)持和強(qiáng)化法治環(huán)保，是推進(jìn)環(huán)境保護(hù)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展的重要前提。

關(guān)鍵詞：環(huán)保；法制；綠色發(fā)展

黨的十八大以來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)已擺在中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)主義五位一體總體布局的重要戰(zhàn)略位置，十八屆五中全會(huì)又從推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的時(shí)代高度，提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”五大發(fā)展理念?！熬G色”作為五大發(fā)展理念的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、文明發(fā)展道路的歷史選擇，也是通往人與自然和諧發(fā)展的必由之路。嚴(yán)格依法保護(hù)和治理環(huán)境既是人心所向、眾望所歸，更是對(duì)推進(jìn)“四個(gè)全面”、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興美好中國(guó)夢(mèng)時(shí)代呼喚的積極回應(yīng)。

一、清醒認(rèn)識(shí)當(dāng)前生態(tài)環(huán)保的嚴(yán)峻形勢(shì)及其特點(diǎn)

據(jù)國(guó)家環(huán)保部日前公布的有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間尤其是2015年新的《環(huán)境保護(hù)法》頒布實(shí)施以來(lái)，我國(guó)在環(huán)境保護(hù)與治理方面已取得突出成效，交出了一份不俗的成績(jī)單。“十二五”前四年，我國(guó)COD（化學(xué)需氧量）、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量持續(xù)大幅下降，分別降低10.1%、9.8%、12.9%、和8.6%，提前半年實(shí)現(xiàn)主要污染物減排“十二五”規(guī)劃目標(biāo)。2015年，4項(xiàng)主要污染物排放量繼續(xù)實(shí)現(xiàn)了較大幅度的下降。 2015年，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》落地實(shí)施，國(guó)家環(huán)保部先后對(duì)33個(gè)市區(qū)開(kāi)展了綜合督察，公開(kāi)約談了15個(gè)市級(jí)政府負(fù)責(zé)人，督促各省區(qū)市對(duì)30%的地市級(jí)政府進(jìn)行了環(huán)保督察。各級(jí)環(huán)保部門(mén)下達(dá)行政處罰決定971萬(wàn)份，罰款42.5億元。全國(guó)移送行政拘留和涉嫌環(huán)境污染犯罪案件分別為2079件和1685件，各級(jí)法院受理環(huán)境公益訴訟案件53件。環(huán)保部門(mén)共檢查企業(yè)177萬(wàn)家，查處各類環(huán)境違法企業(yè)19.1萬(wàn)家，責(zé)令關(guān)停取締2萬(wàn)家、停產(chǎn)3.4萬(wàn)家、限期改正8.9萬(wàn)家。這些數(shù)據(jù)表明，峻法治污、鐵腕執(zhí)法的氛圍正在形成，力度也在空前加大，法規(guī)發(fā)威、管理發(fā)力的震懾作用已經(jīng)初顯，但是在這些數(shù)據(jù)背后，我們依然不可小覷當(dāng)前面臨的復(fù)雜嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)保形勢(shì)。

一是先破壞后恢復(fù)、先污染再治理的生態(tài)環(huán)保亂象仍在一些地區(qū)反復(fù)上演和惡性輪回。 某地一座古城，城中公園內(nèi)原本有一塊不小的湖面，為發(fā)展地方旅游業(yè)和特色餐飲業(yè)，時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)頭腦一熱，廢棄公園，引入大大小小數(shù)十家諸如水上餐廳等門(mén)店，餐余排污沒(méi)有渠道，只有向湖內(nèi)大肆排放，結(jié)果湖里的魚(yú)死光了，水草也不長(zhǎng)了，水鳥(niǎo)也不來(lái)了，等到一泓清水變成了一潭死水、臭水，此時(shí)官員們才如夢(mèng)初醒，重新投資修繕恢復(fù)公園休閑游樂(lè)功能，類似現(xiàn)象不勝枚舉。

