田其云，張明君

（中國海洋大學(xué)法學(xué)院，山東 青島266100）

2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案”，力爭“2060年前實現(xiàn)碳中和”，2022年10月黨的二十大報告強(qiáng)調(diào)“積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和”?！半p碳”目標(biāo)對調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能的制度保障提出新要求，其制度設(shè)計的表達(dá)可歸結(jié)為“減法”的制度路徑和“加法”的制度路徑。“減法”是指從碳源角度切入進(jìn)行減碳的制度設(shè)計，2005年《可再生能源法》一直堅持大力發(fā)展水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉粗鸩饺〈茉吹闹贫扰?，這是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要制度路徑；1997年《節(jié)約能源法》一直堅持節(jié)能減排的制度努力，礦山企業(yè)承擔(dān)碳減排義務(wù)?！凹臃ā笔侵笍奶嘉战嵌惹腥脒M(jìn)行固碳的制度設(shè)計，1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《土地管理法》等自然資源法律制度一直努力于穩(wěn)定森林、草原、濕地、土壤生態(tài)系統(tǒng)的固碳功能。2021年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《碳中和意見》）提出了實施生態(tài)保護(hù)修復(fù)重大工程，國務(wù)院《2030年前碳達(dá)峰行動方案》（以下簡稱《碳達(dá)峰方案》）要“實施歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工程，提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能”。礦山生態(tài)修復(fù)被納入“雙碳”目標(biāo)任務(wù)，礦山修復(fù)目標(biāo)融入“雙碳”目標(biāo)體系。文章從礦山修復(fù)規(guī)劃角度反思以土地復(fù)墾為目標(biāo)的制度設(shè)計，主張以生態(tài)修復(fù)為目標(biāo)，沿著“減法”的制度路徑規(guī)劃礦山可再生能源發(fā)展，沿著“加法”的制度路徑提升礦山生態(tài)系統(tǒng)固碳功能。

1 礦山修復(fù)規(guī)劃目標(biāo)：從土地復(fù)墾走向生態(tài)修復(fù)

在環(huán)境法律規(guī)范體系中，環(huán)境規(guī)劃法律規(guī)范屬于手段法［1］，在1989年《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《可再生能源法》等法律中均對環(huán)境與資源保護(hù)的各類規(guī)劃進(jìn)行了明確規(guī)定。環(huán)境規(guī)劃作為環(huán)境保護(hù)的技術(shù)手段，其制度功能在于通過各類規(guī)劃來確定不同時空領(lǐng)域的環(huán)境資源要素在開發(fā)利用與保護(hù)中的目標(biāo)并加以落實。在環(huán)境規(guī)劃手段法這個子體系中，環(huán)境規(guī)劃是某一類規(guī)劃的一般表達(dá)，涉及環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、大氣污染控制規(guī)劃、水污染控制規(guī)劃等具體規(guī)劃［1］；土地規(guī)劃也是某一類規(guī)劃的一般表達(dá)，涉及土地利用總體規(guī)劃、水土保持規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃等具體規(guī)劃［2］。礦山修復(fù)屬于環(huán)境法律行為，是采用工程、生物防護(hù)等技術(shù)手段依法對礦山開采造成的環(huán)境污染和破壞進(jìn)行修復(fù)的環(huán)境保護(hù)行為。礦山修復(fù)規(guī)劃同樣是某一類規(guī)劃的一般表達(dá)，涉及礦山土地復(fù)墾規(guī)劃、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃等具體規(guī)劃，在綠色礦山建設(shè)規(guī)劃、全國土地整治規(guī)劃中也涉及礦山修復(fù)。在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)進(jìn)程中，礦山修復(fù)規(guī)劃的目標(biāo)需要在傳承中創(chuàng)新。

1.1 礦山修復(fù)規(guī)劃的土地復(fù)墾目標(biāo)

采礦對礦山的地形地貌、土地、植被等產(chǎn)生不同程度的破壞，井工開采形成的土地塌陷不同程度破壞地下水循環(huán)平衡，進(jìn)而導(dǎo)致礦山生態(tài)系統(tǒng)固碳功能下降。國外礦山修復(fù)貫穿于礦山開采的全過程［3］，中國則重開采輕修復(fù)，導(dǎo)致礦山生態(tài)破壞日積月累，因采礦而滿目創(chuàng)傷的礦山，就猶如大地上的一道道“傷疤”。礦山修復(fù)任重道遠(yuǎn)，需要加快編制相關(guān)規(guī)劃，科學(xué)、有效地指導(dǎo)礦山修復(fù)工作［4］。比如，通過礦山修復(fù)規(guī)劃來分區(qū)治理，恢復(fù)耕地、林地、草地［5］。

中國礦山修復(fù)開始于20世紀(jì)60年代。當(dāng)時，世界各國紛紛采取政策對廢棄礦區(qū)進(jìn)行生態(tài)恢復(fù)［6］，中國則從實際情況出發(fā)，找到了一條適合當(dāng)時發(fā)展中國家礦業(yè)廢棄地的復(fù)墾之路［7］。到20世紀(jì)80年代，遼寧恒仁鋁鋅礦、鄭州鋁廠小關(guān)礦、廣東坂潭錫礦、河北唐山馬各莊鐵礦、湖南水口山鋁鋅礦、安徽淮北煤礦、云南昆陽磷礦等礦山相繼開展了土地復(fù)墾工作［8］。1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》將土地復(fù)墾寫入了法律，要求“礦山企業(yè)對采礦受到破壞的耕地、草原、林地，應(yīng)當(dāng)因地制宜地復(fù)墾利用”。1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》堅持“誰破壞、誰復(fù)墾”的原則，各級人民政府對土地復(fù)墾進(jìn)行監(jiān)督管理、制定規(guī)劃與實施。依據(jù)《土地復(fù)墾規(guī)定》，礦山修復(fù)中的土地復(fù)墾規(guī)劃又稱“礦山復(fù)墾規(guī)劃”［9］，其核心內(nèi)容是：以土地復(fù)墾為目標(biāo)，以復(fù)土歸原為主、生態(tài)重建為輔，恢復(fù)因采礦而破壞的土地生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)利用價值。可見早期的礦山復(fù)墾規(guī)劃是非生態(tài)的設(shè)計［10］，忽視了礦山修復(fù)中的生態(tài)價值。

隨著綠色礦山理念的引入和綠色礦山建設(shè)的發(fā)展，綠色這一生態(tài)元素在規(guī)劃中被重視。2010年原國土資源部印發(fā)的《關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》提出“要堅持規(guī)劃統(tǒng)籌，加強(qiáng)對礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾的審查。”編制綠色礦山建設(shè)規(guī)劃時，堅持“邊開采，邊復(fù)墾”的原則，同時規(guī)劃礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾，既要考慮到當(dāng)?shù)氐牡乩淼刭|(zhì)環(huán)境，也要為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)［11］。不過綠色礦山建設(shè)規(guī)劃在應(yīng)對礦山修復(fù)所面臨的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾時，依然選擇了土地復(fù)墾優(yōu)先，堅持因地制宜，盡可能優(yōu)先復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地［12］。

直到原國土資源部2017年發(fā)布《全國土地整治規(guī)劃（2016—2020年）》以來，各地方政府注意到了土地復(fù)墾與土地生態(tài)整治并重［13］，安徽、 江西、湖北等省積極開展工礦廢棄地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)，實現(xiàn)了“廢棄礦山”重現(xiàn)“綠水青山”。但山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)體現(xiàn)不足，整體性和系統(tǒng)性不足，規(guī)劃中推動生態(tài)修復(fù)的動力不足［14］。

