陳貴梧，黃嘉慶

（暨南大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510632）

環(huán)境治理是一個(gè)公共領(lǐng)域的棘手問題。中國(guó)在環(huán)境治理上如何解決政策分歧，廣泛“凝聚共識(shí)”“找到最大公約數(shù)，畫出最大同心圓”［1］，強(qiáng)化國(guó)家環(huán)境政策在地方的執(zhí)行，這不僅是重要的理論問題，也是“講好中國(guó)故事”的重要內(nèi)涵。“講好中國(guó)故事”固然需要建構(gòu)自身的話語體系，但建構(gòu)話語體系并非自說自話，也需要尋求與國(guó)際主流學(xué)術(shù)話語體系的理性對(duì)話。為了建構(gòu)具有理論自信的新敘事，探索擯棄簡(jiǎn)單遵循西方環(huán)境政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的做法，但并不回避西方所謂主流的學(xué)術(shù)概念，扎根于新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，提煉出環(huán)境治理中國(guó)方案的核心特征。循著這一思路，研究提出環(huán)境治理過程的共識(shí)和最大公約數(shù)可以建立在公共價(jià)值之上，關(guān)鍵在于公共價(jià)值的建構(gòu)。那么，新時(shí)代中國(guó)如何建構(gòu)環(huán)境治理的公共價(jià)值？其過程和機(jī)制的內(nèi)在邏輯何在？為了回答這些問題，在整合已有公共價(jià)值理論研究基礎(chǔ)上［2-15］，基于對(duì)G市開發(fā)區(qū)和S市工業(yè)園區(qū)的兩個(gè)最相似典型案例的比較分析，提煉出新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理范式的理論邏輯，并刻畫出環(huán)境治理的公共價(jià)值建構(gòu)過程、關(guān)鍵條件和實(shí)現(xiàn)路徑。期望在這個(gè)意義上，能夠整合和拓展公共價(jià)值理論框架，強(qiáng)化公共價(jià)值理論的現(xiàn)實(shí)解釋力和實(shí)證基礎(chǔ)，促使環(huán)境治理的中國(guó)道路和模式成為這一“公域問題”的一種具有全球意義的敘事，為“四個(gè)自信”和“講好中國(guó)故事”提供來自環(huán)境治理領(lǐng)域的理論闡釋和經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

1 一個(gè)整合性的理論框架：從公共價(jià)值失靈到公共價(jià)值創(chuàng)造

1.1 理論的整合與新框架的提出

已有學(xué)者圍繞公共價(jià)值的概念及其測(cè)量，公共價(jià)值治理及其在政府績(jī)效管理、鄰避沖突等棘手問題的解決等方面展開了大量的研究。譬如，以穆爾［2］、Stoker［3］為代表的研究者將公共價(jià)值視為公民集體偏好在政府管理中表達(dá)的結(jié)果；而Bozeman［4］、Feeney等［5］則認(rèn)為公共價(jià)值是關(guān)于權(quán)力、義務(wù)和規(guī)范形成的共識(shí)。包國(guó)憲等［6］則將公共價(jià)值分為結(jié)果主導(dǎo)的公共價(jià)值（PV）和共識(shí)主導(dǎo)的公共價(jià)值（PVs）。創(chuàng)造公共價(jià)值被認(rèn)為是現(xiàn)代公共管理的目標(biāo)和使命。政府通過創(chuàng)造公共價(jià)值來實(shí)現(xiàn)治理的范式被稱為公共價(jià)值治理。盡管對(duì)公共價(jià)值的界定不盡一致，但學(xué)者們大致認(rèn)同公共價(jià)值治理是一種傾向于精神的、柔性的“軟治理”，與剛性的、命令-控制式的“硬治理”結(jié)構(gòu)和機(jī)制相比，它更加強(qiáng)調(diào)治理從強(qiáng)制性機(jī)制向共識(shí)性理念的轉(zhuǎn)變。

在眾多公共價(jià)值治理理論模型中，最具代表性的是穆爾［2］建構(gòu)的“戰(zhàn)略三角”模型。該模型的起點(diǎn)是“公共價(jià)值戰(zhàn)略目標(biāo)”（Public Value Strategic Goals），即組織的全部使命和目標(biāo)必須由組織中重要的公共價(jià)值所決定。公共管理者須界定什么是對(duì)監(jiān)督者、委托人和利益相關(guān)者有價(jià)值的，并將具有價(jià)值的公共目標(biāo)具體化，此時(shí)管理的焦點(diǎn)集中向外部。第二個(gè)點(diǎn)為“權(quán)威環(huán)境”（Authorizing Environment）。由于公共價(jià)值者的權(quán)威來自政治，獲得政治授權(quán)是創(chuàng)造公共價(jià)值的前提，因此公共管理者應(yīng)努力在政治及法律上，爭(zhēng)取到公共權(quán)威及其他資源的最大化的合法化授權(quán)。穆爾特別強(qiáng)調(diào)“政治仍是公共價(jià)值的最后仲裁者”，因而“必須生產(chǎn)某種在委托人看來價(jià)值大于成本的產(chǎn)品”。此時(shí)管理焦點(diǎn)是向上部的。第三個(gè)點(diǎn)則是“運(yùn)作能力”（Operational Capability）。它強(qiáng)調(diào)管理者利用多種政策工具、戰(zhàn)術(shù)、談判技巧，以及建立特別協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等資源和機(jī)遇，通過“網(wǎng)絡(luò)化治理”，最有效而且高效地實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值目標(biāo)。此時(shí)管理焦點(diǎn)是向下部和內(nèi)部的。簡(jiǎn)言之，公共價(jià)值創(chuàng)造的關(guān)鍵在于公共管理者確立公共價(jià)值目標(biāo)，獲得政治授權(quán)的公共資源和合法性，并具備運(yùn)作管理能力。

