●信俊汝 程 晨 朱 文

浙江省于2003年起推動的“千村示范、萬村整治”工程有效改善了農(nóng)村環(huán)境、提升了農(nóng)民生活質(zhì)量，榮獲“2018地球衛(wèi)士·行動與激勵獎”。獲得國際認可，為我國農(nóng)民建設美麗家園提供了寶貴經(jīng)驗，起到了良好的示范作用。2013年，中央一號文件指出，要努力建設美麗鄉(xiāng)村，農(nóng)業(yè)部隨后啟動“美麗鄉(xiāng)村”創(chuàng)建活動。全國各地吹響美麗鄉(xiāng)村的號角，出臺相關行動方案和地方建設標準，“試點先行、示范帶動、全面推進”也成為美麗鄉(xiāng)村建設推進的主要路徑。

各級政府及其相關部門積極推進、設立美麗鄉(xiāng)村建設相關的建設政策，各級財政還在不斷加大美麗鄉(xiāng)村建設支持。但我國美麗鄉(xiāng)村建設尚存在頂層設計缺失或質(zhì)量不足，資金分配、監(jiān)管和項目管理機制不健全，資金投入績效不顯著等諸多問題。而由于美麗鄉(xiāng)村建設中資金來源渠道多、覆蓋面廣、各地差異大、實施內(nèi)容復雜等特點，在全面實施預算績效管理的要求下，探索如何科學地開展美麗鄉(xiāng)村建設相關政策的績效評價對提升財政資金管理和使用的效率和效益具有重要意義。本文以L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設政策績效評價為例，總結(jié)和歸納美麗鄉(xiāng)村建設政策績效評價的基本路徑，探索分層次的評價指標體系設計思路，提煉評價實施過程中的經(jīng)驗和教訓，為規(guī)范美麗鄉(xiāng)村建設政策績效評價工作、提升評價效果拋磚引玉。

一、L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設政策基本情況

（一）政策內(nèi)容及范圍

2017年，為響應上級美麗鄉(xiāng)村建設相關精神，L市政府出臺了美麗鄉(xiāng)村標準化建設和示范創(chuàng)建行動實施方案，成立了美麗鄉(xiāng)村建設推進領導小組，提出加快推進美麗鄉(xiāng)村標準化建設的要求，并提出了2017—2018年建設20個精品示范村的目標，對相關建設任務和建設標準等做出明確規(guī)定。

本次政策績效評價對象為2018年L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設政策及其對應的財政資金。2018年政策涉及的實施內(nèi)容主要為：完成18個美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設，實際建設內(nèi)容主要包括村容村貌整治、基礎設施配套、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。精品示范村建設內(nèi)容見表1。

表1 精品示范村建設內(nèi)容

（二）政策資金來源及規(guī)模

在資金的安排方面，市級補助標準為不低于1000萬元/村，各區(qū)市按上級投資總額不低于1:1比例配套。截至2018年底，L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設資金已投入7.5億元。其中，市級專項資金3.2億元，整合上級涉農(nóng)資金以及L市其他涉農(nóng)資金下?lián)?.8億元，縣市區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金投入2.5億元。

（三）政策組織、管理及流程

本政策涉及的領域廣、管理部門多，主要涉及市財政局、市美麗鄉(xiāng)村建設推進領導小組辦公室、市委農(nóng)工辦、發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃和自然資源等相關部門、各區(qū)市美麗鄉(xiāng)村建設領導小組以及各鎮(zhèn)、村。政策實施主要分為項目申報、項目審核、項目確定、項目建設、項目驗收五個階段。具體流程如下圖所示：

圖1 項目實施流程圖

二、績效評價實施

（一）績效評價思路

美麗鄉(xiāng)村精品示范村各村特色不同、發(fā)展定位存在差異，需要通過評價梳理各村的具體情況，并通過對各村的評價反映總體政策實施情況和實施效果，反推政策本身存在的問題。基于政策及其具體實施的特點，評價擬解決政策執(zhí)行和設計兩個層面的問題。一是項目層面，需重點評價每個示范村的實施效益，針對實施效益不佳的村莊，分析原因，并為其后續(xù)管理與運營提出調(diào)整建議；二是政策層面，需明確政策目標，通過評價回答政策目標是否實現(xiàn)、資金投入是否合理、政策實施是否必要等問題。具體而言：