1.2 對礦山修復(fù)工作的反思

礦山修復(fù)工作幾十年來，時至今日，礦山修復(fù)規(guī)劃推動生態(tài)修復(fù)動力不足的根源在于將礦山土地復(fù)墾規(guī)劃與生態(tài)修復(fù)方案割裂。從環(huán)境法基本原則看，礦山生態(tài)修復(fù)方案主要貫徹的是環(huán)境問題“末端治理”理念，落實2014年《環(huán)境保護(hù)法》綜合治理原則。在總結(jié)歷年礦山生態(tài)修復(fù)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2022年自然資源部發(fā)布《礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范 第1部分：通則》指出礦山生態(tài)修復(fù)要“使┈損毀土地得到復(fù)墾利用、生態(tài)系統(tǒng)功能得到恢復(fù)和改善”。對礦山損毀土地基礎(chǔ)調(diào)查與問題識別的基礎(chǔ)上編制生態(tài)修復(fù)方案的做法就是環(huán)境保護(hù)的“末端治理”，其“方案編制與相關(guān)規(guī)劃相銜接”的要求也明確區(qū)分了生態(tài)修復(fù)方案與土地復(fù)墾規(guī)劃的區(qū)別。

環(huán)境規(guī)劃主要貫徹的是環(huán)境保護(hù)“源頭預(yù)防、全過程控制”理念，落實《環(huán)境保護(hù)法》預(yù)防為主原則。從“末端治理”到“源頭預(yù)防、全過程控制”體現(xiàn)了中國環(huán)境保護(hù)順應(yīng)當(dāng)今世界環(huán)境與發(fā)展的大潮流［15］。礦山土地復(fù)墾規(guī)劃應(yīng)當(dāng)落實預(yù)防為主原則，歷史遺留礦山，礦山生態(tài)系統(tǒng)被破壞已成事實，礦山土地復(fù)墾規(guī)劃需要預(yù)防土地被復(fù)墾到可利用狀態(tài)過程中產(chǎn)生新的生態(tài)環(huán)境問題。1988年的《土地復(fù)墾規(guī)定》以及2011年的《土地復(fù)墾條例》均要求在建和生產(chǎn)礦山邊開采邊復(fù)墾，2016年原國土資源部、環(huán)境保護(hù)部等《關(guān)于加強(qiáng)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理的指導(dǎo)意見》要求“不再欠新賬，加快還舊賬”，礦山土地復(fù)墾規(guī)劃和礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理規(guī)劃均需要預(yù)防礦山開采中的生態(tài)破壞，及時治理不可避免的生態(tài)破壞?！吨笇?dǎo)意見》要求“推進(jìn)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案編制”。在礦山修復(fù)工作中，針對同一個被破壞的生態(tài)系統(tǒng)，同一塊被損毀的土地，始終運行土地復(fù)墾和生態(tài)修復(fù)兩套方案，這種分而治之的形式不利于推動礦山生態(tài)系統(tǒng)山水林田湖草生命共同體的整體修復(fù)。

遵循《環(huán)境保護(hù)法》預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則，需要在礦山修復(fù)中統(tǒng)籌土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)，重新定位礦山修復(fù)規(guī)劃的目標(biāo)。

1.3 礦山修復(fù)規(guī)劃的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)

明確礦山修復(fù)規(guī)劃的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)，將土地復(fù)墾融入生態(tài)修復(fù)。關(guān)于土地復(fù)墾與生態(tài)修復(fù)的異同，學(xué)界的認(rèn)識也有一個發(fā)展的過程。自20世紀(jì)80年代恢復(fù)生態(tài)學(xué)產(chǎn)生［16］以來，生態(tài)學(xué)界引入了生態(tài)修復(fù)概念，研究初期，生態(tài)修復(fù)被簡單等同于生態(tài)恢復(fù)、土地復(fù)墾。隨著生態(tài)修復(fù)實踐的開展，有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)與生態(tài)恢復(fù)是有區(qū)別的，更不同于生態(tài)重建［17］。生態(tài)修復(fù)是輔以人工措施而加速生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)，為生態(tài)系統(tǒng)健康運轉(zhuǎn)服務(wù)。關(guān)于生態(tài)修復(fù)與土地復(fù)墾，有學(xué)者對德、美、英、澳等國家在礦山受損土地恢復(fù)和利用而逐漸形成的土地復(fù)墾技術(shù)進(jìn)行研究，認(rèn)為土地復(fù)墾屬于土壤環(huán)境修復(fù)的范疇［18］，是生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容之一。生態(tài)修復(fù)是包含土地復(fù)墾在內(nèi)的系統(tǒng)工程，而土地復(fù)墾則僅是生態(tài)修復(fù)手段之一，通過土地復(fù)墾這種手段以實現(xiàn)生態(tài)修復(fù)之生產(chǎn)功能目的。生態(tài)修復(fù)在手段、適用范圍、最終效果和目的等方面都比土地復(fù)墾具有更深更廣的意義［19］。法學(xué)界也關(guān)注到了生態(tài)修復(fù)，有學(xué)者認(rèn)為生態(tài)修復(fù)與土地復(fù)墾并不相同，因為土地復(fù)墾內(nèi)容較為狹窄，而生態(tài)修復(fù)則追求整個生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定［20］。也有學(xué)者主張，應(yīng)將生態(tài)修復(fù)定位為“環(huán)境修復(fù)”，其本質(zhì)是一種新的管制和救濟(jì)工具［21］。隨著研究的深入，生態(tài)修復(fù)被定義為“通過人工干預(yù)幫助被損害或者說被徹底破壞、已退化的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行改善、重建、恢復(fù)的過程”［22］。

目前，學(xué)界對礦山生態(tài)修復(fù)基本達(dá)成下列共識：礦山生態(tài)修復(fù)的對象應(yīng)當(dāng)是受損的生態(tài)系統(tǒng)，使其恢復(fù)到采礦之前的狀態(tài)，或者進(jìn)行礦山重建，使其與周圍景觀相協(xié)調(diào)并對人類有益［23］；礦山生態(tài)修復(fù)既要憑借人類活動來達(dá)成生態(tài)恢復(fù)的目的，也要在社會化機(jī)制方面下功夫［24］；礦山“復(fù)墾、復(fù)綠”到生態(tài)修復(fù)和多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，構(gòu)建一套完整的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社區(qū)的三贏格局，是礦山生態(tài)修復(fù)的重要發(fā)展趨勢［25］。礦山生態(tài)修復(fù)既包括對生態(tài)系統(tǒng)本身的恢復(fù)，又包括對社會經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。正是針對浙江省的礦山修復(fù)，2005年時任浙江省委書記的習(xí)近平在湖州安吉首次提出“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系進(jìn)行闡述的同時指明實現(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑［26］?！熬G水青山就是金山銀山”追求的是整個礦山生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，成為礦山生態(tài)修復(fù)的重要理論基礎(chǔ)。黨的二十大報告在總結(jié)新時代十年的偉大變革中強(qiáng)調(diào)“我們堅持綠水青山就是金山銀山的理念，堅持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理”，按照二十大報告的指引，礦山修復(fù)必須改變以往狹義的礦山土地復(fù)墾的概念，從山水林田湖草生命共同體角度，實現(xiàn)礦山及周邊更大范圍生態(tài)環(huán)境的“整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理”［27］。礦山修復(fù)規(guī)劃目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)從土地復(fù)墾、“環(huán)境”和“發(fā)展”之間的權(quán)衡向生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、恢復(fù)和可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變［28］，以持續(xù)發(fā)揮礦山地區(qū)國土空間的整體功能。