與穆爾提出“公共價(jià)值何以能”的方向相反，Bozeman等［4-5］則探討“公共價(jià)值為何不能”的問題，二者是一體兩面的關(guān)系。Bozeman認(rèn)為，當(dāng)政府和市場(chǎng)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)無法獲得公共價(jià)值時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值失靈。進(jìn)一步地，提出導(dǎo)致公共價(jià)值失靈的七個(gè)核心因素，其中有五個(gè)是由于“政府所提供的產(chǎn)品和服務(wù)無法獲得公共價(jià)值”造成的：一是社會(huì)價(jià)值的傳達(dá)和聚合機(jī)制失靈，即政治代表、政策制定和決策程序無法反映民意。二是公共領(lǐng)域壟斷失靈，即政府未能很好地壟斷和控制具有規(guī)模效應(yīng)的公共品，而不得不依賴于其他競(jìng)爭(zhēng)者而導(dǎo)致市場(chǎng)混亂。三是利益囤積，即少數(shù)利益集團(tuán)侵奪公眾利益，導(dǎo)致利益分布不均。四是短視效應(yīng)，即短期行為威脅長(zhǎng)遠(yuǎn)公共價(jià)值。五是可替代性機(jī)制失靈，即政府政策試圖通過補(bǔ)償和提供替代品等方式來修復(fù)價(jià)值失靈，但有些價(jià)值是不可替代的（例如，生命安全）。事實(shí)上，在更寬泛的維度上看，這些因素仍然指向穆爾的戰(zhàn)略三角。

綜合地看，公共價(jià)值其實(shí)來自公共管理者對(duì)社會(huì)多元主體訴求的吸納進(jìn)而確定公共目標(biāo)的能力、獲取政治權(quán)威支持和資源的能力、運(yùn)作管理的具體行動(dòng)能力，并尋求三個(gè)維度之間最大程度的匹配。穆爾和Bozeman關(guān)于公共價(jià)值的理論，恰好形成了一個(gè)理解公共價(jià)值治理從失靈到創(chuàng)造的完整譜系（圖1）：當(dāng)政府的公共價(jià)值管理戰(zhàn)略在目標(biāo)上符合多數(shù)利益相關(guān)者的合理訴求，在政治上具有合法性和持續(xù)性，在操作上具有可行性和實(shí)際性，公共價(jià)值就會(huì)被創(chuàng)造；如果政府在價(jià)值目標(biāo)上無法反映民意而使價(jià)值聚合傳達(dá)機(jī)制失靈，在政治上因利益囤積而出現(xiàn)扭曲、短視或者空洞，在操作上運(yùn)作能力不強(qiáng)或替代機(jī)制不足，那公共價(jià)值就會(huì)失靈。

圖1 從公共價(jià)值失靈到公共價(jià)值創(chuàng)造的一個(gè)整體性框架

1.2 新框架的應(yīng)用：中國(guó)環(huán)境治理中公共價(jià)值建構(gòu)的過程與邏輯

公共價(jià)值治理試圖超越技術(shù)治理的路徑，努力在價(jià)值上彌合多元主體的沖突，適合解決環(huán)境治理這類棘手問題。不過，需要注意的是，理論的應(yīng)用必須因時(shí)因地制宜。當(dāng)應(yīng)用上述整體性框架來分析中國(guó)環(huán)境治理的公共價(jià)值建構(gòu)問題時(shí)，需要根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情境進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整。

第一，在權(quán)威環(huán)境上，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，黨的歷史使命、治理理念和行動(dòng)價(jià)值集中反映了“人民性”這一公共價(jià)值的根本屬性。就環(huán)境領(lǐng)域而言，中國(guó)提出了“生態(tài)文明”這一核心權(quán)威價(jià)值，并持續(xù)采用了考核問責(zé)、評(píng)優(yōu)激勵(lì)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等主要機(jī)制予以貫通。特別地，自2015年以來實(shí)施的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察成為了在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值失靈時(shí)，以黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)在中央和地方、地方各級(jí)黨委政府以及政企民之間達(dá)成“教化式共識(shí)”，從而成為了自上而下建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值的最主要模式［16］。

第二，地方政府價(jià)值目標(biāo)的確定往往受政府本位和人民本位兩種不同價(jià)值取向的影響［17］。當(dāng)政府本位與人民本位相兼容時(shí)，公共價(jià)值容易被創(chuàng)造；相反地，當(dāng)二者相沖突時(shí)，往往出現(xiàn)公共價(jià)值失靈。中國(guó)制度的優(yōu)勢(shì)在于，當(dāng)?shù)胤綄用娉霈F(xiàn)公共價(jià)值失靈時(shí)，中央政府將直接扮演公共價(jià)值創(chuàng)造的“第一行動(dòng)集團(tuán)”角色，全方位動(dòng)員政黨、體制、其他政治資源以及人民群眾力量，形成一股整合性的力量對(duì)地方政府進(jìn)行糾偏，進(jìn)而在地方建構(gòu)公共價(jià)值。

第三，環(huán)境治理公共價(jià)值是以地方政府為主導(dǎo)、多主體共治與合作生產(chǎn)的結(jié)果，因而地方政府的開明程度、企業(yè)主動(dòng)貢獻(xiàn)社會(huì)價(jià)值的程度、民眾的正向配合程度均會(huì)影響公共價(jià)值創(chuàng)造的運(yùn)作能力［11，18］。只有當(dāng)三者匹配程度均高時(shí)，公共價(jià)值方可得以創(chuàng)造；此時(shí)，實(shí)質(zhì)是地方環(huán)境治理的“主導(dǎo)型協(xié)商”，政企民三方共同創(chuàng)造公共價(jià)值。其他情形均可能出現(xiàn)公共價(jià)值失靈：當(dāng)?shù)胤秸_明程度和民眾正向配合程度均高，但企業(yè)主動(dòng)貢獻(xiàn)社會(huì)價(jià)值程度低時(shí)，企業(yè)可能因?yàn)椤按蠖坏埂保芙^采取環(huán)境治理措施，公共價(jià)值創(chuàng)造失?。划?dāng)?shù)胤秸_明程度和企業(yè)主動(dòng)貢獻(xiàn)社會(huì)價(jià)值程度均高，但民眾正向配合程度低時(shí)，民眾可能因?yàn)猷彵苄?yīng)而非理性“鬧大”，公共價(jià)值創(chuàng)造失敗；當(dāng)企業(yè)主動(dòng)貢獻(xiàn)社會(huì)價(jià)值程度和民眾正向配合程度均高，而地方政府不夠開明不主動(dòng)作為，寄希望于企業(yè)與民眾之間通過“相互支付贖金”來達(dá)成交易，但由于環(huán)境問題的外部性顯著、交易成本過高而導(dǎo)致這種交易失敗。

