摘? ? ? 要：全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)，而治理有效需要建立在良好的治理秩序基礎(chǔ)之上。建構(gòu)基于法治的鄉(xiāng)村治理秩序，是從善秩到善治的關(guān)鍵，其取決于村內(nèi)部治理秩序和村外部治理秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)、協(xié)調(diào)與平衡。邏輯框架在于：村內(nèi)部層面，村民依法自治、依法用權(quán)維權(quán);村外部層面，政府依法行政，推進(jìn)治理法治化;協(xié)調(diào)與平衡層面，良法善治、緣法而治。同時(shí)，從善秩到善治還需要轉(zhuǎn)變治理理念、價(jià)值、主體和方式，這樣，鄉(xiāng)村治理才能實(shí)現(xiàn)由“人治”到法治、由權(quán)力本位到權(quán)利本位、由單主體到多中心、由經(jīng)驗(yàn)之治到規(guī)則之治的轉(zhuǎn)換。

關(guān)? 鍵? 詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;治理有效;治理秩序;善秩;善治

中圖分類號(hào)：D920.0? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? 文章編號(hào)：1007-8207（2022）02-0053-11

收稿日期：2021-10-15

作者簡介：呂培進(jìn)，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生，呂梁學(xué)院講師，研究方向?yàn)榈胤秸?、基層治理?/p>

基金項(xiàng)目：本文系山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“鄉(xiāng)村振興視域下山西省農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀、模式與創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2019B534;山西省軟科學(xué)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興視域下山西農(nóng)村治理政策與實(shí)踐研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2018041006-1。

治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求的重要內(nèi)容之一，強(qiáng)調(diào)通過有效治理實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村振興。在學(xué)理上，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)一起為了維持鄉(xiāng)村秩序，促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展，依據(jù)法律法規(guī)和傳統(tǒng)習(xí)俗等為社會(huì)提供公共服務(wù)、進(jìn)行公共管理的活動(dòng)，是鄉(xiāng)村多元主體協(xié)同參與治理鄉(xiāng)村的過程。[1]治理有效強(qiáng)調(diào)通過治理手段和治理過程建立良性運(yùn)行的治理秩序進(jìn)而達(dá)到善治的效果，而善治的基礎(chǔ)和前提是良好的治理秩序即善秩。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村秩序發(fā)生變化的時(shí)代背景下，如何有效地建構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序，使鄉(xiāng)村治理由善秩到善治，是一個(gè)亟待破解的現(xiàn)實(shí)問題。

一、現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理秩序面臨的問題

（一）傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序發(fā)生了改變

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理秩序建立在極為穩(wěn)定的治理結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，因之建構(gòu)而成的鄉(xiāng)村治理秩序具有一定的穩(wěn)定性。在費(fèi)孝通看來，傳統(tǒng)中國社會(huì)的治理是通過兩條平行的軌道進(jìn)行的：一條軌道是由官員和知識(shí)分子構(gòu)成的官僚體系實(shí)施治理，另一條軌道則是由鄉(xiāng)紳（也稱士紳、紳士）等鄉(xiāng)村精英進(jìn)行治理，士紳進(jìn)行鄉(xiāng)村治理的組織基礎(chǔ)是宗族。由此中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)形成了縣官—上層士紳—底層精英—村民四層權(quán)力結(jié)構(gòu)。[2]鄉(xiāng)村社會(huì)確立的是基于道德要素維持著的差序格局，呈現(xiàn)為家族社會(huì)、熟人社會(huì)、禮俗社會(huì)、無訟社會(huì)、禮治、長老等具有多元化特征的社會(huì)形態(tài)，社會(huì)秩序主要靠禮來維持，而維持禮治的手段是教化、傳統(tǒng)文化，負(fù)有調(diào)解責(zé)任的是長老，人情往來成為人際關(guān)系維持的主要媒介。[3]士紳文化、村莊儀式、血緣宗族組織、族長權(quán)威、宗族勢力、禮儀等構(gòu)成了清末時(shí)期中國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和生活秩序的重要元素。[4]中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理體現(xiàn)了國家政權(quán)與宗族權(quán)力、底層社會(huì)自治權(quán)之間的博弈與平衡，而這種平衡秩序加固、維持了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)和秩序。然而，工業(yè)化、現(xiàn)代化改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理格局和制度環(huán)境，尤其是伴隨著現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理方式變革和村民自治制度的確立，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序已經(jīng)發(fā)生改變。

