摘要：開展“雙碳”目標立法工作，必須重視安全維度，助力“雙碳”戰(zhàn)略行穩(wěn)致遠。立足于總體國家安全觀，結(jié)合《國家安全法》相關條文解釋，通過梳理“雙碳”目標安全立法的歷史源流，考察我國“雙碳”目標立法從能耗雙控的能源單一安全維度到碳排放雙控的多元安全維度的發(fā)展歷程，進而厘清經(jīng)濟、能源、社會、生態(tài)和氣候五項安全維度各自的價值定位。未來我國在開展“雙碳”目標安全立法工作過程中，必須貫徹五橫三縱的安全維度，即以經(jīng)濟、能源、社會、生態(tài)和氣候五個安全維度為橫向，以國家目的、國家目標和國家任務三個層面為縱向，開展“雙碳”安全的相關法律制定和法典編纂工作，在立法過程中充分考量經(jīng)濟安全、能源安全、社會安全、生態(tài)安全和氣候安全，將“雙碳”安全的價值貫徹其中，從而明確相關主體、法律內(nèi)容和法律后果，并厘清相應的權(quán)利和義務。

關鍵詞：“雙碳”目標；“雙碳”安全；“雙碳”目標立法

中圖分類號：Ｄ９１２．６；Ｄ９２０" "文獻標志碼：A" "文章編號：1001-862X（2024）02-0１４２-0０８

本刊網(wǎng)址·在線雜志：ｗｗｗ．ｊｈｌｔ．ｎｅｔ．ｃｎ

*基金項目：國家社會科學基金重大研究專項“國家管轄范圍外深海資源共享機制研究”（WRH3457016）；貴州?。玻埃玻衬甓日軐W社會科學重大課題“健全生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與地方立法耦合性研究”（２３ＧＺＺＢ１９）

作者簡介：張梓太（１９６４—），安徽天長人，復旦大學法學院教授、博士生導師，復旦大學環(huán)境資源與能源法研究中心主任，主要研究方向：環(huán)境資源法學；張葉東（１９９６—），安徽天長人，復旦大學法學院博士生，復旦大學環(huán)境資源與能源法研究中心助理研究員，主要研究方向：環(huán)境資源法學。

一、問題之提出

2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上的講話中提出碳達峰、碳中和目標（以下簡稱“雙碳”目標）。“雙碳”目標不僅對我國經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生系統(tǒng)性影響（經(jīng)濟安全），還促進了經(jīng)濟社會的綠色低碳轉(zhuǎn)型，而這也是非傳統(tǒng)安全（能源安全、社會安全、生態(tài)安全、氣候安全）在“雙碳”領域的具體體現(xiàn)?！半p碳”安全涉及多領域多維度多方面，必須從更為廣闊的視野展開研究。從根本上看，“雙碳”安全意味著必須處理好“雙碳”承諾和自主行動的關系。習近平總書記指出，我們承諾的“雙碳”目標是確定不移的，但達到這一目標的路徑和方式、節(jié)奏和力度則應該而且必須由我們自己作主，決不受他人左右。從國內(nèi)外實踐進展來看，不論是歐洲能源危機，還是丹麥哥本哈根市放棄碳中和承諾，這些事例都表明安全已經(jīng)成為“雙碳”領域必須直面的挑戰(zhàn)。實現(xiàn)“雙碳”目標，開展相關立法，決不能就碳論碳，必須積極穩(wěn)妥推進碳達峰、碳中和，穩(wěn)扎穩(wěn)打，步步為營。然而，當前國內(nèi)外學術(shù)界和實務界尚未從安全維度對“雙碳”目標立法開展系統(tǒng)研究，大多是點狀梳理，［１］或者是基于總體國家安全觀的探討，［２］尚未進行系統(tǒng)和全面的深度剖析。因此，如何在“雙碳”目標立法中落實安全價值，安全維度究竟包含哪些維度，如何從安全維度指導“雙碳”目標立法，亟待深入分析并作出回應。本文通過梳理“雙碳”目標安全立法的歷史源流，并逐層分析“雙碳”目標立法的安全價值定位，進一步從安全維度拓展“雙碳”目標立法的工作思路，以總體國家安全觀為指導，以減碳、增匯的降碳思路為引領，以能源安全維度、經(jīng)濟安全維度、社會安全維度、生態(tài)安全維度、氣候安全維度為切入點，形成五位一體的“雙碳”安全格局，整體系統(tǒng)地指導“雙碳”目標立法工作的具體開展。

