林 靜

(集美大學(xué)誠毅學(xué)院，福建 廈門 361021)

預(yù)算與國家治理之間存在著聯(lián)系。2013年中共十八屆三中全會(huì)首次從國家治理層面定位財(cái)政，即“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，而預(yù)算作為財(cái)政制度的核心，通過規(guī)范政府的財(cái)政收支行為，能夠推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。公共預(yù)算專家阿倫·威爾達(dá)夫斯基提出“如果你不能制定預(yù)算，你怎能治理？”[1]需要考慮的是，地方政府預(yù)算過程涉及財(cái)政部門、支出部門、審計(jì)部門、立法部門、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者，各自的利益訴求與追求利益最大化的決策可能導(dǎo)致政府整體預(yù)算能力不高，表現(xiàn)出財(cái)政資金配置低效甚至無效。因此，多元利益相關(guān)者需要構(gòu)建協(xié)商共享、協(xié)同合作的預(yù)算治理機(jī)制。

大部分學(xué)者運(yùn)用協(xié)同治理理論研究政府預(yù)算和國家治理的相關(guān)問題，認(rèn)為預(yù)算績(jī)效與政府治理具有共生性與協(xié)同性[2]。有的研究強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的多元主體，如包國憲等提出績(jī)效領(lǐng)導(dǎo)是基于公共價(jià)值的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體系，能夠有效引導(dǎo)公民參與，引導(dǎo)利益相關(guān)者之間溝通和協(xié)商，實(shí)現(xiàn)多元主體合作[3]。有的關(guān)注協(xié)同治理體系的構(gòu)建，如李紅霞和劉天琦提出要建立績(jī)效預(yù)算與政府治理協(xié)同共容機(jī)制，提升預(yù)算管理的科學(xué)規(guī)范化水平，有效推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[4]；袁月和孫光國認(rèn)為預(yù)算管理、政府會(huì)計(jì)、政府內(nèi)部控制、國家審計(jì)均是國家治理大系統(tǒng)的重要組成部分，各組成部分之間相互影響，以提高預(yù)算績(jī)效為核心進(jìn)行的探索需要處理好各組成部分之間的關(guān)系，從而對(duì)國家治理產(chǎn)生更大的協(xié)同效應(yīng)[5]；何文盛和蔡澤山在協(xié)同治理機(jī)制(CGRs)理論框架下，構(gòu)建地方政府預(yù)算績(jī)效管理改革的跨部門協(xié)同治理機(jī)制[6]。從上述研究來看，預(yù)算過程與政府治理都涉及多元利益相關(guān)者，不少學(xué)者強(qiáng)調(diào)在政府預(yù)算中要推動(dòng)多元協(xié)同治理，但缺乏對(duì)協(xié)同治理的影響因素與協(xié)同動(dòng)力的系統(tǒng)性分析。本文擬通過構(gòu)建我國地方政府預(yù)算治理框架，以驅(qū)動(dòng)因素與協(xié)同動(dòng)力為切入點(diǎn)，研究預(yù)算過程中利益相關(guān)者的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制有效、可持續(xù)。