“雙碳”目標(biāo)為礦山修復(fù)規(guī)劃確立生態(tài)修復(fù)目標(biāo)提供了契機(jī)?！短贾泻鸵庖姟贰鞍烟歼_(dá)峰、碳中和納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳的高質(zhì)量發(fā)展道路”。落實“雙碳”目標(biāo)成為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展各領(lǐng)域的任務(wù)，包括環(huán)境法制建設(shè)領(lǐng)域。意見中明確“實施生態(tài)修復(fù)提升生態(tài)系統(tǒng)固碳功能的重要性”，可見面對“雙碳”目標(biāo)的環(huán)境法制建設(shè)對生態(tài)修復(fù)法律制度建設(shè)的重視。這種重視開始于黨的十八屆三中全會“完善生態(tài)修復(fù)制度”，隨后2020年《礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》《煤炭法（修訂草案）》提出建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)制度，同年《民法典》將生態(tài)修復(fù)規(guī)定為一種法律責(zé)任，《長江保護(hù)法》規(guī)定建立生態(tài)修復(fù)法律制度，2021年《濕地保護(hù)法》規(guī)定了濕地修復(fù)制度。生態(tài)修復(fù)法律制度在環(huán)境法律體系中的全面建立，特別是在《礦產(chǎn)資源法》《煤炭法》中的建立，無疑為“礦山生態(tài)修復(fù)規(guī)劃”提供法律依據(jù)。

從“雙碳”目標(biāo)角度重新審視礦山修復(fù)規(guī)劃制度，礦山修復(fù)需要生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳。對采礦塌陷后的農(nóng)用地不必要強(qiáng)制性復(fù)墾為耕地，在編制礦山修復(fù)規(guī)劃時應(yīng)當(dāng)堅持生態(tài)優(yōu)先原則，結(jié)合礦山生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀實施山水林田湖草一體化生態(tài)修復(fù)。聚焦“雙碳”目標(biāo)要求，以生態(tài)修復(fù)為目標(biāo)來編制礦山修復(fù)規(guī)劃，不是將土地復(fù)墾到塌陷前的可用狀態(tài)，而是修復(fù)礦山的生產(chǎn)功能與生態(tài)功能，以低碳發(fā)展為引領(lǐng)，提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力［29］。

2 規(guī)劃礦山修復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈

2.1 將生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈納入礦山修復(fù)規(guī)劃內(nèi)容

2019年修正的《土地復(fù)墾條例實施辦法》要求土地復(fù)墾規(guī)劃的內(nèi)容包括：土地復(fù)墾潛力分析；土地復(fù)墾的原則、目標(biāo)、任務(wù)和計劃安排；土地復(fù)墾重點區(qū)域和復(fù)墾土地利用方向；土地復(fù)墾項目的劃定，復(fù)墾土地的利用布局和工程布局；土地復(fù)墾資金的測算，資金籌措方式和資金安排；預(yù)期經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)等效益；土地復(fù)墾的實施保障措施。規(guī)劃的重點是以土地為對象，將土地恢復(fù)到可利用狀態(tài)，實現(xiàn)其再次利用。2022年《礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范 第1部分：通則》要求生態(tài)修復(fù)方案的內(nèi)容包括：礦山基本情況，總體定位與目標(biāo)，主要任務(wù)與工作部署，跟蹤監(jiān)測，投資估算，保障措施。方案的重點是建立礦山生態(tài)修復(fù)參照生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮生態(tài)問題的嚴(yán)重程度、現(xiàn)有技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件等，修復(fù)礦山自然生態(tài)系統(tǒng)，恢復(fù)生態(tài)功能，實現(xiàn)其生態(tài)價值。

黨的二十大報告在積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和中強(qiáng)調(diào)提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力，《碳中和意見》在提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯增量措施中指出，穩(wěn)定并提升森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)等的固碳能力；2021年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》針對歷史遺留礦山存在的突出生態(tài)環(huán)境問題，提出要“重建生態(tài)系統(tǒng)，合理開展修復(fù)后的生態(tài)化利用”。上述土地復(fù)墾規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)方案的內(nèi)容未能很好地契合這些政策文件的要求，土地復(fù)墾的再次利用可獲得土地利用的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)價值，對提升固碳能力這樣的生態(tài)價值重視不夠，生態(tài)化利用不足；對自然生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)可以提升固碳能力，對生態(tài)化利用重視不夠。上文中，“兩山”理論以及學(xué)界對生態(tài)修復(fù)的研究表明，生態(tài)修復(fù)不僅是對生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)，也是對社會經(jīng)濟(jì)的修復(fù)，尋求礦區(qū)低碳高質(zhì)量發(fā)展。沿著這樣的思路再去考量土地復(fù)墾規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)方案的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)將“土地利用方向與布局”的規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行延伸，將修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)與修復(fù)社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)結(jié)合起來設(shè)計生態(tài)修復(fù)和多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展路徑，生態(tài)修復(fù)包括修復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)以及修復(fù)實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)業(yè)鏈［30］，從而在“雙碳”目標(biāo)下將生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈納入礦山修復(fù)規(guī)劃中。

1989年，F(xiàn)rosch等［31］首次提出了生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的思想。采礦引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題主要體現(xiàn)在地表塌陷、固體廢棄物、水體和大氣污染等方面，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的目的就是為了降低資源消耗，消除對自然生態(tài)環(huán)境的破壞［32］。礦山生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈即是以整個礦山生產(chǎn)的各種資源為聯(lián)系紐帶，將各個不同的生產(chǎn)環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系在一起，模擬自然生態(tài)系統(tǒng)中的食物鏈原理，不同產(chǎn)業(yè)之間形成相互關(guān)聯(lián)的鏈狀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)［33］，達(dá)到改善生態(tài)環(huán)境和資源的生態(tài)化利用目的。比如，山西省平朔礦區(qū)建設(shè)的農(nóng)—林—牧—藥—農(nóng)產(chǎn)品加工—生態(tài)旅游的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈［34］。

按照“目標(biāo)—指標(biāo)—管制”［35］的規(guī)劃邏輯，礦山修復(fù)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的安排要將礦業(yè)廢棄地內(nèi)部各組成要素以及周邊環(huán)境系統(tǒng)看作一個相互作用的有機(jī)復(fù)合體［36］做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，結(jié)合廢棄地修復(fù)后利用方式的多樣性，將生態(tài)修復(fù)目標(biāo)分解為系列指標(biāo)，如生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游、社會服務(wù)或其他新興產(chǎn)業(yè)［37］等發(fā)展指標(biāo)，形成礦山修復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，從整體尺度進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和系統(tǒng)安排，設(shè)計法律管制制度保障生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的落實。

2.2 沿著“雙碳”目標(biāo)“加法”的制度路徑規(guī)劃礦山修復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)