項目層面：一是重點考察資金使用情況及項目執(zhí)行情況。首先，在實地調(diào)研過程中關注各村如何使用上級下?lián)艿呢斦Y金，考察各村資金使用是否合規(guī)。其次，通過實地測評等方式，關注各村的建設計劃完成率、完成質(zhì)量、完成及時性。再次，對政策實施相關部門進行訪談，了解資金投入情況，對資金投入結(jié)構(gòu)合理性以及財政整合資金投入情況進行分析。二是關注具體項目建成后帶來的效果及可持續(xù)發(fā)展能力。依據(jù)政策目標，結(jié)合實施內(nèi)容，重點從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住環(huán)境改善兩個方面評價政策實施效果。按照“財政資金投入-具體項目-美麗鄉(xiāng)村建設”的路徑對政策實施效益進行分解，通過訪談、基礎數(shù)據(jù)采集和實地核查等方式驗證其目標實現(xiàn)情況。

政策層面：一是考察評價對象與其上級政策要求的對象標準匹配性，政策制定程序規(guī)范性，以及政策目標合理性。通過梳理各級政府相關政策文件及建設目標，明確美麗鄉(xiāng)村建設的主要精神、總體目標、年度目標及主要工作任務，進而分析L地區(qū)實施美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設與上級政策、上級目標的適應性；并通過對政策出臺過程的調(diào)研，分析政策前期是否經(jīng)過充分調(diào)研，評價政策制定程序的規(guī)范性。二是重點關注政策組織管理、實施方案及資金保障的有效性。通過梳理L地區(qū)及各區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)劃、組織架構(gòu)、部門溝通協(xié)調(diào)等工作機制，研讀產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居住環(huán)境改善、鄉(xiāng)風文明提升、基層治理改善及農(nóng)民增收等方面的資金及項目管理配套制度，評價政策實施保障機制的建立健全情況。

（二）評價指標體系設計

依據(jù)分層評價的思路，從示范村建設項目層面和政策整體層面分別設計評價指標體系。示范村建設層面評價指標考察的是單個村莊建設的推進及效益實現(xiàn)情況；政策整體評價指標體系則考察的是18個村莊的總體情況，進而分析政策目標實現(xiàn)度，并從結(jié)果反推政策決策和實施管理中存在的問題。

示范村建設層面按項目評價思路，從項目立項、項目管理、項目產(chǎn)出、項目效果四個維度分別考察18個村各自的建設情況及效果，并與政策整體評價指標體系中的政策實施、政策效果相對應，通過評分標準進行關聯(lián)。

整體層面按照政策全生命周期的各個環(huán)節(jié)，從政策制定、實施和效果三個方面考察。政策制定主要考察政策出臺的必要性和規(guī)范性，以及政策內(nèi)容的合理性；政策實施主要考察政策實施的保障情況和具體落實情況；政策效果則關注政策執(zhí)行后的直接效果、帶來的綜合效果、受益群體滿意度以及政策的影響力因素四個方面進行綜合考察。具體的指標體系設計思路如下圖2。

圖2 評價指標體系設計思路圖

（三）評價實施

在確認評價思路后，評價組制定了詳細的評價工作方案。為了更好地了解項目實施流程及項目建設情況，評價組選取了1個典型村莊開展預調(diào)研工作，并結(jié)合預調(diào)研情況對評價工作方案進行了完善。通過預調(diào)研工作，可以有效發(fā)現(xiàn)評價實施過程中可能存在的問題，如數(shù)據(jù)獲取的可行性、滿意度問卷的合理性等。結(jié)合預調(diào)研的經(jīng)驗，可以提升全面調(diào)研的效率和效果?；谕晟坪蟮脑u價工作方案，評價組采用多種方式方法對18個示范村開展全覆蓋的調(diào)研、取數(shù)，包括訪談、資料收集、數(shù)據(jù)復核、問卷調(diào)查、實地勘察等核查工作。