二、雙控轉(zhuǎn)型：“雙碳”安全立法的命題指向

對“雙碳”安全立法進行歷史考察，可以發(fā)現(xiàn)其本質(zhì)是從能耗雙控轉(zhuǎn)型為碳排放雙控?！半p碳”目標作為國家戰(zhàn)略，必然會涉及國家安全。根據(jù)《國家安全法》第6條、第8條和第21條，“雙碳”領域的安全屬于非傳統(tǒng)安全，國家也明確要從涉及“雙碳”目標戰(zhàn)略的資源能源合理保護利用、中長期目標政策、工作任務和措施入手，制定并不斷完善國家安全戰(zhàn)略?！半p碳”安全立法體系的形成有其歷史源流。2023年7月11日，《關于推動能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控的意見》出臺，該意見提出我國應當從能耗雙控逐步轉(zhuǎn)向碳排放雙控。因此，“雙碳”安全立法從過去側(cè)重于能源安全到側(cè)重于經(jīng)濟安全，再到形成覆蓋能源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)和氣候等不同安全維度的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性布局，經(jīng)歷了一個長期的歷史發(fā)展和演變過程。筆者將從“雙碳”安全立法的歷史源流進行溯源，分析“雙碳”安全立法如何從“能源消費總量和強度雙控制度”向“碳排放總量和強度雙控制度”轉(zhuǎn)變。我們應當從過去的發(fā)展歷史中汲取經(jīng)驗和教訓，以便更為清晰地分析和預測未來“雙碳”安全立法的發(fā)展方向。

（一）能源消費總量和強度雙控制度

能源消費總量和強度雙控制度（以下簡稱能耗雙控制度）是貫徹落實“雙碳”安全立法的開端。根據(jù)《國家安全法》第6條，“雙碳”目標作為國家重大戰(zhàn)略，能源安全在過去一段時期處于非常重要的地位，這樣來看，我國最早是從能源安全維度就降碳領域開展工作的。能耗雙控制度跨越四個五年計劃，目標推進循序漸進。從“十一五”期間首次提出一次能源消費總量控制目標和萬元GDP能耗下降目標，到“十二五”期間明確提出“實施能源消費強度和消費總量雙控制”，再到“十三五”期間將能耗雙控作為經(jīng)濟社會發(fā)展重要約束性指標，建立了指標分解落實機制。進入“十四五”，結(jié)合“雙碳”目標對節(jié)能減排提出了更綜合的要求。2021年9月，國家發(fā)改委發(fā)布《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，要求各省嚴格制定能源雙控指標，國家層面預留一定指標。

觀察當前的“雙碳”實踐，僅有能耗雙控已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實需要，亟需更高的控排要求。依據(jù)《國家安全法》第21條，這些問題實際上已經(jīng)超出了能源安全維度，對我國的經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全和氣候安全造成了更為廣泛的沖擊。未來我國開展“雙碳”安全立法，必須考慮能耗雙控制度的歷史變遷，從歷史發(fā)展中汲取經(jīng)驗，重視更為全面的安全維度分析。事實上，我國已經(jīng)從加快能耗“雙控”向碳排放“雙控”轉(zhuǎn)變，這一變化恰好反映了安全維度的戰(zhàn)略調(diào)整［３］，即從更為廣闊的視角對“雙碳”安全立法進行全方位分析。因此，下面將對能耗雙控制度向碳排放總量和強度雙控制度轉(zhuǎn)變的歷史演變進行深入分析，并具體分析碳排放總量和強度雙控制度的詳細內(nèi)容。

（二）碳排放總量和強度雙控制度

能耗雙控制度向碳排放雙控制度的轉(zhuǎn)變反映了“雙碳”目標立法工作已經(jīng)逐漸從能源安全的單一維度轉(zhuǎn)向更為復雜的多元安全維度，而我國當前加快能耗“雙控”向碳排放“雙控”的轉(zhuǎn)變正是反映了安全作用點的戰(zhàn)略調(diào)整。在“雙碳”目標提出后，碳排放雙控制度逐漸變得更加重要。考慮到安全維度不局限于能源安全這一單一維度，而是經(jīng)濟社會系統(tǒng)性維度，因此，碳排放雙控制度建設應當成為“雙碳”目標的內(nèi)在要求，也需要進一步以“雙碳”目標為引領，指導碳排放雙控制度的具體建設工作。具體到碳排放雙控制度建設的現(xiàn)有資源，可以看出總量與強度目標控制制度的建設都很重要，且總量控制制度建設亟待加強。

目前“雙碳”戰(zhàn)略實施貫徹“必須將‘碳達峰、碳中和’納入生態(tài)文明建設整體布局”這一要求時，出現(xiàn)了片面理解“雙碳”戰(zhàn)略意圖的情況，運動式減碳和碳沖鋒現(xiàn)象嚴重影響了“雙碳”戰(zhàn)略的戰(zhàn)略布局，實際曲解了“雙碳”戰(zhàn)略制定和實施的初衷。為此必須回到“雙碳”戰(zhàn)略的初衷，對當前的碳排放管理進行體制機制上的糾偏，從而在有效做到控制總量的同時不至于影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局。［４］從地方實踐來看，當前“雙碳”安全工作的專門抓手不多，僅有碳強度為指標難以具象化，強化碳總量控制有利于壓實地方責任，同時有效檢驗綠色低碳轉(zhuǎn)型效果。加強碳排放“雙控”制度建設，是健全“雙碳”政策體系的現(xiàn)實需求，同時還需補齊碳排放“雙控”中的總量控制短板，進一步完善碳排放“雙控”制度設計。

