侯 志 峰 李菁

（蘭州財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

一、引言

財政轉(zhuǎn)移支付制度作為解決地區(qū)間財力失衡問題、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要工具之一，在調(diào)節(jié)政府間財力關(guān)系方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。自1994年分稅制體制改革以來，中央集中大量財政收入，地方政府收入減少，但事權(quán)未相應(yīng)減少，地方政府財政資金比較困難，造成財權(quán)與事權(quán)不匹配。其次在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的背景下，地方政府的財政收入受到一定限制，長期積累地方政府會凸顯出財力失衡的問題?；谏鲜銮闆r，中央政府建立了對省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度，各省級政府按先后順序參照中央政府建立了省級以下的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

但是，隨著轉(zhuǎn)移支付制度的不斷完善，轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模不斷擴(kuò)增，轉(zhuǎn)移支付是否能夠有效的平衡地區(qū)間的財力差距，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，國內(nèi)外學(xué)者之間還存在爭議：其一，財政轉(zhuǎn)移支付對縮小地區(qū)間財力差距呈正向調(diào)節(jié)，達(dá)到了均等化效果。蔣欣佳（2019）［1］運用泰爾指數(shù)和亨特系數(shù)等指標(biāo)對我國政府間財力橫向和縱向的失衡進(jìn)行測算，轉(zhuǎn)移支付總體上對政府間的財力均衡起到了一定效果。馬海濤和任致偉（2017）［2］采用變異系數(shù)法和泰爾指數(shù)，利用縣級數(shù)據(jù)計算轉(zhuǎn)移支付對縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的調(diào)節(jié)力度以及均等化程度，發(fā)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付確實對縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了財力均等化效應(yīng)。趙永輝和付文林（2017）［3］構(gòu)建聯(lián)立方程模型，利用省級面板數(shù)據(jù)分析財政轉(zhuǎn)移支付制度是否對地區(qū)間財力差距有調(diào)節(jié)作用，分析發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付確實在一定程度上調(diào)節(jié)了地區(qū)間的財力不均衡問題。其二，財政轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間財力差距，未能起到均等化效果。儲德銀和遲淑嫻（2018）［4］利用除西藏外的31個省份的數(shù)據(jù)，在重新測算我國財政縱向失衡的基礎(chǔ)上，構(gòu)建面板數(shù)據(jù)模型研究轉(zhuǎn)移支付對財政縱向失衡的結(jié)構(gòu)與總量效應(yīng)，研究發(fā)現(xiàn)總體上財政轉(zhuǎn)移支付促進(jìn)了地區(qū)間的財政縱向失衡問題，與一般意義上轉(zhuǎn)移支付制度的作用相反。王瑞民和陶然（2017）［5］在Lerman 與Yitzhaki（1985）提出方法的基礎(chǔ)上，利用縣級數(shù)據(jù)研究邊際意義上不同類別的轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)專項轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間的公共服務(wù)不均等。其三，財政轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成項目對財力均等化效果。邱強(qiáng)（2021）［6］通過采用基尼系數(shù)及其分解方法，利用福建省2001～2018年的縣級財政數(shù)據(jù)，對福建省財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化進(jìn)行了實證分析，得出總體上轉(zhuǎn)移支付降低了福建省的縣際財力基尼系數(shù)，但是從基尼系數(shù)分解法來看，稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付均未能起到均等化作用，而且一般轉(zhuǎn)移支付的均等化效果是不穩(wěn)定的。吳強(qiáng)（2016）［7］選取除西藏外30個省級行政區(qū)的稅收返還和財政轉(zhuǎn)移支付數(shù)據(jù)，運用基尼系數(shù)分解法進(jìn)行分析，研究發(fā)現(xiàn)稅收返還是擴(kuò)大區(qū)際財力差距的主因，但在2014年以后效果逐漸減弱，專項轉(zhuǎn)移支付亦擴(kuò)大地區(qū)間財力差距，并且部分抵消了一般轉(zhuǎn)移支付的效果。

本文立足于甘肅省14個市、州級政府，利用2014～2019年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，探討轉(zhuǎn)移支付前后甘肅省市、州級政府財力差異以及轉(zhuǎn)移支付對市、州級財政均等化效應(yīng)。

二、數(shù)據(jù)來源及研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文選取的是甘肅省2014～2019年6年間全省14個市州的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，包括預(yù)算收入和支出、人均可支配收入、人口數(shù)量、凈轉(zhuǎn)移支付收入等。數(shù)據(jù)來源于2015～2020年《甘肅省統(tǒng)計年鑒》、甘肅省財政廳以及各市州財政局。因2014年以前部分市州數(shù)據(jù)缺失，所以選取了2014年及以后的數(shù)據(jù)。