一、地方政府預(yù)算協(xié)同治理的需求及其面臨的現(xiàn)實(shí)困境

(一)地方政府預(yù)算協(xié)同治理的需求

地方政府預(yù)算過程實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資金的合理配置與使用過程，財(cái)政資金取之于民，必然要用之于民，涉及地方政府與公眾兩大類主體。社會(huì)公眾是預(yù)算資金的供給者，有權(quán)參與預(yù)算全過程，并全面了解預(yù)算資金信息；地方政府是預(yù)算資金的需求者，應(yīng)以公共政策或公共利益目標(biāo)為依據(jù)來配置和使用財(cái)政資金。然而，信息不對(duì)稱和預(yù)算主體的主觀利益訴求，可能導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算過程中出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)公眾作為信息劣勢(shì)方，只能通過地方政府提供的預(yù)算信息來了解資金的使用情況，實(shí)際參與預(yù)算的程度極其有限，弱化對(duì)地方政府行為的約束與監(jiān)督；地方政府作為信息優(yōu)勢(shì)方，可能采取隱瞞或虛報(bào)預(yù)算信息的決策，從自身利益出發(fā)追求預(yù)算資金最大化，導(dǎo)致預(yù)算資金池膨脹，進(jìn)而產(chǎn)生挪用、浪費(fèi)預(yù)算資金的低效現(xiàn)象，偏離公共政策或公共利益的目標(biāo)。具體到預(yù)算環(huán)節(jié)，涉及的預(yù)算主體更復(fù)雜，地方政府的不同部門在預(yù)算中承擔(dān)著不同職責(zé)，如財(cái)政部門分配財(cái)政資金、支出部門編制預(yù)算與使用財(cái)政資金、立法部門審批預(yù)算與監(jiān)督財(cái)政資金使用、審計(jì)部門監(jiān)督財(cái)政資金績(jī)效等。這些預(yù)算主體基于自身利益訴求而作出的行為決策，實(shí)質(zhì)上就是預(yù)算博弈，包括：一是預(yù)算編制環(huán)節(jié)中支出部門之間的競(jìng)爭(zhēng)博弈，在懲罰機(jī)制較弱與尋租成本較低時(shí)，支出部門可能會(huì)采取不細(xì)化編制預(yù)算的行為決策以創(chuàng)造尋租空間，競(jìng)相爭(zhēng)取盡可能多的預(yù)算資金；二是預(yù)算審批環(huán)節(jié)中支出部門、財(cái)政部門與立法部門的序貫博弈，在支出部門尋租意愿較強(qiáng)、租金收益較高、懲罰成本較低等因素影響下，財(cái)政部門可能主動(dòng)創(chuàng)租，從而對(duì)支出部門提出的預(yù)算作形式審核，或是財(cái)政部門與支出部門合謀，隱瞞預(yù)算信息，共享利益，同時(shí)立法部門在政治激勵(lì)較弱、監(jiān)督成本較高時(shí)會(huì)弱化預(yù)算監(jiān)督職能。以上種種，最終造成地方政府預(yù)算協(xié)同治理失靈。必須注意的是，地方政府預(yù)算治理絕非地方政府或某一政府部門為單一主體的治理，而是融合地方政府與社會(huì)公眾、不同政府部門共同參與的多元主體的治理。只有尋求多元利益主體協(xié)同合作的驅(qū)動(dòng)因素，構(gòu)建協(xié)同合作的動(dòng)力機(jī)制，才能保證多元利益主體在預(yù)算過程中實(shí)現(xiàn)博弈均衡，從而有效提升財(cái)政資金配置與使用效率。

(二)我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

為了克服地方政府預(yù)算中多元利益主體的協(xié)同失靈，有必要結(jié)合我國地方政府(1)為了更具象地分析我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境，本文所論及地方政府均為省級(jí)層面的地方政府，下同。預(yù)算實(shí)踐來考察影響預(yù)算主體行為決策的因素，主要涉及激勵(lì)約束機(jī)制、實(shí)質(zhì)性參與、共享信息和預(yù)算權(quán)配置。

激勵(lì)約束不相容。設(shè)計(jì)合理的激勵(lì)約束相容機(jī)制，有利于促進(jìn)利益相關(guān)者協(xié)同行動(dòng)。從約束機(jī)制來看，支出部門預(yù)算的編制要符合《中華人民共和國預(yù)算法(2018年修正)》，遵循預(yù)算原則與程序，但事實(shí)上仍然存在一些預(yù)算編制不合規(guī)行為。如在2020年度審計(jì)署發(fā)布的省級(jí)地方政府審計(jì)報(bào)告中，安徽省有5個(gè)部門和7家所屬單位未將動(dòng)用以前年度結(jié)余、利息收入、其他收入等編入預(yù)算，山西省退役軍人事務(wù)廳、省發(fā)展改革委行政干部學(xué)院等8個(gè)單位，因結(jié)余資金有專項(xiàng)用途、事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革等導(dǎo)致部門預(yù)算編制不夠完整準(zhǔn)確(2)資料來源于《安徽省2020年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》《關(guān)于山西省2020年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告》。。從激勵(lì)機(jī)制來看，2015年頒布實(shí)施的新預(yù)算法強(qiáng)調(diào)績(jī)效預(yù)算的理念，2018年國務(wù)院發(fā)文全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，2020年3月2日財(cái)政部發(fā)布《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，細(xì)分績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)、規(guī)定績(jī)效指標(biāo)體系框架、要求績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤等。從形式上看，績(jī)效結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤可以起到一定的激勵(lì)和約束作用，如《辦法》第27條提出，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)、良的，根據(jù)情況給予支持；績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為中、差的，根據(jù)情況核減預(yù)算，給予整改應(yīng)對(duì)措施，整改到位后再安排預(yù)算資金。事實(shí)上，績(jī)效評(píng)價(jià)和管理的理論基礎(chǔ)是基于財(cái)政受托責(zé)任[7]，首先是對(duì)合規(guī)即政府部門花錢行為的正當(dāng)性負(fù)責(zé)，其次是對(duì)績(jī)效即花錢結(jié)果是否符合公共利益負(fù)責(zé)。但是，績(jī)效激勵(lì)以節(jié)約財(cái)政資金為主要依據(jù)，可能出現(xiàn)阻滯資金效率提升的棘輪效應(yīng)[8]；而績(jī)效問責(zé)界定較籠統(tǒng)、模糊，沒有實(shí)質(zhì)性地掛鉤政績(jī)考核、行政問責(zé)，還有可能造成利益相關(guān)者尋租以符合所謂的情況，自然不會(huì)影響下一年度的預(yù)算決策安排，無法真正體現(xiàn)激勵(lì)約束相容作用。

