葉陽永

(中國人民大學 教育學院， 北京 100872)

一、引 言

中小學教師職稱是聯(lián)結(jié)教師評價與教師工資之間的中間要素，涉及中小學教師重大切身利益。近些年來，中小學教師職稱評審爭議頻頻訴諸法院，而法院卻以種種理由將其拒之門外。比如，法院認為職稱評審是”內(nèi)部行政行為”①或者”內(nèi)部管理行為”②，不屬于行政訴訟的受案范圍；或者認為職稱評審涉及對申請者專業(yè)技術(shù)能力的判斷，是學術(shù)性的判斷，應當尊重專家判斷，排除司法審查③。又因被告不適格而駁回起訴，因職稱評審需經(jīng)過學校、職稱評審委員會、不同層級政府的教育行政部門或人社部門，比如，高級職稱評審如果按規(guī)定應由省人社部門組織評審，市人社部門公布結(jié)果，原告起訴市人社部門，則被駁回起訴④；再比如，市人社局委托教育局組建職稱評審委員會評審，教師起訴教育局，被駁回起訴⑤。與此同時，中小學教師職稱評審腐敗則屢禁不止，由司法裁判文書可知，職稱評審腐敗牽涉職稱評審中的各類主體：校長⑥、評審委員會委員⑦、教育局工作人員⑧和人社局工作人員⑨。雖然這些職務犯罪者受到了法律的應有制裁，但權(quán)益受損的教師如何救濟則是一個亟待解決的問題。以上問題都涉及中小學教師職稱評審的法律性質(zhì)及其是否應當被納入司法審查的問題。中小學教師職稱制度的已有研究，主要關注職稱的結(jié)構(gòu)與分布及職稱評審標準的問題[1]，鮮有對中小學教師職稱評審的法律屬性進行界定[2]。本文從分析中小學教師職稱的本質(zhì)屬性入手，論證中小學教師職稱評審的法律性質(zhì)，并闡述將其納入司法審查的必要性和可行性，最后從司法角度提出完善中小學教師職稱制度的若干建議。

二、中小學教師職稱的本質(zhì)屬性

作為一個日常用詞，“職稱”的確切所指似乎并沒有什么疑問，但政策文本中”職稱”“職務”“專業(yè)技術(shù)資格”經(jīng)常被等同使用，使人感到困惑⑩，職稱到底是指什么？職稱與職務之間的聯(lián)系是什么？回答這些問題，需要回顧中小學教師職稱制度的歷史沿革。

1.不同歷史時期中小學教師職稱的屬性定位

中小學教師職稱制度于1986年由高等學校教師的職稱制度承襲而來。職稱一詞最初是“職務名稱”的簡化[3]，這反映了當時干部人事管理的基本思想，即對教師的管理與行政機關工作人員一樣，設定不同等級職務及相應名稱，職務是指組織內(nèi)具有特定職權(quán)和職責的崗位。1978年高校恢復職稱評定時，繼續(xù)沿用1960年文件，職稱制度被擴散到其他職業(yè)當中。1979年國務院批轉(zhuǎn)了若干業(yè)務技術(shù)職稱暫行規(guī)定，比如《編輯干部業(yè)務職稱暫行規(guī)定》《新聞記者業(yè)務職稱暫行規(guī)定》《會計干部技術(shù)職稱暫行規(guī)定》，出現(xiàn)諸如”業(yè)務職稱”“技術(shù)職稱”的表述，是為了區(qū)分行政管理職務名稱與專業(yè)技術(shù)職務名稱。職稱在運行中也由描述崗位的概念逐漸演化為一種屬人化的概念，即職稱成了附屬于個體的“稱號”。1981年頒布的《國家人事局關于貫徹執(zhí)行國務院頒發(fā)的七種業(yè)務技術(shù)職稱暫行規(guī)定若干問題的說明》指出：“業(yè)務技術(shù)職稱是反映專業(yè)干部的學識水平、業(yè)務能力和工作成就的稱號。”作為一種稱號的職稱以學術(shù)、技術(shù)水平為評判依據(jù)，沒有數(shù)量限制，一旦授予， 終身享有。因相關制度不健全和缺乏經(jīng)驗，改革開放初期的職稱評審工作出現(xiàn)標準不一、參評范圍擴大、與工資待遇不當聯(lián)結(jié)等問題。1983年，中央書記處、國務院決定暫停全國職稱評定工作，并成立中央職稱評定工作領導小組。