三、五維考察：“雙碳”安全立法的價值定位

在明確“雙碳”安全立法的命題指向是“雙控”轉(zhuǎn)型后，就需要對我國“雙碳”目標立法進行深入的價值剖析和定位。安全是法的基本價值之一，也是法的最古老的價值之一。［５］１０這一需要在國家與法律產(chǎn)生之前就存在，也推動了國家與法律的產(chǎn)生。在“雙碳”領域如何貫徹“安全”的法律價值定位，亟待回應。總體來看，在“雙碳”領域中，能源安全是基礎，經(jīng)濟安全是關鍵，社會安全是保障，生態(tài)安全是核心，氣候安全是責任。因此，結(jié)合已有“雙碳”實踐來看，要在“雙碳”目標立法過程中貫徹安全價值，必須做到保障能源安全、促進經(jīng)濟安全、維護社會安全、提升生態(tài)安全和鞏固氣候安全?！半p碳”目標立法的五個安全維度相互聯(lián)系，互相融合，形塑了中國“雙碳”領域的安全立法框架，也為“雙碳”安全立法提供了新的思路指引。因此，下面將具體從經(jīng)濟、能源、社會、生態(tài)、氣候五個安全維度展開，五維分析層層遞進，形成邏輯閉環(huán)，共同作用于“雙碳”安全立法。

（一）經(jīng)濟安全維度

經(jīng)濟安全是“雙碳”安全立法的關鍵價值定位。《國家安全法》第3條明確要求，國家安全工作應當以經(jīng)濟安全為基礎。在維護國家安全和建設國家安全能力的體系性工作中，必須注意到經(jīng)濟安全特有的基礎性作用。國家如果沒有足夠的經(jīng)濟基礎，在當今全球價值鏈體系中缺乏權(quán)重規(guī)模和收益權(quán)能力，那么不僅對外會產(chǎn)生嚴重的經(jīng)濟依賴，帶來綜合性安全問題，而且對內(nèi)不可能有相應的國力來增進和改善自身的軍事安全能力。必須看到的是，隨著“雙碳”目標戰(zhàn)略的深入推進，我國面臨的風險與挑戰(zhàn)愈加嚴峻，國際社會對中國承諾碳中和后的一舉一動都更為關注，且國際社會的經(jīng)驗值得我們分析借鑒。以美國為例，其一直以來都強調(diào)經(jīng)濟安全，因此在部分州的碳中和進程中始終將經(jīng)濟安全放在第一位。比如加州將通過減少化石燃料的使用，并利用技術(shù)消除空氣中剩余的碳排放來實現(xiàn)其目標，委員會工作人員估計，到2045年，這將減少整個經(jīng)濟領域?qū)κ偷男枨?，并使建筑物中的化石天然氣使用量減少91%，這一做法有效兼顧了碳中和進程的實施與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的風險，在實施過程中注重公正轉(zhuǎn)型，平衡實現(xiàn)碳中和與經(jīng)濟發(fā)展、社會保障的關系。該州的做法有效兼顧了經(jīng)濟發(fā)展安全與碳中和進程實施，我們可以合理借鑒。此外，綜合性立法技術(shù)也有借鑒價值，有益于未來我國克服能源轉(zhuǎn)型風險、維護經(jīng)濟安全。

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境發(fā)生新情況新變化，資源環(huán)境承載能力達到了瓶頸，新質(zhì)生產(chǎn)力培養(yǎng)迫在眉睫。因此，碳中和不僅是資源能源的范式轉(zhuǎn)換，更是生產(chǎn)關系和經(jīng)濟社會發(fā)展的范式變革。［６］我們必須看到，“雙碳”目標戰(zhàn)略的推進如果缺乏經(jīng)濟基礎，國家就不可能有足夠規(guī)模性和可持續(xù)的投入實施現(xiàn)代系統(tǒng)性的碳中和科技研發(fā)，而碳中和科技研發(fā)的低水平與滯后帶來的不安全性，又會產(chǎn)生國家“技術(shù)鎖定”困局，進而反噬國家經(jīng)濟安全能力。因此，經(jīng)濟安全既是“雙碳”安全實現(xiàn)的基礎，也是“雙碳”安全能力建設中需要特別重視的“關鍵節(jié)點”。這就需要我們進一步思考如何將經(jīng)濟安全的要求融入到“雙碳”目標立法之中，努力促進經(jīng)濟綠色發(fā)展的同時，維護經(jīng)濟系統(tǒng)的安全性。經(jīng)濟安全會進一步影響到能源安全，這需要繼續(xù)開展分析。

