●吳 靜 雷 正

一、引言

PPP模式作為一項(xiàng)新型供給機(jī)制，是適應(yīng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)轉(zhuǎn)變、加快我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容之一。本質(zhì)上，PPP是政府部門同社會(huì)資本之間建立的契約關(guān)系，體現(xiàn)出伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的三重屬性。自2014年以來，財(cái)政部和發(fā)改委按照中央決策部署精神，在制度層面進(jìn)行了系統(tǒng)性設(shè)計(jì)，大力推廣和鼓勵(lì)PPP發(fā)展，初步建立了高效透明的PPP市場(chǎng)。PPP已然成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展模式，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的一項(xiàng)重要手段，在政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、緩解債務(wù)壓力、提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給水平、有效盤活社會(huì)資本以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面扮演著重要角色。當(dāng)然，客觀分析發(fā)現(xiàn)，目前PPP發(fā)展境況距離我國(guó)實(shí)現(xiàn)“五大變革”①的初心目標(biāo)仍有距離，在實(shí)際項(xiàng)目中依舊存在諸多問題。一方面，政府部門受傳統(tǒng)思維的禁錮，紙面上與社會(huì)資本形成伙伴關(guān)系、利益共享與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的角色關(guān)系，但在實(shí)際PPP項(xiàng)目中，卻常常占據(jù)主導(dǎo)權(quán)，容易消磨社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目投資的積極性。另一方面，特別是適用于PPP發(fā)展的稅收政策一直未能形成統(tǒng)一、規(guī)范的機(jī)制，阻礙了PPP健康高效的發(fā)展。截至2021年11月，PPP管理庫(kù)項(xiàng)目累計(jì)落地率為78.8%，項(xiàng)目開工率為46.6%②，也一定程度上反映出當(dāng)前PPP發(fā)展的困境。因此，如何進(jìn)一步優(yōu)化和完善PPP發(fā)展，特別是從稅收政策層面進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP市場(chǎng)的制度規(guī)范，顯得十分必要。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，近幾年學(xué)者深入探討了PPP模式的屬性（賈康、孫潔，2009；葉曉甦、徐春梅，2013；劉薇，2015；姚東旻、李軍林，2015）、物有所值問題（陳思陽、王明吉，2016；吳洪樾、袁競(jìng)峰等，2017；甄德云、曹富國(guó)，2018）、法律問題（陳陣香、陳乃新，2015；傅宏宇，2015；喻文光，2016）、監(jiān)管問題（陳婉玲，2015；王俊豪、徐慧等，2017；尹少成，2017；劉夢(mèng)祺，2019）、績(jī)效評(píng)估（張紅平、葉蘇東，2017；李心佩、陳新明等，2017；吉富星，2018）等多維視角的PPP問題，豐富了PPP發(fā)展的理論研究；在涉稅問題上（陳新平，2016；姜瑞楓，2017；張春平，2018）也進(jìn)行了討論，但卻集中在項(xiàng)目涉稅問題的應(yīng)對(duì)策略上，或是針對(duì)某一稅種，如增值稅、所得稅等稅務(wù)問題進(jìn)行了研究，缺乏系統(tǒng)性和全局性研究。

在現(xiàn)有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，本文從稅收制度層面，基于PPP項(xiàng)目全生命周期的視角，通過辨析PPP與稅收政策間的內(nèi)在機(jī)理，全方位剖析PPP項(xiàng)目全生命周期各環(huán)節(jié)可能的涉稅問題，擬對(duì)PPP領(lǐng)域提出構(gòu)建系統(tǒng)化、有針對(duì)性的稅收政策建議，以加快我國(guó)稅收法治化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、PPP與稅收政策之間的內(nèi)在機(jī)理

PPP作為一項(xiàng)新型供給機(jī)制，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下，可以加快政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給質(zhì)量與效率，提高社會(huì)整體福利水平，真正實(shí)現(xiàn)“1+1＞2”的經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)。稅收作為國(guó)家財(cái)政收入的主要來源，具有國(guó)家治理的基礎(chǔ)性和保障性作用，是政府實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是政府作為“有形之手”對(duì)市場(chǎng)資源配置進(jìn)行調(diào)節(jié)的手段。PPP的發(fā)展離不開稅收政策的支持，兩者相互影響，又互為促進(jìn)。

（一）稅收政策支持PPP發(fā)展的必要性分析

1、從供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度來看。PPP項(xiàng)目全生命周期的發(fā)展離不開稅收政策（主要是減稅）的支持。供給經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，稅率與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率之間存在一定的負(fù)向關(guān)系，過高的稅率往往是造成經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)率低下的原因之一。因此，應(yīng)處理好政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，政府應(yīng)明確自身定位，減少對(duì)市場(chǎng)的過多干預(yù)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。在我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，為提高社會(huì)生產(chǎn)率，保持國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，減稅是必不可少的一項(xiàng)重要工具，是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期有效供給和經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)的潤(rùn)滑劑。PPP項(xiàng)目作為社會(huì)生產(chǎn)的一部分，依托供給學(xué)理論觀點(diǎn)，其全生命周期的發(fā)展自然也離不開稅收政策的支持。