為改革職稱評定工作中突出職稱的稱號性質(zhì)，與崗位職責分離的問題，國家決定實行專業(yè)技術(shù)職務聘任制。實行專業(yè)技術(shù)職務聘任制的基礎在于強調(diào)職稱的崗位屬性。1986年，國務院發(fā)布的《關于實行專業(yè)技術(shù)職務聘任制度的規(guī)定》明確規(guī)定：“專業(yè)技術(shù)職務是根據(jù)實際工作需要設置的，有明確職責、任職條件和任期，并需要具備專門的業(yè)務知識和技術(shù)水平才能擔負的工作崗位，不同于一次獲得后而終身擁有的學位、學銜等各種學術(shù)、技術(shù)稱號。”專業(yè)技術(shù)職務是工作崗位，“聘任”是指將專業(yè)技術(shù)人員安排到相應專業(yè)技術(shù)職務相對應的崗位。專業(yè)技術(shù)人員在被聘任之前，需經(jīng)一個評定的過程，這是后來實行”評聘分離”的基礎，即職稱可先評定，沒有崗位時不聘任，有崗才聘任。按照當初的政策設想，把職稱定義為工作崗位，職稱工資意味著崗位工資，有利于貫徹按勞分配原則；職稱是工作崗位，則可上可下，可長可短，有利于打破終身制，促進人才合理流動；也因為職稱是工作崗位，根據(jù)單位工作需要控制崗位數(shù)量而控制職稱數(shù)量就有了正當性[4]。

《關于實行專業(yè)技術(shù)職務聘任制度的規(guī)定》首次提出了“專業(yè)技術(shù)職務系列”的概念。原國家教育委員會在此背景下制定了《中學教師職務試行條例》《小學教師職務試行條例》《關于中小學教師職務試行條例的實施意見》，正式開始實行中小學教師專業(yè)技術(shù)職務聘任制，作為專業(yè)技術(shù)職務系列之一。為落實中小學教師職稱的崗位屬性，《中學教師職務試行條例》和《小學教師職務試行條例》規(guī)定了各職稱教師的崗位職責。確定職稱的崗位屬性之后，對于中小學教師而言，職稱很自然地就成了從事該崗位的一種資格，1994年人事部印發(fā)的《專業(yè)技術(shù)資格評定試行辦法》將專業(yè)技術(shù)資格等同于“職稱”，還指出“專業(yè)技術(shù)資格是學術(shù)技術(shù)水平的標志，一般沒有崗位、數(shù)量的限制，不與工資等待遇掛鉤，可作為聘任專業(yè)技術(shù)職務的依據(jù)”。職稱作為一種崗位的定位也影響了后來教育法律法規(guī)中關于職稱的表述，1993年制定的《教師法》和1995年制定的《教育法》均在規(guī)定中使用教師職務這一概念，2006年修訂的《義務教育法》也使用職務指代職稱。中小學教師職稱制度從建立起一直比較穩(wěn)定，及至2009年開始試點、2015年全面推行中小學教師職稱制度改革，統(tǒng)一中學教師職稱、小學教師職稱為一個系列，增加正高級職稱。目前的職稱制度雖然依然堅持職稱評審是崗位聘用的重要依據(jù)，崗位聘用是職稱評審結(jié)果的主要體現(xiàn)，即強調(diào)職稱的崗位屬性，但已經(jīng)關注職稱屬人化的一面，將職稱評審定義為對中小學教師專業(yè)技術(shù)水平的一種認定，是教師評價工作的一部分。這次改革還要求中小學教師職稱評審在核定的崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)進行，不再實行”評聘分離”政策。