（二） 現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系亟待建立并完善

我國以村民委員會(huì)為自治組織主體的現(xiàn)代村民自治制度于20世紀(jì)80年代初隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行、人民公社體制解體而逐步建立。這一時(shí)期，村民自治制度還不夠成熟，鄉(xiāng)村治理制度體系的有序整合相對(duì)不足，高度融合的鄉(xiāng)村治理體系還未形成，與之相配套的法律、政策、制度體系還不健全，對(duì)村民各項(xiàng)自治權(quán)利的保護(hù)尚有疏漏。從制度生命周期理論角度看，村民自治制度仍處于發(fā)育階段，鄉(xiāng)村治理制度體系、治理秩序結(jié)構(gòu)有待完善，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理制度和治理體系的功能還未得到充分發(fā)揮。如村民自治原本就是一項(xiàng)法制化的制度，但在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中依法自治并未得以全面落實(shí)，輕視法治、無視法治等現(xiàn)象依然不同程度地存在，使得有些鄉(xiāng)村的自治仍然停留在形式化層面。

（三）鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)主體間關(guān)系不和諧

法治建設(shè)缺位導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)面臨主體間關(guān)系不和諧問題。一是村莊內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主體間關(guān)系不和諧。如村“兩委”爭利益、爭權(quán)力、推諉扯皮等現(xiàn)象并不少見，后果則是村自治機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)力和自治功能弱化。二是村干部與村民關(guān)系不和諧。有的村干部違規(guī)暗箱操作、拒不公開村集體財(cái)務(wù)收支等侵害村民合法權(quán)益的情況時(shí)有發(fā)生;有的村干部只為自己的家族和小團(tuán)體謀利益，不顧及村民利益和公共利益，導(dǎo)致干群關(guān)系不和諧。[5]三是村外部治理結(jié)構(gòu)及各要素間不兼容，主要體現(xiàn)在基層公權(quán)力組織與村自治組織之間。有的基層政府在利益分配、任務(wù)下派、政策落實(shí)中的不公正，誘發(fā)了上下級(jí)關(guān)系不和諧。四是鄉(xiāng)村外部公權(quán)力部門與村內(nèi)部群體間也存在關(guān)系不和諧問題。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)、事權(quán)多上收至縣，隨著縣級(jí)權(quán)力的擴(kuò)張、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的收縮和條塊管理權(quán)力分割尤其是“條”的縱向到底的深入，使縣級(jí)行政部門與村的接觸日趨密集，但上級(jí)部門在公共項(xiàng)目、物資審批與撥付分配上不公正、不均衡也會(huì)導(dǎo)致上下級(jí)之間關(guān)系不和諧。

二、鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)：基于法治的治理秩序

（一）鄉(xiāng)村治理須是有序之治

所謂秩序，是基于一定規(guī)則而形成的有序穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，也指有條理、不混亂的情況，是使有條理的、有組織的各構(gòu)成部分達(dá)到正常運(yùn)轉(zhuǎn)或良好的外在狀態(tài)。秩序揭示和蘊(yùn)含了宇宙、自然、社會(huì)運(yùn)行的規(guī)律性特征。秩序一般分為自然秩序和社會(huì)秩序，前一種秩序主要由自然規(guī)律支配，后一種秩序主要由社會(huì)規(guī)則所構(gòu)建和維系。社會(huì)秩序是指人們在長期社會(huì)交往中形成的相對(duì)穩(wěn)定的關(guān)系模式、結(jié)構(gòu)和狀態(tài)。在學(xué)理上，鄉(xiāng)村治理秩序是鄉(xiāng)村治理的主體、要素、工具和手段、制度機(jī)制體系等基于一定的規(guī)則，良性穩(wěn)定有序運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)平衡狀態(tài)。