二是邊保護(hù)、邊破壞的怪圈此消彼長(zhǎng)、有禁不止。據(jù)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)媒體報(bào)道，我國(guó)西北某地一條著名的山脈作為南北氣候分界線，其具有調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水分、保護(hù)生物多樣性等重要功能，但是即使這樣一個(gè)重要生態(tài)屏障也難逃厄運(yùn)。一邊是當(dāng)?shù)厥∈姓謩e在2007年、2013年通過(guò)制定《生態(tài)保護(hù)條例》進(jìn)行立法保護(hù)，動(dòng)員各級(jí)政府力量對(duì)濫采濫挖的采礦企業(yè)進(jìn)行整治關(guān)停。但一邊還是濫采濫挖、亂搭亂建、亂排亂放、亂砍亂伐的“四亂”現(xiàn)象禁而不止，尤其是掠奪式的開(kāi)采造成山體滿目瘡痍，植被銳減，有的山體被削掉一半，有的整條山溝一片狼藉，生態(tài)環(huán)境遭到毀滅性破壞，直接成為誘發(fā)山體滑坡和泥石流的重大隱患，時(shí)刻威脅著當(dāng)?shù)厝罕姷纳a(chǎn)、生活安全和野生動(dòng)物的保護(hù)，這種場(chǎng)面與有些地方的濕地保護(hù)和水體保護(hù)等一樣，即似曾相識(shí)，也觸目可見(jiàn)。

三是甲地淘汰、乙地接納的生態(tài)環(huán)保包袱轉(zhuǎn)手傳遞的合法化程度正在潛滋暗長(zhǎng)。當(dāng)下，一些地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的愿望強(qiáng)烈，積極性高漲，組織大量人員到滬深廣等沿海開(kāi)放發(fā)達(dá)城市招商，有的開(kāi)發(fā)區(qū)還打出了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的響亮口號(hào)，其實(shí)引進(jìn)來(lái)的大都是對(duì)甲地生態(tài)環(huán)境已經(jīng)產(chǎn)生較大破壞的能耗大、排污多的企業(yè)，故被當(dāng)?shù)亍皰叩爻鲩T(mén)”，而“病急亂投醫(yī)”的乙地則當(dāng)然淪為如獲至寶的“接盤(pán)俠”。

四是顧此失彼、挖肉補(bǔ)瘡式的修復(fù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，這在某些地方的所謂退耕還林、退田還湖的生態(tài)恢復(fù)與再造的過(guò)程中表現(xiàn)尤為突出。挖了這里，填到那里，留下了一個(gè)個(gè)大坑卻不再有人問(wèn)津，久而久之又變成了新的地質(zhì)災(zāi)害隱患。退田還湖，有的發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，有的開(kāi)發(fā)了生態(tài)游，最后都是水體被污染到不可收拾才罷手。

五是殺雞取卵、竭澤而漁式的過(guò)度開(kāi)發(fā)利用資源，造成對(duì)資源稟賦的深度破壞。有一些原本生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、森林覆蓋率較高的地方為創(chuàng)設(shè)更好的旅游休閑環(huán)境，無(wú)計(jì)劃、非理性的透支生態(tài)資源，人為增加一些與自然環(huán)境極不協(xié)調(diào)而又帶來(lái)污染的景觀和游樂(lè)設(shè)施，或配套一些與主題無(wú)干的休閑度假項(xiàng)目，把本來(lái)人水和諧的綠水青山通過(guò)強(qiáng)行“整容”弄得不倫不類，甚至面目全非。不僅扭曲了自然生態(tài)的原始風(fēng)貌，而且也因過(guò)度開(kāi)發(fā)利用自然資源讓“這邊獨(dú)好風(fēng)景”在游客眼中大打折扣。

六是有些地方的小水泥、小礦坑、小造紙、小印染、小煉爐等能耗大、污染重的小作坊式企業(yè)禁而不絕、死而復(fù)生。在利益的驅(qū)使下，死灰復(fù)燃者有之，與環(huán)保部門(mén)“躲貓貓者”有之，“打一槍換一個(gè)地方者”有之，……此外，大有圍城之勢(shì)的生活、建筑、生產(chǎn)垃圾及廢料地?zé)o序堆放（如深圳光明新區(qū)人工堆土垮塌事件），廢水廢氣及工業(yè)油污的肆意排放（如騰格里沙漠污染事件），施工揚(yáng)塵、秸稈焚燒等，不一而足，仍在較大范圍內(nèi)普遍存在。正是這些生態(tài)環(huán)境致害“人禍”的疊加，迅速成為空氣質(zhì)量下降、生態(tài)環(huán)境惡化、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的直接誘因，也使阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保短板的各種弊端更加凸顯。

二、環(huán)保短板的成因及其應(yīng)對(duì)

