宋碧青 龍開勝

生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)是尋找生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)生產(chǎn)、消費和價值實現(xiàn)過程中相關(guān)方利益不均衡、交易成本過高的領(lǐng)域，通過制度安排使受益方付費、受損方得到補償，并激勵(或避免)相關(guān)方實施有(不)利于全局、整體和長期利益的行為(1)中國21世紀(jì)議程管理中心編著《生態(tài)補償?shù)膰H比較:模式與機制》,社會科學(xué)文獻出版社2012年版，第1頁。。生態(tài)補償政策多與特定的土地利用服務(wù)有關(guān)，其實施區(qū)域多為生態(tài)脆弱區(qū)且多與貧困地區(qū)在地理上有著高度的重疊性(2)吳樂、朱凱寧、靳樂山等《環(huán)境服務(wù)付費減貧的國際經(jīng)驗及借鑒》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2019年第11期，第34-41頁。。脆弱的生態(tài)環(huán)境會加劇地區(qū)貧困，農(nóng)戶貧困又會增加對自然資源的攫取，加速脆弱的生態(tài)環(huán)境惡化，容易陷入惡性循環(huán)(3)Shixiong Cao et al., “Win-win Path for Ecological Restoration,” Land Degradation & Development32, no.1 (August 2020): 430-438.。生態(tài)補償政策的設(shè)計初衷是為保護生態(tài)環(huán)境，近年來逐漸成為應(yīng)用于減貧的政策工具，特別是在發(fā)展中國家的農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境治理問題往往與貧困問題交織，越來越多的研究聚焦于生態(tài)補償對緩解農(nóng)戶貧困的作用機制及影響效應(yīng)。

已有研究從不同角度探討了生態(tài)補償對農(nóng)戶減貧的影響，如不同的生態(tài)補償方式對農(nóng)戶減貧的效果(4)李軍龍等《激勵相容理論視角下生態(tài)公益林補償對農(nóng)戶的增收效應(yīng)——以福建三明為例》，《自然資源學(xué)報》2020年第12期，第2942-2955頁；吳樂、靳樂山《貧困地區(qū)不同方式生態(tài)補償減貧效果研究——以云南省兩貧困縣為例》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2019年第10期，第70-77頁。,生態(tài)補償對不同收入水平農(nóng)戶的影響(5)朱烈夫等《生態(tài)補償有利于精準(zhǔn)扶貧嗎?——以三峽生態(tài)屏障建設(shè)區(qū)為例》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第2期，第42-48頁；馬橙、高建中《森林生態(tài)補償、收入影響與政策滿意度——基于陜西省公益林區(qū)農(nóng)戶調(diào)查數(shù)據(jù)》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2020年第11期,第58-64頁。，以及基于可持續(xù)生計分析框架辨析生態(tài)補償對農(nóng)戶可持續(xù)生計的作用(6)趙雪雁等《生態(tài)補償對農(nóng)戶生計的影響——以甘南黃河水源補給區(qū)為例》，《地理研究》2013年第3期，第531-542頁；袁梁等《生態(tài)補償、生計資本對居民可持續(xù)生計影響研究——以陜西省國家重點生態(tài)功能區(qū)為例》，《經(jīng)濟地理》2017年第10期，第188-196頁；Genowefa Blundo-Canto et al., “The Different Dimensions of Livelihood Impacts of Payments for Environmental Services (PES) Schemes: A Systematic Review,” Ecological Economics149, (March 2018): 160-183.。制度環(huán)境是構(gòu)建生態(tài)補償機制的先決性條件(7)曾慶敏、陳利根、龍開勝《我國耕地生態(tài)補償實施的制度環(huán)境評價》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第5期，第114頁。，項目的補償對象一般為土地承包者，這意味著土地所有權(quán)制度和分配形式對于項目的扶貧效果而言十分重要，以致于同一塊土地的不同權(quán)利主體(比如土地承包者和土地經(jīng)營者)在參與生態(tài)補償時也存在利益沖突(8)Stefano Pagiola, Guidelines for “Pro-poor” Payments for Environmental Services (Washington: World Bank, 2007).。生態(tài)補償政策對依賴土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的不同類型農(nóng)戶收入均有影響，包括土地承包者、土地經(jīng)營者以及農(nóng)業(yè)雇工。多元主體生計水平的提升是項目效果持久性的有效保障，但以往研究通常只關(guān)注生態(tài)補償?shù)膮⑴c農(nóng)戶即土地承包者，少有研究考慮其他土地權(quán)利主體，論述生態(tài)補償對不同類型農(nóng)戶減貧的作用路徑。