缺乏有效的實(shí)質(zhì)性參與。不論是財(cái)政部門、支出部門、立法部門還是審計(jì)部門，都是政府部門，作為財(cái)政預(yù)算的內(nèi)部力量占據(jù)主導(dǎo)地位，而社會(huì)公眾作為財(cái)政預(yù)算的外部力量較為薄弱，未能形成財(cái)政預(yù)算的內(nèi)外合力作用。在我國預(yù)算實(shí)踐中，雖然嘗試和探索了外部力量的實(shí)質(zhì)性參與，如2005年浙江省溫嶺市試點(diǎn)民主懇談形式的參與式預(yù)算，并運(yùn)用到預(yù)算編制、審查和監(jiān)督各環(huán)節(jié)，隨后推廣至河南省焦作市、上海閔行區(qū)、江蘇省無錫市等地區(qū)，但仍然存在一些問題。其一，社會(huì)公眾的預(yù)算參與權(quán)缺少法律保障，不論是《中華人民共和國憲法》還是《中華人民共和國預(yù)算法(2018年修正)》，都沒有明確細(xì)化規(guī)定公民的參與權(quán)。其二，參與預(yù)算代表的選取技術(shù)與方法不盡合理，如浙江省溫嶺市的分層抽樣方法，可能導(dǎo)致選取缺乏預(yù)算參與熱情或預(yù)算專業(yè)知識(shí)的公眾，無法真正激發(fā)公眾與其他利益相關(guān)者協(xié)同行動(dòng)的作用。其三，參與式預(yù)算未融入預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)?？?jī)效評(píng)價(jià)僅限于政府部門的評(píng)價(jià)，也可由第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)，但第三方機(jī)構(gòu)往往是政府部門的受托者，有可能應(yīng)委托者的需求或與委托者共謀而提供失實(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。此外，當(dāng)前還缺失社會(huì)公眾、新聞媒體、專家學(xué)者等多元主體參與績(jī)效評(píng)價(jià)的平臺(tái)或渠道，外部參與預(yù)算監(jiān)督較乏力。

預(yù)算信息不對(duì)稱弱化共享動(dòng)機(jī)。財(cái)政預(yù)算信息由政府壟斷，社會(huì)公眾處于信息劣勢(shì)，要實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息對(duì)稱，政府就必須主動(dòng)全面公開預(yù)算信息，才有利于預(yù)算中的利益相關(guān)者建立相互信任、相互理解的共享動(dòng)機(jī)，為達(dá)成公共利益目標(biāo)而協(xié)同行動(dòng)。2015年新預(yù)算法中第1條、第14條與第89條都規(guī)定政府必須主動(dòng)公開預(yù)算，并特別強(qiáng)調(diào)需要重點(diǎn)披露的預(yù)算信息與公開的時(shí)限。此后，地方政府加速推進(jìn)預(yù)算信息公開，不斷擴(kuò)大公開范圍，細(xì)化公開內(nèi)容，規(guī)范公開平臺(tái)。從預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行與決算環(huán)節(jié)來看，每個(gè)財(cái)政年度的1月底2月初我國省級(jí)地方政府基本上都會(huì)在官網(wǎng)公開當(dāng)年度的預(yù)算報(bào)告、預(yù)算表和上一年度的決算報(bào)告，并應(yīng)預(yù)算調(diào)整要求動(dòng)態(tài)公開當(dāng)年度的預(yù)算執(zhí)行與調(diào)整情況；從審計(jì)環(huán)節(jié)來看，每個(gè)預(yù)算年度的7月底8月初都在審計(jì)署或各省審計(jì)廳官網(wǎng)公開上一年度財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告。然而從預(yù)算全過程來看，地方政府的預(yù)算安排與預(yù)算草案要以中期財(cái)政規(guī)劃為指導(dǎo)，而績(jī)效預(yù)算管理需要在事前編制預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)表，事后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。實(shí)際情況是，我國地方政府的中期財(cái)政規(guī)劃、預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)表、績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等公開程度較低，公開的載體呈碎片化狀態(tài)，且可獲得性較差、不夠及時(shí)、不夠細(xì)化，弱化社會(huì)公眾進(jìn)行預(yù)算協(xié)同行動(dòng)的共享動(dòng)機(jī)。