秩序的存在是客觀的，通常秩序也被稱為規(guī)律。秩序既是治理的終點(diǎn)也是起點(diǎn)。對(duì)于治理而言，只有基于秩序的治理才具備有效性。埃莉諾·奧斯特羅姆正是基于治理秩序的研究，解釋了單中心秩序理論假設(shè)在現(xiàn)實(shí)生活中面臨的困境與沖突，提出了多中心秩序理論，催生了其之后的社會(huì)自治理論和多中心治理理論。[6]因而鄉(xiāng)村治理也應(yīng)是有序之治。在傳統(tǒng)鄉(xiāng)村內(nèi)生秩序已經(jīng)發(fā)生改變的現(xiàn)實(shí)情境下，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序應(yīng)尋求新的秩序建構(gòu)元素，以實(shí)現(xiàn)有序之治。當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理的難點(diǎn)在于具有現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性的新的治理秩序尚未建立，而治理制度的結(jié)構(gòu)性斷裂造成了治理秩序的結(jié)構(gòu)性破壞，致使現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理格局處于邊緣失序的不平衡狀態(tài)。因此，鄉(xiāng)村有效治理的首要任務(wù)就是盡快完成現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序重構(gòu)。

（二）基于法治的鄉(xiāng)村治理秩序

基于法治的鄉(xiāng)村治理秩序已成為鄉(xiāng)村善治的邏輯基點(diǎn)，也就是說，鄉(xiāng)村治理有效必須建立在善秩基礎(chǔ)之上，即建構(gòu)基于法治和以自治為核心的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序。我國現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理的根本制度是村民自治制度，實(shí)踐中，自村民自治制度確立以來，良性且有效運(yùn)行的鄉(xiāng)村治理秩序體系還不夠完善，其根源很大程度上在于缺乏維持秩序建構(gòu)的具有規(guī)則功能的外在力量，在于缺少法治的強(qiáng)有力支撐。因?yàn)槿魏我环N制度的運(yùn)行都需要一種強(qiáng)制力為保障，否則再好的制度也難以產(chǎn)生良好的制度功能和效果。對(duì)于現(xiàn)代制度來說，這種具有保障功能的最佳和最適合的強(qiáng)制力就是法治。若鄉(xiāng)村治理只有自治而缺失法治保障，自治的功能必將難以發(fā)揮，因而村民自治須是法治保障下的依法自治。這樣，才能使村民自治制度的功能得到充分發(fā)揮，才能更加接近善治。由此看來，村民自治離不開法治，鄉(xiāng)村自治秩序須是基于法治的自治秩序。同時(shí)，也不能忽視德治等其他治理要素。德治有教化、勸導(dǎo)等功能優(yōu)勢，能夠通過輿論、倫理等實(shí)現(xiàn)對(duì)人的思想和行為的內(nèi)在約束，教化、引導(dǎo)人的思想和行為符合道德準(zhǔn)則，為鄉(xiāng)村治理建構(gòu)德治秩序。

鄉(xiāng)村治理秩序建構(gòu)的重點(diǎn)在于國家主導(dǎo)型下的制度化。[7]自治、法治、德治是現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理秩序的重要建構(gòu)元素，能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理確立自治秩序、法治秩序和德治秩序。[8]因而鄉(xiāng)村善治應(yīng)當(dāng)將三者有機(jī)結(jié)合。

強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村治理是基于法治的治理，是因?yàn)榉ㄖ螌?duì)于治理秩序建構(gòu)具有先天優(yōu)勢。法治與德治、文化之治、技術(shù)之治、智慧之治等均是鄉(xiāng)村治理秩序建構(gòu)的重要元素，具有規(guī)則或秩序的功能。法治既是現(xiàn)代社會(huì)的重要特征之一，也具有傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理秩序建構(gòu)元素所不具備的現(xiàn)代性、適應(yīng)性和高效性。法治能夠通過法律規(guī)定明確并確認(rèn)權(quán)力與權(quán)利的主體、邊界和范圍，以強(qiáng)制力為保障，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理秩序的建構(gòu)。

三、鄉(xiāng)村治理有效的秩序建構(gòu)：基于法治的治理秩序框架

在理論層面，鄉(xiāng)村善秩與善治主要取決于村內(nèi)部治理秩序和村外部治理秩序兩個(gè)層面的良性互動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上的協(xié)調(diào)與平衡。