在礦山修復(fù)規(guī)劃中落實“雙碳”目標(biāo)，“加法”的制度路徑是進(jìn)行固碳的制度設(shè)計，提升礦山生態(tài)系統(tǒng)的固碳能力和固碳量以中和礦山發(fā)展中不可避免的碳排放。按照《碳中和意見》穩(wěn)定并提升森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)等固碳能力的要求，“雙碳”目標(biāo)的固碳指標(biāo)可以具體化為森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)等固碳指標(biāo)體系。“雙碳”目標(biāo)雖然還未體現(xiàn)在環(huán)境法制建設(shè)中，但是現(xiàn)行法律的制度設(shè)計已為“加法”的制度路徑提供了制度基礎(chǔ)。

《森林法》在保護(hù)森林、穩(wěn)定提升森林覆蓋率方面進(jìn)行了系列制度安排，包括：森林培育制度，全民植樹義務(wù)，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，天然林全面保護(hù)制度，封山育林制度，退耕還林制度等。《草原法》在保護(hù)草原、穩(wěn)定草原面積方面進(jìn)行了系列制度安排，包括：基本草原保護(hù)制度，以草定畜、草畜平衡制度，退耕還草制度，禁牧、休牧制度等?！渡址ā贰恫菰ā愤@些制度助力森林、草原固碳指標(biāo)的實現(xiàn)。森林、草原在采礦過程中被直接破壞或在土地塌陷中損毀，礦山修復(fù)規(guī)劃中，依據(jù)《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑優(yōu)先修復(fù)為森林、草原。

2012年《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法》在改良土壤、提高土地質(zhì)量、提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平方面進(jìn)行了系列制度安排，包括：基本農(nóng)田保護(hù)制度、輪作休耕制度，土地整理制度，自然資源合理利用制度等?！锻恋毓芾矸ā贰掇r(nóng)業(yè)法》這些制度助力農(nóng)業(yè)固碳指標(biāo)的實現(xiàn)。農(nóng)田在采礦過程中被損毀，礦山修復(fù)規(guī)劃中，依據(jù)《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑優(yōu)先修復(fù)為耕地，發(fā)展農(nóng)業(yè)。采礦塌陷的農(nóng)田，由于地質(zhì)地貌發(fā)生變化而不適宜耕種的，礦山修復(fù)規(guī)劃中，依據(jù)《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑修復(fù)為森林、草原。

2016年《水法》《濕地保護(hù)法》在保護(hù)濕地、提升濕地生態(tài)功能方面進(jìn)行了系列制度安排，包括：保障生態(tài)環(huán)境用水制度，濕地面積總量管控制度，濕地監(jiān)測制度，濕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，濕地修復(fù)制度等?！端ā贰稘竦乇Ｗo(hù)法》這些制度助力濕地固碳指標(biāo)的實現(xiàn)。森林、草原、農(nóng)田等在采礦塌陷中破壞地下水循環(huán)平衡而發(fā)展成濕地后，礦山修復(fù)規(guī)劃中，依據(jù)《水法》《濕地保護(hù)法》的制度指引，按照“加法”的制度路徑修復(fù)為濕地。

按照“加法”的制度路徑，在現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上修復(fù)森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)并穩(wěn)定其固碳能力是可行的，至于對固碳及碳匯的評估、碳匯權(quán)利主體、碳匯交易等的制度設(shè)計還有待于環(huán)境法制建設(shè)的完善，這符合黨的二十大報告“完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權(quán)市場交易制度”的要求。從礦山生態(tài)修復(fù)來看，采礦塌陷的農(nóng)用地涉及農(nóng)民的切身利益，部分農(nóng)用地被修復(fù)為濕地，會犧牲農(nóng)民的利益；特別是以項目的方式進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，項目驗收完成后還需移交當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體或農(nóng)民管理維護(hù)?！凹臃ā钡闹贫嚷窂饺孕柽M(jìn)一步考慮森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)等穩(wěn)定固碳能力的持續(xù)性制度設(shè)計?！皟缮健崩碚撝该髁藢崿F(xiàn)發(fā)展和保護(hù)協(xié)同共生的新路徑［26］，《碳中和意見》強(qiáng)調(diào)在穩(wěn)定固碳能力的基礎(chǔ)上實現(xiàn)低碳高質(zhì)量發(fā)展，“加法”的制度路徑在森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)等多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的制度體系設(shè)計上也有待于環(huán)境法制建設(shè)的完善。目前，在礦山修復(fù)規(guī)劃中，將森林、草原、濕地、農(nóng)業(yè)的修復(fù)有機(jī)結(jié)合起來設(shè)計生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，可吸納農(nóng)民參與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。礦山修復(fù)后的產(chǎn)業(yè)選擇、就業(yè)吸納、管理監(jiān)督等與周邊社區(qū)居民的利益相連接，將礦山修復(fù)與社區(qū)參與、鄉(xiāng)村振興、精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，形成“生態(tài)+產(chǎn)業(yè)+社區(qū)”的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)礦區(qū)居民的獲得感［25］。

2021年《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》鼓勵發(fā)展生態(tài)種植、生態(tài)養(yǎng)殖，發(fā)展生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)和林業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合。礦山修復(fù)實踐中，生態(tài)農(nóng)業(yè)是在“加法”的制度路徑下開展種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等養(yǎng)護(hù)、加工一體化的綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。比如，山東省北徐樓煤礦的生態(tài)修復(fù)模式就為將礦業(yè)廢棄地修復(fù)為農(nóng)用地提供了良好示范。其具體做法是：將采煤塌陷地根據(jù)塌陷的程度進(jìn)行分類，通過林、魚、藕、藥相結(jié)合的立體種養(yǎng)方式，最大程度上發(fā)揮了生態(tài)修復(fù)的效果，提高了生態(tài)農(nóng)業(yè)效率。再如，濟(jì)寧喻興生態(tài)農(nóng)業(yè)園的前身就是采煤所導(dǎo)致的塌陷地，濟(jì)寧市臨礦集團(tuán)王樓煤礦創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)模式，利用自身礦井的余熱資源、智能技術(shù)，在采煤塌陷地上建設(shè)玻璃溫室，建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園種植熱帶水果，以現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的形式為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)崗位，實現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)和社會生態(tài)系統(tǒng)的雙重修復(fù)。

生態(tài)旅游是基于礦山特色發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)。采礦塌陷形成的濕地以及特色地質(zhì)地貌不適宜修復(fù)為農(nóng)用地，針對這種特殊的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，最佳選擇是：采取“加法”的制度思路，以生態(tài)農(nóng)業(yè)的農(nóng)田、菜園、果園、林地、草地為基礎(chǔ)，以濕地、特色地質(zhì)地貌等特殊生態(tài)系統(tǒng)為依托，發(fā)展集種養(yǎng)、加工、生態(tài)旅游、休閑于一體的休閑觀光農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游業(yè)。因勢利導(dǎo)，在采礦塌陷區(qū)建立礦山公園，是礦山生態(tài)修復(fù)一大亮點。2004年原國土資源部印發(fā)《關(guān)于申報國家礦山公園的通知》，建立礦山公園在一些地方的礦山生態(tài)修復(fù)中逐漸開展。比如，已建成的鶴崗國家礦山公園成為嶺北典型煤礦城市特色和豐富歷史文化底蘊(yùn)的工業(yè)遺跡；雞西恒山國家礦山公園利用礦井、礦工、礦產(chǎn)品等為主要景觀題材展示了煤礦文化［6］。山東省濟(jì)寧市任城區(qū)也在采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)中，通過建設(shè)濕地公園、地質(zhì)公園積極發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，并整合城市及周邊的河、湖、林、田等生態(tài)要素，建設(shè)生態(tài)城市。