（二）能源安全維度

能源安全是“雙碳”安全立法的基礎價值定位?！秶野踩ā返?1條對于能源安全做出了明確規(guī)定，主要包括四個方面：（1）能源資產(chǎn)、基礎設施、供應鏈和貿(mào)易路線的日常安全保障。（2）能源資源的物質(zhì)獲取和供應保障的能力。（3）對供應中斷、價格劇烈波動等緊急情況，能夠迅速作出反應和提供替代措施的能力。（4）能源投資安全，即通過提供足夠的法律保障和安全的商業(yè)環(huán)境，鼓勵能源投資，確保充足和及時的能源供應。［７］８９具體來看，我國能源安全面臨來自內(nèi)部和外部、短期和長期的多重風險挑戰(zhàn)。［８］從德國的經(jīng)驗來看，由于德國采取了過于激進的能源轉(zhuǎn)型策略，能源安全并未得到充分保障。當前，整個歐洲陷入能源危機，德國受到的沖擊最大。因為德國在推進其2045年碳中和目標的實現(xiàn)，選擇以相對清潔的天然氣作為過渡性能源，在快速“棄核”、“退煤”基礎上推進高比例綠色能源發(fā)展。從德國聯(lián)邦統(tǒng)計局統(tǒng)計的數(shù)據(jù)來看，能源危機進一步引發(fā)了經(jīng)濟衰退。德國在能源安全方面的教訓啟示我國在推進“雙碳”戰(zhàn)略過程中不可過于急躁，必須在推進能源轉(zhuǎn)型的過程中出臺維護能源安全的相關立法，以鞏固和保障能源安全。

“雙碳”目標所預期的降碳進程，與現(xiàn)階段能源安全的保障需求并非始終契合。近期在諸多因素的影響下，從國際社會到國內(nèi)，都出現(xiàn)了以煤炭為主體的化石能源“重啟”，以應對因能源供給短缺所引發(fā)的能源安全風險，凸顯了對“雙碳”目標和能源安全關系進行重新審視和理性認知的必要?，F(xiàn)階段，化石能源的消耗占比逐步降低，可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比逐步提高，但化石能源仍然是保障能源安全的“儲備能源”或者說備用方案。在發(fā)展可持續(xù)能源的同時，基于安全的考量，不能立即拋棄化石能源，以保障國家安全，同時也沒有偏離“雙碳”目標的長期要求。“雙碳”目標的核心是減碳，逐步降低化石能源在我國能源結(jié)構(gòu)中所占比重。目前我國尚缺乏一部統(tǒng)一的能源基本法，能源立法仍處于雜亂無序的狀態(tài)，僅有《煤炭法》《電力法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》《石油天然氣管道保護法》等五部與能源直接相關的法律，其中的內(nèi)容有的已經(jīng)過時，難以與當前“雙碳”目標的要求相適應，能源安全與經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全、氣候安全息息相關，如果不能很好地處理能源問題，破除能源轉(zhuǎn)換的桎梏，必將影響到“雙碳”戰(zhàn)略的有效實施。因此，未來《能源法》立法過程中如何將能源安全與“雙碳”戰(zhàn)略要求統(tǒng)籌好，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好能源法律與“雙碳”戰(zhàn)略的制度銜接，且能源安全會進一步影響到社會安全、生態(tài)安全和氣候安全，亟待統(tǒng)籌思考和分析研究。

（三）社會安全維度

社會安全作為一種穩(wěn)定器，其可保障“雙碳”安全相關工作順利開展。2021年9月的“拉閘限電”引發(fā)了社會輿情，一定程度上影響了社會穩(wěn)定，也讓民眾對“雙碳”目標實施的理解產(chǎn)生了一定偏差。以德國為例，由于其采取過于激進的能源轉(zhuǎn)型策略，難以應對歐洲能源危機，導致天然氣供應嚴重不足、價格大幅上漲，引發(fā)電力價格飆升，化工、電解鋁等能源密集型行業(yè)受到?jīng)_擊，未來一個時期德國經(jīng)濟前景堪憂，社會局勢也非常不穩(wěn)定，社會安全受到嚴重挑戰(zhàn)。德國在社會安全方面的教訓啟示我國在碳中和實施過程中注意社會安全的保障，特別是需要顧及民眾基本生活保障，更好地促進社會公平。我國只有積極穩(wěn)妥地推進碳達峰碳中和，才能守牢美麗中國建設安全底線，貫徹總體國家安全觀。同時，不可一刀切或運動式執(zhí)法，必須統(tǒng)籌推進共同富裕與綠色發(fā)展，充分兼顧氣候變化應對和社會公平分配，努力做好民眾基本生活保障工作，防止因追求過快節(jié)奏而影響基本的民生保障。

針對社會安全維度，需要結(jié)合《國家安全法》第3條的規(guī)定“以社會安全為保障”統(tǒng)籌考察。實現(xiàn)“雙碳”目標，應當以保障能源安全供應和經(jīng)濟社會發(fā)展為前提，統(tǒng)籌發(fā)展與減排；以加快建設能源強國為主線，統(tǒng)籌長遠與短期；以如期實現(xiàn)碳達峰碳中和為目標，統(tǒng)籌整體與局部；以控制與激勵雙輪驅(qū)動為原則，統(tǒng)籌政府與市場。因此，實現(xiàn)“雙碳”目標決不能犧牲人民群眾的根本利益，這就需要我們在“雙碳”目標立法過程中盡力考量社會安全因素，并將之融入到未來的“雙碳”法律體系之中。