生態(tài)補償作為中央扶貧工作有力的政策工具，為脫貧攻堅目標(biāo)的實現(xiàn)貢獻了重要力量。本文從多元主體視角出發(fā)，首先系統(tǒng)回顧國內(nèi)外生態(tài)補償政策減貧的實踐經(jīng)驗，闡明生態(tài)補償對不同類型農(nóng)戶減貧的一般作用路徑及其差異，在此基礎(chǔ)上提出針對不同主體特征的生態(tài)補償行動方案，以期優(yōu)化生態(tài)補償政策設(shè)計機制，從而為我國后脫貧攻堅時代生態(tài)補償減貧戰(zhàn)略的推進提供相關(guān)對策建議。

一 多元主體視角下生態(tài)補償?shù)臏p貧路徑：基于文獻成果的歸納

生態(tài)補償多與特定的土地利用服務(wù)有關(guān)。由于補償項目的實施使依賴土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的相關(guān)主體生計受到影響，可能會進一步引發(fā)農(nóng)戶生計水平下降、收入差距擴大等其他社會問題。本文圍繞參與生態(tài)補償?shù)耐恋爻邪咭约吧嬍苡绊懙奈磪⑴c項目貧困農(nóng)戶(包括土地經(jīng)營者和農(nóng)業(yè)雇工)，總結(jié)生態(tài)補償對不同主體收入的一般影響路徑。

(一)土地承包者與生態(tài)補償減貧

一般而言，生態(tài)補償?shù)淖饔脤ο笫峭恋爻邪摺τ诳勺栽竻⑴c的項目，土地承包者能否順利參與，首先取決于地塊位置是否位于項目劃定區(qū)域，其次是農(nóng)戶是否有意愿和參與的能力(9)Stefano Pagiola, Agustin Arcenas, Gunars Platais, “Can Payments for Environmental Services Help Reduce Poverty? An Exploration of the Issues and the Evidence to Date from Latin America,” World development33, no.2 (February 2005): 237-253; 王立安等《西部生態(tài)補償與緩解貧困關(guān)系的研究框架》，《經(jīng)濟地理》2009年第9期，第1552-1557頁。；而對于強制實施的項目，只要土地承包者的地塊范圍符合要求則必須參與。生態(tài)補償通過多種補償方式彌補土地承包者損失，具體包括現(xiàn)金、實物、崗位、技術(shù)和教育等。

生態(tài)補償對土地承包者給予的現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償將直接影響其凈收益水平，當(dāng)獲得的補償金額大于農(nóng)戶參與項目的機會成本即凈收益為正時，無論農(nóng)戶參與項目時是否自愿，生態(tài)補償都能提高其收入水平。但當(dāng)項目的補償金額設(shè)置不合理時，農(nóng)戶將面臨較高的機會成本，這會導(dǎo)致農(nóng)戶的收入水平降低(10)李國平、石涵予《退耕還林生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶行為選擇及損益》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第5期，第152-161頁；Sven Wunder, “Payments for Environmental Services and the Poor: Concepts and Preliminary Evidence,” Environment and Development Economics13, no.3 (June 2008): 279-297.。現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償往往期限較短，對農(nóng)戶只存在短期的作用效果，為保證項目效果持久性，需要提升農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力，達致減貧增收的長效機制。生態(tài)補償對土地承包者收入的間接影響則表現(xiàn)為通過崗位、技術(shù)、教育等補償方式使農(nóng)戶的生計資本得到積累，進而轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶的生計能力，最終助力農(nóng)戶增收。

