摘要 國有森林風(fēng)景資源有償使用是自然資源有償使用的重要方面，目前我國國有森林風(fēng)景資源有償使用政策不盡完善，理論探索不夠，實踐經(jīng)驗不足。立足森林風(fēng)景資源用益物權(quán)的實現(xiàn)，探索了有償使用的具體方式方法，認(rèn)為實行特許經(jīng)營是國有森林風(fēng)景資源有償使用的可行途徑，提出了規(guī)范程序、加強監(jiān)管、完善制度等意見和建議。

關(guān)鍵詞 國有林場;森林資源;有償使用

中圖分類號 S 7-9文獻標(biāo)識碼 A文章編號 0517-6611（2022）04-0121-02

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.04.031

開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Thoughts on Standardizing the Paid Use of State-owned Forest Landscape Resources—Taking Shanxi as an Example

ZHANG Quan-lin

（Shanxi State-owned Forest Farm and Seedling Work Station， Taiyuan， Shanxi 030012）

Abstract The paid use of state-owned forest landscape resources is an important aspect of the paid use of natural resources assets. At present， the policy of paid use of state-owned forest landscape resources in China is not perfect， the theoretical exploration is not enough， and the practical experience is not enough. Based on the realization of usufructuary rights of forest landscape resources， this paper explored the specific methods of paid use， it was considered that franchising was a feasible way for the paid use of state-owned forest landscape resources， and some opinions and suggestions were put forward， such as standardizing procedures， strengthening supervision and perfecting the system.

Key words State-owned forest farm;Forest resources;Paid use

作者簡介 張全林（1971—），男，山西應(yīng)縣人，高級經(jīng)濟師，從事林業(yè)經(jīng)濟管理研究。

收稿日期 2021-05-17

隨著生態(tài)文明進程和健康中國戰(zhàn)略的推進，森林作為一種重要的公共資源，因其可為人類提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)、具有促進人類健康功能而以新的視角回到人們視線，生態(tài)旅游和森林康養(yǎng)成為社會普遍關(guān)注的問題。國有林場作為森林資源富集和生態(tài)系統(tǒng)完整的區(qū)域，擁有發(fā)展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)越基礎(chǔ)。如何推進森林風(fēng)景資源的有償使用，使森林最大限度地為人類游憩康養(yǎng)提供服務(wù)，是目前國有林場普遍面臨的問題。

1 文獻綜述

縱觀林業(yè)發(fā)達國家森林資源有償使用，普遍以法律形式明確國家對國有林資源享有所有權(quán)，明確規(guī)定國有林可以民營且賦予民營主體合法經(jīng)營權(quán)益。如日本法律規(guī)定，國有林地可以通過承包、租賃等方式轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)，并且規(guī)定經(jīng)營期限、經(jīng)營者的權(quán)利、義務(wù)等，鼓勵民間資本流入國有林經(jīng)營中[1]。董俊纓[2]在《國有森林資源有償使用法律制度研究》中從物權(quán)理論維度分析，認(rèn)為森林物權(quán)是一種用益物權(quán)，其不僅具有一般民事物權(quán)占有、使用、收益、處分四大權(quán)能，還包括開發(fā)、保護、改善、管理的權(quán)能。新《森林法》第十六條規(guī)定：林業(yè)經(jīng)營者依法取得的國有林地和林地上的森林、林木的使用權(quán)，經(jīng)批準(zhǔn)可以轉(zhuǎn)讓、出租、作價出資等。具體辦法由國務(wù)院制定。2016年12月《國務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度的指導(dǎo)意見》[3]指出：對確需經(jīng)營利用的森林資源資產(chǎn)，確定有償使用的范圍、期限、條件、程序和方式。研究制定國有林區(qū)、林場改革涉及的國有林地使用權(quán)有償使用的具體辦法，通過租賃、特許經(jīng)營等方式積極發(fā)展森林旅游。本著尊重歷史、照顧現(xiàn)實的原則，全面清理規(guī)范已經(jīng)發(fā)生的國有森林資源流轉(zhuǎn)行為[4]。2017年9月26日，中共央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《建立國家公園體制總體方案》，強調(diào)國家公園的經(jīng)營管理實行“特許經(jīng)營管理”。