2、從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的角度來看。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給不足時(shí)，稅收政策是調(diào)節(jié)供給不足的一項(xiàng)重要工具。PPP模式的引入，無疑改變了公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給模式，原先由政府單獨(dú)提供模式轉(zhuǎn)向由政府和社會(huì)資本合作提供模式?；谑袌?chǎng)失靈的角度，PPP模式不能完全脫離政府調(diào)控而在市場(chǎng)機(jī)制下自由運(yùn)作。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，市場(chǎng)失靈需要政府及時(shí)有效地發(fā)揮“有形之手”的調(diào)控作用，對(duì)PPP項(xiàng)目的虧損進(jìn)行彌補(bǔ)。具體形式上，政府可以通過財(cái)政補(bǔ)貼和稅收支持等方式加以調(diào)節(jié)。但考慮到財(cái)政補(bǔ)貼受政府自身財(cái)政承受能力和對(duì)項(xiàng)目本身需進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)等制約因素，財(cái)政補(bǔ)貼的方式無疑是存在局限性的。稅收政策因具備公平性和普惠性等特點(diǎn)，在很大程度上不但能夠調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的投資積極性，而且有效彌補(bǔ)了社會(huì)資本投資的虧損，有效提高了PPP項(xiàng)目的供給水平。

（二）稅收政策支持PPP發(fā)展的可行性分析

在PPP項(xiàng)目中，稅收政策的完備性、特別稅種的稅收優(yōu)惠以及稅率的調(diào)節(jié)幅度等都影響著PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。

1、稅收對(duì)社會(huì)資本投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，其投資收益和投資規(guī)模會(huì)在稅收支持下變得更為有效。如圖1，假設(shè)PPP項(xiàng)目公司收入一定且全部用于PPP項(xiàng)目投資與消費(fèi)，在獲得稅收優(yōu)惠支持或稅收減免前，社會(huì)資本預(yù)算線AB與無差異曲線U相切于E點(diǎn)，即為均衡點(diǎn)或最佳投資-消費(fèi)組合點(diǎn)；項(xiàng)目公司在獲得相關(guān)稅收優(yōu)惠后，收益率增加，要素邊際技術(shù)替代率隨之改變，項(xiàng)目投資收益率將會(huì)提高，投資與消費(fèi)的邊際替代率隨之改變，預(yù)算線AB將繞著A點(diǎn)向右旋轉(zhuǎn)至AB’，此時(shí)E’為新的均衡點(diǎn)或最佳投資——消費(fèi)組合點(diǎn)；在新的均衡下，社會(huì)資本會(huì)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的投資，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模隨之增大，繼而產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，使得PPP項(xiàng)目全生命周期得以延續(xù)和高效發(fā)展。

圖1 稅收對(duì)社會(huì)資本投資的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

2、稅收對(duì)項(xiàng)目公司生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。一是稅收對(duì)項(xiàng)目公司生產(chǎn)的收入效應(yīng)。稅收政策對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期的支持，不僅可以降低PPP項(xiàng)目產(chǎn)品的生產(chǎn)成本、增加邊際收益、提高產(chǎn)出水平，還可以增加社會(huì)資本的可支配收入。在總收入一定的條件下，PPP項(xiàng)目生產(chǎn)要素購(gòu)買能力的提高會(huì)擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目擴(kuò)大再生產(chǎn)。如圖2，假設(shè)PPP項(xiàng)目公司只負(fù)責(zé)生產(chǎn)兩種產(chǎn)品X和Y，曲線P為項(xiàng)目生產(chǎn)曲線。PPP項(xiàng)目在獲得稅收政策支持前，生產(chǎn)曲線P與無差異曲線U相切，切點(diǎn)為點(diǎn)E，即為均衡點(diǎn)或最佳生產(chǎn)組合點(diǎn)；PPP項(xiàng)目在獲得稅收政策支持后，相當(dāng)于實(shí)際可支配收入增加，使得PPP項(xiàng)目生產(chǎn)要素購(gòu)買能力增強(qiáng)。此時(shí)，PPP項(xiàng)目公司的生產(chǎn)曲線向外移至P’，E’點(diǎn)為新的均衡點(diǎn)或最佳生產(chǎn)組合點(diǎn)?？梢钥闯觯a(chǎn)品X和Y的產(chǎn)量都得以增加，PPP項(xiàng)目公司總產(chǎn)出水平得以提升，這為PPP項(xiàng)目全生命周期的發(fā)展開拓了廣闊前景。

圖2 稅收對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的收入效應(yīng)