（一）建構(gòu)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的村內(nèi)部治理秩序

1.堅(jiān)持依法自治。一方面，依法理順村“兩委”之間的關(guān)系?！吨腥A人民共和國村民委員會(huì)組織法》（以下簡稱《村組法》）第四條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會(huì)行使職權(quán);依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利?！洞褰M法》第二章對(duì)村民委員會(huì)的組成和職責(zé)作出了明確規(guī)定，因而村民委員會(huì)作為村民自治機(jī)構(gòu)要依法行使自治權(quán)，在憲法、法律法規(guī)和有關(guān)自治章程、村規(guī)民約的范圍內(nèi)，依法管理公共財(cái)產(chǎn)和公共事務(wù)，嚴(yán)格按照政策、法律程序辦事，充分尊重、維護(hù)村集體以及村民的利益和各項(xiàng)合法權(quán)益，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各村民自治機(jī)構(gòu)、組織和村民共同推進(jìn)依法自治，自覺接受村民監(jiān)督。即村民委員會(huì)不僅要帶領(lǐng)村民依法行使法律賦予的自治權(quán)，還要承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)和相關(guān)法律責(zé)任。另一方面，建立并完善村內(nèi)部自治運(yùn)行機(jī)制。村民委員會(huì)是村民自治的核心，因而要正確處理與村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的關(guān)系，積極探索、完善民主管理、民主議事的制度和程序，善于運(yùn)用“四議兩公開”等制度、經(jīng)驗(yàn)，不斷規(guī)范管理、議事、決策程序，以實(shí)現(xiàn)村集體利益最大化;切實(shí)保障村民的參與權(quán)、知情權(quán)、參與評(píng)議決議權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以程序規(guī)范、程序正義保證決策的合法性、公平公正性和有效性。

2.村民依法用權(quán)、維權(quán)。一方面，村民要依法參與自治。作為村民自治的主體，村民享有憲法、法律等賦予的各項(xiàng)自治權(quán)利。村民依法行使參與自治的權(quán)利，有助于加強(qiáng)對(duì)村民委員會(huì)的監(jiān)督，有助于約束村自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力。也就是說，村民在自治中扮演著重要角色，發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，村民不應(yīng)放棄憲法和法律賦予的合法權(quán)利。另一方面，村民的合法權(quán)益受憲法、法律保護(hù)。當(dāng)村民認(rèn)為其參與自治權(quán)利和合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，有權(quán)運(yùn)用法律武器加以維護(hù)。

3.促進(jìn)干群關(guān)系更加和諧。干群關(guān)系融洽、和諧是村民自治的基礎(chǔ)和前提，也是善秩的基本內(nèi)容。促進(jìn)干群關(guān)系更加和諧，關(guān)鍵在于村干部能否依法行使管理權(quán)以及能否依法正確處理干群關(guān)系。在法治層面，村干部和村民的關(guān)系并非行政管理者與被管理者的關(guān)系。村民委員會(huì)不是行政執(zhí)法部門，沒有行政執(zhí)法權(quán)，因?yàn)閼椃ê头少x予村民委員會(huì)的村民自治權(quán)的具體對(duì)象是事和物。村民委員會(huì)的管理權(quán)來自村民自治權(quán)的讓渡。[9]在身份角色上，村民委員會(huì)成員僅是基于村民的信任由村民依法選舉出來的代表或代理人，是代表全體村民依法管理村公共事務(wù)和財(cái)務(wù)的執(zhí)行者。同時(shí)，憲法、法律等也從具體條文中對(duì)村民委員會(huì)的地位、職權(quán)作出了解釋，《村組法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)向村民會(huì)議、村民代表會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作”，因此，村民會(huì)議是村民自治的最高決策機(jī)構(gòu)，并且村民委員會(huì)的權(quán)力是有限權(quán)力，且其權(quán)力行使不得超越憲法、法律、法規(guī)的界限。由此可見，只有從法律層面和身份角色上明確村干部與村民的關(guān)系，才能使干群關(guān)系更加融洽、和諧。

（二）建構(gòu)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的村外部治理秩序

建構(gòu)良好的村外部治理秩序，一是基層政府依法行政;二是理順基層政府與村的關(guān)系，鄉(xiāng)村治理參與者要堅(jiān)持依法治理;三是村民要依法充分、正確行使監(jiān)督權(quán)。只有同時(shí)做到這三點(diǎn)，才能妥善化解矛盾沖突，建立良性運(yùn)行的鄉(xiāng)村自治秩序。[10]