農(nóng)戶的生計能力包括農(nóng)戶的市場參與度和抗逆力。首先是農(nóng)戶的市場參與度。生態(tài)補償中的教育、培訓(xùn)計劃能夠提高農(nóng)戶的技能水平和就業(yè)競爭力。崗位補償為貧困農(nóng)戶提供就業(yè)機會，并對生態(tài)管護人員進行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和指導(dǎo)。如青海三江源國家公園生態(tài)保護中為農(nóng)牧民設(shè)置生態(tài)管護公益崗位(11)趙翔等《社區(qū)為主體的保護:對三江源國家公園生態(tài)管護公益崗位的思考》，《生物多樣性》2018年第2期，第210-216頁。，四川省實施的諾華川西南林業(yè)碳匯項目對林農(nóng)進行苗木繁育、補植、管護等方面技術(shù)培訓(xùn)(12)張譯、楊帆、曾維忠《網(wǎng)絡(luò)治理視域下森林碳匯扶貧模式創(chuàng)新——以“諾華川西南林業(yè)碳匯、社區(qū)和生物多樣性項目”為例》，《中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報》2019年第12期，第148-154頁。，洞庭湖區(qū)濕地生態(tài)補償為農(nóng)戶提供環(huán)保、生產(chǎn)管理方面的技能培訓(xùn)(13)楊新榮《濕地生態(tài)補償及其運行機制研究——以洞庭湖區(qū)為例》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2014年第2期，第103-113頁。。其次是農(nóng)戶的抗逆力?？鼓媪κ侵皋r(nóng)戶應(yīng)用自身資本去抵御風(fēng)險沖擊的能力。貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱以及農(nóng)戶抵御風(fēng)險能力不足使得農(nóng)戶呈現(xiàn)出脆弱性特征(14)楊龍、汪三貴《貧困地區(qū)農(nóng)戶脆弱性及其影響因素分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2015年第10期，第150-156頁。，而生態(tài)補償提升了農(nóng)戶的社會資本，增強村民間的合作和社會聯(lián)系(15)Rina Maria P. Rosales, Developing Pro-poor Markets for Environmental Services in the Philippines (London: International Institute for Environment and Development， 2003), 58-59.，有助于集體行動的達成(16)Lindsey Roland Nieratka, David Barton Bray, Pallab Mozumder,“Can Payments for Environmental Services Strengthen Social Capital, Encourage Distributional Equity, and Reduce Poverty?” Conservation and Society13, no.4 (January 2016): 345-355.，從而分散農(nóng)戶個體面臨的風(fēng)險沖擊，增強了農(nóng)戶的抗逆力，緩解農(nóng)戶脆弱性。此外，相較于農(nóng)業(yè)收入而言，生態(tài)補償款收入是一個穩(wěn)定的收入來源，能夠?qū)罐r(nóng)戶因自然災(zāi)害、價格波動而造成的農(nóng)業(yè)收入損失。

(二)土地經(jīng)營者與生態(tài)補償減貧

不同的生態(tài)補償項目對土地利用安排存在差異，如耕地保護生態(tài)補償允許農(nóng)戶繼續(xù)耕種土地，而退耕還林、自然保護區(qū)生態(tài)補償?shù)葎t限制對土地的使用。土地利用安排的差異將影響土地經(jīng)營者租賃農(nóng)地的能力，即改變其與土地承包者間的租賃關(guān)系。如果生態(tài)補償?shù)膶嵤﹨^(qū)域已有土地租賃合同安排，那么生態(tài)補償介入可能會影響這種安排(17)Stefano Pagiola, Guidelines for “Pro-poor” Payments for Environmental Services (Washington: World Bank, 2007).。在限制土地使用的項目實施前，土地經(jīng)營者能夠從土地承包者租入農(nóng)地并按合同約定從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；但項目實施后要求停止耕種則土地承包者將會終止租賃合同，土地經(jīng)營者無法繼續(xù)租入土地，失去一部分農(nóng)業(yè)收入來源致使其生計水平受損。

在部分允許繼續(xù)利用土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的項目中，土地經(jīng)營者能夠繼續(xù)向土地承包者租入土地，土地承包者在獲得生態(tài)補償收益的同時獲取租金收入。由于實際耕作者是環(huán)境服務(wù)的直接提供者，對于提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營者，理應(yīng)得到相應(yīng)補償，以激勵其持續(xù)采用生態(tài)友好的土地經(jīng)營方式，但在現(xiàn)實中這部分農(nóng)戶的權(quán)益往往被忽視。以我國耕地保護生態(tài)補償為例，政策實踐中涉及土地所有者、土地承包者和土地經(jīng)營者三類土地權(quán)利主體，而實際的受償權(quán)利人為土地所有者與土地承包者(18)趙亞莉、龍開勝《農(nóng)地“三權(quán)”分置下耕地生態(tài)補償?shù)睦碚撨壿嬇c實現(xiàn)路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期，第119-127頁。，對于采用環(huán)境友好型耕作方式的土地經(jīng)營者未給予合理補償，在一定程度上導(dǎo)致耕地使用過程中粗放利用、質(zhì)量退化問題頻發(fā)。雖然近年實施的部分耕地保護生態(tài)補償在補償款分配中考慮到不同土地權(quán)利主體的利益，如蘇州市休耕補貼補償對象為土地經(jīng)營者，南京市耕地地力保護補貼分配給土地承包者和土地經(jīng)營者，但大部分補償項目仍未考慮到多元主體間的利益格局。此外，對于采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的土地經(jīng)營者，其生產(chǎn)出的農(nóng)產(chǎn)品蘊含更多的生態(tài)價值，在市場交易過程中能獲得較一般農(nóng)產(chǎn)品更高的價格，這一溢價也是作為對其采用生態(tài)經(jīng)營方式的激勵補償。但在市場交易中，采用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式的土地經(jīng)營者是否獲得合理報酬具有不確定性。