根據(jù)上述討論，可以在前文整體性框架的基礎(chǔ)上，提出中國(guó)情境下環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)過程的分析性框架（圖2）。這個(gè)框架特別強(qiáng)調(diào)：第一，中央政府倡導(dǎo)的生態(tài)文明理念作為環(huán)境治理的權(quán)威價(jià)值，全面引領(lǐng)地方環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)過程。第二，中國(guó)環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)存在著雙重邏輯：地方政府可以自主建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值，而在地方層面公共價(jià)值創(chuàng)造失靈時(shí)，中央政府可以自上而下在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值。第三，中央層面在地方建構(gòu)公共價(jià)值時(shí)，主要采取“教化式共識(shí)”的方式，而中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察則是新時(shí)代以來“教化式共識(shí)”的具體實(shí)現(xiàn)機(jī)制［16］。

圖2 中國(guó)情境下環(huán)境治理公共價(jià)值的建構(gòu)過程

2 兩個(gè)地區(qū)的典型案例：相似背景與公共價(jià)值建構(gòu)的殊途同歸

理論假說需要與經(jīng)驗(yàn)事實(shí)相符。不過，由于缺乏堅(jiān)實(shí)的微觀基礎(chǔ)，公共價(jià)值理論的解釋力受到一定質(zhì)疑。文獻(xiàn)回顧顯示，大多數(shù)關(guān)于公共價(jià)值的研究?jī)H僅把建構(gòu)公共價(jià)值視為一種倫理愿景，主要討論案例中各主體的行動(dòng)邏輯是否符合公共價(jià)值的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，鮮見公共價(jià)值的建構(gòu)路徑、影響因素和作用機(jī)制這類實(shí)證研究［10，13-14］。該研究的理論框架是建立在文獻(xiàn)研究和邏輯推演基礎(chǔ)上，接下來將運(yùn)用經(jīng)驗(yàn)事實(shí)予以驗(yàn)證。具體地，通過對(duì)G市開發(fā)區(qū)和S市工業(yè)園區(qū)的典型案例的比較分析為上述理論假說提供經(jīng)驗(yàn)支持。

G市開發(fā)區(qū)和S市工業(yè)園區(qū)在全國(guó)開發(fā)區(qū)中均排名前列，在發(fā)展模式、經(jīng)濟(jì)體量、考核機(jī)制、發(fā)展階段等基本方面非常相似，同時(shí)在推進(jìn)產(chǎn)城融合進(jìn)程中均出現(xiàn)了環(huán)境矛盾，但是矛盾的解決方式卻截然不同，為考查環(huán)境治理中的公共價(jià)值建構(gòu)路徑和機(jī)制提供了樣本。換言之，這兩個(gè)案例符合“最相似案例”的基本特征，即除了核心解釋變量外，其他背景變量非常相似［19］。為此，對(duì)這兩個(gè)案例進(jìn)行了7年的跟蹤調(diào)查，積累了豐富的研究資料：①對(duì)政府官員、居民和企業(yè)代表共20人進(jìn)行了深度訪談，形成訪談積累6.85萬字；②加入居民組織的微信群進(jìn)行參與式觀察，通過旁聽Z小區(qū)問題協(xié)調(diào)會(huì)、赴周邊企業(yè)走訪調(diào)研等方式對(duì)G市開發(fā)區(qū)進(jìn)行非參與式觀察，并赴S市工業(yè)園區(qū)進(jìn)行實(shí)地考察，形成翔實(shí)的觀察記錄；③收集會(huì)議資料、工作方案、總結(jié)材料、領(lǐng)導(dǎo)人批示與講話稿、居民的投訴件以及官方復(fù)函、企業(yè)復(fù)函等二手資料近10萬字。這些不同類型的數(shù)據(jù)之間形成了“三角驗(yàn)證”，確保了研究數(shù)據(jù)的真實(shí)性與可靠性。

2.1 案例概述

2.1.1 G市開發(fā)區(qū)案例：從地方公共價(jià)值失靈到中央在地方建構(gòu)公共價(jià)值

G市開發(fā)區(qū)位于華南G省G市的遠(yuǎn)郊，是中國(guó)在1984年成立的第一批國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)之一，現(xiàn)占G市工業(yè)產(chǎn)值的40%，在商務(wù)部公布的在全國(guó)開發(fā)區(qū)排名中長(zhǎng)年位居前三。該案例可分四個(gè)發(fā)展階段。

第一階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突以前（2005—2013年）。設(shè)區(qū)之初，該區(qū)基本發(fā)展思路是“工業(yè)立區(qū)”，沒有考慮到生活居住問題。2005年，G市進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，推行產(chǎn)城融合、經(jīng)濟(jì)功能區(qū)與行政區(qū)合署辦公。由于2008年金融危機(jī)爆發(fā)給當(dāng)?shù)刎?cái)政帶來巨大壓力，地方迅速推出一批房地產(chǎn)用地。囿于規(guī)劃的先天不足，這些房地產(chǎn)用地的選址大多在工業(yè)廠區(qū)附近，為后續(xù)的產(chǎn)城環(huán)境矛盾埋下了伏筆。從區(qū)域布局上看，2012年建成的Z小區(qū)被10多家大型制造業(yè)工廠和上百家小型工廠包圍（圖3）。