2 研究探索

山西在發(fā)展森林旅游、森林康養(yǎng)過程中對國有森林資源有償使用進行了積極的探索，初步積累了一些經(jīng)驗。

2.1 森林風(fēng)景資源股份合作

2017年，山西省政府辦公廳發(fā)布《山西省鼓勵投資政策（2017年版）》[5]，提出鼓勵金融資本、社會資本投資林區(qū)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)，林區(qū)以森林風(fēng)景資源評估價值作為資產(chǎn)入股參與投資，同時邀請有資質(zhì)的相關(guān)單位對森林資源進行評估，在辦理林地占用、林木采伐手續(xù)方面提供便利。之后，山西省直林局聘請5家資產(chǎn)評估公司對首批11個擬建森林康養(yǎng)基地的景觀康養(yǎng)資源進行了評估，評估主要內(nèi)容分為自然類、環(huán)境類、人文類和實物類，評估方法統(tǒng)一使用現(xiàn)行市價法和模擬開發(fā)法。由于國有森林景觀資源資產(chǎn)評估的相關(guān)核準(zhǔn)和備案制度不完善，加之森林景觀資源資產(chǎn)折股量化不易，后期風(fēng)險不易把控，目前國有森林景觀資源股份合作進展不順利。

2.2 森林風(fēng)景資源租賃使用

目前山西在森林旅游景區(qū)和康養(yǎng)基地主要采取租賃方式開發(fā)。如山西省太岳山國有林管理局采取“保底收益+（保底收入×國家GDP增長率）”的方式確定租金。對景區(qū)內(nèi)索道、漂流、滑道、餐飲、療養(yǎng)等經(jīng)營性項目，林局林場與經(jīng)營主體另行簽訂協(xié)議，綜合考慮項目建設(shè)規(guī)模及預(yù)期收益等因素，合理確定收益分成，確保林局收益的最大化[6-7]。但也有一些市縣林場不規(guī)范，有的以縣政府與民營公司合作框架協(xié)議代替林場與公司的經(jīng)濟合作協(xié)議，存在越權(quán)審批、協(xié)議不規(guī)范、林場丟權(quán)失利等情況。租賃一般是森林資源的整體租賃，難以將森林風(fēng)景資源與實物資產(chǎn)相分離，審批環(huán)節(jié)復(fù)雜，監(jiān)管難度較大。

2.3 森林風(fēng)景資源特許經(jīng)營

2018年，山西省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機制加快國土綠化步伐的實施意見》，提出以特許經(jīng)營的方式，鼓勵開發(fā)主體發(fā)展森林旅游康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)。目前山西省林業(yè)和草原局批復(fù)同意山西省呂梁山國有林管理局鬧泥森林康養(yǎng)基地和山西省關(guān)帝山國有林管理局交城山森林康養(yǎng)基地對社會資本的特許經(jīng)營，并且規(guī)定山西林業(yè)開發(fā)投資有限公司對省直林區(qū)森林康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)開發(fā)實行特許經(jīng)營。特許經(jīng)營的對象是森林景觀環(huán)境資源資產(chǎn)，不包括林木資產(chǎn)和其他實物資產(chǎn)。合作開發(fā)期間，林地林木權(quán)屬不變，林場經(jīng)營管理保持穩(wěn)定，雙方在加強森林資源保護的前提下，合理開發(fā)利用，實現(xiàn)利益共享。

2.4 森林風(fēng)景資源抵押

根據(jù)物權(quán)法第四十條規(guī)定，“所有權(quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)和動產(chǎn)上設(shè)定用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)[8]。用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益?！钡盅簷?quán)屬于物的擔(dān)保而非經(jīng)濟價值的交換。抵押權(quán)屬于政府對國有森林資源的無償使用，實際上損害了國家作為所有權(quán)人的權(quán)益。因此，在國有森林資源上設(shè)置抵押權(quán)是否合理值得商榷。蔣凡等[9]在《完善我國國有林場林地流轉(zhuǎn)的法律制度研究》中認(rèn)為，林地使用權(quán)抵押不應(yīng)成為國有林場林地流轉(zhuǎn)的方式?！秶辛謭龉芾磙k法》第三十五條規(guī)定，國有林場不得以其經(jīng)營的國有森林資源資產(chǎn)為其他單位和個人提供任何形式的擔(dān)保。因此，我國目前尚不具備放開國有林場林地使用權(quán)抵押的條件。山西目前也沒有國有森林資源抵押使用的先例。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