這種生態(tài)產(chǎn)業(yè)對礦山生態(tài)修復(fù)后的土地集約化、生態(tài)化利用，相比于采礦前農(nóng)民對農(nóng)田、林地、草地等的各自承包經(jīng)營更具有規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)多樣化的優(yōu)勢，也更有助于在提升礦山生態(tài)系統(tǒng)的生產(chǎn)功能與生態(tài)功能中提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力與固碳能力。

綜上，在礦山修復(fù)中適應(yīng)“雙碳”目標(biāo)的固碳指標(biāo)體系，通過設(shè)計生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、礦山公園等生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，達(dá)成礦山修復(fù)規(guī)劃的生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。

2.3 沿著“雙碳”目標(biāo)“減法”的制度路徑規(guī)劃礦山可再生能源產(chǎn)業(yè)

在礦山修復(fù)規(guī)劃中落實“雙碳”目標(biāo)，“減法”的制度路徑是減碳的制度設(shè)計?！短贾泻鸵庖姟诽岢隹稍偕茉聪M比重由2025年的20%、2030年的25%到2060年的80%以上。在能源消費結(jié)構(gòu)中逐漸以可再生能源替代化石能源，從而減少化石能源消費中的碳排放，《可再生能源法》成為重要減碳制度設(shè)計，選擇固定電價制度來促進(jìn)水能、風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉窗l(fā)展；通過分布式發(fā)電制度推動可再生能源全方位發(fā)展，進(jìn)而提升可再生能源消費比重?！犊稍偕茉窗l(fā)展“十四五”規(guī)劃》落實“雙碳”目標(biāo)，為擴(kuò)大可再生能源發(fā)展規(guī)模，要求推動風(fēng)電和光伏發(fā)電分布式開發(fā)及微電網(wǎng)建設(shè)，利用采煤沉陷區(qū)、礦山排土場等工礦廢棄土地及油氣礦區(qū)建設(shè)光伏電站、利用礦山地?zé)崮馨l(fā)電。2018年《電力法》鼓勵和支持農(nóng)村利用太陽能、風(fēng)能、地?zé)崮堋⑸镔|(zhì)能和其他能源進(jìn)行農(nóng)村電源建設(shè)。礦山多數(shù)地處農(nóng)村，礦山可再生能源發(fā)展對農(nóng)村電源建設(shè)的支援也將得到《電力法》的制度支持。如此，將可再生能源產(chǎn)業(yè)納入礦山修復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃已勢在必行，沿著“減法”的制度路徑在礦山修復(fù)規(guī)劃中落實“雙碳”目標(biāo)。

節(jié)能減排制度也是減碳制度設(shè)計，《節(jié)約能源法》一直堅持節(jié)能減排的制度努力，礦山企業(yè)依法承擔(dān)碳減排義務(wù)。2021年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》鼓勵工業(yè)企業(yè)、園區(qū)優(yōu)先利用可再生能源。2019年《國家發(fā)展改革委國家能源局關(guān)于建立健全可再生能源電力消納保障機(jī)制的通知》在可再生能源配額制建設(shè)中要求售電企業(yè)和電力用戶協(xié)同承擔(dān)可再生能源消納責(zé)任，電力用戶和擁有自備電廠的企業(yè)承擔(dān)與其年用電量相對應(yīng)的消納量。按照《碳達(dá)峰方案》，在節(jié)能降碳增效行動中，耗電量大的采礦業(yè)承擔(dān)起更多的節(jié)能降碳責(zé)任，為在其電力消耗中使用一定比例的可再生能源，礦山企業(yè)具有發(fā)展可再生能源義務(wù)［38］。2022年《工業(yè)領(lǐng)域碳達(dá)峰實施方案》明確提出，要支持具備條件的企業(yè)開展“光伏+儲能”等自備電廠、自備電源建設(shè)。因此，采礦企業(yè)在礦山修復(fù)中自主開展光伏發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、地?zé)崮馨l(fā)電，履行發(fā)展可再生能源義務(wù)符合法律與政策的規(guī)定。在礦山修復(fù)規(guī)劃中落實采礦企業(yè)發(fā)展可再生能源義務(wù)，規(guī)劃礦山光伏、風(fēng)電、地?zé)岚l(fā)電等可再生能源產(chǎn)業(yè)，規(guī)劃生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈上的用電企業(yè)優(yōu)先利用可再生能源，并加強(qiáng)與可再生能源規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)作［39］，這就是一種“減法”的制度路徑。

將礦山可再生能源產(chǎn)業(yè)與生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、礦山公園整合成生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，共同完成生態(tài)修復(fù)目標(biāo)。比如，山東能源新礦集團(tuán)新巨龍公司結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，將治理和光伏發(fā)電結(jié)合、治理和休閑旅游結(jié)合、治理和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)結(jié)合；神東集團(tuán)布爾臺采煤塌陷地采用林光互補(bǔ)模式進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，上層空間用于發(fā)電，地面用于農(nóng)林業(yè)種植，發(fā)展觀光、特色果蔬采摘等旅游產(chǎn)業(yè)［40］。

3 礦山修復(fù)規(guī)劃的土地保障措施

使用土地是保障礦山修復(fù)規(guī)劃實施的基礎(chǔ)，生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的落實需要礦山修復(fù)規(guī)劃對礦山土地進(jìn)行安排，這也是“目標(biāo)—指標(biāo)—管制”［35］的規(guī)劃邏輯之管制措施。

3.1 在礦山修復(fù)規(guī)劃中落實農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制

開采礦產(chǎn)資源，不可避免要占用、利用土地。要合法地在土地之上進(jìn)行礦業(yè)活動，就必須取得以土地為客體的土地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā穼⑼恋胤譃榻ㄔO(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三種利用類型。采礦企業(yè)用地屬于建設(shè)用地，需要依法獲取建設(shè)用地使用權(quán)。采礦塌陷地可能涉及到建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三種利用類型?？紤]到中國礦產(chǎn)資源大部分都在農(nóng)民承包經(jīng)營的農(nóng)用地下，因此礦山修復(fù)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)的主要矛盾集中在農(nóng)用地，但農(nóng)用地的土地利用性質(zhì)不支持生態(tài)旅游、可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的需求，需要在礦山修復(fù)規(guī)劃中落實農(nóng)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。

3.1.1 采礦企業(yè)需要獲取礦山修復(fù)范圍內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)

根據(jù)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)”分置的農(nóng)村土地制度，2018年《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定“承包方可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營”，《民法典》進(jìn)一步明確承包地流轉(zhuǎn)的是經(jīng)營權(quán)。采礦導(dǎo)致地表沉陷，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民房屋裂縫的產(chǎn)生和農(nóng)用地破壞，對于農(nóng)民來說，礦山生態(tài)修復(fù)是不得已而為之。經(jīng)過“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”之農(nóng)用地出租方式，采礦企業(yè)與農(nóng)民之間簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)。擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民將采礦塌陷區(qū)范圍內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給采礦企業(yè)，由采礦企業(yè)對塌陷地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，農(nóng)民在生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)中發(fā)揮自己的特長。相比于土地塌陷前的農(nóng)民承包經(jīng)營，生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈就是集約化的規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民通過參與生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)實現(xiàn)增收。比如，陜西省的王石凹煤礦生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈之工業(yè)遺址公園的建設(shè)，可直接安置400多人就業(yè)，間接帶動2 000多人就業(yè)，推動礦區(qū)生態(tài)-經(jīng)濟(jì)-社會復(fù)合系統(tǒng)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展［41］。