圖3 G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)及其周邊企業(yè)情況

第二階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突爆發(fā)期（2014年—2016年11月）。自2014年起，Z小區(qū)新增常住人口約5萬，他們很快就感受到了周邊工廠排放的廢氣，并采取抗議和投訴，甚至組織游行示威。地方政府并非坐視不理，但主要采取“緩兵之計(jì)”，以組織座談、協(xié)調(diào)溝通、公開環(huán)評(píng)材料和大氣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等方式應(yīng)付居民的投訴，并未從根本上解決問題。在居民抗訴強(qiáng)烈時(shí)，地方政府也會(huì)對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行停產(chǎn)限產(chǎn)及處罰，但是已經(jīng)經(jīng)營(yíng)多年的企業(yè)也以符合國(guó)家環(huán)保排放標(biāo)準(zhǔn)為由表示不滿，甚至爆發(fā)了多起員工集體抗議和罷工事件。政企民三方的分歧嚴(yán)重，矛盾難以調(diào)和。

第三階段：中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察介入后快速整改期（2016年11月—2018年）。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的實(shí)施促使整個(gè)事件發(fā)生了根本轉(zhuǎn)折。中央督察組于2016年11月28日至12月28日對(duì)G市所在省份開展了為期一個(gè)月的生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察，并在2018年6月5日至7月5日開展督察“回頭看”。在督察期間，督察組開通了居民直接投訴的電話及信箱，Z小區(qū)居民的投訴位居2018年全國(guó)同類事件首位。為此，督察組將Z小區(qū)臭氣污染事件列為G市第一大案重點(diǎn)督辦，并對(duì)G市及G市開發(fā)區(qū)相關(guān)的官員及企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談。G市市委市政府表示要確保督察事項(xiàng)“項(xiàng)項(xiàng)有著落、件件有回音、事事見成效”。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察下，G市開發(fā)區(qū)成立了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組交辦案件整改工作領(lǐng)導(dǎo)小組和Z小區(qū)周邊企業(yè)廢氣擾民問題整改專責(zé)小組，并改變以往“工業(yè)立區(qū)”“一切為了投資者”的發(fā)展理念，切實(shí)推動(dòng)環(huán)境污染問題的徹底解決。

第四階段：沖突緩解與大規(guī)模城市改造（2019年以后）。2019年后，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察基本結(jié)束。G市開發(fā)區(qū)根據(jù)企業(yè)的綜合情況進(jìn)行了分類處理：被投訴最多、污染嚴(yán)重的宏仁集團(tuán)及相關(guān)3家企業(yè)予以補(bǔ)償搬遷；對(duì)于可控的輕污染企業(yè)，允許原地生產(chǎn)，但必須符合排污治污標(biāo)準(zhǔn)。至此，該事件以多方均可接受的方式予以解決。同時(shí)，該區(qū)著手研究出臺(tái)《G市開發(fā)區(qū)關(guān)于進(jìn)一步深化城市更新工作推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的若干措施》，積極建構(gòu)生態(tài)文明體系。 三年來，G市開發(fā)區(qū)“三舊改造”模式被認(rèn)為是老城市新活力的生動(dòng)實(shí)踐。

2.1.2 S市工業(yè)園區(qū)案例：地方自主建構(gòu)公共價(jià)值

S市工業(yè)園位于華中J省S市城東，于1994年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，與G市開發(fā)區(qū)同為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。在商務(wù)部公布的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)綜合考評(píng)中，S市工業(yè)園區(qū)連續(xù)6年（2016—2021年）位列第一。2021年，S市工業(yè)園區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值6 345億元，約占全市份額的27%。類似地，該區(qū)典型案例也分四個(gè)階段進(jìn)行描述。

第一階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突形成前（2012年前）。按照規(guī)劃，S市工業(yè)園區(qū)的制造業(yè)主要集中在東側(cè)，但在實(shí)際建設(shè)中規(guī)劃曾被調(diào)整，T社區(qū)被嵌套入制造業(yè)園區(qū)內(nèi)，一期建設(shè)為公寓1 096套，主要為園區(qū)員工提供住宿，二期則為對(duì)外銷售的住宅區(qū)，共有558戶，1 600多人居住。這樣一來，T社區(qū)也就被周邊一系列制造業(yè)企業(yè)包圍著，成為了環(huán)境沖突的根源（圖4）。

圖4 S市工業(yè)園區(qū)T社區(qū)及其周邊企業(yè)情況

第二階段：產(chǎn)城環(huán)境沖突爆發(fā)期（2012—2013年初）。自2012年T社區(qū)二期業(yè)主入住起，周邊企業(yè)產(chǎn)生的廢氣排放、噪聲污染等成為社區(qū)居民重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境問題。居民們?cè)噲D與周邊企業(yè)協(xié)商，企業(yè)卻拿出檢測(cè)數(shù)據(jù)稱“排放全部達(dá)標(biāo)”；居民繼而向社區(qū)、居委會(huì)反映，后者卻無執(zhí)法權(quán)，只能讓居民向環(huán)保局投訴；當(dāng)?shù)丨h(huán)保局接到投訴后也只是例行檢查。2012—2013年間，居民各類咨詢、投訴、建議330多起，環(huán)保部門大多回復(fù)“已檢查，未發(fā)現(xiàn)異?！?。政企民三方就環(huán)境治理問題各執(zhí)一詞，該區(qū)也曾一度認(rèn)為這是“不可調(diào)和的矛盾”。

第三階段：推行社區(qū)環(huán)境自治模式期（2013—2016年）。為了尋找解決方案，園區(qū)環(huán)保局于2013年組織來自原國(guó)家環(huán)保部政策研究中心、南京大學(xué)環(huán)境學(xué)院的專家學(xué)者開展為期一個(gè)月的調(diào)研。根據(jù)咨詢報(bào)告的建議，園區(qū)在當(dāng)年12月組建環(huán)境理事會(huì)，由社區(qū)居委會(huì)主任、企業(yè)和居民代表、政府指導(dǎo)單位委派人員和外部短期理事等擔(dān)任理事會(huì)成員，綜合運(yùn)用信息公開、圓桌對(duì)話、共建共助和宣傳教育等機(jī)制，協(xié)調(diào)解決環(huán)境沖突問題。經(jīng)過三年的磨合與運(yùn)作，周邊企業(yè)自主積極整改，居民環(huán)境信訪量明顯下降，園區(qū)管委會(huì)也采取補(bǔ)貼、建立環(huán)保信任企業(yè)名錄等方式激勵(lì)企業(yè)繼續(xù)環(huán)保生產(chǎn)。