（1）國有森林風(fēng)景資源有償使用必須厘清所有權(quán)、使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)3項權(quán)能，賦予國有林場完整的用益物權(quán)，在此基礎(chǔ)上探索用益物權(quán)的多種實現(xiàn)形式。

（2）從森林風(fēng)景資源有償使用的方式看，目前實行特許經(jīng)營是一種較科學(xué)合理的方式。特許經(jīng)營雖然不能確保國有林經(jīng)營單位利益最大化，但可以避免森林康養(yǎng)基地開發(fā)過度化。

（3）國有森林資源有償使用必須完善法律法規(guī)，依法規(guī)范，加強監(jiān)管，注重源頭管控和流程管理，確保森林風(fēng)景資源用益物權(quán)的完整性和有償使用效益最大化，確保森林資源的可持續(xù)經(jīng)營和利用，確保國有林區(qū)和諧穩(wěn)定。

3.2 政策建議

（1）厘清所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)3項權(quán)能。國有森林資源所有權(quán)屬于國家，為全民所有。國家作為所有權(quán)人，其管理森林的目的就是促進森林資源持續(xù)增長、合理利用，讓森林為人類提供各種服務(wù)。所有權(quán)的實現(xiàn)依靠使用者和經(jīng)營者不斷增加生態(tài)產(chǎn)品的供給。依法取得森林、林木使用權(quán)的國有林場是森林資源的使用權(quán)主體，承擔(dān)保護、培育森林資源的義務(wù)，保證國有森林資源穩(wěn)定增長，提高森林生態(tài)功能，同時享有森林資源使用權(quán)、收益權(quán)，即享有國有森林資源的用益物權(quán)。物權(quán)的實現(xiàn)途徑主要來源于生態(tài)效益補償、經(jīng)營收益和碳匯等市場。森林經(jīng)營權(quán)可以由使用者自營，也可以引進第三方經(jīng)營。對于一定范圍的森林康養(yǎng)基地，大多是第三方經(jīng)營。經(jīng)營方會根據(jù)市場需求，開發(fā)適銷對路的功能性生態(tài)產(chǎn)品，滿足社會對森林生態(tài)產(chǎn)品的需求。經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)主要來源于產(chǎn)品和市場以及政府的補貼和扶持。

（2）確立特許經(jīng)營主體地位。根據(jù)商務(wù)部定義，特許經(jīng)營是指通過簽訂合同，特許人將有權(quán)授予他人使用的商標(biāo)、商號、經(jīng)營模式等經(jīng)營資源，授予被特許人使用，被特許人按照合同約定在統(tǒng)一經(jīng)營體系下從事經(jīng)營活動，并向特許人支付特許經(jīng)營費[10]。我國的特許經(jīng)營制度最早應(yīng)用于市政公用事業(yè)領(lǐng)域，實際上是一種公共資源領(lǐng)域引入私人經(jīng)營的公私合營機制，近年來被逐步引入森林資源有償使用領(lǐng)域。從國際慣例看，特許經(jīng)營分為商業(yè)特許經(jīng)營和政府特許經(jīng)營，森林資源有償使用屬于政府特許經(jīng)營的范疇[11]。我國的特許經(jīng)營制度在自然資源領(lǐng)域最早應(yīng)用于風(fēng)景名勝區(qū)，完全可供森林康養(yǎng)基地借鑒。森林康養(yǎng)基地的特許經(jīng)營，首先要明確特許經(jīng)營的對象——森林風(fēng)景康養(yǎng)資源資產(chǎn)，不包括林木資產(chǎn)和其他實物資產(chǎn)。餐飲、住宿、旅游、種植養(yǎng)殖等項目都應(yīng)該納入特許的范圍，限定經(jīng)營規(guī)模、建筑類型、發(fā)展模式等;其次要明確雙方權(quán)利義務(wù)，合作開發(fā)期間，林地林木權(quán)屬不變，林場經(jīng)營管理保持穩(wěn)定，雙方在加強森林資源保護的前提下，合理開發(fā)利用，實現(xiàn)利益共享。合作雙方均不得以森林資源資產(chǎn)使用權(quán)進行抵押融資或融資擔(dān)保。