二是稅收對(duì)項(xiàng)目公司生產(chǎn)的替代效應(yīng)。對(duì)PPP項(xiàng)目公司生產(chǎn)的不同產(chǎn)品設(shè)置不同的稅負(fù)，一方面會(huì)引起產(chǎn)品價(jià)格的變動(dòng)，另一方面會(huì)影響稅負(fù)較高產(chǎn)品的生產(chǎn)。如圖3，同樣地，假設(shè)PPP項(xiàng)目公司只生產(chǎn)X和Y兩種產(chǎn)品，項(xiàng)目投資資本不變，曲線P為項(xiàng)目生產(chǎn)曲線，當(dāng)不受稅收政策的影響時(shí)，生產(chǎn)曲線與預(yù)算線相切于E點(diǎn)，E為生產(chǎn)均衡點(diǎn)；當(dāng)X和Y產(chǎn)品稅負(fù)發(fā)生變化時(shí)，不妨假設(shè)降低產(chǎn)品X的稅負(fù)，產(chǎn)品X和Y的相對(duì)價(jià)格隨即發(fā)生改變，產(chǎn)品X對(duì)Y的替代率增加，兩種產(chǎn)品在新的邊際替代率下，達(dá)到新的均衡點(diǎn)E’。不難看出，PPP項(xiàng)目公司加大了對(duì)X產(chǎn)品的生產(chǎn)，而減少了對(duì)Y產(chǎn)品的生產(chǎn)。因此，產(chǎn)品稅負(fù)的不同會(huì)影響產(chǎn)品的生產(chǎn)和資源的分配。

圖3 稅收對(duì)企業(yè)生產(chǎn)的替代效應(yīng)

三、我國(guó)PPP項(xiàng)目全生命周期的稅收政策現(xiàn)狀及問題

本文梳理了PPP項(xiàng)目全生命周期各環(huán)節(jié)業(yè)務(wù)內(nèi)容及其主要涉稅問題。整理發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目全生命周期的各環(huán)節(jié)涉及稅種存在差異，涉稅問題也有所不同（見表1）。

表1 PPP項(xiàng)目全生命周期涉稅情況一覽表

（一）我國(guó)PPP項(xiàng)目全生命周期的稅收政策現(xiàn)狀

1、PPP項(xiàng)目公司成立階段。一般地，公司制企業(yè)或合伙制企業(yè)是PPP項(xiàng)目公司成立的兩種法律形式。不同法律形式下的項(xiàng)目公司的納稅義務(wù)人不同，前者納稅義務(wù)人為項(xiàng)目公司，后者為公司合伙人。

項(xiàng)目公司成立階段的資產(chǎn)主要由現(xiàn)金和實(shí)物資產(chǎn)構(gòu)成。在涉稅事項(xiàng)上，現(xiàn)金資產(chǎn)不涉及增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額，但涉及的合同事項(xiàng)，需繳納0.05%減半貼花的印花稅③；實(shí)物資產(chǎn)主要體現(xiàn)在土地使用權(quán)上，因取地方式不同，而可能存在不同的涉稅問題。具體而言，項(xiàng)目公司通常有四種不同取地方式，從土地一級(jí)市場(chǎng)取得土地使用權(quán)，分別是無償劃撥、招拍掛出讓、協(xié)議出讓和作價(jià)出資。然而，項(xiàng)目公司取得土地使用權(quán)卻并未獲得增值稅專用發(fā)票，只是取得政府方給予的土地出讓金的財(cái)政票據(jù)?，F(xiàn)行“營(yíng)改增”政策規(guī)定無需為該類收益繳納增值稅，因此不會(huì)涉及增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額。另外，與項(xiàng)目公司簽訂的土地出讓合同所涉及的契稅，因不同的土地出讓方式也有所不同，通過無償劃撥的方式出讓土地?zé)o需繳納契稅，通過其他三類方式取得的需要按照契約或成交價(jià)格繳納相應(yīng)的契稅。

2、PPP項(xiàng)目建設(shè)階段。在PPP項(xiàng)目建設(shè)階段，主要有來自兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是土地征用，二是工程施工。具體體現(xiàn)在土地使用權(quán)出讓金、項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償和工程施工支出，其中該環(huán)節(jié)拆遷補(bǔ)償和工程施工支出占比較大。一般而言，項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)支付對(duì)象通常是政府或是村委會(huì)（或村民），前者是由政府負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目拆遷工作的具體實(shí)施，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)向政府支付拆遷費(fèi)用，并取得由政府開具的行政事業(yè)單位收據(jù)；后者是項(xiàng)目公司直接向村委會(huì)（或村民）支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及其他因拆遷而損失的補(bǔ)償費(fèi)等。但需要指出的是，兩種支付方式卻均未取得增值稅專用發(fā)票和其他有效抵扣憑證，這無疑增加了項(xiàng)目公司的稅收負(fù)擔(dān)。另外，在項(xiàng)目建設(shè)過程中，所支付的各項(xiàng)費(fèi)用支出所形成的資產(chǎn)可通過計(jì)提折舊或攤銷的方式進(jìn)行稅前扣除，而對(duì)于不能抵扣的增值稅進(jìn)項(xiàng)稅額則可視為資產(chǎn)成本，也可在企業(yè)所得稅稅前予以扣除。再者，PPP項(xiàng)目公司因融資需求向銀行等金融機(jī)構(gòu)借貸所簽訂的借款合同，需要繳納0.05%的印花稅；與建筑企業(yè)簽訂的承包合同，需要繳納0.03%的印花稅。