預(yù)算權(quán)配置失衡影響協(xié)同行動(dòng)。預(yù)算權(quán)力的分配是最主要的預(yù)算活動(dòng)內(nèi)容，只有通過法律來規(guī)范參與預(yù)算的利益相關(guān)者的行為，才能有效開展政府的預(yù)算活動(dòng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府預(yù)算目標(biāo)，保證公共資源的有效運(yùn)用。這些預(yù)算權(quán)力主要有財(cái)政部門與支出部門的預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行、決算權(quán)限，立法部門的預(yù)算審批、監(jiān)督權(quán)，審計(jì)部門、社會(huì)公眾與第三方的預(yù)算監(jiān)督權(quán)等。

財(cái)政部門掌握著預(yù)算資源的分配權(quán)，在預(yù)算資源有限的情況下，分配給A支出部門而不是B支出部門，主要依據(jù)是支出部門承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)及支出績(jī)效目標(biāo)。各支出部門是財(cái)政資金的需求者和使用者，出于自身利益考慮，如追求地區(qū)生產(chǎn)總值最大化、政績(jī)考核等，可能會(huì)利用預(yù)算編制、調(diào)整權(quán)，盡可能地攫取預(yù)算資源。如果財(cái)政部門與支出部門達(dá)成共謀，就會(huì)偏離公共利益目標(biāo)，不能有效發(fā)揮政府預(yù)算的作用。因此，預(yù)算權(quán)配置的關(guān)鍵是權(quán)力的相互制衡。預(yù)算資源取之于民、用之于民。理論上而言，社會(huì)公眾應(yīng)參與預(yù)算活動(dòng)全過程，監(jiān)督預(yù)算資源的分配、使用等。事實(shí)上，很難做到全民參與，原因之一是交易成本太高。監(jiān)督權(quán)更多地賦予社會(huì)公眾的代表——立法部門，在我國省級(jí)地方層面的立法部門即省人大。新預(yù)算法賦予省人大監(jiān)督權(quán)，規(guī)定預(yù)算監(jiān)督的審查范圍和內(nèi)容，明確規(guī)定審查預(yù)算草案要注重預(yù)算績(jī)效。值得注意的是，這些規(guī)定基本上是籠統(tǒng)、原則性的表述，省人大監(jiān)督權(quán)的行使僅停留在如果出現(xiàn)問題可以提出建議的層面，沒有實(shí)質(zhì)性的預(yù)算修正權(quán)。在預(yù)算執(zhí)行過程中，省人大缺乏績(jī)效監(jiān)控的法律保障、技術(shù)和平臺(tái)。省審計(jì)廳的監(jiān)督以審計(jì)報(bào)告形式體現(xiàn)，內(nèi)容較粗糙，省人大對(duì)審計(jì)報(bào)告的審議多是一次性表決通過。可見，從預(yù)算的編制、調(diào)整、執(zhí)行到?jīng)Q算，處于主導(dǎo)地位的仍然是代表政府方的財(cái)政部門、支出部門和審計(jì)部門，社會(huì)公眾與立法部門監(jiān)督權(quán)發(fā)揮的效用有限。這種預(yù)算權(quán)力配置的格局會(huì)讓社會(huì)公眾失去與其他預(yù)算利益相關(guān)者聯(lián)合行動(dòng)的熱情，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程中的協(xié)同治理。

二、CGR框架下我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

為了突破我國地方政府預(yù)算協(xié)同治理的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)從預(yù)算主體的利益訴求及其行為決策入手，考慮促進(jìn)預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同合作的因素、過程、結(jié)果等內(nèi)容，將協(xié)同治理機(jī)制嵌于地方政府預(yù)算各環(huán)節(jié)中，才能有效提升財(cái)政資金配置與使用效率。

(一)協(xié)同治理機(jī)制的理論

Kirk Emerson等設(shè)計(jì)協(xié)同治理的整合性框架，即在一定政治、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)境及其他系統(tǒng)情境下，運(yùn)用協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素，促使包括政府與非政府的多元利益相關(guān)者，通過協(xié)同治理機(jī)制(Collaborative Governance Regime，CGR)的動(dòng)態(tài)交互運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)某種公共政策或公共利益的目標(biāo)[9]。