2.中小學教師職稱本質(zhì)屬性的法律證成

綜上所述，可以發(fā)現(xiàn)中小學教師職稱有兩種可能的屬性：一是指中小學校根據(jù)工作需要設置的具有特定職責、任職條件和任期的工作崗位，二是指證明中小學教師專業(yè)技術(shù)水平的稱號[5]。職稱作為一種制度設計，賦予其哪一種內(nèi)涵，要看哪種定性更有助于實現(xiàn)特定的政策目標?；趯δ艿目紤]，職稱應當定義為一種專業(yè)技術(shù)水平的標志或稱號，淡化其工作崗位屬性，因為強調(diào)職稱的崗位屬性所預期達到的目標沒有實現(xiàn)，相反還產(chǎn)生一些問題，而強調(diào)職稱的稱號屬性，更符合實踐中人們對于職稱的認知，也有助于發(fā)揮職稱制度應有的功能。

其一，中小學教師職稱在實踐中基本上是一次獲得而終身擁有的稱號，除非受到處分被撤銷。最初設想的通過聘期制度，促進教師流動的目標并沒有實現(xiàn)。其二，崗位責任制的目標也沒有實現(xiàn)。工資與崗位職責掛鉤是合理的，但將職稱定義為一種崗位，將職稱與工資掛鉤則是不合理的。大多數(shù)中小學教師的工作幾乎沒有崗位內(nèi)容的差異，無法按工作量和工作性質(zhì)設定不同崗位，教師晉升一級職稱后，其工作內(nèi)容很少發(fā)生變化，將職稱的變化定義為崗位的變化是件很荒唐的事。更有甚者，因職稱與工資掛鉤，只要評上高級職稱，可以干更少的活，依然可以拿更高的工資。其三，通過控制崗位數(shù)量控制不同職稱等級人數(shù)，某種意義來說，這個政策目標是達到了，但這一做法的合理性應當質(zhì)疑。限定崗位數(shù)額帶來的結(jié)果是，相同專業(yè)技術(shù)水平的教師并不能獲得相同等級的職稱，而職稱制度又與工資制度強關聯(lián)，意味著相同專業(yè)技術(shù)水平的教師并不能獲得相同的激勵，產(chǎn)生不公平?？偠灾?，將職稱定義為一種崗位的功能有限。

將職稱定義為專業(yè)技術(shù)水平的標志是促進教師職業(yè)成長的重要手段。對教師工作的激勵包括兩個方面：一個是能力提升，一個是努力程度。前者涉及工作質(zhì)量，后者涉及工作量。職稱制度解決的是工作質(zhì)量的問題。做相同的工作，付出相同努力的情況下，能力水平越高的教師，工作質(zhì)量越高。職稱與工資掛鉤的合理性在于其與教師潛在的工作質(zhì)量相關。但職稱解決不了如何激勵教師做更多工作的問題。另外，將職稱定義為一種專業(yè)技術(shù)水平的標志，并不必然會帶來高級職稱的膨脹?？梢酝ㄟ^把控職稱評審標準控制職稱等級的合理結(jié)構(gòu)，也可以通過對評定職稱所需工作年限的設定，把職稱結(jié)構(gòu)控制在合理水平。不同職稱等級的分布應當取決于區(qū)域內(nèi)教師業(yè)務技術(shù)水平的分布。職稱制度要做到使達到相同標準的人獲得相同的職稱，才能保證公平，才能給予教師穩(wěn)定的職業(yè)預期。指標限額導致相同水平或者更高水平的教師評不上相應的職稱，顯然不利于實現(xiàn)職稱的激勵功能。