（二）研究方法

變異系數(shù)可以對多個值之間的變異程度進(jìn)行衡量，在平均數(shù)和度量單位相同的情況下，可以通過標(biāo)準(zhǔn)差來進(jìn)行比較，在不同的情況下，則需要利用平均數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)差的比值進(jìn)行比較，標(biāo)準(zhǔn)差與平均數(shù)的比值即為變異系數(shù)。甘肅省14個市州之間轉(zhuǎn)移支付前后的財力差異主要有以下三個測量指標(biāo)，計算公式如下所示。

1.轉(zhuǎn)移支付前人均財力變異系數(shù)

CV0表示轉(zhuǎn)移支付前變異系數(shù)，xi表示i市在轉(zhuǎn)移支付前的人均可支配收入，可以根據(jù)該地區(qū)的人口數(shù)和轉(zhuǎn)移支付前的財政收入計算得出；x表示各市級政府轉(zhuǎn)移支付前人均可支配財力的平均數(shù)，pi表示i市的人口數(shù)，p表示甘肅省各市人口數(shù)的總和。

2.轉(zhuǎn)移支付后人均財力變異系數(shù)

CV1表示轉(zhuǎn)移支付后變異系數(shù)，yi表示i市在轉(zhuǎn)移支付后人均可支配收入，y表示轉(zhuǎn)移支付后人均可支配財力的平均數(shù)，pi表示i市的人口數(shù)，p表示甘肅省各市人口數(shù)的總和。通過上述公式計算結(jié)果來反映各市州的離散程度，即不均衡程度，數(shù)值越大，財力分布不均衡問題越嚴(yán)重。

3.計算均等化效果系數(shù)TE

根據(jù)變異系數(shù)法，選用甘肅省2014～2019年14個市、州級政府的數(shù)據(jù)，計算出轉(zhuǎn)移支付前后的變異系數(shù)，分析地區(qū)間的財力差距。TE是財力均等化系數(shù)，用（CV0-CV1）/CV0表示。若TE為正，說明可以縮小財力差距，數(shù)值越大，平衡財力的效果越強(qiáng)；若TE為負(fù)，說明轉(zhuǎn)移支付能夠擴(kuò)大區(qū)域間的財力差距，負(fù)數(shù)值越小，財力均等化的效果越差。利用均等化效果系數(shù)分析不僅反映了財政轉(zhuǎn)移支付制度前后的相對變化，而且反映了財政轉(zhuǎn)移支付后各市州財力離散程度的絕對大小。

三、甘肅省轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)分析

（一）甘肅省市、州級政府財政轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀

從甘肅省市、州級政府的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)和財政自給能力兩個方面對其現(xiàn)狀進(jìn)行分析。

甘肅省市、州級政府的財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)分析（如表1）。甘肅省對市、州級政府2020年的轉(zhuǎn)移支付總量為2630.90 億元，是2014 年的1.74 倍；一般轉(zhuǎn)移性支付的絕對量從2014 年的807.10 億元增加到2020 年的2191.50 億元，增加近2.7 倍；專項轉(zhuǎn)移支付的絕對規(guī)模在2014 年至2018 年逐年增加，而在2019年和2020年出現(xiàn)較大下降，2021年預(yù)算數(shù)顯示仍舊處在下降階段，只有稅收返還的絕對規(guī)模變化不大，呈現(xiàn)穩(wěn)定趨勢。

表1 甘肅省市、州級政府轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)表單位：億元

從總體上看，一般轉(zhuǎn)移支付所占的比重呈現(xiàn)逐年上升趨勢，只有2017年的比例有所下降但下一年又恢復(fù)增長；在所列的樣本數(shù)據(jù)中，一般轉(zhuǎn)移支付的占比從2014 年53.50%增加到2020 年83.30%，2021年預(yù)算占比依舊增加，并且始終位于三種轉(zhuǎn)移支付形式的首位。專項轉(zhuǎn)移支付占比總體上呈下降狀態(tài)，僅在2017 年比例呈上升情況，2014 年至2020 年比重由45.53%下降至14.55%，尤在2018 年到2019年占比快速下降，由39.54%下降至17.56%，下降幅度達(dá)到22%左右。從表中數(shù)據(jù)可以看出，稅收返還在轉(zhuǎn)移支付的總額中占比是最小的，波動性變化較小。