（四）生態(tài)安全維度

生態(tài)安全是“雙碳”安全立法的核心價值定位。結(jié)合“雙碳”安全立法來看，碳匯是理解“雙碳”戰(zhàn)略的關鍵，因此，碳匯立法的缺失是生態(tài)安全維度在“雙碳”目標立法中的關鍵短板，碳匯的影響主要在于其帶來了新的利益種類和利益關系，而這一新的利益及其利益關系急需社會和法律的認可。［９］為此，國際社會的相關經(jīng)驗可以借鑒。以英國為例，在其脫歐之前，歐盟發(fā)布的《將氣候變化和生物多樣性納入環(huán)境影響評價的指南》提出將氣候變化納入環(huán)境影響評價的框架［１０］，英國也采用了此指南所確定的標準。在英國脫歐之后，英國環(huán)境管理與評價研究所發(fā)布《溫室氣體排放及其顯著性的評價導則》，針對溫室氣體排放評價結(jié)果納入決策制定了相應標準，從而為氣候變化納入環(huán)境影響評價框架提供了參考指引?？梢姡跉夂蜃兓瘧獙Ψ矫嬉呀?jīng)充分考慮到了生態(tài)安全的因素。這啟示我國在開展“雙碳”目標立法工作過程中，必須重視生態(tài)安全維度，結(jié)合環(huán)境影響評價制度構(gòu)建碳排放影響評價機制，基于我國本土能源資源稟賦，充分保障生態(tài)安全，避免綠水青山遭到破壞。僅有政策的推動遠遠不足，立法的支撐才是關鍵的一步。這就需要從生態(tài)安全的維度進一步思考“雙碳”目標立法的框架設計思路，尤其是在《生態(tài)環(huán)境法典》各編編纂過程中充分考慮安全因素［１１］，將生態(tài)安全的價值理念貫徹其中。

（五）氣候安全維度

氣候安全是“雙碳”安全立法的最終落腳點，也是中國作為負責任大國承擔國際責任的具體體現(xiàn)。氣候變化是關乎生死存亡的威脅，受氣候變化影響最嚴重的地區(qū)將成為未來的沖突熱點。因為氣候變化不僅是能夠影響生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境問題，而且是安全問題，對國家安全和人類安全都構(gòu)成了重大威脅。氣候安全的根本價值是氣候公正，而氣候公正的基礎是科學認知的確定性?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》規(guī)定的原則，涉及公平、預防、國情、可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容，均是氣候公正的核心要求。目前，英國已經(jīng)修訂《英國氣候變化法》，提出到2030年減排68%，到2050年實現(xiàn)凈零排放的目標。英國關于氣候安全的實踐啟示我國在推進“雙碳”戰(zhàn)略過程中，需要針對氣候安全進行更為細致和全面的研究，并在立法和政策上進一步推進，在各地區(qū)試點實踐的基礎上總結(jié)經(jīng)驗，推進“雙碳”目標立法工作。

對于氣候變化這一大尺度環(huán)境問題來說，不僅要考慮氣候變化減緩即碳排放問題這一重要內(nèi)容，還應當充分考慮氣候變化適應這一被經(jīng)常忽視的內(nèi)容。［１２］并且，無論是生態(tài)文明建設還是“雙碳”目標的推進實施，都需要全社會參與、全過程控制的碳減排行動。如果這些行動沒有對氣候變化減緩和適應的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，無疑是制度上的嚴重缺失，亟待立法工作的推進。我國目前主要在探討以碳減排為中心的觀念和制度，如果不從“一體兩翼”的氣候變化應對格局去深入分析研究［１３］，就難以確保氣候安全并達到“雙碳”目標實現(xiàn)、生態(tài)文明建設的相應要求。因此我們必須更多地關注氣候變化綜合應對策略，以探索制定“雙碳”工作基礎性框架法律的安全維度，充分考慮“雙碳”氣候安全立法的框架設計。

四、完善構(gòu)想：“雙碳”安全立法的路徑分析

在厘清“雙碳”安全立法的命題指向和目標定位基礎上，針對性地提出完善路徑。 結(jié)合前文《國家安全法》的相關條文闡釋以及域外“雙碳”安全立法的經(jīng)驗，可見國家安全對于“雙碳”目標立法工作的開展至關重要。在“雙碳”安全立法領域，國家目的是保障國家的“雙碳”安全，國家目標是國家積極穩(wěn)妥推進“雙碳”戰(zhàn)略，國家任務是在推進“雙碳”目標過程中必須兼顧多方主體利益，履行國家保護義務。［１４］我國“雙碳”安全的立法路徑必須在縱向上從國家目的、國家目標和國家任務三個層面層層展開，在橫向上將能源安全、經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全和氣候安全五個維度作為“雙碳”目標立法的適當定位，最終形成五橫三縱的“雙碳”安全立法格局。未來我國貫徹落實這一“雙碳”安全立法格局的過程中，應當從經(jīng)濟安全維度和社會安全維度考慮《國家安全法》的修訂，從能源安全維度考慮《能源法》的制定，從生態(tài)安全維度考慮《生態(tài)環(huán)境法典》的編纂，從氣候安全維度考慮《碳中和促進法》的制定，同時彰顯國家目的、國家目標和國家任務三個層面的內(nèi)容，并將“雙碳”安全的價值貫徹到立法過程中，從而明確相關主體、法律內(nèi)容和法律后果，并厘清相應的權(quán)利和義務。