第四階段：實(shí)施環(huán)境共建大行動(dòng)（2016年后）。S市工業(yè)園區(qū)T社區(qū)環(huán)境理事會(huì)成為該省第一家社區(qū)環(huán)境管理自治機(jī)構(gòu)，并被生態(tài)環(huán)境部譽(yù)為環(huán)境社會(huì)治理的“S市模式”。該模式的成功，促使園區(qū)開展了一系列覆蓋政企民的環(huán)境管理行動(dòng)，包括成立園區(qū)企業(yè)社會(huì)責(zé)任聯(lián)盟、發(fā)起環(huán)境管理合作伙伴計(jì)劃、組建“環(huán)保達(dá)人”團(tuán)隊(duì)等，引導(dǎo)社會(huì)各界共同參與園區(qū)的環(huán)保建設(shè)。

2.2 案例比較分析

表1匯總了兩個(gè)典型案例的比較結(jié)果。其關(guān)鍵差異在于如下四方面：第一，G市開發(fā)區(qū)的企業(yè)環(huán)境治理自主性相對(duì)較低，而S市工業(yè)園的企業(yè)環(huán)境治理自主性相對(duì)較高，大多都愿意積極改進(jìn)污染控制技術(shù)。第二，園區(qū)居民的身份及其與企業(yè)之間的關(guān)系、居民組織化規(guī)模不同。G市開發(fā)區(qū)以年輕居民為主，多數(shù)不在附近企業(yè)工作，整體數(shù)量達(dá)5萬人，組織化規(guī)模較大；而S市工業(yè)園區(qū)居民以周邊企業(yè)員工居多，整體數(shù)量?jī)H千余人，組織化規(guī)模較小。第三，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察作為一種外生性政策力量，成為了G市開發(fā)區(qū)環(huán)境沖突問題解決的決定性因素。第四，兩個(gè)地方政府采取截然不同的治理方式，G市開發(fā)區(qū)政府在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和民眾的雙重壓力下采取了“刮骨療毒”的方式補(bǔ)償搬遷了企業(yè)，較徹底地解決工廠排放與居民居住的矛盾，為后續(xù)的新城發(fā)展騰挪了空間，但行政成本相對(duì)較高；S市工業(yè)園區(qū)牽頭組建了環(huán)境理事會(huì)，使政企民三方通過合作協(xié)商的方式共同開展環(huán)境治理，行政成本相對(duì)較低，但這種機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)的前提是居民在一定范圍和程度內(nèi)對(duì)企業(yè)排污的理解和容忍。

表1 G市開發(fā)區(qū)與S市工業(yè)園區(qū)典型案例對(duì)比

顯然，上述關(guān)鍵差異解釋了為什么兩個(gè)案例如此之相似，卻出人意料地表現(xiàn)出截然不同的結(jié)果。G市開發(fā)區(qū)案例代表了中央通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察實(shí)現(xiàn)對(duì)地方的糾偏、克服地方環(huán)境治理的惰性進(jìn)而自上而下解決環(huán)境沖突問題的模式，S市工業(yè)園區(qū)的案例則代表了地方政府在環(huán)境治理上的自主建構(gòu)模式。現(xiàn)實(shí)中究竟衍生出哪一種模式則取決于地方政府、企業(yè)與居民之間的關(guān)系，中央政府作為權(quán)威環(huán)境的影響程度，以及地方政府的價(jià)值取向和目標(biāo)定位。

3 對(duì)案例比較結(jié)果的解釋：新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)的雙重邏輯

上述兩個(gè)地區(qū)的典型案例集中反映了環(huán)境治理的中國(guó)方案的核心特征。那么，兩地治理模式的真正差異應(yīng)該如何在理論上予以解釋呢？研究認(rèn)為，二者的差異在于兩地在環(huán)境治理行動(dòng)中建構(gòu)公共價(jià)值的過程和邏輯不同。將G市開發(fā)區(qū)的案例按中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐G省為界線分成兩個(gè)部分，即中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察介入以前、中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察介入以后，再與S市工業(yè)園區(qū)案例作對(duì)比，這一結(jié)論就更加清晰而直觀：一方面，G市開發(fā)區(qū)事件在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察介入以前，地方政府、企業(yè)和居民之間沖突嚴(yán)重，三方未能形成共識(shí)或合作關(guān)系，導(dǎo)致地方環(huán)境治理公共價(jià)值失靈；在中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察介入以后，通過督察機(jī)制在地方政府、企業(yè)和居民之間達(dá)成“教化式共識(shí)”，這是中央自上而下在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值。另一方面，S市開發(fā)區(qū)在沖突可控的前提下，自主建構(gòu)了地方環(huán)境治理的公共價(jià)值。