甘肅省市、州級政府財政自給能力分析（如表2）。分稅制體制改革以來，地方政府的大部分稅收收入歸屬中央政府所有，但地方政府的財政支出并沒有減少，因此各地方政府的財政自給能力系數(shù)出現(xiàn)減弱的趨勢。從表2可以看出，2014～2020年間，甘肅省14個市、州級政府的財政自給能力系數(shù)呈逐年遞減趨勢，且財政自給能力系數(shù)均遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1，顯而易見均比較依賴于財政轉(zhuǎn)移支付。其中，我們可以看出每年財政自給能力系數(shù)最高的是嘉峪關(guān)市，2014年嘉峪關(guān)市的財政自給能力系數(shù)高達(dá)0.7171，是近幾年最高的，但是之后每年呈逐年遞減趨勢；財政自給能力系數(shù)比較低的是臨夏州和甘南州，連續(xù)六年均在0.1以下，低于嘉峪關(guān)市7倍多，可以看出甘肅省內(nèi)各市、州級政府之間的財政自給能力差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，自身財政支出差距懸殊，因此對轉(zhuǎn)移支付的依賴程度也存在很大差距。其次，財政自給能力系數(shù)高于0.5的僅有蘭州市和嘉峪關(guān)市，這表明財政自給能力低于平均系數(shù)的市、州級政府的數(shù)量超過總數(shù)的大半，從整體上來看，甘肅省大部分的縣級政府依賴轉(zhuǎn)移支付程度比較強(qiáng)，自身的財政收入難以滿足其支出的需求。

表2 甘肅省市、州級政府財政自給能力系數(shù)表

（二）基于變異系數(shù)法分析財政轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效應(yīng)

雖然各市、州級政府同處一個省，但在地理環(huán)境、人口狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有所差異，比如定西市以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，酒泉市的光伏項目比較突出，臨夏州和甘南州經(jīng)濟(jì)相對落后等。其次各市州在稅收程度上存在差異，這導(dǎo)致了各市州即使同處一個省，它們之間的自有財力在總量或者人均量方面均存在著差異。

由于甘肅省各市級政府的人口差距比較大，例如，2019年蘭州市總?cè)丝?79.09萬人，嘉峪關(guān)市僅有25.31萬人，兩市之間人口差距前者是后者的14.97倍之多，因此采用以人口為權(quán)數(shù)加權(quán)計算轉(zhuǎn)移支付前后的變異系數(shù)，以便更加客觀的反映各個地區(qū)之間的財力差異?；谧儺愊禂?shù)公式，計算得出：

由表3的數(shù)據(jù)可以看出，甘肅省市級政府的財力在轉(zhuǎn)移支付前的差距較大，六年間的變異系數(shù)均值為0.6943，從2014～2018年間，可以看出變異系數(shù)是不斷增加的，從2014年的0.6047增加到2018年的0.7588，增長25.48%，說明市級政府間的財力差距不但沒有減小，反而差距逐漸增大。但在2019 年，變異系數(shù)從2018年的0.7588降低到0.7049，說明市級政府間的財力差距有所減小，但是從數(shù)值大小來看，市級政府間仍然存在著較大的財力差距。其次，通過與轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)相比，可以發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)相對減小，說明轉(zhuǎn)移支付有利于縮小市州級政府間的財力差距。總體上來看，除2018 年轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)呈上升狀態(tài)以外，其余各年財政轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)逐年呈現(xiàn)下降狀態(tài)。

表3 甘肅省2014～2019年市級轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)表

為了更加直觀的看清財政轉(zhuǎn)移支付前后變異系數(shù)的變化對比，作出如下折線圖（圖1）。從理論上講，財政轉(zhuǎn)移支付制度與各地區(qū)的初始財力在某種程度上二者存在著一種邏輯關(guān)系，即通過向落后地區(qū)下?lián)芤欢ǖ呢斦D(zhuǎn)移支付，有利于增加該地區(qū)的公共支出力度，進(jìn)而推動欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展又可以促進(jìn)當(dāng)?shù)囟愂帐杖朐鲩L。因此根據(jù)二者之間邏輯關(guān)系可以認(rèn)為，財政轉(zhuǎn)移支付制度向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傾斜，最終不僅會使地區(qū)間經(jīng)濟(jì)呈收斂狀態(tài)，而且會使得次年地區(qū)間的初始財力差異也相應(yīng)呈收斂狀態(tài)。從圖1中可以看出，2014～2019年轉(zhuǎn)移支付后變異系數(shù)CV1曲線均處在轉(zhuǎn)移支付前變異系數(shù)CV0曲線的下方，財政轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)均低于財政轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)，說明轉(zhuǎn)移支付確實縮小了甘肅省各市、州級政府之間的財力差距，而且轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)曲線波動總體呈穩(wěn)定上升趨勢，轉(zhuǎn)移支付后變異系數(shù)曲線波動除2018年外變化不大，總體上兩條曲線之間的距離呈逐年擴(kuò)大趨勢。