（一）經(jīng)濟安全路徑

開展“雙碳”安全立法，必須以經(jīng)濟安全為基礎，在修訂《國家安全法》時充分考量對標“雙碳”戰(zhàn)略實施的國家目的、國家目標和國家任務，明確主體、內(nèi)容和法律后果，厘定相應的權(quán)力（利）與義務，包括以下內(nèi)容：（1）未來“雙碳”目標立法工作的開展必須重視經(jīng)濟安全領域的內(nèi)容，要與“雙碳”戰(zhàn)略的要求相協(xié)調(diào)、相適應，要在修訂《國家安全法》過程中進一步落實安全價值，把經(jīng)濟安全作為“雙碳”戰(zhàn)略推進的基礎。具體而言，應當完善經(jīng)濟安全立法，充分考慮推進“雙碳”戰(zhàn)略對經(jīng)濟制度安全、資源安全、金融和公私財產(chǎn)安全、土地和糧食安全等領域的影響，且這些立法內(nèi)容的完善都需要在《國家安全法》的修訂中體現(xiàn)。（2）“雙碳”安全立法工作必須注意厘清國家目的、國家目標和國家任務三大概念，明確“雙碳”戰(zhàn)略是為了服務中國式現(xiàn)代化這一國家目的，這是我國貫徹“雙碳”戰(zhàn)略的正當化依據(jù)和根本目的?！半p碳”目標作為國家目標，必須在國家安全領域進行拓展。未來《國家安全法》應當在具體條文中設計與“雙碳”安全相關的條款，明確“雙碳”安全涉及的主體是因推進“雙碳”戰(zhàn)略而受到影響的行政機關和行政相對人（自然人、法人和非法人組織），內(nèi)容是以兼具合法性與合理性這一合乎法治的方式開展“雙碳”工作，法律后果即是針對行政機關違法情形進行糾偏，設定一系列法律責任。（3）在立法內(nèi)容上既要賦予自然人、法人、非法人組織在“雙碳”安全領域的安全權(quán)，又要讓國家對“雙碳”領域的安全負有保護的義務，以助力“雙碳”目標的順利實現(xiàn)。

（二）能源安全路徑

開展“雙碳”安全立法，除了需要修訂《國家安全法》，還必須重視《能源法》的制定，將能源安全價值融貫其中，從而在“雙碳”目標立法工作中拓展能源安全的維度。在大部制改革之后，盡管國家發(fā)改委將應對氣候變化司轉(zhuǎn)隸至生態(tài)環(huán)境部，生態(tài)環(huán)境部在“雙碳”領域獲得更多的集中統(tǒng)一執(zhí)法監(jiān)管權(quán)，但是由于能源安全是“雙碳”領域的重點，而國家發(fā)改委對能源領域有較大的監(jiān)管權(quán)限。因此，在推進“雙碳”安全立法的過程中，必須在《能源法》制定中充分考量能源安全，以進一步厘清生態(tài)環(huán)境部與國家發(fā)改委的職責權(quán)限，協(xié)調(diào)部門利益。目前能源法草案已經(jīng)提請全國人大常委會初次審議。最新草案共９章６９條，包括總則和八個方面（堅持黨的領導、健全能源規(guī)劃體系、完善能源開發(fā)利用制度、加強能源市場體系建設、健全能源儲備體系等）。整體來看，保障能源安全是制定《能源法》的立法目的。然而，我國能源法的立法目的不僅取決于能源法的位階，而且必須以實現(xiàn)“雙碳”目標為價值指引。

