●李翠平

一、基層中小學(xué)開展項目資金預(yù)算績效管理的必要性

2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《加快推進教育現(xiàn)代化實施方案（2019—2022年）》，要求“完善教育經(jīng)費投入和管理機制，健全財政教育投入機制，全面實施績效管理?！敝行W(xué)教育經(jīng)費的主要來源是財政撥款，開展預(yù)算資金尤其是項目資金預(yù)算績效管理工作能促進教育經(jīng)費的合理利用以及學(xué)校各項活動的有效開展。

近年來，中小學(xué)項目資金預(yù)算績效管理隨著預(yù)算績效改革工作的不斷推進，取得了一些成績，績效目標的申報、績效監(jiān)控及績效評價工作較之前年度改進較大。但由于中小學(xué)教育屬于民生工程，外部性較大，其項目資金預(yù)算績效管理工作存在較大特殊性，需要綜合考慮教育教學(xué)活動及社會效益等各方面因素，結(jié)合中小學(xué)自身特點制定其預(yù)算績效管理模式，利用績效評價結(jié)果對中小學(xué)教學(xué)活動的開展及學(xué)校的長遠發(fā)展提供支持和幫助。

二、基層中小學(xué)項目資金預(yù)算績效管理中存在的問題

（一）學(xué)校管理者和申請資金的業(yè)務(wù)部門對項目資金預(yù)算績效管理工作的認識不夠

在基層中小學(xué)校，學(xué)校管理者和申請資金的業(yè)務(wù)部門對項目資金預(yù)算績效工作的認識不夠，認為項目資金預(yù)算績效管理屬于財務(wù)人員的工作范疇，實際上申請預(yù)算資金的業(yè)務(wù)部門才是績效管理工作的直接參與者，這是基層中小學(xué)項目資金預(yù)算績效管理工作開展困難的原因之一。盡管這兩年觀念有所改善，但在項目資金預(yù)算績效管理的實際工作中“誰花錢、誰報告、誰落實”貫徹不徹底，還存在以財務(wù)人員為主編制績效目標和績效評價的現(xiàn)象，影響績效監(jiān)控效果，預(yù)算執(zhí)行力度存在個別遲緩現(xiàn)象。

此外，由于申請資金的業(yè)務(wù)部門對項目資金預(yù)算績效管理的認識水平和熟悉度不夠，績效指標編制的科學(xué)性較差、與教育行業(yè)鍥合度較弱，缺乏具體的測算過程，也很難達到項目資金預(yù)算執(zhí)行績效監(jiān)控和績效評價的目的。

（二）績效目標指標選定不夠科學(xué)合理

在整個績效管理的過程中，績效目標申報是最重要的環(huán)節(jié)，它影響到后期預(yù)算項目的績效監(jiān)控和績效評價，如果績效目標指標限定不準確，后期的績效監(jiān)控和績效評價可能意義不大。

項目支出績效指標包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標，既有量化指標又有定性指標。產(chǎn)出指標包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標等；效益指標包含社會效益指標、可持續(xù)發(fā)展影響指標等；滿意度指標包含服務(wù)對象滿意度指標等。具體如下圖所示：

?

某些量化指標計算過程較復(fù)雜需要經(jīng)過調(diào)研、分析才能得到數(shù)據(jù)，但有些基層中小學(xué)校在填報績效目標時并未考慮這些因素，不能更好地體現(xiàn)教育行業(yè)的發(fā)展需求，影響了績效指標的準確性，從而績效監(jiān)控和績效評價缺乏意義。例如在填報產(chǎn)出指標的成本指標時，很多中小學(xué)校并未了解成本指標的含義，在設(shè)置三級指標內(nèi)容時，將其設(shè)置為成本節(jié)約率，年度目標值≥XX%，成本指標比較合理的三級指標可以設(shè)為成本≤XX萬元（單位）。再例如，在填報產(chǎn)出指標的時效指標時，有些學(xué)校將三級指標設(shè)置為項目及時率，目標指標值為XX%，更合理的三級指標可以設(shè)為及時性，目標指標值為及時，兩者的目標指標值不同，一個是量化指標一個是定性指標。

另外，由于教育行業(yè)本身的外部性，也存在很多定性指標如效益指標和滿意度指標難以量化的特點，現(xiàn)階段還未能制定既符合中小學(xué)特性又統(tǒng)一的績效標準。