3、PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段。PPP項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)開始取得收益，其收益視為主營(yíng)業(yè)務(wù)收入。在運(yùn)營(yíng)階段，增值稅和企業(yè)所得稅是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)所面臨的兩大稅種。由于PPP項(xiàng)目涉及領(lǐng)域較多，且以具備（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品屬性的項(xiàng)目居多，本文對(duì)不同類型的PPP項(xiàng)目在該環(huán)節(jié)享受稅收優(yōu)惠情況進(jìn)行了梳理和歸納（見表2和表3）。

表2 PPP項(xiàng)目的增值稅優(yōu)惠政策

表3 PPP項(xiàng)目的企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策

4、PPP項(xiàng)目移交階段。PPP項(xiàng)目移交主要有兩種移交形式，一是股權(quán)轉(zhuǎn)讓，二是資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。在該環(huán)節(jié)，項(xiàng)目公司需按項(xiàng)目契約約定將項(xiàng)目移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。不過，不同的移交方式將會(huì)面臨不同的稅收問題。股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式下，項(xiàng)目公司面臨的稅負(fù)較輕且辦理手續(xù)簡(jiǎn)單，但也因項(xiàng)目移交前存在的債務(wù)或勞動(dòng)糾紛等問題，使得股權(quán)轉(zhuǎn)讓的移交方式在眾多實(shí)際PPP項(xiàng)目中未受青睞。相反，通過資產(chǎn)移交的方式成為了當(dāng)前PPP市場(chǎng)上主要的項(xiàng)目移交形式。不過，我國(guó)現(xiàn)行稅收政策中還沒有針對(duì)PPP移交環(huán)節(jié)涉及的增值稅出臺(tái)統(tǒng)一的稅收政策，特別是在“營(yíng)改增”前延續(xù)下來的PPP項(xiàng)目，各省市（地區(qū)）的稅收政策規(guī)定也參差不齊，這成為下一步亟需完善的地方。

（二）我國(guó)PPP項(xiàng)目全生命周期的稅收政策問題

1、PPP項(xiàng)目稅收政策缺乏統(tǒng)一性。PPP作為新型供給機(jī)制，其特殊屬性本就與傳統(tǒng)模式有所區(qū)別，制定針對(duì)性強(qiáng)、系統(tǒng)化的PPP稅收政策是社會(huì)發(fā)展的必然要求。

當(dāng)前，我國(guó)PPP項(xiàng)目現(xiàn)行稅收政策缺乏統(tǒng)一性。一方面，存在橫向稅種間政策的不匹配。目前，PPP模式可參照的稅收?qǐng)?zhí)行政策只體現(xiàn)在增值稅、企業(yè)所得稅這樣的大稅種上，而項(xiàng)目運(yùn)行生命周期涉及的房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等“稅小量大”的稅種卻沒有明確對(duì)應(yīng)的稅收政策，導(dǎo)致稅種間的不匹配。另一方面，存在縱向業(yè)務(wù)流程稅收政策的不匹配。PPP項(xiàng)目全生命周期貫穿四個(gè)階段，每個(gè)階段涉及業(yè)務(wù)繁雜，涉稅事項(xiàng)眾多，特別是項(xiàng)目成立階段的股權(quán)架構(gòu)、項(xiàng)目融資階段的融資方式、項(xiàng)目建設(shè)階段的施工安排、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的收益分配以及項(xiàng)目終止移交階段的退出機(jī)制等核心環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步完善，以形成統(tǒng)一配套的稅收政策體系。

2、PPP項(xiàng)目特殊事項(xiàng)的稅收政策缺乏確定性。一是政府付費(fèi)收入如何征稅不確定。在PPP項(xiàng)目的三種不同付費(fèi)方式中，除使用者付費(fèi)類型外，其余兩種類型項(xiàng)目全部或部分收入來源于政府部門，在現(xiàn)行稅收政策下這部分收入并未明確規(guī)定是否需要繳納企業(yè)所得稅、增值稅以及附加稅等。就政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目而言，在企業(yè)所得稅方面，可以扣除PPP項(xiàng)目公司的應(yīng)稅收入成本，對(duì)非應(yīng)稅收入成本除了不能扣除外，通常五年內(nèi)沒有支出完的部分需重新計(jì)入PPP項(xiàng)目公司的企業(yè)所得稅收入總額。簡(jiǎn)而言之，對(duì)項(xiàng)目公司而言這兩類收入企業(yè)所得稅稅負(fù)相差不大，區(qū)別在于時(shí)間差的問題。在增值稅方面，部分省市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)對(duì)某些行業(yè)的PPP項(xiàng)目給予了增值稅免稅的優(yōu)惠政策；在其他行業(yè)的PPP項(xiàng)目中，其增值稅優(yōu)惠政策因各地規(guī)定不同而存在差異，有些給予一定減免，有些卻并未制定明確的增值稅稅收政策，甚至對(duì)于行業(yè)類的PPP項(xiàng)目都未制定項(xiàng)目相關(guān)稅收政策予以支持。隨著PPP的進(jìn)一步推廣，越來越多的領(lǐng)域開始引入PPP模式，各類具體項(xiàng)目的涉稅問題將變得愈發(fā)復(fù)雜，政府付費(fèi)收入的征稅問題應(yīng)盡快加以明確，以減少不必要的成本支出和資源浪費(fèi)。