(二)地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的主要內(nèi)容

在CGR的整合性框架下，實(shí)現(xiàn)有效、持續(xù)運(yùn)作的地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制應(yīng)包括以下三個(gè)部分：一是促進(jìn)預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同合作的因素，即協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素；二是協(xié)同合作的過程，即協(xié)同動(dòng)力的動(dòng)態(tài)交互，促使預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同行動(dòng)的實(shí)施，形成共謀合力的作用；三是協(xié)同治理的結(jié)果，即預(yù)算利益相關(guān)者協(xié)同行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)預(yù)算協(xié)同治理效率，同時(shí)，在外部環(huán)境發(fā)生變化時(shí)再反饋給協(xié)同動(dòng)力系統(tǒng)，重新整合協(xié)同合作的過程以逐步提高預(yù)算協(xié)同治理效率。預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制框架中最核心的組成部分是協(xié)同動(dòng)力，涉及多個(gè)預(yù)算利益相關(guān)者，而要激發(fā)各預(yù)算利益相關(guān)者參與協(xié)同治理必須考慮驅(qū)動(dòng)因素。因此，地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的有效運(yùn)作需要具體分析驅(qū)動(dòng)因素與協(xié)同動(dòng)力。

(三)地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的關(guān)鍵性要素分析

1.協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素，包括領(lǐng)導(dǎo)力、間接激勵(lì)、相互依賴和不確定性四個(gè)方面。預(yù)算利益相關(guān)者了解越多的驅(qū)動(dòng)因素，越可能實(shí)現(xiàn)預(yù)算過程中的協(xié)同動(dòng)力，從而越能促使預(yù)算協(xié)同治理體制有效運(yùn)作。

一是領(lǐng)導(dǎo)力。全球治理委員會(huì)對(duì)治理的概念給出權(quán)威性和代表性解釋：治理是個(gè)人、各種公共部門和私人部門管理共同事務(wù)的諸多方式及總和，它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。該概念強(qiáng)調(diào)治理主體是多元化的利益相關(guān)者，治理規(guī)制是正式與非正式制度安排。十九大報(bào)告提出要“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，明確共同事務(wù)的治理主體是黨委、政府、社會(huì)組織和公眾，治理規(guī)則是法治。從省級(jí)地方政府層面而言，省委與省級(jí)人民政府在治理體制中應(yīng)處于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威地位，合理制定協(xié)同治理的正式與非正式制度規(guī)則，以驅(qū)動(dòng)省級(jí)政府部門、行政事業(yè)單位、社會(huì)公眾等多元主體通過協(xié)商合作和平等交流的方式共同管理事務(wù)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

二是間接激勵(lì)。如果預(yù)算治理以問責(zé)為主實(shí)行外部硬約束，不加強(qiáng)內(nèi)部激勵(lì)，利益相關(guān)者就會(huì)束縛手腳，難有動(dòng)力提高財(cái)政資金分配和使用的有效性。只有將激勵(lì)與約束相結(jié)合，從內(nèi)外部最大程度地壓縮尋租空間，驅(qū)動(dòng)利益相關(guān)者在預(yù)算資源分配與使用等過程中強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，將自身的利益如政績(jī)考核與公共利益相統(tǒng)一，從而提升財(cái)政資金的績(jī)效水平。

三是相互依賴。地方政府預(yù)算涉及多元利益相關(guān)者。首先是省級(jí)地方政府內(nèi)部的利益相關(guān)者，主要有支出部門如行政事業(yè)單位、省財(cái)政廳、省審計(jì)廳和省人大。前三類是地方政府在預(yù)算過程中的主體分解，支出部門申請(qǐng)和使用預(yù)算資金，省財(cái)政廳審查和分配預(yù)算資金，省審計(jì)廳監(jiān)督預(yù)算資金的使用；第四類是作為社會(huì)公眾代表的立法部門，行使預(yù)算的審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)。其次是外部的利益相關(guān)者，主要有第三方評(píng)估主體、社會(huì)公眾、公共組織等，利益相關(guān)者之間存在相互依賴的關(guān)系。從財(cái)政預(yù)算資金的供求關(guān)系來看，地方政府是資金需求者，社會(huì)公眾是資金供給者。社會(huì)公眾有權(quán)全面且清楚地了解政府如何使用財(cái)政資金、是否合理配置、是否提高社會(huì)效益、是否有利于公共利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等，這就要求地方政府主動(dòng)全面公開預(yù)算信息。此外，地方政府預(yù)算包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算等多環(huán)節(jié)。任何一個(gè)主體都無法獨(dú)立完成預(yù)算全過程。在這種參與約束條件下，驅(qū)動(dòng)地方政府預(yù)算的利益相關(guān)者協(xié)同合作形成合力，充分發(fā)揮主體作用，防止和解決利益沖突，實(shí)現(xiàn)公共利益。