3.1 兩個(gè)地區(qū)建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值的過程解釋

首先，在G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件前期，中央政府對(duì)地方政府環(huán)保政策主要集中在下達(dá)任務(wù)和進(jìn)行激勵(lì)，地方政府主要是執(zhí)行與反饋，但由于考核制度和指標(biāo)偏重經(jīng)濟(jì)，環(huán)保聲譽(yù)提升獲得的激勵(lì)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)發(fā)展“硬指標(biāo)”提升獲得的激勵(lì)，因而導(dǎo)致地方政府在環(huán)保政策執(zhí)行上有偏差。這種情況就價(jià)值層面而言，是中央權(quán)威價(jià)值理念（如正確處理經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系等）未在地方政府中形成共識(shí)。G市開發(fā)區(qū)管委會(huì)面對(duì)較為寬松的授權(quán)環(huán)境時(shí)，對(duì)中央權(quán)威理念的貫徹存在偏差。這主要是因?yàn)?，該區(qū)一直以來都是“以企業(yè)為中心”，其發(fā)展政績(jī)主要依賴于企業(yè)，甚至形成了“政績(jī)-業(yè)績(jī)”政企關(guān)系，其環(huán)境治理價(jià)值目標(biāo)中人民本位價(jià)值取向較低，以環(huán)境治理為利的傾向嚴(yán)重。由于G市開發(fā)區(qū)政府價(jià)值目標(biāo)的偏差，在面對(duì)企業(yè)和民眾訴求時(shí)，選擇了封帖、僅做例行檢查等措施，導(dǎo)致企業(yè)有恃無恐、民眾強(qiáng)烈抗議。在三方都不積極主動(dòng)的情況下，政企民共建環(huán)境治理公共價(jià)值的運(yùn)作條件也就不充分。因而在G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件前期，地方環(huán)境治理公共價(jià)值失靈（圖5）。

圖5 G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件前期的地方環(huán)境治理公共價(jià)值失靈過程

其次，在G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件后期，當(dāng)?shù)胤秸?、企業(yè)、民眾處于僵持階段時(shí)，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察機(jī)制建立，中央第四生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組進(jìn)駐G省，提出要貫徹“以人民為中心”的理念，強(qiáng)調(diào)督察的重點(diǎn)是督察省委、省政府貫徹落實(shí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)決策部署、解決人民群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問題、落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任情況，推動(dòng)G省生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)綠色發(fā)展?；谕对V量大、群眾反映強(qiáng)烈，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組向G省交辦舉報(bào)案例時(shí)，將Z小區(qū)廢氣擾民事件作為G市第一案件，提出要進(jìn)行重點(diǎn)督辦，并要求向社會(huì)公開責(zé)任單位、整改目標(biāo)、整改措施、整改時(shí)限等詳細(xì)的整改方案。督察組還約談了G市開發(fā)區(qū)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)以及規(guī)劃局、環(huán)保局、行政審批局的相關(guān)官員。該區(qū)環(huán)保部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示“那段時(shí)間，最讓我們害怕的是約談”。在一年后的督察“回頭看”期間，督察組進(jìn)一步傳導(dǎo)壓力，壓實(shí)責(zé)任，推動(dòng)了第一輪督察反饋問題的徹底解決。G市開發(fā)區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)在2019年5月召開的落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作會(huì)議上表示“整改效果如果沒有得到群眾的認(rèn)可，我們一切努力都沒有任何價(jià)值。要制定整改時(shí)間表、路線圖，掛圖作戰(zhàn)、持續(xù)推進(jìn)、久久為功”。由此可見，這一過程呈現(xiàn)出以下三點(diǎn)特征：①通過多輪互動(dòng)和自上而下的教化式理念貫通，中央權(quán)威價(jià)值理念在地方形成了共識(shí)。②G市開發(fā)區(qū)從講大局、提高政治站位的角度，以群眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整治理方向，極大地提升其環(huán)境治理價(jià)值目標(biāo)中的人民本位價(jià)值取向，采取實(shí)質(zhì)性措施解決環(huán)境矛盾問題。③基于中央和地方層面的信息反饋系統(tǒng)全面開放，企業(yè)服從退出或主動(dòng)治理，民眾通過正式制度能正當(dāng)“越級(jí)上訪”。顯然，這是中央統(tǒng)攬并補(bǔ)足了地方環(huán)境治理公共價(jià)值運(yùn)作條件，既是壓力傳導(dǎo)的過程［20］，也是價(jià)值傳遞的過程，意味著中央在地方創(chuàng)造了環(huán)境治理的公共價(jià)值（圖6）。

圖6 G市開發(fā)區(qū)Z小區(qū)環(huán)保事件后期中央在地方建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值過程

最后，在S市工業(yè)園區(qū)事件中，該園區(qū)政府也是面對(duì)較為寬松的上部授權(quán)環(huán)境，但不是采用G市開發(fā)區(qū)政府的封閉、擱置的消極態(tài)度，而是積極地進(jìn)行環(huán)境治理探索并形成地方經(jīng)驗(yàn)。這種發(fā)展其實(shí)質(zhì)是多元治理、民主協(xié)商、巧干善能，體現(xiàn)公共精神，契合了中央權(quán)威價(jià)值理念。該園區(qū)政府的價(jià)值取向其實(shí)是“親社會(huì)”，既尊重和發(fā)動(dòng)企業(yè)力量，也較大程度地兼顧民眾利益。在運(yùn)作上，該區(qū)政府牽頭企業(yè)、民眾、第三方機(jī)構(gòu)共同組建環(huán)境理事會(huì)。這其實(shí)是通過制度設(shè)計(jì)和管理互動(dòng)，確定政企民間的合理邊界，建立一個(gè)共同可以接受的、以共識(shí)為基礎(chǔ)的新機(jī)構(gòu)。在公共價(jià)值目標(biāo)上，該機(jī)構(gòu)對(duì)外宣稱這不是一個(gè)官方組織，而是建構(gòu)居民、企業(yè)面對(duì)面交流的自治性組織，旨在建立和諧的廠群鄰里關(guān)系，不斷改善園區(qū)環(huán)境質(zhì)量。這樣的目標(biāo)改變了以往政府習(xí)慣性地進(jìn)行“環(huán)境整治”“環(huán)境執(zhí)法”等單一價(jià)值宣傳目標(biāo)，塑造了政府、企業(yè)、公眾都能感知和理解的“公共價(jià)值修辭”，實(shí)現(xiàn)了“環(huán)境執(zhí)法”與“群眾路線工作”的統(tǒng)一。在具體行動(dòng)上，這個(gè)機(jī)構(gòu)既對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，又使企業(yè)與民眾有了直接互動(dòng)，增強(qiáng)互信，從而形成了政企民共創(chuàng)環(huán)境治理公共價(jià)值的情景。正如一位園區(qū)負(fù)責(zé)人所言，“理事會(huì)的成立和運(yùn)作，對(duì)政府來說，可以由被動(dòng)受理投訴事后處罰變知情受理協(xié)商改進(jìn)。以往居民說有異味企業(yè)卻喊冤，政府兩頭勸。現(xiàn)在三方尊重事實(shí)，科學(xué)合理地解決問題，不推諉不扯皮，環(huán)境的事情和每個(gè)人都息息相關(guān)了”。綜合這三個(gè)維度，地方自主的環(huán)境治理公共價(jià)值得以創(chuàng)造（圖7）。