二是資產(chǎn)移交如何征稅不明確。一般而言，PPP項(xiàng)目終止移交階段會(huì)涉及項(xiàng)目資產(chǎn)的移交事項(xiàng)，根據(jù)契約合同的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目公司期滿將項(xiàng)目資產(chǎn)移交給政府部門或政府指定單位。可是，有關(guān)資產(chǎn)移交環(huán)節(jié)的涉稅事項(xiàng)在現(xiàn)行稅收政策下至今未能形成統(tǒng)一的規(guī)定。在“營(yíng)改增”之前，作為PPP模式前身的BT模式，在項(xiàng)目實(shí)踐中會(huì)涉及營(yíng)業(yè)稅，由于營(yíng)業(yè)稅當(dāng)時(shí)屬于地方稅種，各地方政府或稅務(wù)部門立足當(dāng)?shù)匕l(fā)展要求而制定了不同的營(yíng)業(yè)稅屬地政策，對(duì)涉及項(xiàng)目移交的稅務(wù)處理方式呈現(xiàn)不同。具體來說，有的省市對(duì)項(xiàng)目公司期滿移交的資產(chǎn)移交事項(xiàng)視同銷售不動(dòng)產(chǎn)而征收所得稅和增值稅，有的省市對(duì)項(xiàng)目公司期滿移交的資產(chǎn)移交事項(xiàng)按照服務(wù)業(yè)－代理業(yè)征收相應(yīng)稅收等?？傊?，現(xiàn)行稅收政策BT模式項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)的涉稅問題未能統(tǒng)一處理。再者，PPP模式下的項(xiàng)目移交與BT模式下的項(xiàng)目移交略有不同。前者的移交通常為無償移交，即產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)都將移交給政府或政府指定部門，但是現(xiàn)行稅收政策對(duì)此事項(xiàng)按照“視同銷售”處理，這使得項(xiàng)目公司面臨征稅風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)計(jì)稅基礎(chǔ)和適用稅目的不明確將產(chǎn)生稅務(wù)爭(zhēng)議；后者在移交環(huán)節(jié)，社會(huì)資本方會(huì)收到資產(chǎn)回購(gòu)條款，也作“視同銷售”處理繳納增值稅，同樣面臨稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化稅收政策不明確。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化作為盤活存量資產(chǎn)緩解政府財(cái)政支出壓力，有效發(fā)揮項(xiàng)目資產(chǎn)使用效率的創(chuàng)新模式，在現(xiàn)行稅收制度下該環(huán)節(jié)的涉稅問題未被明確規(guī)定。具體體現(xiàn)在未能明確界定PPP資產(chǎn)證券化原始權(quán)益人基礎(chǔ)資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)、資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃運(yùn)營(yíng)收益的保本性和非保本性、投資者取得收益的性質(zhì)及其納稅指引，使得PPP項(xiàng)目存在投資的不確定風(fēng)險(xiǎn)，以致阻礙投資者參與項(xiàng)目投資建設(shè)的熱情。故該環(huán)節(jié)應(yīng)進(jìn)一步明確基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的納稅范圍，并對(duì)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益征收增值稅和對(duì)PPP投資者的收益免征增值稅，優(yōu)化稅收環(huán)境，以促進(jìn)PPP發(fā)展。

3、PPP項(xiàng)目全生命周期稅收政策優(yōu)惠力度不足。一是優(yōu)惠期過短。PPP項(xiàng)目的主要優(yōu)惠政策當(dāng)屬企業(yè)所得稅政策，具體體現(xiàn)在“三免三減半”的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠年限為六年，前三年免稅，后三年減半征收，起征年為項(xiàng)目公司取得第一筆經(jīng)營(yíng)收入的年度。PPP項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)的年限較長(zhǎng)，一般在20—30年，有的甚至達(dá)到50年以上，項(xiàng)目收益見效緩慢，在取得營(yíng)業(yè)收入的前期，利潤(rùn)往往較低，甚至為負(fù)，后期會(huì)有所增加。然而，需要說明的是，在稅收優(yōu)惠期間，項(xiàng)目公司會(huì)出現(xiàn)仍未獲利或者在第五、第六年才開始獲利的情況，這必然導(dǎo)致項(xiàng)目公司無法完全享受稅收優(yōu)惠所帶來的（全部）福利，也無法真正達(dá)到稅收支持的目的。