(三)農(nóng)業(yè)雇工與生態(tài)補償減貧

生態(tài)補償對區(qū)域勞動力的需求程度產(chǎn)生影響，表現(xiàn)為影響農(nóng)業(yè)雇工的就業(yè)崗位安排。部分生態(tài)補償項目對勞動力需求降低，減少了項目實施區(qū)域為農(nóng)業(yè)雇工提供的就業(yè)崗位。如森林生態(tài)補償要求農(nóng)戶停止耕作，通過造林恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，而同樣面積的林地所需勞動力投入遠低于耕地所需勞動投入(19)胡霞《退耕還林還草政策實施后農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化——對寧夏南部山區(qū)的實證分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第5期，第63-70頁。，勞動力農(nóng)業(yè)供給時間縮短，原先被雇傭的農(nóng)業(yè)勞動力變?yōu)殚e置勞動力。而貧困地區(qū)農(nóng)戶往往缺少其他正規(guī)部門的就業(yè)機會，多依賴于農(nóng)業(yè)收入，因此導(dǎo)致農(nóng)戶收入水平降低。如我國退耕還林工程要求停止在容易發(fā)生水土流失的土地耕種，廣西珠江流域森林碳匯項目為避免碳泄露，限制項目實施地及周邊區(qū)域農(nóng)戶的林下種植、林下放牧、采伐薪柴等活動(20)陳沖影《森林碳匯與農(nóng)戶生計——以全球第一個森林碳匯項目為例》，《世界林業(yè)研究》2010第5期，第15-19頁。。這些生產(chǎn)限制性措施會導(dǎo)致原先存在農(nóng)業(yè)雇傭關(guān)系的農(nóng)戶失去部分收入來源。部分生態(tài)補償項目對勞動力需求增加，為農(nóng)業(yè)勞動力提供了更多的就業(yè)崗位，增加了農(nóng)戶的經(jīng)營性收入。如山東省云蒙湖水源地生態(tài)補償在保護區(qū)設(shè)置了生態(tài)保潔和垃圾運輸崗位，帶動當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)(21)耿翔燕、葛顏祥、王愛敏《水源地生態(tài)補償綜合效益評價研究——以山東省云蒙湖為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2017年第4期，第93-101頁。。一項針對中國大熊貓自然保護區(qū)的研究表明，在保護區(qū)內(nèi)開展生態(tài)旅游為農(nóng)戶提供了部分就業(yè)崗位，幫助農(nóng)戶獲得了更多收益(22)Yi Li, Peichen Gong, Jiesheng Ke, “Development Opportunities, Forest Use Transition, and Farmers’ Income Differentiation: The Impacts of Giant Panda Reserves in China,”Ecological Economics180, (February 2021)： 6-11.。

由此可見，當(dāng)補償項目能夠提供更多的就業(yè)崗位時，農(nóng)業(yè)雇工的工資性收入增加，生計水平提升，有助于緩解其貧困；而當(dāng)補償項目支持對象為非勞動密集型的土地利用實踐時，其提供的就業(yè)崗位數(shù)量減少，原先的農(nóng)業(yè)雇工失去了部分收入來源，面臨生計轉(zhuǎn)型的局面。但由于技能水平不佳、受教育程度低等因素，農(nóng)業(yè)雇工較難在非農(nóng)部門找到長期、正規(guī)的崗位，因而生態(tài)補償導(dǎo)致這部分農(nóng)戶生計水平下降。

二 生態(tài)補償減貧路徑比較：不同主體路徑的差異

生態(tài)補償對環(huán)境服務(wù)的出售者和其他利益相關(guān)者的收入產(chǎn)生影響，由于各主體在環(huán)境服務(wù)中扮演的角色各異，其減貧路徑存在異質(zhì)性。本文圍繞生態(tài)補償項目地塊上不同類型農(nóng)戶的權(quán)利及義務(wù)特征、補償形式及影響機制，總結(jié)生態(tài)補償對不同主體減貧路徑的差異，結(jié)果見表1。