1.基層政府依法行政?！洞褰M法》第三條規(guī)定：“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會(huì)議討論同意，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！币虼耍l(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍的調(diào)整有提出之權(quán)力，但沒有表決和審批權(quán)。表決權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于村民會(huì)議，審批權(quán)屬于縣級(jí)人民政府?！洞褰M法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！笨梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會(huì)在工作上的關(guān)系應(yīng)是指導(dǎo)、支持和幫助與接受指導(dǎo)、支持和幫助及協(xié)助的關(guān)系，可簡單地理解為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、命令與服從的關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)將村自治機(jī)構(gòu)視為下級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自然成為村干部的上級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通常給村民委員會(huì)隨時(shí)指派各項(xiàng)任務(wù)，下達(dá)各種指令和要求。無論這些任務(wù)是否屬于村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作，一律要求村民委員會(huì)和村干部限時(shí)、限量、按要求、按指標(biāo)完成，并且對(duì)于本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門完成的任務(wù)也交由村民委員會(huì)來完成，卻不支付相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)?！洞褰M法》第三十七條規(guī)定：“人民政府對(duì)村民委員會(huì)協(xié)助政府開展工作應(yīng)當(dāng)提供必要的條件;人民政府有關(guān)部門委托村民委員會(huì)開展工作需要經(jīng)費(fèi)的，由委托部門承擔(dān)?！睋?jù)此規(guī)定，無論是哪一級(jí)政府，只要要求村民委員會(huì)協(xié)助工作，都要提供必要的條件;無論哪一級(jí)政府部門委托村民委員會(huì)開展工作，委托部門都需承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。而現(xiàn)實(shí)當(dāng)中更多地是與之相悖的情況，說明地方政府并沒有充分尊重村民委員會(huì)的自治權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家的最基層政權(quán)組織，無疑對(duì)屬地的事務(wù)、財(cái)產(chǎn)、組織、個(gè)人等具有屬地行政管轄權(quán)，對(duì)所轄村及其村民委員會(huì)有行政管理權(quán)，這種管轄與被管轄、管理與被管理的關(guān)系容易被泛化、衍生為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，因此二者在工作上的關(guān)系界定應(yīng)當(dāng)依照法律的相關(guān)規(guī)定。在工作上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)在工作中的事實(shí)領(lǐng)導(dǎo)，更多地是基于村自治組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴，是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著村的政策資金撥付、財(cái)務(wù)代管、村干部工資發(fā)放、土地資源管理等諸多權(quán)力。村民委員會(huì)開展工作，一方面依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面又要借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所屬站所部門雖然不是獨(dú)立行政主體，沒有獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是獨(dú)立行政主體，具有執(zhí)法權(quán)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門通常會(huì)以政府名義行使執(zhí)法權(quán)，而對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的任務(wù)，村干部都會(huì)選擇服從并按時(shí)完成。

事實(shí)上，《村組法》也明確賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整的提出權(quán)、工作上的指導(dǎo)權(quán)，對(duì)不正當(dāng)選舉舉報(bào)的受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、處理權(quán)，村民委員會(huì)換屆移交時(shí)的監(jiān)督權(quán)，對(duì)村民舉報(bào)村民委員會(huì)信息公開不及時(shí)事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)權(quán)、責(zé)令公布權(quán)，對(duì)村民委員會(huì)成員任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)權(quán)以及對(duì)村民委員會(huì)不依法履行法定義務(wù)的責(zé)令改正權(quán)，但同時(shí)也對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力作出了限制性規(guī)定，如規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的關(guān)系看似復(fù)雜，但法律規(guī)定卻極為明確、清晰?，F(xiàn)實(shí)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會(huì)的矛盾多是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有依法行政、依法辦事而導(dǎo)致的。因此，從行政倫理角度而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門應(yīng)主動(dòng)依法行政，做到不越權(quán)。