二是優(yōu)惠范圍過窄。從PPP項(xiàng)目公司的全生命周期來看，項(xiàng)目公司能夠享受到的稅收優(yōu)惠范圍過窄，主要表現(xiàn)在企業(yè)所得稅和增值稅稅收優(yōu)惠上，且集中在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段。在企業(yè)所得稅優(yōu)惠方面，除了優(yōu)惠期限過短之外，稅收優(yōu)惠范圍也過窄。在不同行業(yè)的PPP項(xiàng)目中，主要集中體現(xiàn)在對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的優(yōu)惠上，在相關(guān)稅收優(yōu)惠目錄中還具體列舉了7個(gè)大類和18小項(xiàng)，并且對(duì)每一類型還做出相關(guān)的要求，滿足規(guī)定要求才可以享受該稅收優(yōu)惠。在增值稅優(yōu)惠方面，現(xiàn)行稅收政策給予了部分PPP項(xiàng)目的免稅優(yōu)惠和部分減免優(yōu)惠，比較發(fā)現(xiàn)主要是針對(duì)公共屬性較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目。例如，為居民供水、供熱類PPP項(xiàng)目；關(guān)于污水處理和垃圾處理的PPP項(xiàng)目則可以享受一定比例的增值稅退稅優(yōu)惠?？傊F(xiàn)行作用于PPP項(xiàng)目的企業(yè)所得稅和增值稅等稅收優(yōu)惠范圍過窄、優(yōu)惠力度不夠。

三是契稅和印花稅過重。在PPP項(xiàng)目全生命周期中，契稅和印花稅是貫穿始終的兩個(gè)稅種，屬于“稅小量大”類。在契稅方面，主要是項(xiàng)目公司成立階段獲取土地使用權(quán)的四種不同方式，對(duì)無償劃撥方式下取得的土地可以享受免稅優(yōu)惠，而其他三種方式下取得土地則需要繳納契稅。在印花稅方面，PPP項(xiàng)目公司成立期所取得的來自社會(huì)資本和政府部門的投資資金被視作實(shí)收資本和資本公積，需要繳納印花稅；此外，對(duì)于項(xiàng)目公司所獲得的土地投資需繳納土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)的印花稅。項(xiàng)目建設(shè)階段，因項(xiàng)目參與主體較多，涉及的項(xiàng)目合同也相應(yīng)較多，該階段是繳納印花稅較多的環(huán)節(jié)，如建筑施工合同、借款合同以及貨物采購(gòu)合同等都需繳納印花稅；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段所獲得的收入以及相關(guān)支出費(fèi)用需要繳納“雙邊”的印花稅；項(xiàng)目移交階段主要是因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移而繳納的印花稅。可以看出，印花稅貫穿PPP項(xiàng)目全生命周期的整個(gè)過程，雖然稅率比其他稅種低，但項(xiàng)目投資的額度大，使得繳納印花稅的計(jì)稅基數(shù)大，在項(xiàng)目整個(gè)全生命周期的多次征稅使得項(xiàng)目公司稅負(fù)過重。

四、完善我國(guó)PPP項(xiàng)目全生命周期稅收政策的建議

稅收政策作為推動(dòng)PPP模式向前發(fā)展的重要工具，是政府和社會(huì)資本共同關(guān)注的焦點(diǎn)。構(gòu)建系統(tǒng)科學(xué)、有針對(duì)性且合理的PPP領(lǐng)域的稅收政策，對(duì)于推動(dòng)PPP朝著高質(zhì)量健康方向發(fā)展以及加快構(gòu)建現(xiàn)代稅收制度具有重大的戰(zhàn)略意義。

（一）建立PPP模式統(tǒng)一的稅收政策體系

近年來，隨著PPP模式推廣力度的不斷加大，所帶來的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益也愈發(fā)明顯。但是，正如前文分析，作用于我國(guó)PPP項(xiàng)目的稅收政策仍未匹配PPP模式的發(fā)展要求；下一步，應(yīng)建立統(tǒng)一的PPP模式的稅收政策體系，使其形成相互影響、相互完善和促進(jìn)的良性局面。就目前國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目分布情況來看，涉及的行業(yè)領(lǐng)域較廣，有市政基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、水利水電、污水處理等領(lǐng)域。構(gòu)建統(tǒng)一的PPP模式稅收政策，不但可以給行業(yè)帶來穩(wěn)定發(fā)展，還可以體現(xiàn)稅收的公平原則，滿足社會(huì)公共需求，增加社會(huì)福利水平。值得注意的是，在建立統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目稅收政策的同時(shí)，還應(yīng)保持與其他稅收政策的協(xié)調(diào)性和靈活性，以保證整個(gè)稅收制度的穩(wěn)定和發(fā)展。