表1 生態(tài)補償減貧路徑比較

(一)各主體享有的權(quán)利及承擔(dān)的義務(wù)存在差異

擁有土地產(chǎn)權(quán)是參與生態(tài)補償?shù)那疤釛l件，也是生態(tài)補償款項分配的基本依據(jù)。生態(tài)補償實施的項目地塊上不同主體享有不同的土地權(quán)利，其所需履行的義務(wù)也不相同。對于土地承包者而言，作為生態(tài)補償?shù)膮⑴c者，擁有項目地塊的土地承包權(quán)，承擔(dān)項目合同規(guī)定的環(huán)境服務(wù)義務(wù)，是生態(tài)補償?shù)氖軆攲ο?。如我國實施的退耕還林以及耕地保護生態(tài)補償，地方政府在政策實踐中一般將生態(tài)補償款項支付給土地承包者，并要求其提供合同中規(guī)定的環(huán)境服務(wù)。土地經(jīng)營者擁有項目地塊的土地經(jīng)營權(quán)，其向土地承包者租入土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不存在法理意義上的環(huán)境保護責(zé)任。但對于提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營者，符合生態(tài)補償?shù)倪\作規(guī)則，應(yīng)當(dāng)對其進行補償。農(nóng)業(yè)雇工不享有項目地塊的土地權(quán)利，也無需承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，不納入生態(tài)補償款項的支付對象，其僅通過出售勞動力換取工資報酬。

(二)生態(tài)補償對各主體的補償形式存在差異

針對不同主體提供的環(huán)境服務(wù)特點，設(shè)定差異化的生態(tài)補償形式。一般而言，要求土地承包者提供的環(huán)境服務(wù)公共性較強，多需借助政府轉(zhuǎn)移支付對其進行補償。政府轉(zhuǎn)移支付的具體形式包括縱向的中央財政轉(zhuǎn)移支付以及橫向的地方政府間轉(zhuǎn)移支付，實踐方式包括發(fā)放現(xiàn)金、給予實物、設(shè)置崗位、技術(shù)培訓(xùn)和教育投入等。土地經(jīng)營者通過采用環(huán)境友好的生產(chǎn)方式，一方面能夠生產(chǎn)出生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品，另一方面，由于生態(tài)價值外溢產(chǎn)生的環(huán)境外部效應(yīng)，因而對土地經(jīng)營者的補償，可通過政府轉(zhuǎn)移支付方式或借助市場交易機制實現(xiàn)。已有地方政府在耕地保護補償資金中設(shè)置一定的比例額度對土地經(jīng)營者進行轉(zhuǎn)移支付，或通過市場交易使土地經(jīng)營者生產(chǎn)出的生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品獲得生態(tài)溢價而獲得補償。農(nóng)業(yè)雇工則是基于市場定價對其勞動投入支付相應(yīng)報酬，如通過開展生態(tài)旅游為農(nóng)業(yè)雇工提供服務(wù)業(yè)崗位并支付工資報酬。

(三)生態(tài)補償對各主體減貧的影響機制存在差異

生態(tài)補償對不同主體的減貧路徑存在異質(zhì)性。具體而言，土地承包者是生態(tài)補償各類補償措施的直接作用對象，補償項目通過給予現(xiàn)金或?qū)嵨镅a償直接影響土地承包者的凈收益水平，若參與項目后凈收益為正值，則有助于土地承包者增收減貧。此外，借助一系列配套的補償方式，包括崗位、技術(shù)、教育等提高農(nóng)戶增收的生計能力，間接助力其減貧。生態(tài)補償對土地利用安排的差異影響土地經(jīng)營者租賃農(nóng)地能力，而土地租賃合同的維系或終止決定其農(nóng)業(yè)收入水平。對提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營者的補償能激勵其持續(xù)采納生態(tài)友好的土地經(jīng)營方式，同時也可增加其收益。生態(tài)補償具體的運作安排影響項目實施區(qū)域為農(nóng)業(yè)雇工提供的就業(yè)崗位安排，進而作用于其收入水平。當(dāng)補償項目支持對象為勞動密集型的土地利用實踐時，能夠提供更多的就業(yè)崗位，增加農(nóng)業(yè)雇工收入。部分項目為農(nóng)業(yè)雇工提供技能培訓(xùn)，增強其勝任崗位能力，有助于其獲得更穩(wěn)定的工資報酬。