（三）項目資金預(yù)算績效監(jiān)控不實時、缺少全程監(jiān)控

在實施項目資金預(yù)算績效監(jiān)控的過程中，存在績效監(jiān)控不及時，缺少全程動態(tài)監(jiān)控。某些地區(qū)只做年中監(jiān)控，不能全程監(jiān)督項目資金的預(yù)算執(zhí)行情況，在資金使用的各個階段對項目資金的執(zhí)行及績效目標的完成情況進行考核。以某地區(qū)2020年為例，年中7月份財政部門對項目資金預(yù)算進行績效監(jiān)控，但由于疫情原因，2020年7月財政部門并未對基層中小學(xué)校撥款項目經(jīng)費，所有績效指標內(nèi)容均未開展，這時只開展年中績效監(jiān)控是不夠的，或者后期可以不定時對項目資金進行績效監(jiān)控，這樣比較能真實反映各單位項目資金的預(yù)算執(zhí)行情況，以及績效目標的完成情況。

（四）績效評價管理不夠合理準確

在項目資金預(yù)算績效評價中，大家往往關(guān)注產(chǎn)出指標，因為產(chǎn)出指標更容易獲得、容易量化，但預(yù)算績效管理應(yīng)該是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算，應(yīng)該以效益指標為核心，而效益指標相對而言需要耗費更多的時間精力進行復(fù)雜的成本核算，難以量化體現(xiàn)。效益指標包含“社會效益指標”和“可持續(xù)發(fā)展影響指標”，其中“社會效益指標”對于基層中小學(xué)校來說應(yīng)該是項目資金預(yù)算的績效管理工作對社會產(chǎn)生的效益，既包含師生也包括家長甚至社會各界。這就很難去量化體現(xiàn)，可能不只需要基層中小學(xué)校自身的自評也必須介入第三方機構(gòu)去對社會效益指標進行第三方評價，需要家長以及社會的調(diào)查問卷，調(diào)查問卷的真實性以及不確定性很難估量。

項目預(yù)算績效目標設(shè)定的不合理不準確，也會導(dǎo)致績效評價結(jié)果不準確；基層中小學(xué)項目資金預(yù)算績效管理缺乏統(tǒng)一規(guī)范的參考標準是基層中小學(xué)校在踐行績效評價過程中的困擾。

（五）評價結(jié)果應(yīng)用不夠充分

預(yù)算績效評價的初衷是改進學(xué)校工作、降低辦學(xué)成本、提高辦學(xué)效能，但績效評價結(jié)果并未得到有效應(yīng)用，教育項目資金的效益也很難科學(xué)衡量，未及時反饋到下一年的預(yù)算編制工作中，形成預(yù)算閉環(huán)管理，容易出現(xiàn)虎頭蛇尾的現(xiàn)象，評價結(jié)果對基層中小學(xué)長遠發(fā)展缺乏指導(dǎo)意義。

三、基層中小學(xué)項目資金預(yù)算績效管理的優(yōu)化策略

（一）加強學(xué)校管理者和申請資金的業(yè)務(wù)部門對項目資金預(yù)算績效管理工作的認識

對學(xué)校管理者、申請資金的業(yè)務(wù)部門負責人和財務(wù)人員通過下發(fā)文件、組織研討和績效業(yè)務(wù)培訓(xùn)方式，加強對項目資金預(yù)算績效管理工作的認識。爭取學(xué)校管理者對預(yù)算績效管理工作的支持，獲取申請資金的業(yè)務(wù)部門對此工作的認同，轉(zhuǎn)變預(yù)算績效管理理念，意識到項目資金預(yù)算績效管理工作的重要性。充分重視項目資金的預(yù)算績效管理，從組織架構(gòu)設(shè)計、申請項目資金的部門職責等方面提升學(xué)校預(yù)算績效管理的專業(yè)性，在預(yù)算資金績效目標申報、績效監(jiān)控、績效評價、績效評價結(jié)果應(yīng)用等方面建立科學(xué)高效的管理流程，明確職責劃分。

（二）合理設(shè)定項目資金預(yù)算績效目標指標

基層中小學(xué)校在設(shè)定績效目標時，應(yīng)該根據(jù)中小學(xué)校的特點，有針對性地對項目資金預(yù)算績效目標進行設(shè)定，尤其是教學(xué)部門應(yīng)該適當論證，確?？冃繕说那袑嵖尚?。采用量化和定性指標相結(jié)合的方式，參考上級部門的政策文件對該類項目的要求予以設(shè)置。

量化指標的計算過程較復(fù)雜需要經(jīng)過調(diào)研、分析才能得到數(shù)據(jù)，因此在設(shè)置量化指標時，應(yīng)結(jié)合以前年度項目資金的預(yù)算執(zhí)行情況，對該項目想要達到目標進行量化。不僅便于后期的績效考核，也能幫助基礎(chǔ)中小學(xué)校管理者和申請資金的業(yè)務(wù)部門核定下一年預(yù)算，增強預(yù)算資金的科學(xué)性合理性。比如設(shè)置保障經(jīng)費方面，就可以從保障師生人數(shù)、購置辦公用品數(shù)量、繳納水電通信費用次數(shù)、購置辦公用品驗收合格率、繳納水電通信費用資金準確率等多角度設(shè)置績效目標指標，全面考核保障經(jīng)費的數(shù)量和質(zhì)量。