四是不確定性。地方政府預(yù)算過程中的利益相關(guān)者會(huì)從自身利益出發(fā)進(jìn)行決策，產(chǎn)生預(yù)算博弈行為，最終實(shí)現(xiàn)的預(yù)算均衡實(shí)際上是利益相關(guān)者在預(yù)算博弈中相互妥協(xié)的結(jié)果，而這并不一定最符合公共利益。同時(shí)，當(dāng)前全面推進(jìn)績(jī)效預(yù)算管理中，存在績(jī)效預(yù)算缺乏一定的技術(shù)基礎(chǔ)、績(jī)效預(yù)算約束力弱、績(jī)效預(yù)算與中期預(yù)算如何銜接等新挑戰(zhàn)和新風(fēng)險(xiǎn)。基于此，預(yù)算利益相關(guān)者應(yīng)協(xié)同合作，減少預(yù)算博弈行為，共同應(yīng)對(duì)與治理風(fēng)險(xiǎn)，提升預(yù)算治理效率。

2.協(xié)同動(dòng)力，涵蓋實(shí)質(zhì)性參與、共享動(dòng)機(jī)、聯(lián)合行動(dòng)能力三個(gè)要素，是協(xié)同治理機(jī)制的重要組成部分。協(xié)同動(dòng)力是否能夠有效發(fā)揮作用，取決于這三個(gè)要素自我增強(qiáng)的循環(huán)互動(dòng)作用。

一是實(shí)質(zhì)性參與。在地方政府預(yù)算中，實(shí)質(zhì)性參與是指多元利益相關(guān)者通過發(fā)現(xiàn)各自利益訴求、定義公共利益目標(biāo)、協(xié)商對(duì)話共同參與預(yù)算全過程、決定預(yù)算方案來實(shí)現(xiàn)的。如果將社會(huì)公眾納入預(yù)算參與者中，擴(kuò)大預(yù)算監(jiān)督面，讓社會(huì)公眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，且確保監(jiān)督是實(shí)質(zhì)有效的，就會(huì)對(duì)地方政府行為形成強(qiáng)有力的約束，從而減少尋租與設(shè)租行為。

二是共享動(dòng)機(jī)。實(shí)質(zhì)性參與引起多元利益相關(guān)者的共享動(dòng)機(jī)，共享動(dòng)機(jī)指的是多元利益相關(guān)者之間相互信任、相互理解、內(nèi)部合法和共同承諾。如果能夠明確與保障多元利益相關(guān)者的共享動(dòng)機(jī)，又會(huì)反過來加速或促進(jìn)實(shí)質(zhì)性參與，與實(shí)質(zhì)性參與形成一種良性循環(huán)。多元利益相關(guān)者的相互信任是保障共享動(dòng)機(jī)的關(guān)鍵要素，只有實(shí)現(xiàn)相互信任，才能促進(jìn)相互理解，產(chǎn)生內(nèi)部合法和共同承諾的結(jié)果。地方政府預(yù)算利益相關(guān)者之間的相互信任不僅僅是地方政府與社會(huì)公眾的相互信任，還包括省財(cái)政廳與支出部門、省財(cái)政廳與省人大等政府內(nèi)部之間的相互信任，這就要求多元利益相關(guān)者協(xié)同合作。而造成利益相關(guān)者之間信任缺失的最主要原因是預(yù)算信息不對(duì)稱，要增進(jìn)相互信任的前提是預(yù)算信息共享，即地方政府的所有財(cái)政預(yù)算資金信息必須公開化且具有可獲得性。利益可以相互兼容和依存，相互理解并非一定要利益相關(guān)者的利益訴求完全趨同或一致，而是要了解與兼顧各方利益相關(guān)者的利益訴求，通過利益相關(guān)者的協(xié)同合作，協(xié)調(diào)與緩和利益沖突，以推動(dòng)各方利益相關(guān)者致力于共同承諾，達(dá)成符合公眾利益的最終預(yù)算方案。