2.理順縣級(jí)政府及其部門與村民自治的關(guān)系?？h級(jí)政府與村民自治具有直接聯(lián)系?！洞褰M法》第三條規(guī)定：縣級(jí)人民政府對(duì)“村民委員會(huì)的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整”具有批準(zhǔn)權(quán);同時(shí)，《村組法》第十七條規(guī)定：“縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府及其有關(guān)主管部門”有權(quán)受理村民對(duì)“以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報(bào)選舉票數(shù)等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會(huì)選舉的行為”的舉報(bào)，且縣級(jí)人民政府有調(diào)查處理權(quán)。第三十一條規(guī)定：縣級(jí)人民政府及主管部門對(duì)村民反映“村民委員會(huì)不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或公布的事項(xiàng)不真實(shí)的”，有負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)、責(zé)令依法公布的權(quán)力。第三十五條規(guī)定：“縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門、財(cái)政部門”負(fù)責(zé)組織村民委員會(huì)成員的任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并公布審計(jì)結(jié)果。但縣級(jí)政府及其部門無權(quán)干涉村民自治。同時(shí)，縣級(jí)政府及其部門在需要村民委員會(huì)協(xié)助開展工作時(shí)應(yīng)提供必要的條件，縣級(jí)政府部門委托村民委員會(huì)開展工作的，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)。此外，應(yīng)推進(jìn)基層法治政府建設(shè)，建立良善的基層政府與村的關(guān)系。具體而言，鄉(xiāng)村治理需要基層政府依法決策，依法管理，依法辦事，建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)型政府，重點(diǎn)在于以法治規(guī)范基層政府執(zhí)政行為邊界，[11]重點(diǎn)在于縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府及執(zhí)法部門公正執(zhí)法，不侵害村集體和村民的合法權(quán)益。

3.堅(jiān)持依法治理，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。鄉(xiāng)村治理主體主要是基層政府、村自治機(jī)構(gòu)、村干部和村民，因而要努力做到干群關(guān)系融合、上下共治。這就要求村民自覺遵紀(jì)守法，自覺遵守村自治章程和村規(guī)民約，當(dāng)村民權(quán)益受到侵害時(shí)依法維權(quán)?！洞褰M法》第三十六條規(guī)定，經(jīng)權(quán)益受侵害的村民申請(qǐng)，人民法院有權(quán)撤銷村民委員會(huì)或者村民委員會(huì)成員作出的侵害村民合法權(quán)益的決定?！洞褰M法》第三十八條規(guī)定，駐村單位及其人員應(yīng)當(dāng)通過多種形式參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，并遵守有關(guān)村規(guī)民約。此外，還應(yīng)加強(qiáng)信訪法治化建設(shè)，建構(gòu)良好的信訪秩序。對(duì)于村民采取信訪渠道反映情況、提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求的，應(yīng)嚴(yán)格按照《中華人民共和國信訪條例》的規(guī)定進(jìn)行，做到依法信訪、文明信訪，不纏訪、不濫訪。同時(shí)，基層人民政府及有關(guān)信訪接收單位要積極妥善化解信訪糾紛，及時(shí)處理信訪案件。基層人民法院要公正司法，依法保障村民、村集體的各項(xiàng)合法權(quán)益。

（三）鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與平衡

生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，生命有機(jī)體與環(huán)境之間存在功能依存、動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系，主張用生命有機(jī)體的觀點(diǎn)看待任何政治、經(jīng)濟(jì)、文化和行政制度，注重生命個(gè)體與環(huán)境的相關(guān)依賴關(guān)系，強(qiáng)調(diào)互惠與共生，以及生物與環(huán)境間各種輸入與輸出的循環(huán)性平衡。[12]鄉(xiāng)村治理秩序是由制度、行政行為、不同治理主體、參與者、權(quán)力與權(quán)利、法律等要素構(gòu)成的具有生態(tài)學(xué)特征的開放系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)內(nèi)部，既有各種力量、能量、信息、行動(dòng)、資源的交互，也有各種秩序結(jié)構(gòu)及其要素的輸入—轉(zhuǎn)換—輸出的交互過程。而這個(gè)彼此交互、漸進(jìn)適應(yīng)的過程正是鄉(xiāng)村治理秩序形成的過程。當(dāng)這個(gè)秩序中的各結(jié)構(gòu)及其要素達(dá)到良性有序運(yùn)行并基本實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村內(nèi)部治理秩序和外部治理秩序協(xié)調(diào)與平衡時(shí)，良好的鄉(xiāng)村治理秩序就能夠建構(gòu)起來，這時(shí)鄉(xiāng)村治理效能就能夠得到有效提升。