三 后脫貧時代不同主體生態(tài)補償?shù)目蛇x擇行動方案

2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的絕對貧困問題得到解決，后脫貧攻堅時代的主要任務(wù)是鞏固拓展扶貧成果以及治理相對貧困(23)曾福生《后扶貧時代相對貧困治理的長效機制構(gòu)建》，《求索》2021年第1期，第116-121頁。。生態(tài)補償也需契合現(xiàn)實情勢，向構(gòu)建鞏固拓展脫貧攻堅成果的長效機制轉(zhuǎn)變?；谇拔牡膶嵺`經(jīng)驗分析，在今后的生態(tài)補償政策制定中，不僅要關(guān)注項目參與者的福利水平變化，也要兼顧相關(guān)利益主體的生計水平，確保農(nóng)戶協(xié)同發(fā)展，最大程度取得項目的生態(tài)、社會及經(jīng)濟效益。為此，本文以提升土地承包者收入水平，維護土地經(jīng)營者權(quán)益以及保障農(nóng)業(yè)雇工福利水平為具體目標(biāo)，提出契合不同主體特征的生態(tài)補償行動方案。

(一)土地承包者增收行動方案

由生態(tài)補償對土地承包者減貧的影響路徑可知，部分項目使參與者的凈收益水平降低，產(chǎn)生負面效果，為此通過優(yōu)化實施策略使項目參與者實現(xiàn)利益最大化。

其一，增強生態(tài)補償項目瞄準(zhǔn)性。有研究指出，部分補償項目的益貧性不顯著，較富裕農(nóng)戶反而獲得了更多的項目福利(24)Nitta Atomu et al., “Direct Payments to Japanese Farmers: Do they Reduce Rice Income Inequality? Lessons for Other Asian Countries,” Journal of Policy Modeling42, no.5 (September-October 2020): 968-981；吳樂、孔德帥、靳樂山等《生態(tài)補償對不同收入農(nóng)戶扶貧效果研究》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2018年第5期，第134-144頁。。在后脫貧時代，生態(tài)補償應(yīng)與精準(zhǔn)扶貧工作相結(jié)合，重點瞄準(zhǔn)相對貧困人群，優(yōu)先向易返貧群體傾斜。為此，需調(diào)整農(nóng)戶的參與門檻，放寬對農(nóng)戶土地面積、資金投入、技術(shù)能力的限制并給予一定的政策優(yōu)惠，使政策起到較好的幫扶效果，但參與項目的農(nóng)戶必須具備能夠提供所要求的環(huán)境服務(wù)的能力。

其二，優(yōu)化補償標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)則?？茖W(xué)合理的補償標(biāo)準(zhǔn)是彌補農(nóng)戶機會成本、調(diào)動農(nóng)戶參與積極性的前置條件，在補償標(biāo)準(zhǔn)制定中需充分尊重農(nóng)戶意愿。不同區(qū)域的自然資源稟賦、社會經(jīng)濟條件存在差異，參與農(nóng)戶的機會成本、家庭狀況也各不相同，要對不同地域、不同收入層次的農(nóng)戶制定差異化補償方案，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)調(diào)整補償標(biāo)準(zhǔn)。

其三，開展多樣化補償形式。拓展當(dāng)前政府主導(dǎo)的財政資金轉(zhuǎn)移支付的單一形式，如為有勞動能力的相對貧困農(nóng)戶提供更多就業(yè)崗位，加強教育、技術(shù)培訓(xùn)等扶智措施，如農(nóng)機服務(wù)推廣、專業(yè)技能培訓(xùn)等；不斷引入市場機制，立足當(dāng)?shù)刈匀毁Y源稟賦，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。通過多種措施構(gòu)建農(nóng)戶生計能力培育和發(fā)展的有利環(huán)境，增強其生存韌性，實現(xiàn)生態(tài)補償鞏固脫貧成果的長效機制。

(二)土地經(jīng)營者權(quán)益維護行動方案

生態(tài)補償通過影響土地經(jīng)營者租賃農(nóng)地能力及土地經(jīng)營方式進而作用于其收入水平,本文為維護土地經(jīng)營者權(quán)益，提出以下改進策略。