《能源法》制定過程中應當遵循國家目的、國家目標和國家任務的邏輯進路，充分結(jié)合“雙碳”戰(zhàn)略實施的具體要求，從形式訴求和實質(zhì)要義出發(fā)，在設置邏輯嚴密、層次清晰的立法目的條款基礎上，將《能源法》制定與“雙碳”戰(zhàn)略進行銜接和協(xié)調(diào)。同時必須保障能源供給，夯實能源安全，明確《能源法》適用的主體、內(nèi)容和法律后果，厘定相應的權(quán)力（利）與義務，包括以下內(nèi)容：（1）未來我國在制定《能源法》過程中，在立法目的條款應當充分闡釋能源安全，將“雙碳”政策體系中涉及能源安全的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為法律條款，通過政策向法律的轉(zhuǎn)化機制，對標生態(tài)文明建設的國家目標，落實“雙碳”戰(zhàn)略這一具體國家任務。（2）未來我國《能源法》適用的主體是能源主管部門與行政相對人（自然人、法人和非法人組織），內(nèi)容是能源安全的合法性與合理性，法律后果即是針對能源主管部門設定一系列法律責任，防范能源主管部門在開展“雙碳”戰(zhàn)略過程中采取一刀切或運動式降碳等極端手段破壞能源安全的穩(wěn)定性。（3）在立法內(nèi)容上，《能源法》應當設定能源設施和場所安全保護義務、能源供給保障義務、能源安全儲備義務、能源儲備動用義務、能源預測預警義務、能源應急義務等義務內(nèi)容。同時還應當賦予能源企業(yè)和個人所應享有的能源安全權(quán)利，鼓勵能源企業(yè)和個人積極參與能源市場，在不影響能源安全的前提下運用市場機制盤活能源開發(fā)與利用活動，助力“雙碳”目標在能源領域的實施，進一步拓展“雙碳”目標立法的能源安全維度。

（三）社會安全路徑

開展“雙碳”安全立法，必須以社會安全為保障，注重社會安全層面的立法完善工作。隨著我國“雙碳”戰(zhàn)略的深入推進，必須修訂《國家安全法》，在“雙碳”目標立法中充分考慮安全價值，將社會安全的價值理念充分貫徹到“雙碳”目標的落實之中。現(xiàn)行《國家安全法》系2015年最新修訂，將總體國家安全觀充分融入了法律制定中，然而隨著時代的變遷，尤其是生態(tài)文明建設、“雙碳”目標以及中國式現(xiàn)代化的提出，國家安全內(nèi)涵和外延亟待拓展和豐富。根據(jù)《國家安全法》第34條規(guī)定，國家應當處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會安全的關系。為了深入貫徹落實“雙碳”戰(zhàn)略，必須擴大《國家安全法》適用的范圍，結(jié)合《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030年前碳達峰行動方案》中涉及“雙碳”安全以及社會行動的內(nèi)容，將碳達峰碳中和納入到非傳統(tǒng)安全框架之中。

（四）生態(tài)安全路徑

開展“雙碳”安全立法工作，還應當在《生態(tài)環(huán)境法典》編纂過程中考量生態(tài)安全，加強生態(tài)保護和恢復，通過整體性安全立法保障生態(tài)環(huán)境安全，以人與自然和諧共生的進路開展立法。目前，《生態(tài)環(huán)境法典》已經(jīng)被納入一類立法項目，即“條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案”，其中綠色低碳發(fā)展編條文數(shù)量尚未形成一定體量?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》編纂的基本設想是注重政治性、實質(zhì)要素和文化要素［１５］，分為總則編、污染控制編、自然生態(tài)保護編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責任編五編，其中綠色低碳發(fā)展編與“雙碳”目標息息相關，安全維度是聯(lián)系兩者的重要視角，而生態(tài)安全是《生態(tài)環(huán)境法典》編纂過程中必須考量的重要安全價值。根據(jù)現(xiàn)行《環(huán)境保護法》第5條，環(huán)境保護應堅持預防原則。在推進“雙碳”戰(zhàn)略過程中，科學和技術(shù)知識不能判斷的風險愈來愈多，這就要求在《生態(tài)環(huán)境法典》編纂過程中，必須把預防原則置于整個法典體系的核心，這也是“雙碳”戰(zhàn)略推進的實踐經(jīng)驗對《生態(tài)環(huán)境法典》編纂的重要貢獻。

在《生態(tài)環(huán)境法典》編纂過程中，應當注意結(jié)合“雙碳”戰(zhàn)略推進的實踐經(jīng)驗，識別哪些涉及“雙碳”目標的法律規(guī)范能夠進入《生態(tài)環(huán)境法典》，形成法典化與單行法相輔相成［１６］的“雙碳”安全立法體系?！渡鷳B(tài)環(huán)境法典》編纂過程中應當充分結(jié)合“雙碳”戰(zhàn)略實施的具體要求，立足生態(tài)安全價值，在《生態(tài)環(huán)境法典》總則編中細化“雙碳”戰(zhàn)略適用預防原則條款的條件，設置各專編尤其是綠色低碳發(fā)展編的碳轉(zhuǎn)型內(nèi)容。［１７］同時明確在“雙碳”戰(zhàn)略推進的過程中，因保障生態(tài)安全所涉及的主體、內(nèi)容和法律后果，并厘定相應的權(quán)力（利）與義務，包括以下內(nèi)容：（1）未來我國在編纂《生態(tài)環(huán)境法典》總則編時，應當設置預防原則條款，并將“雙碳”戰(zhàn)略納入預防原則的適用范圍，以便各級人民政府、企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者采取必要的措施，預防環(huán)境損害的發(fā)生；存在科學和技術(shù)知識不能判斷風險的范圍和發(fā)生的可能性時，應當采取有效且適當?shù)拇胧?，以?jīng)濟上可以承受的代價，預防對環(huán)境造成不可挽回的嚴重損害的危險。（2）明確推進“雙碳”戰(zhàn)略過程中，涉及生態(tài)安全保障的主體是生態(tài)環(huán)境主管部門和行政相對人，內(nèi)容是一切單位和個人都有保護生態(tài)環(huán)境的義務，法律后果則由未來《生態(tài)環(huán)境法典》設置的專編生態(tài)環(huán)境責任編具體規(guī)定相應的法律責任，包括民事責任、行政責任和刑事責任，還可以結(jié)合當前的環(huán)保督察實踐，將黨政紀律處分的責任納入其中。（3）未來《生態(tài)環(huán)境法典》編纂過程中還應當設置好權(quán)利與義務，將環(huán)境權(quán)利和環(huán)境義務作為貫穿整個《生態(tài)環(huán)境法典》的線索。將生態(tài)安全價值融入法典編纂的內(nèi)容中，通過在自然生態(tài)保護編中納入生態(tài)安全，在綠色低碳發(fā)展編中明確企業(yè)和個人開展生產(chǎn)經(jīng)營活動的綠色低碳權(quán)利與義務，形成與“雙碳”戰(zhàn)略目標要求銜接協(xié)調(diào)的體系框架。