圖7 S市工業(yè)園區(qū)T社區(qū)環(huán)保事件中地方環(huán)境治理的公共價(jià)值創(chuàng)造過程

3.2 環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)的雙重邏輯與實(shí)現(xiàn)路徑

上述分析顯示，公共價(jià)值建構(gòu)是新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理的核心特征，在公共價(jià)值建構(gòu)過程中存在著雙重邏輯［12］。一方面，地方政府自主建構(gòu)公共價(jià)值。地方政府的責(zé)任在于將國(guó)家治理的價(jià)值觀念融入行政管理事務(wù)，并“建立強(qiáng)大的社會(huì)適應(yīng)性的價(jià)值吸納機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)成員基于利益、價(jià)值觀和情感而形成一種基于新型道德的‘有機(jī)的社會(huì)團(tuán)結(jié)’”［21］。因此，公共價(jià)值的建構(gòu)過程需要地方政府具有公共精神，采取民主協(xié)商的柔性治理策略，將民眾及企業(yè)的合理訴求進(jìn)行價(jià)值整合，充分體現(xiàn)了地方政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)權(quán)威價(jià)值的“創(chuàng)造性落實(shí)”。另一方面，一旦地方建構(gòu)公共價(jià)值失敗，中央政府將在地方建構(gòu)公共價(jià)值。當(dāng)中央政府意識(shí)到權(quán)威價(jià)值理念在地方層面未必一定得以貫通并成為行動(dòng)共識(shí)，地方環(huán)境治理公共價(jià)值失靈時(shí)，中央政府會(huì)成為公共價(jià)值創(chuàng)造的原動(dòng)力提供者。此時(shí)，中央政府既不是直接通過命令和控制，也未必是利用條條的中央組織來替代塊塊的地方組織或其他社會(huì)主體，而是可以在直接吸納民眾價(jià)值訴求基礎(chǔ)上進(jìn)行制度性變革，靈活運(yùn)用一系列政治的、組織的制度和價(jià)值貫通機(jī)制［22］，力求在地方政府、企業(yè)和民眾之間達(dá)成“教化式共識(shí)”，自上而下創(chuàng)造地方環(huán)境治理的公共價(jià)值。如G市案例所示，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察就是這樣一種重要制度安排。

兩個(gè)典型案例面臨著相似的背景，卻發(fā)展出不同的公共價(jià)值建構(gòu)路徑（表2）。這表明，公共價(jià)值的建構(gòu)路徑關(guān)鍵取決于“戰(zhàn)略三角”，即權(quán)威環(huán)境、價(jià)值目標(biāo)和運(yùn)作能力的最大匹配程度。其中，權(quán)威環(huán)境包括權(quán)威壓力下沉和權(quán)威理念貫通；地方政府價(jià)值目標(biāo)表現(xiàn)為政府本位與人民本位相沖突和相兼容兩種形態(tài)；運(yùn)作能力主要受到政府開明程度、企業(yè)社會(huì)價(jià)值貢獻(xiàn)程度、民眾正向配合程度三方面影響。就G市開發(fā)區(qū)事件而言，矛盾爆發(fā)點(diǎn)在2014年，當(dāng)時(shí)未受到來自中央層面的壓力，地方政府對(duì)中央環(huán)境治理權(quán)威價(jià)值的貫徹存在偏差，其環(huán)境治理價(jià)值目標(biāo)與人民本位價(jià)值取向相沖突，而且政府、企業(yè)與居民均處于相互封閉甚至僵化的狀態(tài)，使得政企民共創(chuàng)環(huán)境治理公共價(jià)值的運(yùn)作條件不充分，最終出現(xiàn)公共價(jià)值建構(gòu)失靈。然而，中央政府在2015年開始實(shí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，并于2016年11月派督察組進(jìn)駐G省，中央督察壓力成為當(dāng)?shù)卣鎸?duì)的重要權(quán)威環(huán)境［20］。

表2 環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)的理論框架及其經(jīng)驗(yàn)證據(jù)

中央政府在地方促成“教化式共識(shí)”的表現(xiàn)在于：隨著中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察的深入推進(jìn)，G市開發(fā)區(qū)政府改變了以往“一切為企業(yè)，一切為了投資者”的固有偏見以及不愿意解決歷史遺留問題等一系列認(rèn)識(shí)和價(jià)值問題，深入貫通“以人民為中心”的價(jià)值理念，公開向環(huán)境污染宣戰(zhàn)。同時(shí)，中央政府要求在環(huán)境治理過程中不得侵犯合法企業(yè)的利益，而是充分發(fā)揮企業(yè)的主體性作用，為環(huán)境治理提供可持續(xù)性的內(nèi)生動(dòng)力，以推動(dòng)企業(yè)從傳統(tǒng)的受管制者和被動(dòng)守法者向自我規(guī)制者、主動(dòng)守法者和積極參與者的角色轉(zhuǎn)變。在中央權(quán)威價(jià)值統(tǒng)攬下，企業(yè)主動(dòng)進(jìn)行整改，積極參與對(duì)話，獲得地方政府和部分居民的認(rèn)可，民眾的投訴也趨于理性，為公共價(jià)值的建構(gòu)奠定了基礎(chǔ)?？梢哉f，G市開發(fā)區(qū)事件的后期既是中央權(quán)威價(jià)值統(tǒng)攬的“教化式共識(shí)”形成的過程，同時(shí)也是中央在地方環(huán)境治理公共價(jià)值的創(chuàng)造過程。