對于土地經(jīng)營者可繼續(xù)租賃農(nóng)地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的情形，考慮對提供了優(yōu)質(zhì)環(huán)境服務(wù)的土地經(jīng)營者給予一定補償。如政府可以在補償方案中設(shè)定土地承包者和土地經(jīng)營者間補償款分配的比例，以環(huán)境服務(wù)供給質(zhì)量作為定價依據(jù)，構(gòu)建環(huán)境服務(wù)質(zhì)量評價體系，依據(jù)不同環(huán)境服務(wù)質(zhì)量等級設(shè)定對土地經(jīng)營者的補償數(shù)額，以此提高土地經(jīng)營者的收入水平并增強其環(huán)境保護的積極性和主動性。此外，也有學(xué)者提出土地經(jīng)營者由于不承擔(dān)法定的生態(tài)保護責(zé)任，不宜參與生態(tài)補償資金分配，土地經(jīng)營權(quán)人直接生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品，通過產(chǎn)品價格獲得補償是優(yōu)先方式(25)趙亞莉、龍開勝《農(nóng)地“三權(quán)”分置下耕地生態(tài)補償?shù)睦碚撨壿嬇c實現(xiàn)路徑》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2020年第5期，第119-127頁。。由此，為激勵土地經(jīng)營者提供更優(yōu)的環(huán)境服務(wù)，需建立物質(zhì)化生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量認證制度，體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品與普通農(nóng)產(chǎn)品的價值差異，幫助土地經(jīng)營者獲得更高收益。

針對土地租賃合同終止的情形，土地經(jīng)營者可耕種的土地面積減少，減少了其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，部分農(nóng)戶變?yōu)殚e置勞動力，這部分勞動力面臨生計轉(zhuǎn)型的局面。為此，生態(tài)補償應(yīng)擴大技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持的覆蓋面，將因項目實施而生計受損的這部分農(nóng)戶納入政策范圍，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，優(yōu)化農(nóng)戶勞動力配置以獲得更多收入。

(三)農(nóng)業(yè)雇工福利保障行動方案

農(nóng)業(yè)雇工僅按照雇傭合同約定提供體力勞動，并不是嚴(yán)格意義上的環(huán)境服務(wù)提供者，不屬于生態(tài)補償資金的分配對象。生態(tài)補償影響農(nóng)業(yè)雇工的就業(yè)安排，對于補償項目支持對象為非勞動密集型的土地利用實踐，項目實施后產(chǎn)生閑置勞動力，部分勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，但多從事簡單的體力勞動，收入低且不穩(wěn)定(26)繆麗娟、何斌、崔雪鋒等《中國退耕還林工程是否有助于勞動力結(jié)構(gòu)調(diào)整》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第3期，第426-430頁。。針對這部分農(nóng)戶，生態(tài)補償在設(shè)計時要考慮實施區(qū)域的勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，使這部分因項目實施而產(chǎn)生的閑置勞動力得到有效配置。

具體而言，一是促進閑置勞動力“離土”即本地非農(nóng)就業(yè)。以政府為主導(dǎo)，積極吸納引進社會資本，依托生態(tài)保護建設(shè)項目，落地生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如生態(tài)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，為閑置勞動力提供就業(yè)崗位。二是促進閑置勞動力“離鄉(xiāng)”。對于自身素質(zhì)較優(yōu)的閑置勞動力，政府需發(fā)揮中介橋梁作用，與勞動力需求度較高地區(qū)建立合作關(guān)系，積極引導(dǎo)閑置勞動力流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)收益更高的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

對于補償項目為勞動密集型的土地利用實踐，已有研究指出當(dāng)前崗位類生態(tài)補償提供的就業(yè)崗位質(zhì)量不高，且減弱了參與者拓寬就業(yè)渠道的主動性(27)杜洪燕、武晉《生態(tài)補償項目對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的影響——基于農(nóng)村地區(qū)自我發(fā)展能力的視角》，《人口與經(jīng)濟》2017年第6期，第116-124頁。。為此，政府可聯(lián)合高?；蚩蒲袉挝?，下沉基層為農(nóng)業(yè)雇工提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)，一方面有效提升農(nóng)戶的技能水平，另一方面也促使其提供更優(yōu)質(zhì)的環(huán)境服務(wù)。

(四)保障措施

生態(tài)補償項目的平穩(wěn)、有效運行離不開相關(guān)保障措施發(fā)揮的輔助性作用，主要應(yīng)圍繞完善生態(tài)補償監(jiān)測機制、建立退出機制以及完善補償立法展開。

第一，完善監(jiān)測機制。需定期監(jiān)測評估農(nóng)戶收入情況和環(huán)境服務(wù)提供水平。當(dāng)前需重點關(guān)注易返貧人群，包括不穩(wěn)定的脫貧人口以及邊緣易致貧人口，將上述群體納入監(jiān)測范圍，通過建立易返貧人口數(shù)據(jù)平臺，定期走訪摸排，及時了解農(nóng)戶動態(tài)并施以幫扶措施。對農(nóng)戶提供的環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)測則可通過在村莊設(shè)置管護人員崗位，定期對森林保護、土地耕作等環(huán)節(jié)進行監(jiān)管。