1.強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理法治保障，做到良法善治。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的目標(biāo)，必須建構(gòu)并形成良性有序的治理結(jié)構(gòu)和有機(jī)開放、良性運(yùn)行的生態(tài)系統(tǒng)，以確保治理良性、持久、高效。理想的鄉(xiāng)村治理生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)是一個(gè)法治生態(tài)系統(tǒng)。法治是這個(gè)系統(tǒng)中各要素進(jìn)行有序交互的基礎(chǔ)，即鄉(xiāng)村治理系統(tǒng)內(nèi)部各要素間的互動(dòng)應(yīng)在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上有序運(yùn)行。鄉(xiāng)村治理是一個(gè)復(fù)雜、宏大的系統(tǒng)工程，既需要從戰(zhàn)略的高度進(jìn)行政策的頂層設(shè)計(jì)，制定具體的實(shí)施規(guī)劃，也需要科學(xué)的制度體系和完善的鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)，從政策、法律、制度層面為鄉(xiāng)村治理提供法治保障。同時(shí)，還需要各主體依法行事，堅(jiān)持法治所倡導(dǎo)的公平、正義，這樣，才能達(dá)到預(yù)期的治理效果。

2.堅(jiān)持依法共治、緣法而治。鄉(xiāng)村善治是合作治理、協(xié)同共治。[13]鄉(xiāng)村治理有效不是只靠鄉(xiāng)與村就能夠完成的，而是需要各方有序參與、協(xié)調(diào)互動(dòng)和共同努力。法律規(guī)定了各治理主體的基本行為準(zhǔn)則，因此，鄉(xiāng)村治理要順勢而為、因勢而動(dòng)，緣法而治，即順應(yīng)原本的結(jié)構(gòu)秩序，[14]而不是徹底打破之后的重建。換言之，鄉(xiāng)村治理中的各方要自覺依法行事，相互配合，上下聯(lián)動(dòng)，不違法、不逾矩，不越權(quán)、不越界。建構(gòu)鄉(xiāng)村治理秩序，還必須堅(jiān)持依法共治，注重加強(qiáng)橫向溝通、協(xié)調(diào)。這樣，才能促進(jìn)各要素間的有序交互，才能使鄉(xiāng)村治理由內(nèi)而外趨于協(xié)調(diào)與平衡，才能有效地建立持久、高效、良性運(yùn)行的鄉(xiāng)村自治秩序。

3.鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)還應(yīng)加強(qiáng)法治宣傳教育。不僅要加強(qiáng)對(duì)村內(nèi)部治理參與者進(jìn)行法治宣傳教育，重視法治文化培育，尤其是增強(qiáng)村民、村干部的法治意識(shí)，使村自治機(jī)構(gòu)依法行使自治權(quán)，使村干部依法履行職責(zé)，使村民增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)，依法參與自治;還要加強(qiáng)對(duì)村外部治理參與者的法治宣傳教育，促使各級(jí)公共部門及工作人員依法行事，依法履職履責(zé)并強(qiáng)化依法監(jiān)督。鄉(xiāng)村善治的實(shí)現(xiàn)還要求各方依法行使監(jiān)督權(quán)，這樣，才能使弱者的權(quán)利得到保障，使強(qiáng)者的權(quán)力受到約束，使權(quán)益遭受侵害方得到及時(shí)的救濟(jì)，使違法者、侵權(quán)者承擔(dān)責(zé)任，受到應(yīng)有的懲戒，實(shí)現(xiàn)治理主體間關(guān)系的良性協(xié)調(diào)、互動(dòng)基礎(chǔ)上的平衡。

四、鄉(xiāng)村治理有效的法治路徑：從善秩走向善治

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求治理有效，治理有效即善治，善治又有賴于善秩，而善秩的基礎(chǔ)是法治。這里的法既有憲法、法律等現(xiàn)代法律規(guī)范，也包括規(guī)則法、契約法、道德法、慣例法、習(xí)慣法、習(xí)俗法等。[15]但建立了善秩并不意味著就達(dá)到了善治，從善秩到善治還有賴于四個(gè)層面的鄉(xiāng)村治理方式的法治變革與善秩基礎(chǔ)之上的有效治理行動(dòng)（見下圖）。