總體上（如表3），2014～2019年財力均等化TE系數(shù)均呈正數(shù)，說明轉(zhuǎn)移支付在一定程度上確實縮小了各地區(qū)間的財力差距，起到了均等化作用。除2018年外，財力均等化系數(shù)TE呈上漲趨勢，這意味著轉(zhuǎn)移支付對財力均等化的效果不斷增強(qiáng)。但在2018年財力均等化系數(shù)TE突然下降，這說明轉(zhuǎn)移支付擴(kuò)大了地區(qū)間的財力差距，并沒有起到財力均等化的作用，而且TE系數(shù)突降意味著轉(zhuǎn)移支付對財力均等化的效應(yīng)減弱。從整體上來看，甘肅省各市、州政府之間轉(zhuǎn)移支付的財力均等化效果趨勢極不穩(wěn)定，均等化效應(yīng)有待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、結(jié)論及政策建議

通過對甘肅省2014～2019年14個市、州級政府的相關(guān)數(shù)據(jù)測算了轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)CV0，轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)CV1，以及均等化系數(shù)TE。根據(jù)測量的結(jié)果，可以得出以下結(jié)論：第一，2014～2019年間，甘肅省各市、州間轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)CV0總體上呈上升趨勢，僅2019年呈下降狀態(tài)，說明轉(zhuǎn)移支付前各市、州之間的財力差距呈逐年增加趨勢。第二，對比財政轉(zhuǎn)移支付前的變異系數(shù)，轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)有所減小，限制了財力差距的擴(kuò)大。但是從2014～2019年的數(shù)據(jù)來看，轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)依舊呈逐年上漲狀態(tài)，2018年轉(zhuǎn)移支付后的變異系數(shù)CV1尤為顯著。第三，用財力均等化效果系數(shù)TE 來衡量財政轉(zhuǎn)移支付在縮小各市州之間的財力差異上所起作用的大小，結(jié)果顯示，2014～2019年財力均等化效果系數(shù)TE均呈正數(shù)，達(dá)到了均等化效應(yīng)，并且除2018年外財力均等化系數(shù)TE逐年呈上升趨勢，說明轉(zhuǎn)移支付對平衡甘肅省14個市州級政府間財力差距的效果逐漸增強(qiáng)。

綜上所述，雖然隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付具有一定的均等化效應(yīng)，但是通過實證分析發(fā)現(xiàn)其均等化效應(yīng)存在不理想情況，甚至有些年份對均等化效應(yīng)有削弱的現(xiàn)象，結(jié)合甘肅省轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀及對甘肅省14個市州級政府轉(zhuǎn)移支付的實證分析，為了最大程度地發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度對財力均等化的調(diào)節(jié)作用，實現(xiàn)地區(qū)間財力均等化，提出以下政策建議：第一，加強(qiáng)甘肅省地方政府的財政自主能力。立足于甘肅省實際情況，必須依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等來增強(qiáng)地方的財政收入，提高其財政自主能力。比如定西市以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，竭盡全力打造全國特色種子種業(yè)基地，專業(yè)培育優(yōu)質(zhì)馬鈴薯，提升馬鈴薯產(chǎn)量，穩(wěn)定中國薯都地位。標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化隴西中藥材種植，推動其優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，進(jìn)一步提升市場競爭力等。其次，地方政府需要在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化地方主體稅種，增加地方稅收收入，進(jìn)而夯實財政收增基礎(chǔ)。第二，適當(dāng)增加一般轉(zhuǎn)移支付的支出規(guī)模。政府應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃轉(zhuǎn)移支付資金時將重點關(guān)注人均財力低于全省平均財力的城市和區(qū)域，對基礎(chǔ)財力比較弱的城市，應(yīng)該加大一般性轉(zhuǎn)移支付的傾斜力度，從而提高收入再分配的效率。同時要注意一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模增長過快是否降低地方政府的稅收努力程度，要對地方政府過度依賴上級財政的不良局面達(dá)到緩解狀態(tài)。