第二，構(gòu)建退出機制。依托監(jiān)測平臺獲得的信息，動態(tài)調(diào)整項目參與者，使有限的補償資金達到最優(yōu)配置。具體而言，若農(nóng)戶有效提供了環(huán)境服務(wù)并已脫貧，則將其退出；若農(nóng)戶提供了環(huán)境服務(wù)但屬于易返貧人群，則考慮轉(zhuǎn)變補償方式、優(yōu)化幫扶形式；若農(nóng)戶未按規(guī)定提供環(huán)境服務(wù)但屬于易返貧人群，則加強對其環(huán)境服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督；若農(nóng)戶未有效提供環(huán)境服務(wù)但已脫貧，則主動終止項目合同。

第三，完善生態(tài)補償立法。生態(tài)補償為我國的減貧事業(yè)做出了重要貢獻，在后脫貧攻堅時代仍將繼續(xù)發(fā)揮價值，為此，需健全生態(tài)補償立法體系，有效補足當(dāng)前生態(tài)補償立法零散、標(biāo)準(zhǔn)各異、監(jiān)管不嚴(yán)等短板，形成一套規(guī)范的法理約束。一是出臺正式的生態(tài)補償政策，明確各類生態(tài)補償?shù)难a償標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程序等內(nèi)容，界定各利益主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，將各類生態(tài)補償制度納入統(tǒng)一、完整的制度運行框架中；二是制定生態(tài)補償市場化運作規(guī)則，包括市場化準(zhǔn)入、具體流程、收益分配等細則，確保生態(tài)補償市場化機制的規(guī)范運行。

四 研究結(jié)論

本文基于多元主體視角，在系統(tǒng)梳理國內(nèi)外生態(tài)補償實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，探討了生態(tài)補償對土地承包者、土地經(jīng)營者以及農(nóng)業(yè)雇工減貧的影響路徑及其差異，并針對不同農(nóng)戶特征提出后脫貧時代生態(tài)補償行動方案。結(jié)果表明，不同類型農(nóng)戶的土地權(quán)利及義務(wù)特征、適用的補償形式以及減貧作用機制存在差異。土地承包者擁有項目地塊的土地承包權(quán)，需承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，其減貧機制在于生態(tài)補償影響土地承包者的凈收益水平與生計能力；土地經(jīng)營者擁有項目地塊的土地經(jīng)營權(quán)，不承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，其減貧機制在于生態(tài)補償影響土地經(jīng)營者租賃農(nóng)地能力和干預(yù)其土地經(jīng)營方式；農(nóng)業(yè)雇工無參與項目地塊的土地權(quán)利，不承擔(dān)提供環(huán)境服務(wù)義務(wù)，其減貧機制在于生態(tài)補償影響農(nóng)業(yè)雇工的就業(yè)崗位安排以及通過提供技能培訓(xùn)提高其勝任崗位能力。

本文依據(jù)路徑分析提出針對不同主體的生態(tài)補償行動方案：為促進土地承包者增收要增強項目瞄準(zhǔn)性、優(yōu)化補償標(biāo)準(zhǔn)制定規(guī)則以及開展多樣化補償形式；為維護土地經(jīng)營者權(quán)益，可在補償方案中設(shè)定土地承包者和土地經(jīng)營者間補償款的分配比例或構(gòu)建生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品市場化機制，并對土地經(jīng)營者提供技術(shù)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持；為保障農(nóng)業(yè)雇工福利水平，可依托生態(tài)保護建設(shè)項目，落地生態(tài)產(chǎn)業(yè)，通過政府引導(dǎo)其非農(nóng)轉(zhuǎn)移就業(yè)，為農(nóng)業(yè)雇工提供農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)。此外，還需完善生態(tài)補償監(jiān)測、退出機制，推動生態(tài)補償立法以保障項目有效運行。

誠然，不同的生態(tài)補償項目在設(shè)計機制、實施方式上存在差異，這表明對項目的減貧效果和實施策略還需具體問題具體分析。在今后的生態(tài)補償機制設(shè)計中，應(yīng)當(dāng)重視所有的權(quán)益主體而非單一利益主體，既要考慮提供環(huán)境服務(wù)的直接權(quán)利主體，也要兼顧因項目實施而受影響的相關(guān)主體，充分考慮多主體的利益格局變化，增強政策扶貧效力。