中小學教師職稱晉升時考核評價的內(nèi)容與標準也是決定職稱本質(zhì)屬性重要因素。根據(jù)人力資源社會保障部和教育部公布的《中小學教師水平評價基本標準條件》(2015年)和各省中小學職稱評審規(guī)定，職稱評審的內(nèi)容包括師德、教育教學能力、教育科研能力、資歷、學歷及一些政策性要求，比如，城鎮(zhèn)中小學教師要有1年以上在薄弱學?；蜣r(nóng)村學校的任教經(jīng)歷?！堵毞Q評審管理暫行規(guī)定》(2019年)第二條規(guī)定：職稱評審是按照評審標準和程序，對專業(yè)技術(shù)人才品德、能力、業(yè)績的評議和認定。由此可見，職稱是反映中小學教師專業(yè)技術(shù)能力水平的標志或者稱號，經(jīng)規(guī)定主體和程序認定后附屬于教師。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于深化職稱制度改革的意見》中明確指出：“職稱是專業(yè)技術(shù)人才學術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力的主要標志?！?/p>

三、中小學教師職稱評審的法律性質(zhì)

描述確定職稱的用詞在不同時期有不同變化，先后的用詞有“確定與提升”“確定和晉升”“評定”“評審”。2009年《關于深化中小學教師職稱制度改革試點的指導意見》使用中小學教師“職稱評審”這一表述。確定職稱評審的法律性質(zhì)是決定職稱評審糾紛是否可以進入司法審查的關鍵。職稱評審過程和評審結(jié)果的使用與職稱評審的定性息息相關，在此首先闡述。

1.中小學教師職稱評審的主體與程序

根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，中小學教師職稱評審一般經(jīng)過以下環(huán)節(jié)：個人申請、學校推薦、專家評審、部門審核與公示、學校聘用等。首先，教師根據(jù)政策文件和學校規(guī)定，向?qū)W校提出申請。其次，教師所在學校對提出申請的教師進行全面考核，決定推薦人選，學校一般制定內(nèi)部考核標準和程序，組建考核推薦領導小組。再次，由職稱評審委員會根據(jù)申請人的材料，或采取面試、試講等方式，綜合評價申請人的品德、能力與業(yè)績，判定申請人是否符合申請職稱的相應標準。最后，由行政部門對評審委員會產(chǎn)生的結(jié)果審核，并公示最終名單。根據(jù)各省公布的中小學教師職稱評審辦法，職稱評審的組織工作實行分級管理。中小學教師職稱分為三級、二級、一級、高級和正高級。中小學教師的正高級職稱由省級教育行政部門或者人社部門組織實施，教師申報、學校推薦和其他級別的職稱評審一樣，縣(區(qū))和設區(qū)的市級人社部門和教育部門負責正高級職稱的推薦及材料報送工作。中小學教師高級職稱評審工作一般由設區(qū)的市級政府的人社部門和教育部門組織實施。中小學教師一、二、三級職稱評審的組織工作在各省有一些差異，其中，一級職稱的評審有些省在市級，有些省下放到省直管縣，北京、上海的一級職稱在區(qū)一級。二、三級職稱一般放在區(qū)縣，而北京市的二、三級職稱評審工作由學校組織實施。

2.中小學教師職稱的功能定位

職稱對于中小學教師的價值是確定職稱評審性質(zhì)的另一重要前提。中小學教師職稱制度建立以來，一直是中小學教師工資水平的決定性因素。職稱制度實施之前，1956年中小學教師已開始執(zhí)行職務等級工資制度，中學教師分10個工資等級，小學教師分11個工資等級，職務等級工資的評定由領導和群體相結(jié)合的方法確定，評定與提升教師的工資級別以思想政治條件和業(yè)務工作能力為主要依據(jù)，同時參照資歷和教齡?？梢哉f，職務等級是中小學教師職稱制度的雛形。1985年，國務院工資制度改革小組、勞動人事部發(fā)布了《中小學教職工工資制度改革實施方案》，建立以職務工資為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)工資制。結(jié)構(gòu)工資由基礎工資、職務工資、工齡津貼和獎勵工資構(gòu)成，作為主要部分的“職務工資”的直接決定因素，即是1986年建立的中小學教師專業(yè)技術(shù)職務。1993年，事業(yè)單位工作人員工資制度改革建立專業(yè)技術(shù)職務等級工資制度。專業(yè)技術(shù)職務等級工資主要分為專業(yè)技術(shù)職務工資和津貼兩部分，二者的比例控制在7∶3。其中，專業(yè)技術(shù)職務等級工資由職稱決定。2006年事業(yè)單位工作人員工資制度改革后，中小學教師實行的是崗位績效工資制度，由崗位工資、薪級工資、績效工資和津貼補貼組成。其中，崗位工資、薪級工資執(zhí)行全國統(tǒng)一標準，崗位工資完全由職稱等級決定，薪級工資計算起點由職稱決定，績效工資本來為激勵教師工作取得的績效，由地方政府制定標準，但實際執(zhí)行時，職稱也成了績效工資的主要決定因素?？傊?，可以說職稱一直是作為中小學教師工資的決定因子在使用[6]。