三是聯(lián)合行動(dòng)能力。在實(shí)質(zhì)性參與和共享動(dòng)機(jī)實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合且相互作用循環(huán)下，通過程序和制度安排、領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮、知識(shí)共享和資源配置，促成利益相關(guān)者之間的聯(lián)合行動(dòng)能力。程序和制度安排應(yīng)作為地方政府預(yù)算首要考慮的要素，包括非正式和正式的規(guī)則、制度設(shè)計(jì)、組織機(jī)構(gòu)、操作程序等。具體而言，為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算對(duì)利益相關(guān)者特別是地方政府的支出行為起到約束作用，要制定統(tǒng)一的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算規(guī)則，以立法的外部約束方式來強(qiáng)制執(zhí)行，將預(yù)算細(xì)化、預(yù)算績(jī)效與多元主體協(xié)同治理等內(nèi)容置于預(yù)算法律框架之下。第二個(gè)要素是領(lǐng)導(dǎo)力，既是協(xié)同驅(qū)動(dòng)因素，也是協(xié)同動(dòng)力的重要組成部分。地方政府預(yù)算的協(xié)同治理要求各利益相關(guān)者在解決利益沖突時(shí)發(fā)揮各自角色的作用，以促進(jìn)協(xié)同合作。如支出部門編制預(yù)算時(shí)以多種渠道或方式讓社會(huì)公眾實(shí)質(zhì)性地參與預(yù)算決策，社會(huì)公眾要主動(dòng)積極建言獻(xiàn)策，兩者針對(duì)利益沖突的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行商討等。第三個(gè)要素是知識(shí)，在地方政府預(yù)算協(xié)同治理中的具體體現(xiàn)是各利益相關(guān)者尤其是社會(huì)公眾要共享預(yù)算專業(yè)知識(shí)，以促進(jìn)協(xié)同合作的有效性。第四個(gè)要素是資源，包括資金、時(shí)間、技能、權(quán)力等，這些資源的配置方式是CGR運(yùn)作合法性和有效性的關(guān)鍵。地方政府預(yù)算最重要的資源是預(yù)算權(quán)力，其配置合理與否直接影響財(cái)政資金分配及其使用的有效性。根據(jù)孟德斯鳩的分權(quán)原則，預(yù)算的編制權(quán)、調(diào)整權(quán)、審批權(quán)、收支執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等要由不同的利益相關(guān)者來掌握，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制衡，才能最終保障預(yù)算過程的協(xié)同行動(dòng)效率。

三、完善地方政府預(yù)算協(xié)同治理機(jī)制的路徑

(一)構(gòu)建激勵(lì)約束相容為核心的驅(qū)動(dòng)因素

地方政府預(yù)算活動(dòng)的參與者包括財(cái)政部門、支出部門、立法部門、審計(jì)部門、社會(huì)公眾等多元利益相關(guān)者，說到底是由具體的人組成，每個(gè)人除要承擔(dān)明確的責(zé)任外，還需要有按績(jī)效進(jìn)行利益分配的激勵(lì)因素，才能促進(jìn)預(yù)算活動(dòng)的有效性。一方面，落實(shí)責(zé)任就是要形成預(yù)算績(jī)效的硬約束，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算決策掛鉤的規(guī)定細(xì)化。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為中、差的，掛鉤預(yù)算資金使用情況，超支一定比例或出現(xiàn)預(yù)算尋租行為，應(yīng)追究行政領(lǐng)導(dǎo)人的主體責(zé)任。下一財(cái)政年度申請(qǐng)預(yù)算資金時(shí)，在遵循政策目標(biāo)優(yōu)先排序前提下，將其作為重點(diǎn)審查對(duì)象，而不能簡(jiǎn)單地削減資金。另一方面，內(nèi)部激勵(lì)要滿足“人”的自身利益追求。雖然物質(zhì)利益并非唯一的激勵(lì)因素，卻是至關(guān)重要的因素之一。“羊群效應(yīng)”理論肯定了獎(jiǎng)勵(lì)在利益相關(guān)者選擇策略行為中的積極作用[10]?？?jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)、良的，掛鉤預(yù)算資金結(jié)余情況，節(jié)余一定比例的以權(quán)重或指數(shù)方式折算至地區(qū)生產(chǎn)總值中，作為政績(jī)考核的指標(biāo)之一。在績(jī)效預(yù)算管理中設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)募?lì)約束相容機(jī)制，可以促使預(yù)算利益相關(guān)者積極主動(dòng)提高項(xiàng)目績(jī)效水平，更有利于形成預(yù)算過程的協(xié)同行動(dòng)。