（四）績效分析

對應前述評價重點及評價思路，在進行績效分析時，也按照各村項目建設和政策整體兩個層面展開。

1、項目建設層面。各村資源差異大，資金投入、發(fā)展模式各不相同。本次評價分別從發(fā)展定位、建設內(nèi)容、資金投入、實施效益、可持續(xù)發(fā)展能力五個角度就18個精品示范村的建設進行了對比分析。第一，發(fā)展定位主要分析各村是否圍繞“兩線一帶”建設的總體目標，結(jié)合各地特色資源明確各村的發(fā)展定位。第二，建設內(nèi)容主要分析各村實際建設重點是否與定位匹配。第三，資金投入分析從各村在基礎設施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個方面展開，解析各村資金投入的差異性，以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入情況。第四，實施效益分析按照“完善設施、培植產(chǎn)業(yè)、挖掘特色、品牌經(jīng)營”的政策目標，將效益分解為生態(tài)環(huán)境效益和產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益兩個方面，再依據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“帶動鄉(xiāng)村旅游、特色農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展”的主要目標，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益分解為帶動旅游效益、帶動村民收入效益、帶動特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益三個方面。為保障項目效益得到有效判斷，采用實地測評的方式，替代統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益分析。按照五級判斷綜合評分結(jié)果確定評級，其中A類表示效益較明顯、B類表示有一定效益但效益一般、C類表示效益不夠明顯、D類表示效益不明顯，如表2所示。第五，可持續(xù)發(fā)展能力主要就資金投入和后續(xù)運維管護持續(xù)性兩方面展開分析。

表2 效益綜合評級示例

2、政策層面。政策層面分析從政策制定、政策執(zhí)行、政策效果三個方面展開，其中政策執(zhí)行、政策效果主要依據(jù)18個村的績效情況進行分析。第一，政策制定主要從政策依據(jù)充分性、政策制定程序規(guī)范性、政策目標合理性、政策內(nèi)容合理性以及政策可持續(xù)性五個維度進行

分析。其中，政策內(nèi)容合理性與政策可持續(xù)性為分析的重點。政策內(nèi)容合理性主要從政策內(nèi)容明確性、標準合理性、可操作性三個角度進行考察。政策可持續(xù)性主要從后續(xù)保障機制、退出機制兩個方面分析。第二，政策實施主要從政策實施保障和政策執(zhí)行情況兩個方面進行考察。政策實施保障是政策實施的基礎，具體包括組織管理機制、政策規(guī)劃、配套制度、資金保障等內(nèi)容；政策執(zhí)行情況則主要考察政策的執(zhí)行主體在政策實施過程中是否堅持政策目標，并結(jié)合地區(qū)特點因地制宜地規(guī)范執(zhí)行政策。第三，政策效益分析主要回答政策目標的實現(xiàn)程度、目標群體滿意度等。如本案例從政策目標出發(fā)，分別從環(huán)境提升效益、產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益兩個層面進行分析。針對實施效益較好的村莊，總結(jié)經(jīng)驗做法；針對實施效益較差村莊，分析政策本身及其執(zhí)行過程中存在的問題。此外，依據(jù)項目實施內(nèi)容清單，逐一核查建設項目的效益情況。

（五）評價結(jié)論

首先，評價結(jié)論回應了L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設政策必要性和政策實施績效實現(xiàn)情況。一方面，政策與國家、A省、L市美麗鄉(xiāng)村建設乃至鄉(xiāng)村振興的宏觀戰(zhàn)略目標相匹配；另一方面通過精品示范村的建設，開展了道路硬化、路燈亮化、村莊綠化、環(huán)境整治等工作，強化了農(nóng)村基礎設施建設，改善了農(nóng)村人居環(huán)境。尤其是b村等五個村莊已基本形成特色產(chǎn)業(yè)或品牌，并實現(xiàn)了一定旅游經(jīng)濟效益。其次，從政策制定和執(zhí)行兩個維度，指出了政策設立充分性、內(nèi)容合理性、執(zhí)行合規(guī)性、實施效益實現(xiàn)程度和可持續(xù)發(fā)展等方面存在的問題，并分別給出了不同層面的整改建議。