3.1.2 礦山修復(fù)土地利用性質(zhì)預(yù)變更

采礦塌陷區(qū)由于地面塌陷、地下水位及水文條件變化、土壤結(jié)構(gòu)改變，塌陷前的農(nóng)用地，特別是屬性為耕地的農(nóng)用地，農(nóng)作物生產(chǎn)功能大幅下降，甚至因塌陷嚴(yán)重直接淪為積水洼地喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。塌陷前后土地利用性質(zhì)明顯改變，采礦企業(yè)獲取農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為有義務(wù)對塌陷地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，根據(jù)土地利用性質(zhì)的改變建設(shè)相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)。需要采礦企業(yè)根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同到地方政府辦理土地利用性質(zhì)預(yù)變更，由農(nóng)用地預(yù)變更為塌陷地，并備案。

3.1.3 礦山修復(fù)土地權(quán)屬變更

礦山生態(tài)修復(fù)完成后，負(fù)責(zé)生態(tài)修復(fù)的采礦企業(yè)不具備專門從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)活動的人員，也無力成立專門機(jī)構(gòu)來管理生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈。同時，由于采礦塌陷，當(dāng)?shù)厥ネ恋氐霓r(nóng)民無地可種，補(bǔ)償不到位也導(dǎo)致礦地矛盾激化［42］。礦山修復(fù)中如何處理地方政府、企業(yè)、農(nóng)民之間的利益沖突，需要礦山修復(fù)規(guī)劃對采礦企業(yè)與農(nóng)民之間的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方式、修復(fù)后的驗收移交方案進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，規(guī)劃需具體到規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，明確塌陷地修復(fù)、流轉(zhuǎn)用途、抵押擔(dān)保及違約責(zé)任等事項［43］。礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)、驗收移交過程中，生態(tài)旅游設(shè)施建設(shè)用地和可再生能源產(chǎn)業(yè)用地涉及到建設(shè)用地使用權(quán)。為保障生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的順利運行，需要地方政府支持礦山生態(tài)旅游和可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對建設(shè)用地的需求，辦理土地征用及權(quán)屬變更。

3.1.4 礦山修復(fù)土地利用性質(zhì)變更

采礦塌陷地生態(tài)修復(fù)完成后，發(fā)揮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的生態(tài)農(nóng)業(yè)用地，其土地利用性質(zhì)仍為農(nóng)用地，撤銷農(nóng)用地預(yù)變更；對于不能恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的積水洼地，其土地利用性質(zhì)不再是農(nóng)用地。比如，山東新巨龍采煤沉陷區(qū)，是典型的煤礦采空區(qū)，因地表沉陷、地下水滲出形成特殊類型濕地［44］，有必要對其加強(qiáng)濕地保育和生態(tài)修復(fù)，防止沉陷區(qū)濕地出現(xiàn)水體富營養(yǎng)化、鹽堿化和濕地退化。類似這種塌陷后已經(jīng)具備濕地功能的積水洼地，其土地利用性質(zhì)已經(jīng)不再是農(nóng)用地，也不是未利用地（只有處于未利用地下面的礦產(chǎn)，開采導(dǎo)致地面塌陷之后才屬于未利用地）。顯然，已具備濕地功能的塌陷地用于發(fā)展生態(tài)旅游、水上風(fēng)力發(fā)電等生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈需要將土地利用性質(zhì)由農(nóng)用地變更為生態(tài)用地。

3.2 在礦山修復(fù)規(guī)劃中增加生態(tài)用地

從法律上看，礦山修復(fù)中的土地利用應(yīng)當(dāng)遵守土地用途管制制度。土地用途管制始于德國和美國，其核心內(nèi)容是：通過土地開發(fā)規(guī)劃許可制度，控制土地使用和開發(fā)行為［45］。在中國，土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的重要手段［46］，土地用途管制以規(guī)劃權(quán)作為管制權(quán)行使的依據(jù)［47］，從而通過法律管制制度來保障規(guī)劃目標(biāo)的實現(xiàn)。

按照《土地管理法》的規(guī)定，耕地、林地、草地等屬于農(nóng)用地的土地類型，是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用類型。通過礦山修復(fù)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，應(yīng)當(dāng)獲得土地用途管制的制度保障。但是，有些采礦塌陷地原有土地法律屬性是農(nóng)用地，因為塌陷后地形地貌發(fā)生變化，特別是由于積水轉(zhuǎn)變?yōu)樗蛴玫?。這些無法耕種的農(nóng)用地在地籍圖上仍然維持農(nóng)用地的地類。比如，沛北礦區(qū)開采初期形成了大量采煤塌陷地，導(dǎo)致沛縣有3 260.09 hm2土地雖然已形成較深的塌陷或嚴(yán)重的積水，但在權(quán)屬圖斑上仍然被認(rèn)定為一般農(nóng)用地［48］。在這樣的土地上發(fā)展生態(tài)旅游或可再生能源產(chǎn)業(yè)，原有農(nóng)用地的土地法律屬性成為制度障礙。

中國實行土地用途管制的目的和作用在于嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但這并不意味著土地用途不可更改，比如，基本農(nóng)田塌陷而喪失糧食生產(chǎn)功能后可以變更土地用途。在山東省濟(jì)寧市任城區(qū)，煤田面積占全區(qū)土地總面積的89.5%，79%的基本農(nóng)田位于煤田上方，采煤塌陷地生態(tài)修復(fù)注重農(nóng)田的修復(fù)，確實不能進(jìn)行農(nóng)田修復(fù)而導(dǎo)致基本農(nóng)田損失的，規(guī)劃異地重建基本農(nóng)田［49］。2019年自然資源部《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》中對整治區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田調(diào)整進(jìn)行了規(guī)定，基本農(nóng)田從嚴(yán)格限制調(diào)整到允許合理調(diào)整，采煤塌陷的基本農(nóng)田不能修復(fù)的允許合理調(diào)整，在異地重建基本農(nóng)田，既符合鄉(xiāng)村發(fā)展短期利益，也符合“宜農(nóng)則農(nóng)，宜建則建、宜留則留、宜整則整”全域土地綜合整治的原則［50］。

從生態(tài)學(xué)角度看，采礦塌陷地生態(tài)修復(fù)后喪失農(nóng)用地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能而發(fā)揮生態(tài)功能的土地屬于生態(tài)要素的空間，可以界定為生態(tài)用地［51］，保護(hù)的重點是生態(tài)用地的生態(tài)價值［52］，生態(tài)用地能夠通過影響土壤有機(jī)碳—無機(jī)碳轉(zhuǎn)化過程而改變土壤對大氣CO2的截存潛力，對全球碳循環(huán)和減緩氣候變化起著關(guān)鍵作用［53］。在礦山修復(fù)規(guī)劃中應(yīng)增加生態(tài)用地，關(guān)注其在碳排放、氣候變化、生態(tài)服務(wù)上的作用。2019年《土地管理法》要求“編制土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地”，生態(tài)用地因此具有了法律屬性。雖然對于生態(tài)用地是否應(yīng)成為法律意義上的土地類型依然存在爭議［54］，但是，諸多學(xué)者還是支持在規(guī)劃中落實生態(tài)用地，有學(xué)者建議在土地分類中增設(shè)“生態(tài)用地”類［55］，在具體編制規(guī)劃時要重視生態(tài)用地［56］，并提出“規(guī)劃修編，別落了生態(tài)用地”［57］。