3.中小學教師職稱評審性質(zhì)的法律證成

就法律性質(zhì)而言，中小學教師職稱評審是一種行政確認行為，因其符合行政確認行為的本質(zhì)要求。行政確認是指“行政主體對既存的法律事實和法律關系進行審查、認定并宣示其法律效力的行政行為”[7]。

首先，就行為主體而言，在中小學教師職稱評審中，行政部門是組織者和決定者。雖然職稱評審委員會在職稱評審過程中起到關鍵作用，但職稱評審委員會并不是一個獨立的主體，其執(zhí)行評審工作來自于它組建單位的委托?！堵毞Q評審管理暫行規(guī)定》(2019年)第六條規(guī)定：“職稱評審委員會負責評議、認定專業(yè)技術(shù)人才學術(shù)技術(shù)水平和專業(yè)能力，對組建單位負責，受組建單位監(jiān)督?！币虼?，職稱評審委員會的組建單位應當對職稱評審委員會的行為負責。中小學教師職稱評審委員會的組建單位有兩種可能：一種是行政部門，另外一種是當二級、三級職稱組織評審工作被交給學校實施時，學校是職稱評審委員會的組建單位，但此時學校行使的權(quán)力來自于行政部門的委托，且學校職稱評審的結(jié)果也需要行政部門審核確認。在中小學階段，教師職稱評審并不屬于學校自主權(quán)的范圍。另外，需要說明的是，學校雖然在一級及以上職稱的評審過程中有推薦的權(quán)力，但是學校的推薦權(quán)力來自于行政部門的委托，學校并不是在獨立行使職稱評審權(quán)?？傊?，中小學教師職稱評審是由行政主體組織并最終做出決定的行為。

其次，行政部門組織實施中小學教師職稱評審工作是履行法定職權(quán)的行為。中小學教師職稱制度是我國《教育法》《教師法》《義務教育法》確立的教師人事管理制度，并通過部門規(guī)章《職稱評審管理暫行規(guī)定》和一系列規(guī)范性文件保證其實施。

再次，職稱評審是通過確定的標準和程序?qū)處煒I(yè)務技術(shù)水平的考查、認定，這是一種對既定事實的認定，一位教師具備的業(yè)務技術(shù)水平在評審時是一個既定事實，職稱評審并不增加與減損教師的業(yè)務技術(shù)能力，而是對其業(yè)已存在的能力水平的認定。與此類似的是，最高法院《關于行政案件案由的暫行規(guī)定》將高校頒發(fā)學位證書的行為歸類為行政確認行為，原因就在于頒發(fā)學位是對學生業(yè)已存在的學術(shù)能力的認定，而職稱評審是對教師業(yè)務技術(shù)水平的認定。

最后，最為重要的是職稱評審的結(jié)果對教師和學校具有拘束力，這種拘束力表現(xiàn)在職稱對教師工資水平的決定性作用，職稱升級是教師工資增加的重要方式。職稱并不是教師可有可無的榮譽稱號，而是教師獲得合理報酬的實現(xiàn)途徑，是涉及教師勞動權(quán)是否得以實現(xiàn)的重大利益事項。