（二）明確PPP項(xiàng)目特殊事項(xiàng)的稅收規(guī)則

1、完善政府付費(fèi)收入的稅收政策。政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目和可行性補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目，其收入來源均與政府有關(guān)，前者全部收入來自于政府付費(fèi)，后者部分收入來自于政府付費(fèi)，其余來自于使用者付費(fèi)。政府付費(fèi)類項(xiàng)目根據(jù)付費(fèi)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)可分為三種不同的具體模式。其中，可行性補(bǔ)助類項(xiàng)目由政府投資補(bǔ)貼和價(jià)格補(bǔ)貼構(gòu)成政府付費(fèi)收入。政府可根據(jù)不同付費(fèi)類別的實(shí)質(zhì)給予相應(yīng)的稅收政策予以PPP項(xiàng)目發(fā)展支持，以提高供給水平和社會(huì)福利，增加社會(huì)資本或個(gè)人的獲得感。

政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，其收入全部來自政府，在三種付費(fèi)類項(xiàng)目中公益性最高。因此，政府應(yīng)該更加注重公益性質(zhì)較強(qiáng)的PPP項(xiàng)目，對(duì)于項(xiàng)目公司取得的收入是否征收或者免征增值稅和企業(yè)所得稅需作出明文規(guī)定，以提高該類PPP項(xiàng)目的報(bào)酬率，提高社會(huì)資本方參與項(xiàng)目投資建設(shè)的積極性，增加社會(huì)資本方的福利，進(jìn)而更好地推動(dòng)PPP的發(fā)展。

可行性補(bǔ)助類PPP項(xiàng)目，收入部分來自于政府投資補(bǔ)助或價(jià)格補(bǔ)助。投資補(bǔ)助類是對(duì)使用者付費(fèi)不能覆蓋項(xiàng)目投資支出的差額補(bǔ)助。價(jià)格補(bǔ)助是源于政府采取價(jià)格管制的方式，使項(xiàng)目公司在不能獲得應(yīng)取得收入時(shí)而給予的差額補(bǔ)助。因此，本文建議不將項(xiàng)目公司獲得的這部分補(bǔ)助收入作為企業(yè)所得稅征稅收入。

2、完善資產(chǎn)移交的稅收政策。PPP項(xiàng)目移交階段涉及資產(chǎn)移交事項(xiàng)，是社會(huì)資本方同政府簽署的合同約定。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿后，根據(jù)PPP項(xiàng)目簽約合同的內(nèi)容要求，社會(huì)資本將PPP項(xiàng)目資產(chǎn)無償或有償移交給政府或政府指定單位。在現(xiàn)行稅收政策下，若項(xiàng)目移交方式是資產(chǎn)無償移交，則視同銷售處理繳納增值稅、土地增值稅和企業(yè)所得稅，社會(huì)資本方將承擔(dān)相應(yīng)的稅收。這不僅沒有體現(xiàn)稅收的公平原則，還增加社會(huì)資本方的稅負(fù)壓力和稅收征管成本。具體而言，一方面，稅基確定的自由裁量問題將不利于稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅管理。另一方面，對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)移交征稅有失稅收公平原則。從實(shí)質(zhì)上講，社會(huì)資本方在整個(gè)PPP項(xiàng)目中只是擁有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，其資產(chǎn)所有權(quán)一直都在政府手中，社會(huì)資本方在運(yùn)營(yíng)期間的收入已經(jīng)繳納過相應(yīng)的稅收?；趯?shí)質(zhì)重于形式的原則，資產(chǎn)無償移交不應(yīng)作為“視同銷售”而繳納稅收，至于資產(chǎn)有償移交而取得的收入可計(jì)入納稅收入，也可避免稅收流失。

3、完善PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的稅收政策。明確基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的納稅范圍?；A(chǔ)資產(chǎn)是否真實(shí)出售是納稅的關(guān)鍵，PPP項(xiàng)目公司對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓的適用范圍是納稅的核心。本文建議明確基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的納稅范圍可以統(tǒng)一以會(huì)計(jì)處理的“出表”為標(biāo)準(zhǔn)，視PPP項(xiàng)目公司和SPV雙方對(duì)收益權(quán)風(fēng)險(xiǎn)及報(bào)酬的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行的約定為基礎(chǔ)資產(chǎn)的真實(shí)出售，按轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)價(jià)格大于賬面價(jià)值的部分繳納企業(yè)所得稅。對(duì)PPP項(xiàng)目公司源于基礎(chǔ)資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)所獲得的服務(wù)費(fèi)收入繳納增值稅，對(duì)PPP項(xiàng)目公司銀行貸款、企業(yè)應(yīng)收賬款等債權(quán)性資產(chǎn)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，視為“金融商品買賣”征收增值稅，對(duì)收益權(quán)基礎(chǔ)資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，建議不征收增值稅。