（3）合理確定特許費率。關(guān)于特許費率的確定，在理論和操作上都比較困難。國際上制定特許費率一般采用單一標(biāo)準(zhǔn)和復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)。單一標(biāo)準(zhǔn)是指法律規(guī)定統(tǒng)一的費率計算方式。美國基于“與投資資本和合同義務(wù)為機會獲得的凈利潤為基礎(chǔ)”，加拿大基于“土地評估價值和居民消費價格指數(shù)”，韓國“根據(jù)自然公園占用或使用許可的人向公園管理廳支付恢復(fù)原狀所需的費用”等都屬于單一標(biāo)準(zhǔn)。復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)則是根據(jù)不同申請人、不同申請項目、不同時間或區(qū)域設(shè)置不同的特費率。加拿大、日本一般采取復(fù)合費率[12]。無論哪種類型，都是在公益屬性的基礎(chǔ)上，由政府制定不高于市場相似產(chǎn)品的價格。根據(jù)我國有實際情況，森林康養(yǎng)基地的特許經(jīng)營收費，建議根據(jù)《中國森林公園風(fēng)景資源質(zhì)量等級評定》（GB/T18005），在市場發(fā)育程度較低的情況下，宜采用模擬開發(fā)法進行評估。根據(jù)評估價值，考慮季節(jié)長度、高峰負(fù)荷、平均占有率、可達性、擬建設(shè)施設(shè)備、投入成本、預(yù)期收益等綜合因素，確定特許費率。

（4）加強監(jiān)管體系和制度體系建設(shè)。建議國務(wù)院或者自然資源部盡快出臺《國有森林資源資產(chǎn)有償使用改革方案》，依法規(guī)范國有森林資源有償使用行為。開展國有森林資源有償使用的監(jiān)督檢查，對各類不規(guī)范行為予以糾正，對違法違規(guī)行為依法處理。完善國有森林資源有償使用的具體規(guī)定和辦法。有償使用的項目應(yīng)該包括森林觀光、休閑、體驗、康養(yǎng)等旅游項目以及種植、養(yǎng)殖、采集等林副產(chǎn)品和營造經(jīng)濟林項目等;國家一級公益林、自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)、森林公園核心景觀區(qū)、國家一級水源地保護區(qū)應(yīng)禁止開展有償使用。

（5）規(guī)范森林資源有償使用程序。國有森林資源有償使用應(yīng)在符合林地保護利用規(guī)劃和國有林場森林經(jīng)營方案的

前提下，由國有林場進行專項規(guī)劃，逐步納入公共資源交易平臺進行規(guī)范交易，并接受監(jiān)管，確保國有森林資源使用過程的公開性和透明性;申請使用國有森林資源的單位或個人，要書面向國有林場提交申請或者到公共資源交易平臺投標(biāo)，國有林場要對申請使用森林資源的主體資格進行審查，對項目可行性和合法性進行審查;委托相關(guān)評估機構(gòu)對擬使用的森林資源進行評估，在此基礎(chǔ)上商定特許經(jīng)營費率，經(jīng)國有林場職工大會或者職工代表大會2/3以上成員討論通過后組織實施[12]。根據(jù)2012年原國家林業(yè)局印發(fā)的《關(guān)于加強國有林場森林資源管理保障國有林場改革順利進行的意見》“建立國家所有、省級管理、林場保護與經(jīng)營的國有林場森林資源管理體制”，使用國有林場森林資源應(yīng)該由縣級人民政府報省林草主管部門批準(zhǔn)。

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