綜上所述，中小學教師職稱評審是行政機關和行政機關委托的組織根據(jù)規(guī)定標準和程序?qū)χ行W教師既存的專業(yè)技術(shù)水平的審查與認定。認定的結(jié)果對教師工資水平有著決定性作用，具有行政確認行為的本質(zhì)屬性，屬于一種行政確認行為。

另需指出的是，職稱評審不是一種內(nèi)部行政行為。《行政訴訟法》第十三條第一款第三項規(guī)定“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”不是行政訴訟的受案范圍。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》，該規(guī)定“是指行政機關作出的涉及行政機關工作人員公務員權(quán)利義務的決定”，而根據(jù)《公務員法》的規(guī)定，中小學教師并不屬于公務員。因此，該規(guī)定并不適用于中小學教師。另外，職稱評審并不是行政許可。行政許可是指“行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為”。如果將職稱認定為一種崗位，將職稱評審理解為對教師從事該崗位的專業(yè)技術(shù)資格的認定，經(jīng)認定之后才可以承擔相應崗位的工作的話，那么將職稱評審定性為行政許可，具有一定合理性。但是，根據(jù)上文的分析，職稱的本質(zhì)屬性應當是教師專業(yè)技術(shù)水平的標志，且中小學教師在職稱升級前已經(jīng)在從事中小學教師的工作。說職稱評審是準予其從事特定活動的行為，是與客觀現(xiàn)實嚴重不相符的，不符合行政許可的定義性特征。因此，職稱評審不是一種行政許可。

四、中小學教師職稱評審的司法審查

中小學教師職稱評審是一項行政確認行為。根據(jù)《行政訴訟法》第二條和第十二條第一款第十二項之規(guī)定，職稱評審作為一種具體行政行為，可能侵犯中小學教師勞動權(quán)益，當事人如果對評審結(jié)果不滿，當然可以提起行政訴訟[8]。除了上文的合法性論證之外，將職稱評審工作納入司法審查還有其必要性和可行性。

1.職稱評審納入司法審查的必要性

中小學教師職稱評審涉及行政權(quán)力和專家權(quán)力的自由裁量，在職稱評審過程中濫用職權(quán)、徇私舞弊現(xiàn)象一直存在，涉及學校管理層、評審委員會專家以及負責召集專家的教育行政部門，還有負責最終審核的人社部門。任何一個主體不公正行使職權(quán)，都會影響職稱評審的結(jié)果。且校長、評審專家和行政部門工作人員也比較容易形成利益共同體，不利于普通教師的權(quán)益保護。將職稱評審行為納入行政訴訟的受案范圍，有利于監(jiān)督以上權(quán)力的行使。《職稱評審管理暫行規(guī)定》(2019年)將職稱評審監(jiān)督主體設定為人社部門和教育行政部門，忽略了中小學教師職稱評審的特殊性。其他系列職稱評審多數(shù)由單位完成，比如高校的職稱評審。而對于中小學教師職稱評審，教育行政部門和人社部門是重要的決定主體，由行政部門監(jiān)督行政部門行使職權(quán)，有違正當程序原則。正因如此，教師申訴制度在解決職稱評審爭議方面的功能也有限。綜上，迫切需要將中小學教師職稱評審納入行政訴訟的受案范圍當中，接受司法監(jiān)督。

2.職稱評審納入司法審查的可行性

反對將職稱評審納入司法審查的一個重要原因是，認為職稱評審涉及專業(yè)性、學術(shù)性判斷，需要有專業(yè)人士才能勝任，法官并不具備這種能力。誠然，判斷一個教師的教育教學能力是法官不能勝任的，但職稱評審不僅涉及專業(yè)判斷，職稱評審還是各評審主體依據(jù)法律、規(guī)章、規(guī)范性文件和校規(guī)對中小學教師的專業(yè)技術(shù)水平進行認定的過程，即職稱評審涉及行政權(quán)力的合法行使問題。司法對職稱評審過程的介入可以分為兩個方面：一是程序性審理，比如，評審規(guī)則與結(jié)果是否公示、利益相關者是否回避等。二是實體條件的審理，比如，職稱評審方案規(guī)定需要有班主任經(jīng)歷，有在薄弱學?；蛘哙l(xiāng)村學校的經(jīng)歷，法院當然有能力審理這些條件是否符合；還比如，法院可以審理職稱評審相關證明材料的真?zhèn)螁栴}，也可以審理學校的評審規(guī)則與政府制定的標準條件之間是否沖突的問題，如學校推薦委員會組成是否具有代表性、是否有一些恣意的要求等。以上問題都是法官可以獨立判斷的問題，因此，將中小學教師職稱評審納入司法審查是可行的。