對(duì)資產(chǎn)支持專項(xiàng)計(jì)劃運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的收益征收增值稅。特殊目的載體（SPV）是資產(chǎn)專項(xiàng)計(jì)劃的主體，承接基礎(chǔ)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)支持證券發(fā)售和收益分配等職能，其稅負(fù)高低影響著PPP資產(chǎn)證券化的融資成本和運(yùn)行效率。資產(chǎn)專項(xiàng)計(jì)劃的運(yùn)營(yíng)由專項(xiàng)計(jì)劃管理人負(fù)責(zé)，運(yùn)營(yíng)期間，專項(xiàng)計(jì)劃管理人獲得的服務(wù)報(bào)酬和收益需繳納增值稅。另外，這類收益固定與否以資產(chǎn)證券化合約的約定為準(zhǔn)。若約定為未來現(xiàn)金流量，則視為貸款服務(wù)，繳納增值稅；若未約定為未來現(xiàn)金流量，則視為投資行為，無需繳納增值稅。此外，建議允許專項(xiàng)計(jì)劃管理人給自己開具增值稅專用發(fā)票的權(quán)利，以保證增值稅抵扣鏈條完整，為專項(xiàng)計(jì)劃管理人減輕稅收負(fù)擔(dān)，從而更好地服務(wù)于PPP項(xiàng)目的發(fā)展。

對(duì)投資者收益免征增值稅。在PPP項(xiàng)目中，特殊目的載體承接在項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的職能。一方面，投資者作為實(shí)際負(fù)稅人已在資產(chǎn)專項(xiàng)環(huán)節(jié)繳納增值稅，為避免重復(fù)征稅，在投資者取得收益的環(huán)節(jié)應(yīng)給予免征增值稅。另一方面，增值稅作為流轉(zhuǎn)稅，其課稅對(duì)象為商品或勞務(wù)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的增值額，對(duì)于資產(chǎn)專項(xiàng)計(jì)劃所獲得的投資收益在繳納增值稅后分配給投資者的過程中，并未產(chǎn)生增值額，故不存在征收增值稅的基本條件，因此也應(yīng)給予免征增值稅。

（三）適當(dāng)調(diào)整PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠期限、范圍和力度

1、延長(zhǎng)稅收優(yōu)惠期限。PPP項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠期限主要體現(xiàn)在企業(yè)所得稅“三免三減半”的稅收優(yōu)惠規(guī)定上?；赑PP項(xiàng)目自身的特性，諸如投資額度大、經(jīng)營(yíng)年限長(zhǎng)、回收效益慢等特點(diǎn)，項(xiàng)目公司取得第一筆或是第三、四筆收入時(shí)依舊可能處于虧損狀態(tài)；PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)，一般在20—30年之久，6年的優(yōu)惠年限顯得過短。本文建議可適當(dāng)延長(zhǎng)稅收優(yōu)惠期限，在確定開征年度上，應(yīng)從項(xiàng)目公司應(yīng)納稅所得額大于零開始計(jì)征。在優(yōu)惠年限上，可以嘗試“四免三減半”或者“四免四減半”的優(yōu)惠政策，讓項(xiàng)目公司真正享受到稅收優(yōu)惠帶來的福利。

2、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠范圍。在現(xiàn)行稅收政策下，對(duì)三種不同付費(fèi)類型的PPP項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目屬性和特點(diǎn)給予不同的稅收政策。具體而言，建議使用者付費(fèi)類項(xiàng)目在享受原有的增值稅稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，可不再給予額外優(yōu)惠，這也符合稅收中性原則的要求。此外，現(xiàn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策給予各行業(yè)普遍性的稅收優(yōu)惠，卻沒有基于PPP項(xiàng)目的特殊屬性而制定有針對(duì)性的稅收優(yōu)惠政策。因此，建議政府可兼顧保證財(cái)政收入規(guī)模和推動(dòng)PPP模式發(fā)展相統(tǒng)籌，制定適用于不同行業(yè)范圍的PPP項(xiàng)目的專門稅收優(yōu)惠政策。

3、降低PPP項(xiàng)目契稅和印花稅的征收比例。PPP項(xiàng)目公司在項(xiàng)目成立和建設(shè)階段需要大量的投資支出，在此階段項(xiàng)目公司并沒有取得經(jīng)營(yíng)收入，在契稅和印花稅上，應(yīng)降低對(duì)項(xiàng)目公司的征收比例。具體而言，在契稅方面，地方政府可減按2%的稅率征收項(xiàng)目公司的契稅，或者按《契稅暫行條例》規(guī)定3%的最低標(biāo)準(zhǔn)予以征收。在印花稅方面，PPP項(xiàng)目公司因項(xiàng)目建設(shè)需要，向銀行等金融機(jī)構(gòu)借款所簽訂的借款合同可減按0.03%的稅率征收，PPP項(xiàng)目公司與建筑施工方簽訂的總承包合同可減按0.02%的稅率征收?！?/p>

注釋：

①PPP是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機(jī)制變革。

②數(shù)據(jù)來源：財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心https://www.cpppc.org/jb/1001422.jhtml。

③《財(cái)政部 稅務(wù)總局關(guān)于對(duì)營(yíng)業(yè)賬簿減免印花稅的通知》（財(cái)稅〔2018〕50號(hào)）。