三、案例總結(jié)與展望

（一）案例啟示

一是采用“由項目到政策”的分層評價路徑，全面開展績效分析?；谡邔嵤┳罱K落實到具體的精品示范村、具體建設項目的情況，本案例分為兩個層次展開。首先，針對具體的精品示范村建設，對各村項目建設的實際情況進行考察，并從發(fā)展定位、建設內(nèi)容、資金投入、實施效益、可持續(xù)發(fā)展能力五個角度進行橫向?qū)Ρ?。其次，在項目績效分析的基礎上，針對政策整體績效目標的實現(xiàn)進行分析，并通過產(chǎn)出和效益將項目和政策兩個層面進行關聯(lián)。此外，案例還進一步從美麗鄉(xiāng)村建設甚至鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的角度對精品示范村建設政策的可持續(xù)性進行了分析，給出資源整合的建議。

二是采取多種調(diào)研方式方法，提高政策評價的客觀性。績效評價應始終堅持“用數(shù)據(jù)說話”的原則。案例在評價過程中，通過梳理形成清晰的評價重點和評價層次，尤其是在項目和政策效益方面，提供有效的基礎數(shù)據(jù)支撐評價結(jié)果。細化定性指標，并通過訪談、問卷調(diào)查、現(xiàn)場核查等多種方式獲取項目實施帶來的效果，提高評價的客觀性，實現(xiàn)評價的整體性。

（二）案例的局限性

一方面，L市美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設資金因各鎮(zhèn)、村資金統(tǒng)籌使用，無法明確各級財政資金的實際使用情況，也無法統(tǒng)計社會資本投入和支出金額，無法反映本級財政資金的帶動作用。另一方面，本次評價更側(cè)重對既往政策實施情況和實施效果的總結(jié)，通過評價發(fā)現(xiàn)了資金分配的不足之處，但未對資金分配機制以及資金投入結(jié)構(gòu)進行進一步研究，分析深度可做進一步挖掘。

（三）美麗鄉(xiāng)村建設政策績效評價進一步展望

首先，美麗鄉(xiāng)村精品示范村建設政策實際僅是地區(qū)實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策的一小部分，將其從整體中抽離，獨立開展評價時不僅要關注政策本身，還應關注與該政策相關的政策群。在后續(xù)同類型的政策評價過程中，一方面，可通過對政策的分析，進一步評估該政策在全地區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃中的定位，增加政策與效果的匹配性；另一方面，可以結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標，擴大評價范圍，為相關資金統(tǒng)籌整合提供建議。

其次，進入“十四五”時期，脫貧攻堅成果鞏固拓展、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進成為我國國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的關鍵。鄉(xiāng)村振興作為十九大報告提出的七大重大戰(zhàn)略之一，在全國范圍內(nèi)全面鋪開。美麗鄉(xiāng)村建設作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略前期的鋪墊和具體政策內(nèi)容，各級各地財政投入整體上也呈現(xiàn)逐步擴大的趨勢，財政資金的使用效益也就越來越受到重視。如，安徽省于2017年印發(fā)《安徽省美麗鄉(xiāng)村建設績效評價辦法》（皖美辦發(fā)〔2017〕4號），圍繞本省美麗鄉(xiāng)村建設的驗收，設置包括建設成效和組織保障類的評價指標。當前，由于各地美麗鄉(xiāng)村建設的具體內(nèi)容存在差異，管理基礎和需求也各不相同，如何建立具有相對共性且符合本地發(fā)展實際的評價指標體系，是需要進一步探索的內(nèi)容之一。

最后，在建立美麗鄉(xiāng)村建設資金績效目標和指標體系的前提下，一方面，應進一步統(tǒng)一基礎數(shù)據(jù)的管理要求，為鄉(xiāng)村振興領域建立可比可測的績效標準、支出標準奠定基礎，使評價標準更加科學；另一方面，還應充分利用大數(shù)據(jù)手段，創(chuàng)新評價方法等，開展更加深入分析等，從而提高績效評價結(jié)果的可應用性?！?/p>