3.司法審查的特別注意事項

被納入行政訴訟的中小學教師職稱評審行為，法院應當按照行政訴訟法的規(guī)定審查其合法性，在此毋庸贅述。但中小學教師職稱評審有一些獨特的情況，需要特別考慮，涉及被告的確定、審查限度和判決方式的選擇等。

關于被告選擇的問題：其一，針對職稱評審委員會做出的決定不滿，應當以職稱評審委員會組建單位或委托單位為被告。實踐中，各省在組建中小學教師職稱評審委員會時，操作不一，有的是人社部門組建，有的是教育行政部門組建，有的是二者共同組建，有的是人社部門委托教育行政部門組建，有的是政府部門委托學校組建，評審委員會的組建模式在同省不同級別的職稱評審中也不統(tǒng)一。除行政部門委托學校組建評審委員會之外，當對評審委員會評審意見不服時，應當以其組建單位為被告提起訴訟。其二，教育行政部門或者人社部門在職稱評審中對申請人的材料進行審核并做出決定時，此時當然該決定主體是被告。其三，職稱評審過程中，學?？赡茏鞒鰞深悰Q定。一是當政府將某一級職稱評審權(quán)下放給學校的時候，由學校組建評審委員會進行評審，此時學校行使的權(quán)力是來自于行政部門的委托，應當以委托方為被告；二是當評審工作由行政部門組建的評審委員會實施時，學校承擔審查推薦工作，如果教師對學校作出的處理決定不滿，亦應當以委托方為被告。

關于司法審查的限度問題，法院在對職稱評審審查的過程中，對于職稱評審委員會關于中小學教師專業(yè)技術(shù)水平的判斷，應當尊重評審委員會的專業(yè)判斷，避免司法審查過度，在法官不具判斷能力的問題上作出判斷，除非有證據(jù)表明存在徇私舞弊的情況(如評審委員受賄等)。

關于判決方式的選擇問題，中小學教師職稱評審行為具有周期性，并非依申請即時組織，一般一年一個周期，教師一旦在一輪評審中落選，需要等到第二年才有補救的機會。教師在職稱評審中受到可能的違法決定一般是被取消參評資格或者不予認定申請的職稱。在此情形下，如果法院撤銷行政機關的處理決定，判斷繼續(xù)履行法定職權(quán)，則對教師的實際救濟效果不大，因為行政部門不可能再單獨為該教師組織新一輪職稱評審。因此，為了補償中小學教師合法權(quán)益受到的損失，可以選擇判決具體行政行為違法，為教師爭取國家賠償提供依據(jù)。雖然教師可以在第二年評審中得到公正的對待，但因評審主體的違法行為而損失一年的機會成本，應當給予賠償。

五、結(jié) 語

中小學教師職稱是教師評價制度的結(jié)果，又是教師工資制度的依據(jù)，對激勵教師成長發(fā)揮重要作用。作為中小學教師專業(yè)技術(shù)能力的一種標志， 在教師工資結(jié)構(gòu)中應當占據(jù)一定比例，這是對教師工作能力提高的一種肯定，也是構(gòu)建教師職業(yè)階梯的需要。但職稱并不能指示職稱評定之后教師的工作量，也不完全代表其工作質(zhì)量，因此，不能過度放大職稱對工資水平的作用，在決定教師工資水平時要提高績效和工作量在工資結(jié)構(gòu)中的作用[9]。另外，職稱與教師工資掛鉤，也就是與政府的教育財政投入掛鉤，有些地方政府傾向于通過控制高級職稱數(shù)量控制財政支出。職稱制度飽受詬病的一個方面是限額的問題，因為限額即是控制財政支出。作為一種專業(yè)技術(shù)水平的標志，對職稱進行限額是不合理的，對教師不公平，也不利于發(fā)揮職稱的激勵作用。