首先是扭曲的政績(jī)觀和變味的數(shù)據(jù)游戲作祟。把GDP作為衡量官員政績(jī)的重要依據(jù)，導(dǎo)致一些地方政府官員片面追求發(fā)展速度，把“發(fā)展是硬道理”簡(jiǎn)單理解為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就是硬道理， 不惜用生態(tài)赤字換取經(jīng)濟(jì)“飄紅”， 熱衷于上顯山顯水的大項(xiàng)目，動(dòng)輒搞點(diǎn)移山填海的大動(dòng)作，結(jié)果數(shù)據(jù)上去了，霧霾天數(shù)增多了。項(xiàng)目變多了，土壤沙化、石漠化、污染問(wèn)題成堆，水體變臭了，官員升職走人了，亂攤子扔下了。更有甚者，有些地方官員則更看重短期效應(yīng)，只要自己“弄出”的數(shù)字體面光鮮，根本不管他人良田寸草不生。

其次是地方保護(hù)主義掣肘。在地方保護(hù)主義的庇蔭下，有些高能耗、重污染的企業(yè)總是關(guān)而不停，打而不死。有的地方清潔的風(fēng)電送不出去，而又一些地方則拒絕清潔能源，新上大批火電項(xiàng)目。有的地方環(huán)保部門(mén)查處環(huán)境違法，針插不進(jìn)，水潑不進(jìn)，儼如一只鐘罩似的鐵桶，地方保護(hù)主義可見(jiàn)一斑。

三是生態(tài)環(huán)保整體聯(lián)動(dòng)機(jī)制缺位。 有些地方一旦出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染事件，驚動(dòng)了上級(jí)，下面也不能不盡快做出反應(yīng)。但往往是環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)、水利、公安等多個(gè)部門(mén)一哄而上，而對(duì)總體上如何保護(hù)，哪些需要重點(diǎn)保護(hù)，哪些應(yīng)該開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重，則缺乏系統(tǒng)完善的規(guī)劃引領(lǐng)與約束。部門(mén)拿出的規(guī)劃各自為政，既容易造成部門(mén)之間的權(quán)力交叉重合，也有可能留下權(quán)力真空。尤其在一些涉及具體利益的問(wèn)題上，部門(mén)之間“繞道走”和拉鋸扯皮的情形時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了監(jiān)管效率。

四是生態(tài)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法軟弱無(wú)力。新環(huán)保法的實(shí)施，無(wú)疑對(duì)改變積久形成的“守法成本高，違法成本低”的逆向動(dòng)力機(jī)制具有積極意義，但仍難免存在執(zhí)法偏弱、偏窄、偏軟等問(wèn)題?？撮L(zhǎng)官臉色執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、傾向性執(zhí)法等“變通思維”還有較大市場(chǎng)，坊間用“鞭子高高舉起，輕輕落下”來(lái)形容環(huán)保違法處罰似不為過(guò)。此外，環(huán)境違法信息公開(kāi)透明不夠以及少數(shù)企業(yè)和政府官員因環(huán)保新規(guī)產(chǎn)生的“不適應(yīng)癥”或者暗中“杯葛”的現(xiàn)象也對(duì)強(qiáng)勢(shì)環(huán)保執(zhí)法構(gòu)成了新的阻力。

五是抓環(huán)境保護(hù)與治理缺乏韌性。環(huán)境治理只有堅(jiān)持持久戰(zhàn)，保持高壓態(tài)勢(shì)，反復(fù)抓、抓反復(fù)，持之以恒，方能收到實(shí)效，鞏固“療效”。否則，雷聲大、雨點(diǎn)小，喊一陣、歇一陣，“只聽(tīng)樓梯響、不見(jiàn)人下來(lái)”，只能愈益放縱環(huán)保違法的野蠻瘋長(zhǎng)。

三、依法治國(guó)視域下法治環(huán)保的實(shí)現(xiàn)路徑

第一，堅(jiān)持法治環(huán)保，至關(guān)重要的是讓全體公民知法懂法，從而抵制違法，自覺(jué)守法。 要通過(guò)多種形式宣傳貫徹新的環(huán)保法，切實(shí)拓寬新的環(huán)保法的受眾面和覆蓋范圍，使每一名公民知曉核心內(nèi)容，了解自身的責(zé)任與義務(wù)，把遵守環(huán)保法、守住環(huán)境安全底線、生態(tài)功能紅線、資源利用上線作為自己守法護(hù)法的準(zhǔn)繩，參與監(jiān)督各級(jí)政府履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任，層層落實(shí)環(huán)保責(zé)任，促進(jìn)各級(jí)政府在生態(tài)環(huán)保方面守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)。