(二)完善循環(huán)交互的預(yù)算協(xié)同動(dòng)力機(jī)制

第一，多渠道拓展除省人大以外的多元利益相關(guān)者參與預(yù)算，提升預(yù)算實(shí)質(zhì)性參與的熱情，實(shí)現(xiàn)預(yù)算監(jiān)督中的協(xié)同性。借鑒上海閔行區(qū)預(yù)算聽證、廣東省預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等參與式預(yù)算的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)代表抽取方法，可采取以新聞媒體、社會(huì)公眾、專家學(xué)者為主體，按“三三四”的比例隨機(jī)抽取和主動(dòng)報(bào)名相結(jié)合的方式，參與預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、決算等環(huán)節(jié)，對(duì)重大項(xiàng)目予以質(zhì)詢、辯證，省人大與相關(guān)政府部門要及時(shí)反饋。同時(shí)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”和大數(shù)據(jù)平臺(tái)，建立公開透明、可登錄查詢的預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，實(shí)時(shí)跟蹤支出項(xiàng)目的資金使用效益，實(shí)現(xiàn)績(jī)效預(yù)算事前、事中、事后的全過程監(jiān)督。

第二，從法律層面賦予省人大預(yù)算修正權(quán)。權(quán)力能在集體行動(dòng)中發(fā)揮建議、提示和引導(dǎo)的功能[11]。當(dāng)省人大及其預(yù)算工作委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在審查預(yù)算中發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，能夠擁有一定的權(quán)力，如調(diào)整預(yù)算收支的總額、在各種重大項(xiàng)目?jī)?yōu)先排序中重新配置資源，并提出修正草案等，能提升省人大在預(yù)算決策中的影響力。這不僅落實(shí)預(yù)算監(jiān)督權(quán)，是省人大參與預(yù)算的實(shí)質(zhì)性體現(xiàn)，也有助于提升省人大與政府部門其他利益相關(guān)者在預(yù)算活動(dòng)中的協(xié)同性。

第三，強(qiáng)化多元利益相關(guān)者的共享動(dòng)機(jī)，提升預(yù)算治理的協(xié)同性。首先，實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息全面公開化、透明化、細(xì)化。在財(cái)政部頒布《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》(財(cái)預(yù)〔2016〕143號(hào))的基礎(chǔ)上，各地方政府應(yīng)出臺(tái)具體實(shí)施細(xì)則，結(jié)合當(dāng)前績(jī)效預(yù)算管理的實(shí)施要求與預(yù)決算公開的實(shí)踐，在政府官網(wǎng)“政務(wù)公開”欄或“財(cái)政預(yù)決算公開平臺(tái)”設(shè)置細(xì)化的子菜單，分為“中期財(cái)政規(guī)劃”“財(cái)政預(yù)算”“財(cái)政決算”“績(jī)效預(yù)算”四欄，特別是“績(jī)效預(yù)算”欄至少要包括事前預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)表與事后績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。為了便于預(yù)算利益相關(guān)者獲得和共享預(yù)算信息，預(yù)算文件統(tǒng)一為PDF格式，并按照新預(yù)算法的規(guī)定及時(shí)公開公布。其次，隨著財(cái)政預(yù)算管理日趨數(shù)字化，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)塊鏈與大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，改變各部門“信息孤島”的狀況，構(gòu)建財(cái)政大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。一方面，在預(yù)算各環(huán)節(jié)以區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)存證來落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任，當(dāng)發(fā)生預(yù)算資金分配及使用等問題時(shí)可追溯，以約束與監(jiān)督相關(guān)主體的行為；另一方面，可借助財(cái)政大數(shù)據(jù)共享平臺(tái)積累的信息，不僅能橫向比較不同支出部門的預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效目標(biāo)，更能客觀地獲取預(yù)算支出項(xiàng)目的優(yōu)先排序結(jié)果，還能縱向比較同一支出部門的歷年績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，以大數(shù)據(jù)的挖掘與分析來實(shí)現(xiàn)預(yù)算信息共享，從而促進(jìn)參與預(yù)算的財(cái)政部門、支出部門、立法部門、審計(jì)部門等多元利益主體協(xié)同合作，建立可持續(xù)、穩(wěn)定的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成預(yù)算協(xié)同治理合力。當(dāng)然，為避免政府部門內(nèi)部的尋租風(fēng)險(xiǎn)，還要以保障社會(huì)公眾、新聞媒體、專家學(xué)者的實(shí)質(zhì)性參與預(yù)算全過程為前提，落實(shí)多元利益相關(guān)者的監(jiān)督權(quán)，達(dá)到預(yù)算權(quán)力的相互制衡，促成多元利益相關(guān)者的聯(lián)合行動(dòng)能力，確保預(yù)算協(xié)同治理的公平、公正和高效。