從S市工業(yè)園區(qū)事件看來，矛盾爆發(fā)點(diǎn)在2012年，2013年即建立T社區(qū)環(huán)境理事會(huì)，2016年事件基本緩解，全過程沒有受到來自上級(jí)的壓力。S市工業(yè)園區(qū)政府當(dāng)時(shí)的決策情境是：民眾沒有直接向中央反映訴求，來自中央層面的壓力較弱，而且民眾與企業(yè)之間存在著一定的鄰里情感基礎(chǔ)。在這樣情境下，地方政府整體上比較開明，能夠很好地領(lǐng)會(huì)和貫徹生態(tài)文明建設(shè)和新發(fā)展理念，積極主導(dǎo)著民眾和企業(yè)等不同主體從各自的職責(zé)、權(quán)益、視角出發(fā)進(jìn)行溝通、交流與協(xié)作，因而可以創(chuàng)新性地組建環(huán)境理事會(huì)來解決沖突和矛盾，通過共創(chuàng)公共價(jià)值以彌補(bǔ)私人價(jià)值的損失。

由此，可以推出如下兩個(gè)理論命題：第一，如果地方政府對(duì)中央環(huán)境治理權(quán)威價(jià)值貫徹到位，環(huán)境治理價(jià)值目標(biāo)與人民本位價(jià)值取向相兼容，而且具備公共價(jià)值建構(gòu)的運(yùn)作能力，則地方環(huán)境治理的過程就是公共價(jià)值創(chuàng)造的過程，否則就會(huì)出現(xiàn)公共價(jià)值建構(gòu)失靈。第二，中央與地方政府、企業(yè)、民眾之間價(jià)值理念的共識(shí)程度影響中央在地方層面創(chuàng)造公共價(jià)值的能力。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度通過“教化式共識(shí)”使政企民價(jià)值理念趨向一致，因而成為了當(dāng)前條件下自上而下建構(gòu)環(huán)境治理公共價(jià)值的最高效率模式［16］。

4 結(jié)論與討論

環(huán)境治理是一個(gè)兼具全球性和鮮明本土化特征的問題，為我們提供了一個(gè)在“講好中國(guó)故事”的同時(shí)加強(qiáng)與國(guó)際學(xué)術(shù)話語體系理性對(duì)話、互動(dòng)交流的絕佳情境。新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理實(shí)踐的探索，不僅反映了全人類在環(huán)境治理問題上的努力和進(jìn)展，而且充分體現(xiàn)了中國(guó)的鮮明特色和制度優(yōu)勢(shì)。為此，該研究采取了公共價(jià)值這一國(guó)際學(xué)術(shù)話語體系中的理論框架，扎根于新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，進(jìn)行了環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)的理論探討和實(shí)證研究?；窘Y(jié)論如下：環(huán)境治理這一公域問題的關(guān)鍵在于公共價(jià)值建構(gòu)；中國(guó)環(huán)境治理的公共價(jià)值建構(gòu)存在著地方政府自主建構(gòu)和中央政府權(quán)威建構(gòu)的雙重邏輯；實(shí)際的建構(gòu)邏輯和路徑則取決于“戰(zhàn)略三角”，即權(quán)威環(huán)境、價(jià)值目標(biāo)和運(yùn)作能力的最大匹配程度。如果地方政府對(duì)中央環(huán)境治理權(quán)威價(jià)值貫徹到位，政府價(jià)值目標(biāo)與人民本位價(jià)值取向相兼容，而且具備公共價(jià)值建構(gòu)的運(yùn)作能力，則地方政府可以自主建構(gòu)公共價(jià)值，解決地方環(huán)境治理問題；在地方環(huán)境治理公共價(jià)值建構(gòu)失靈時(shí)，中央政府并非簡(jiǎn)單地取而代之，而是通過中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等制度創(chuàng)新和機(jī)制設(shè)計(jì)，扮演著公共價(jià)值創(chuàng)造的原動(dòng)力提供者的角色，改變地方政府面臨的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整地方政府的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)地方層面的公共價(jià)值建構(gòu)，進(jìn)而解決環(huán)境治理這一“棘手問題”。這一理論框架基于新時(shí)代中國(guó)環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景，整合了公共價(jià)值失靈和公共價(jià)值創(chuàng)造兩個(gè)過程性框架，使其更具可操作性與實(shí)踐性，契合中國(guó)情境下環(huán)境治理的公共價(jià)值建構(gòu)過程。這些命題得到了來自G市和S市的兩個(gè)最相似典型案例經(jīng)驗(yàn)事實(shí)的支撐。其政策意涵是“把公共價(jià)值帶回環(huán)境治理”，建立以公共價(jià)值為導(dǎo)向的環(huán)境治理績(jī)效體系，實(shí)現(xiàn)以多元參與、良性互動(dòng)為主要特征的現(xiàn)代環(huán)境治理模式。

研究表明，中國(guó)既能通過中央領(lǐng)導(dǎo)之下的地方自主建構(gòu)公共價(jià)值，也可以通過國(guó)家層面的制度創(chuàng)新和機(jī)制設(shè)計(jì)自上而下建構(gòu)公共價(jià)值，進(jìn)而解決環(huán)境治理問題。這是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)所在，也是中國(guó)制度自信的來源。這一結(jié)論盡管是以環(huán)境治理領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)為基礎(chǔ)，但具有一般性意義。環(huán)境治理過程本質(zhì)上是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建構(gòu)和成長(zhǎng)的過程，它所展現(xiàn)出來的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和理論邏輯，也適用于反腐倡廉、精準(zhǔn)扶貧、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障以及公共應(yīng)急管理等其他公共領(lǐng)域。在這個(gè)意義上，該理論框架能夠得到進(jìn)一步的完善和更多的檢驗(yàn)。