中小學教師職稱制度有許多改進的空間，但從司法審查的角度，有以下兩點需要改進：其一，統(tǒng)一職稱評審的主體。考慮到職稱評審工作需要專業(yè)知識，應當將職稱評審的決定權(quán)配置給教育行政部門，這與人社部門擁有職稱評審工作的綜合管理職能并不沖突，因職稱評審相關的政策與規(guī)則仍然可以由人社部門決定。但評審的具體組織工作應當完全由教育行政部門承擔，這才比較符合實際，實踐中主要是教育行政部門在組織中小學職稱評審工作，而后由人社部門確認，由人社部門確認是沒有實際功能的程序。如果人社部門行使最終決定權(quán)的話，那么教師對結(jié)果不滿，應當以人社部門為被告，但人社部門又不是具體組織的部門；如果以教育行政部門為被告的話，教育行政部門又不是法定的最終決定主體。這既增加行政成本，又對教師維權(quán)不利。另外，還有些地方保留職稱改革領導小組辦公室之類臨時性的組織?？紤]到職稱評審已經(jīng)常規(guī)化和制度化，它早應當被廢止了，其相應職能應當由常設和固定的政府職能部門承擔。其二，進一步完善職稱評審的程序規(guī)定。職稱評審規(guī)則應當細化并公開，這包括政府制定的職稱評審規(guī)定，也包括學校內(nèi)部的職稱評審規(guī)定，如此，法官審理此類案件才有根據(jù)。此外，有效的監(jiān)督來自于利益相關者的監(jiān)督，職稱評審結(jié)果向社會公開，利益相關者和輿論監(jiān)督才有可能。

注 釋：

① 楊述全訴鐵嶺市教育局履行法定職責案，遼寧省鐵嶺市中級人民法院行政裁定書(2015)鐵立行終字第00006號。

② 吳明霞訴福建省教育廳教育行政管理(教育)案，福建省福州市中級人民法院行政裁定書(2019)閩01行終298號。

③ 田益民與衢州市衢江區(qū)教育局履行教師職稱評審職責案，浙江省高級人民法院行政裁定書(2015)浙立行申字第48號。

④ 薛應光與畢節(jié)市人民政府行政復議案，貴州省高級人民法院行政判決書(2016)黔行終1143號。

⑤ 王微微與哈爾濱市人民政府行政復議案，黑龍江省高級人民法院行政判決書(2019)黑行終154號。

⑥ 莊晚輝受賄案，福建省惠安縣人民法院刑事判決書(2017)閩0521刑初11號；王旭陽受賄罪案，河南省唐河縣人民法院刑事判決書(2012)唐刑初字第349號。

⑦ 劉海軍受賄案，鶴壁市山城區(qū)人民法院刑事判決書(2013)山刑初字第138號。

⑧ 楊德厚受賄案，云南省曲靖市中級人民法院刑事判決書(2014)曲中刑終字第21號；朱建明受賄案，浙江省縉云縣人民法院刑事判決書(2021)浙1122刑初250號。

⑨ 黃某某受賄案，周口市川匯區(qū)人民法院刑事判決書(2017)豫1602刑初793號。

⑩ 比較有代表性文件，比如，2012年《吉林省專業(yè)技術(shù)資格(職務)評審工作規(guī)范(暫行)》中有“為進一步規(guī)范全省專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)技術(shù)資格(職務)(以下簡稱職稱)評審工作”的表述；2015年，人力資源社會保障部教育部關于《關于深化中小學教師職稱制度改革的指導意見》也將“職稱”與“職務”并用。