土地利用總體規(guī)劃是土地資源管理和利用的龍頭［48］，從生態(tài)維度上看，土地利用總體規(guī)劃的著眼點始終是基于耕地保護(hù)，缺乏對生態(tài)建設(shè)的考量［58］。在建和生產(chǎn)礦山，礦山修復(fù)中的生態(tài)用地處于動態(tài)變化之中，土地利用總體規(guī)劃一旦執(zhí)行，不會為此而隨時修改土地用途，礦山修復(fù)中的生態(tài)用地只能通過礦山修復(fù)規(guī)劃這一專項規(guī)劃來落實。從而通過各個具體的礦山修復(fù)規(guī)劃來靈活彌補(bǔ)土地利用總體規(guī)劃實施中土地用途變更帶來的不足。規(guī)劃時優(yōu)先考慮生態(tài)用地空間框架［59］，將已具備生態(tài)屬性的礦業(yè)廢棄地轉(zhuǎn)換為生態(tài)用地，可有效保護(hù)和改善礦區(qū)山體、水系和綠地；以優(yōu)先保障生態(tài)用地為前提，依據(jù)地質(zhì)環(huán)境適宜性高低，依次規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地［60］，更符合生態(tài)修復(fù)要義。

綜上，礦山生態(tài)修復(fù)前后土地類型的變化與原有的土地利用總體規(guī)劃產(chǎn)生沖突，解決沖突的有效路徑是創(chuàng)新礦山修復(fù)規(guī)劃，在規(guī)劃中增加生態(tài)用地，并在礦山生態(tài)修復(fù)完成后及時進(jìn)行土地利用性質(zhì)變更。

3.3 礦山修復(fù)規(guī)劃中的建設(shè)用地占補(bǔ)平衡

土壤碳儲量是陸地生態(tài)系統(tǒng)中最大的系統(tǒng)，它是大氣碳儲量的3倍，是生物碳儲量的3.8倍［61］。建設(shè)用地對土壤的壓實、硬化，直接削減了土壤碳儲量，按照《碳中和意見》對建設(shè)用地的嚴(yán)格控制，地方政府在礦山修復(fù)規(guī)劃中需要盤活存量建設(shè)用地，以占補(bǔ)平衡的方式來統(tǒng)籌建設(shè)用地。歷史遺留礦山留下諸多礦業(yè)建設(shè)用地，農(nóng)民因采礦塌陷搬遷后留下諸多宅基地。地方政府統(tǒng)籌此種建設(shè)用地，集約使用于農(nóng)民新居建設(shè)、歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)，節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)補(bǔ)充在建和生產(chǎn)礦山進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)。礦山修復(fù)規(guī)劃中的建設(shè)用地，優(yōu)先為能促進(jìn)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的儲能、輸配電網(wǎng)和分布式能源等基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)充；其次，補(bǔ)充礦山公園對建設(shè)用地的需求；最后，補(bǔ)充生態(tài)旅游發(fā)展的配套設(shè)施對建設(shè)用地的需求。

在存量建設(shè)用地占補(bǔ)平衡仍不能有效支持礦山生態(tài)修復(fù)情形下，地方政府不得不面對耕地保護(hù)目標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)的壓力，對采礦塌陷后喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的農(nóng)用地以“占補(bǔ)平衡”的方式征用部分農(nóng)用地并完成土地權(quán)屬變更，剩余部分變更土地利用性質(zhì)為生態(tài)用地，利用生態(tài)用地的固碳增量“占補(bǔ)平衡”新增建設(shè)用地的固碳損失量。被征用和被變更土地利用性質(zhì)的農(nóng)用地，地方政府統(tǒng)籌異地重建，以實現(xiàn)“占補(bǔ)平衡”。

4 礦山修復(fù)規(guī)劃多元主體參與

國外空間規(guī)劃為確保利益相關(guān)者的充分參與，逐漸引入多元主體交流和多層級的管理網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)多元主體參與規(guī)劃［62］，非政府組織積極參與涉及土地的規(guī)劃［63］。結(jié)合中國的實踐，將涉及土地的礦山修復(fù)規(guī)劃交由社會中介組織并不現(xiàn)實，亟待完善的是通過規(guī)劃對土地的用途管制機(jī)制，厘清行政干預(yù)與市場配置土地資源的法定邊界［64］，構(gòu)建一個“包容性的土地規(guī)劃制度”，做到“開門制定規(guī)劃”［65］。

4.1 地方政府

《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》等法律明確規(guī)定了縣級以上人民政府及相關(guān)管理部門是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等規(guī)劃的編制主體。涉及土地整治的規(guī)劃已經(jīng)形成“全國—省—市—縣”四級規(guī)劃體系，體現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的要求，積極開展工礦廢棄地生態(tài)修復(fù)，實現(xiàn)“廢棄礦山”重現(xiàn)“綠水青山”［14］。

對于歷史遺留礦山，按照2014年《環(huán)境保護(hù)法》要求地方政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的規(guī)定，地方政府承擔(dān)生態(tài)修復(fù)責(zé)任?！短歼_(dá)峰方案》對實施歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工程進(jìn)行了專門規(guī)定，歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)將在全國各地陸續(xù)展開。規(guī)劃先行，編制歷史遺留礦山修復(fù)規(guī)劃是政府的職責(zé)所在。從全國到省、市、縣的四級歷史遺留礦山修復(fù)規(guī)劃體系，自上而下逐級分解礦山修復(fù)指標(biāo)，落實生態(tài)修復(fù)工程。

對歷史遺留礦山的生態(tài)修復(fù)，涉及自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門等多個部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和合作，各部門之間職責(zé)分散、資金分散、項目零散，不利于按照山水林田湖草生命共同體進(jìn)行整個生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)［66］。地方政府組織編制歷史遺留礦山修復(fù)規(guī)劃，理順各管理部門的關(guān)系，統(tǒng)一協(xié)調(diào)其資金與項目，主導(dǎo)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，通過招商引資等措施引入產(chǎn)業(yè)鏈上的上下游企業(yè)，從而形成較完整的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈［67］。

地方政府編制礦山修復(fù)規(guī)劃也包括對在建和生產(chǎn)礦山編制礦山修復(fù)規(guī)劃，對礦山企業(yè)自主編制的礦山修復(fù)規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督審查，將審核批準(zhǔn)的各個企業(yè)的具體礦山修復(fù)規(guī)劃納入縣級礦山修復(fù)規(guī)劃體系。

4.2 采礦企業(yè)

對于在建和生產(chǎn)礦山，為了將礦山生態(tài)環(huán)境問題解決在礦山開采過程中，做到“不再欠新賬，加快還舊賬”，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》損害擔(dān)責(zé)原則，采礦企業(yè)承擔(dān)礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任?！半p碳”目標(biāo)下采礦企業(yè)既是經(jīng)濟(jì)主體也是減碳主體，樹立礦山“生命體”觀念，履行企業(yè)社會責(zé)任［68］，開展礦山生態(tài)修復(fù)以提升固碳能力是采礦企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，理應(yīng)修復(fù)礦山生態(tài)系統(tǒng)［3］?！安傻V→土地生態(tài)破壞→生態(tài)修復(fù)”是一個動態(tài)的過程，礦山企業(yè)對土地生態(tài)破壞的形成、演化、修復(fù)最有發(fā)言權(quán)。采礦企業(yè)承擔(dān)礦山生態(tài)修復(fù)責(zé)任，在“邊開采邊修復(fù)”原則下于礦山開采過程中展開動態(tài)修復(fù)，針對礦山所處的地形地貌、水文地質(zhì)，以及工程地質(zhì)的不同，根據(jù)采礦塌陷后的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，各個采礦企業(yè)的生態(tài)修復(fù)方式及生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)各具特色，礦山生態(tài)修復(fù)多樣化。在“包容性的土地規(guī)劃制度”建設(shè)中有必要充分引導(dǎo)采礦企業(yè)自主編制適合企業(yè)自身特色的礦山修復(fù)規(guī)劃。