由于很多定性指標如效益指標和滿意度指標難以量化，基層中小學(xué)校更應(yīng)該探索定性績效目標指標的設(shè)定，可以借鑒其他預(yù)算績效管理開展比較完善地區(qū)的經(jīng)驗，探索適合自身特點的定性目標指標。如“社會效益”指標和“滿意度指標”對于基層中小學(xué)校，可考慮教育普及程度及社會對教學(xué)活動的滿意度、師生滿意度。定性指標的設(shè)定應(yīng)考慮后期績效評價的難易程度。在完善的績效評價指標下，基層中小學(xué)校的項目預(yù)算績效管理工作才能正常開展。

（三）加強項目資金預(yù)算績效監(jiān)控管理

在實施項目資金預(yù)算績效監(jiān)控的過程中，某些地區(qū)只有年中績效監(jiān)控，存在績效監(jiān)控不及時，缺少全程動態(tài)監(jiān)控的現(xiàn)象。近年來，隨著政府會計制度改革再加上財政逐步建立預(yù)算管理一體化平臺，內(nèi)含：項目庫管理、預(yù)算編制管理、預(yù)算績效管理、國庫支付管理、會計核算、工資、資產(chǎn)、政府采購，在項目預(yù)算績效管理工作中可實現(xiàn)及時取數(shù)、及時分析的目的，這樣關(guān)聯(lián)會極大程度減少信息獲取的成本，在以后的項目預(yù)算績效管理中可實現(xiàn)及時、實時預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控及績效目標完成情況監(jiān)控。

（四）完善項目資金預(yù)算績效管理評價體系

構(gòu)建科學(xué)合理的項目資金預(yù)算績效評價體系，是項目資金預(yù)算績效管理的重點和難點。基層中小學(xué)校項目資金預(yù)算績效評價必須與學(xué)校的教育教學(xué)活動開展緊密相關(guān)，加強項目預(yù)算績效評價的作用主要在于提升教育教學(xué)水平、提升學(xué)校的辦學(xué)能力，并且根據(jù)項目預(yù)算績效評價提供下一年項目預(yù)算支持、降低教學(xué)成本、優(yōu)化教育資源配置，實現(xiàn)教育資源的合理利用。

項目資金預(yù)算績效管理評價是考核前期設(shè)置績效目標的完成情況，必須圍繞績效目標開展績效評價，包括數(shù)量指標、質(zhì)量指標、時效指標、成本指標、社會效益指標以及服務(wù)對象滿意度指標等。其中定性指標“社會效益”指標和“服務(wù)對象滿意度”指標難以量化體現(xiàn)，因此可以政府購買服務(wù)采購第三方機構(gòu)用社會調(diào)查和問卷調(diào)查的方式進行績效考核，如實反映績效評價結(jié)果。項目預(yù)算績效評價應(yīng)該注重項目預(yù)算資金的使用效益，保證定性指標評價的同時也注重量化指標的評價。

（五）加強項目預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用

有效的預(yù)算績效評價能為教育教學(xué)工作及以后年度預(yù)算編制提供重要參考，由于現(xiàn)階段，大多數(shù)基層中小學(xué)校在預(yù)算績效管理工作中編制績效目標，進行績效監(jiān)控，完成績效評價，并未綜合考慮到預(yù)算績效評價對今后工作以及學(xué)校長遠發(fā)展方面帶來的價值?？冃гu價結(jié)果如果得不到有效應(yīng)用，教育專項資金的效益就難以科學(xué)有效的衡量，失去了績效評價結(jié)果的指導(dǎo)意義。在績效評價結(jié)果應(yīng)用中，應(yīng)加強對預(yù)算績效管理工作的整改，以上一年度評價結(jié)果為依據(jù)編制本年度預(yù)算，提升教育資源利用率。對績效評價和信息反饋等加以優(yōu)化，構(gòu)建完善的項目預(yù)算績效管理工作體系，不僅對基層中小學(xué)校起到積極作用，同時也給基層中小學(xué)校帶來了新的挑戰(zhàn)，為學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展提供了財力保障。

四、結(jié)束語

加強基層中小學(xué)項目預(yù)算績效管理：合理設(shè)置教育專項資金預(yù)算績效目標指標、加強預(yù)算績效監(jiān)控管理、完善預(yù)算績效管理評價體系、加強預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用，不僅是基層中小學(xué)校當前要做的重要工作，更需要財政審計部門以及社會對其監(jiān)督管理，推動教育專項資金的科學(xué)使用，提升基層中小學(xué)校的辦學(xué)能力，為學(xué)校的長遠發(fā)展奠定基礎(chǔ)。