第二，堅(jiān)持法治環(huán)保，就必須不斷完善環(huán)境法制體系。轉(zhuǎn)變立法觀念、重視立法實(shí)踐是科學(xué)立法、民主立法的重要保證。環(huán)境違法形式多樣，原因各異，需要制訂的法律法規(guī)能切中肯綮且對(duì)癥有效。要在遵循環(huán)保母法的基礎(chǔ)上，因事應(yīng)變，有針對(duì)性地制訂接地氣的相關(guān)“下位法”。對(duì)國(guó)家有關(guān)部委已經(jīng)頒布施行或?qū)⒁C布施行的“大氣十條”、“水十條”、和“土十條”等，也要緊密結(jié)合所在地區(qū)的生態(tài)環(huán)?，F(xiàn)狀及時(shí)跟進(jìn)補(bǔ)充完善相關(guān)法律法規(guī)。

第三，堅(jiān)持法治環(huán)保，就必須強(qiáng)化鐵手腕、硬措施懲治環(huán)境違法的執(zhí)行力。法律的生命力在于執(zhí)行，法律的權(quán)威也只能在執(zhí)行中逐步確立。要不斷加強(qiáng)環(huán)保管理專業(yè)隊(duì)伍的自身建設(shè)，提高環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法的履職能力。一方面，要引導(dǎo)環(huán)保管理執(zhí)法人員敬畏法律、恪守信仰，加強(qiáng)系列環(huán)保法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，打牢法律法規(guī)底子，熟練運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題“一針見(jiàn)血”，處理問(wèn)題“一招制勝”。另一方面，要推進(jìn)環(huán)境評(píng)價(jià)、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急處置、信息共享等環(huán)保執(zhí)法能力建設(shè)，健全環(huán)保執(zhí)法技術(shù)體系，配齊配好環(huán)保執(zhí)法必需的專用裝備，努力培養(yǎng)一支與國(guó)家生態(tài)文明、綠色發(fā)展新要求相適應(yīng)的環(huán)保管理執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍。第三個(gè)方面就是要認(rèn)真落實(shí)《黨政領(lǐng)導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》和《關(guān)于開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》的有關(guān)要求，通過(guò)嚴(yán)厲的離任審計(jì)和嚴(yán)肅的責(zé)任追究，使那些在任期間無(wú)視環(huán)境破壞和環(huán)境污染的領(lǐng)導(dǎo)干部不能輕而易舉地“一走了之”，必須為自己的失職瀆職行為付出應(yīng)有的代價(jià)。

第四，堅(jiān)持法治環(huán)保，就必須一如既往地實(shí)行嚴(yán)格的環(huán)保準(zhǔn)入和退出制度。環(huán)保主管部門(mén)在與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)、人員、財(cái)務(wù)等徹底脫鉤后，既要加強(qiáng)對(duì)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，又要強(qiáng)調(diào)從制度上尋求他律。要通過(guò)梳理環(huán)保薄弱環(huán)節(jié)，把好入門(mén)關(guān)口，推進(jìn)落后產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級(jí)改造，尤其是對(duì)耗能污染嚴(yán)重、工藝落后、產(chǎn)能過(guò)剩的企業(yè)一定要淘汰出局。此外，對(duì)環(huán)保指標(biāo)達(dá)不到有關(guān)先進(jìn)、模范環(huán)保城市（單位）考核要求的，環(huán)保部門(mén)要適時(shí)提出警示，亮出紅牌，對(duì)問(wèn)題整改不到位的應(yīng)啟動(dòng)摘牌程序，決不允許躺在功勞簿上“一勞永逸”。

第五，堅(jiān)持法治環(huán)保，就必須依靠群策群力、力推群防群治，實(shí)行專群結(jié)合、齊抓共管。社會(huì)的生態(tài)公益和環(huán)境權(quán)益有賴法律作保障，而法律的威嚴(yán)同樣需要每一名公民來(lái)維護(hù)。要通過(guò)建立環(huán)保監(jiān)督員制度，吸納更多熱心公益、具有正義感的“朝陽(yáng)大媽”參與法治環(huán)保，站出來(lái)與各種環(huán)境違法行為作斗爭(zhēng)，用“法外之眼”構(gòu)建多維監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，使環(huán)境違法者無(wú)處遁形，進(jìn)而拓展更加廣闊的法治環(huán)保領(lǐng)域。

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