中國土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度中，政府是規(guī)劃編制主體，采礦企業(yè)是被規(guī)劃主體，其采礦、土地利用、環(huán)境污染等行為是規(guī)劃的內(nèi)容之一，采礦企業(yè)不是規(guī)劃編制主體。但是，礦山修復(fù)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的目的是不一樣的，前者是修復(fù)采礦破壞的礦山生態(tài)系統(tǒng)，后者是合理利用土地資源和保護(hù)環(huán)境。礦山修復(fù)規(guī)劃是一種專項規(guī)劃，《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》并未明確禁止政府之外的主體編制專項規(guī)劃。從1988年《土地復(fù)墾規(guī)定》到2011年《土地復(fù)墾條例》，都要求土地復(fù)墾義務(wù)人應(yīng)當(dāng)對土地復(fù)墾工作與生產(chǎn)建設(shè)活動統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施，據(jù)此，采礦企業(yè)對礦山開采與土地復(fù)墾進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，采礦企業(yè)可以成為礦山土地復(fù)墾規(guī)劃的編制主體。2010年《關(guān)于貫徹落實全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃發(fā)展綠色礦業(yè)建設(shè)綠色礦山工作的指導(dǎo)意見》要求“指導(dǎo)礦山企業(yè)因地制宜編制綠色礦山建設(shè)發(fā)展規(guī)劃”。國家在綠色礦山建設(shè)中已要求在建和生產(chǎn)礦山造成的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)治理恢復(fù)，企業(yè)層面綠色礦山建設(shè)規(guī)劃的編制［12］在促進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)方面發(fā)揮了應(yīng)有作用。因此，將采礦企業(yè)納入礦山修復(fù)規(guī)劃編制主體可以得到相關(guān)政策和法規(guī)的支持。

以采礦企業(yè)為主體編制的為本企業(yè)提供生態(tài)修復(fù)、減碳、固碳思路步驟的礦山修復(fù)規(guī)劃，屬于采礦企業(yè)的一種專項規(guī)劃，不同采礦企業(yè)的生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制可結(jié)合自身特色規(guī)劃產(chǎn)業(yè)鏈，此種方式可使規(guī)劃編制具有一定彈性。

4.3 第三方

礦山修復(fù)需要專業(yè)技術(shù)、資金和人才，引入第三方治理是我國環(huán)境法律體系中環(huán)境行政代履行制度的應(yīng)有之義［69］。自2014年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》發(fā)布以來，在環(huán)境保護(hù)實踐中，利用第三方的技術(shù)、資金和人才，不斷提升環(huán)境治理水平。2020年山東省《關(guān)于建立省屬煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金的指導(dǎo)意見》結(jié)合實際，指導(dǎo)煤炭企業(yè)將塌陷地發(fā)包給有治理能力的第三方治理。實踐中，濟(jì)寧市任城區(qū)即是通過引入中煤科工集團(tuán)的技術(shù)創(chuàng)新和資金的方式實現(xiàn)對采煤塌陷地的生態(tài)修復(fù)；再有濟(jì)寧市葛亭煤礦委托博信公司采取“挖深墊淺法”“劃方平整”等生態(tài)修復(fù)技術(shù)修復(fù)采煤塌陷地，包括菏澤市巨野縣新巨龍公司選擇與山東農(nóng)業(yè)大學(xué)合作，利用農(nóng)業(yè)大學(xué)的技術(shù)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)也是對第三方治理的利用。

對于在建和生產(chǎn)礦山，引入第三方的技術(shù)與資金參與礦山生態(tài)修復(fù)，在礦山修復(fù)規(guī)劃中設(shè)置專章就采礦塌陷地生態(tài)修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新、生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈技術(shù)創(chuàng)新、第三方技術(shù)與資金引入等進(jìn)行規(guī)劃。對于歷史遺留礦山，地方政府編制礦山修復(fù)規(guī)劃時更應(yīng)當(dāng)引入第三方治理，重視第三方利益，在加快建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)支撐體系中，推動第三方為礦山修復(fù)及生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展提供新思想、新創(chuàng)意、新設(shè)計、新工藝和新能源、新材料。同時，政府也應(yīng)適當(dāng)向第三方分權(quán)、合理分工，從單向的監(jiān)督控制向協(xié)商合作轉(zhuǎn)變，大力培育和發(fā)展第三方的協(xié)同治理能力［70］。

4.4 礦區(qū)農(nóng)民互助組織

礦山生態(tài)修復(fù)成效和生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)建與礦區(qū)農(nóng)民的利益息息相關(guān)，無論是政府還是企業(yè)進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)，都必須要考慮到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的訴求，大多礦山修復(fù)完成后的生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈由農(nóng)民參與建設(shè)管理。農(nóng)戶個體利益，包括拆房、占地以及修復(fù)后的土地權(quán)屬變更，如何不損害自身利益，是農(nóng)民最為關(guān)心的問題。農(nóng)民難免會從自身利益最大化的角度出發(fā)，爭取更多的補(bǔ)償費和收益，通過多方博弈，為自己爭取最有利的生態(tài)修復(fù)方案，否則就會阻礙規(guī)劃的實施，增加生態(tài)修復(fù)成本。生態(tài)修復(fù)后的管護(hù)維護(hù)，名義上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體是責(zé)任主體，實踐中的管護(hù)人主要還是農(nóng)民，如果農(nóng)民沒有充分地參與礦山修復(fù)規(guī)劃，也缺乏參與管護(hù)的動力。因此，礦區(qū)農(nóng)民能否深入?yún)⑴c礦山生態(tài)修復(fù)，是礦山修復(fù)規(guī)劃是否可行且實用的標(biāo)尺。“開門制定規(guī)劃”［65］，提高礦山修復(fù)規(guī)劃的操作性，可以有選擇地賦予農(nóng)民互助組織一定的主體地位，確保規(guī)劃的實施。

5 結(jié) 語

在礦山修復(fù)規(guī)劃中，結(jié)合采礦后的地形地貌、植被、水文等因素，開展山水林田湖草一體化生態(tài)修復(fù)，既修復(fù)礦山生態(tài)系統(tǒng)，也修復(fù)礦山社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，建設(shè)礦山生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)礦山低碳發(fā)展，契合《碳中和意見》的生態(tài)優(yōu)先、綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展要求。對于礦山修復(fù)規(guī)劃，限于篇幅，文章僅從礦山修復(fù)規(guī)劃制度角度進(jìn)行了研究，未從交叉學(xué)科角度探討礦山修復(fù)中涉及的環(huán)境技術(shù)、環(huán)境管理和環(huán)境法律的關(guān)系問題。也未探討礦山修復(fù)規(guī)劃在規(guī)劃體系中的定位。這些都是作者今后努力的方向。文中對落實礦山修復(fù)規(guī)劃的土地保障措施進(jìn)行了探討，但對土地的權(quán)屬關(guān)系未能專門進(jìn)行深入研究，作者仍將努力。