（五）氣候安全路徑

開展“雙碳”安全立法，必須考量氣候安全維度，我國應當先行制定《碳中和促進法》，在實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標的基礎上再制定《氣候變化應對法》。因為框架性立法能夠適應未來的形勢變化，具有廣泛性和靈活性，并在設定總體碳中和目標后分解具體目標，有利于循序漸進推動碳中和目標的實現(xiàn)，在時機成熟后再制定《氣候變化應對法》，方能夠進一步實現(xiàn)保障氣候安全的原初功能。［１８］未來我國制定的《碳中和促進法》應當明確因應氣候安全所涉及的主體、內(nèi)容和法律后果，并厘定相應的權(quán)力（利）與義務，包括以下內(nèi)容：（1）“雙碳”目標立法工作必須重視氣候安全的維度，明確國家目的為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，并聚焦于人與自然和諧共生的現(xiàn)代化這一特征，國家目標為推進綠色發(fā)展、建設生態(tài)文明，國家任務是實現(xiàn)“雙碳”戰(zhàn)略目標，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，提升碳匯能力。（2）未來我國在制定《碳中和促進法》過程中，應當在具體條文中體現(xiàn)氣候安全，明確主體是應對氣候變化和開展“雙碳”工作的行政機關和行政相對人。此外，通過命令控制與市場激勵相互融合的條款設計，在設計處罰懲戒條款的同時，增設系列市場化舉措，同時注意增設開展氣候變化減緩和適應的應對策略條款以及法律責任條款，為《氣候變化應對法》的制定打下堅實基礎。（3）未來我國應當將氣候安全價值融入“雙碳”目標立法過程之中，在《碳中和促進法》制定過程中應當設置好權(quán)利與義務，將碳權(quán)利和碳義務作為基本的范疇，并促進氣候變化應對措施的法制化和“雙碳”戰(zhàn)略的規(guī)范化［１９］，進一步深化碳權(quán)利和碳義務的理論基礎、實現(xiàn)機制、約束機制和救濟機制，助力我國“雙碳”戰(zhàn)略行穩(wěn)致遠。

五、結(jié) 語

從安全維度考察中國“雙碳”目標立法，可以發(fā)現(xiàn)我國“雙碳”目標立法從過去的單一能源安全維度逐步擴展到了能源、經(jīng)濟、社會、生態(tài)和氣候的多元安全維度，并在很大程度上形成各自的價值定位。為回應“雙碳”安全立法工作，我國應當從總體國家安全觀的高度，以能源安全、經(jīng)濟安全、社會安全、生態(tài)安全和氣候安全五個層面的內(nèi)容為橫向維度，以國家目的、國家目標和國家任務三個層面的內(nèi)容為縱向維度，以五橫三縱的立法格局指導我國“雙碳”安全立法路徑。具體路徑包括：（1）應當修訂《國家安全法》，以經(jīng)濟安全為基礎，以社會安全為保障。（2）應當加快制定《能源法》，進一步夯實能源安全，控制能源轉(zhuǎn)型風險。（3）在《生態(tài)環(huán)境法典》編纂中應當重視生態(tài)安全的因素，將預防原則作為貫穿法典編纂的重要線索。（4）應當呼吁消除分歧，進一步落實氣候安全，鼓勵推動《碳中和促進法》的制定，凝聚社會共識。落實到立法技術(shù)上，“雙碳”目標立法必須注意將安全價值貫徹其中，從而明確相關主體、法律內(nèi)容和法律后果，并厘清相應的權(quán)利和義務。此外，安全維度的考察開拓了“雙碳”目標立法的另一種研究進路，對未來中國“雙碳”目標立法工作的開展具有深遠意義。

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（責任編輯 曹樹青）