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鄉(xiāng)村由善秩到善治的法治邏輯框架

（一）治理理念的轉(zhuǎn)變：由“人治”到法治

由“人治”到法治的轉(zhuǎn)變是基于民主政治的路徑選擇?！叭酥巍奔慈酥?，決策者通常會(huì)從自身利益出發(fā)，不顧及他人利益、整體利益，更多地是憑個(gè)人主觀判斷進(jìn)行管理，必然導(dǎo)致“官本位”思想、官僚主義盛行。

從人類社會(huì)發(fā)展過程看，法治是大勢所趨。法能夠更好地體現(xiàn)多數(shù)人的意志，有助于實(shí)現(xiàn)公共利益。[16]亞里士多德主張，法律至上原則是好國家的一個(gè)標(biāo)志，并對(duì)法治作出了解釋，認(rèn)為法治既意味著制定的法律得到了普遍的服從，同時(shí)大家服從的法律又是良好的法律。[17]法治能夠保障民主的實(shí)現(xiàn)。“人治”與法治的根本區(qū)別在于是否“依法”治理，以及體現(xiàn)的是少數(shù)人的利益和意志還是全體社會(huì)成員的共同意志和利益。[18]法治是通過限制公權(quán)力來保障公眾權(quán)利，有助于克服“人治”的弊端。法治的功能在于通過規(guī)則和強(qiáng)制力確立、保障和維護(hù)秩序，法治社會(huì)即規(guī)則導(dǎo)向性社會(huì)。

鄉(xiāng)村治理既要靠自治，更要靠法治。有學(xué)者認(rèn)為，缺乏自治的法治可能導(dǎo)致他治，而缺乏法治的自治可能成為任意武斷的“人治”。[19]即沒有法治的保障，自治難以實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村治理的核心是自治，但自治并不是村自治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的一人之治，也不是村自治機(jī)構(gòu)幾個(gè)成員或某一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子的自治，而是全體村民的自治。如果缺少了村民參與，那么村民自治制度就難以發(fā)揮其應(yīng)有的功能。當(dāng)自治陷入了“人治”而不是法治，那么村民的權(quán)利、利益以及村集體的利益就難以得到有效保障。因而各級(jí)公共行政部門在鄉(xiāng)村治理中應(yīng)堅(jiān)持依法行政、依法治理，共同推動(dòng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

（二）治理價(jià)值的轉(zhuǎn)變：由權(quán)力本位到權(quán)利本位

由權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變是基于民主與法治的路徑選擇。民主的實(shí)現(xiàn)依靠一定的制度、程序和規(guī)則，這個(gè)過程就是法治。法治就是要限制和約束政府權(quán)力，保障公眾權(quán)利，更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和公共利益，促進(jìn)公平、正義。鄉(xiāng)村治理也同樣需要樹立法治權(quán)威，規(guī)范政府行政權(quán)威，充分保障公眾的法定權(quán)利和合法利益。[20]法治與自治不存在沖突，法治反映共同意志，保護(hù)社會(huì)成員權(quán)利;自治需要依靠合乎正義之規(guī)則，以規(guī)則進(jìn)行治理。在鄉(xiāng)村治理中，對(duì)于村干部而言，要在職責(zé)和法律、村民會(huì)議授權(quán)范圍內(nèi)依法行使權(quán)力，靠個(gè)人的智慧、才能、道德修養(yǎng)以及人格魅力使村民信服，不能侵犯村民個(gè)人合法權(quán)益和村集體利益;對(duì)于政府行政部門及其工作人員而言，要想在村民中樹立威信，使村干部和村民自覺配合開展工作，就要站在他們的角度思考問題，關(guān)心他們的需求，尊重他們的人格和權(quán)利，維護(hù)他們的合法權(quán)益。對(duì)于政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者而言，要明確權(quán)力邊界，不違法行使權(quán)力，不隨意運(yùn)用行政權(quán)力侵犯村民的個(gè)人權(quán)利空間。

（三）治理主體的轉(zhuǎn)變：由單主體治理到多中心治理

這一轉(zhuǎn)變是基于公共治理的路徑選擇。在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，部分村民認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是村干部的事，與己無關(guān);少數(shù)村干部和村民認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是政府的事，治理不好責(zé)任全在政府;有的政府領(lǐng)導(dǎo)干部則認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是村自身的事，鄉(xiāng)村治理關(guān)鍵在于村，鄉(xiāng)村治理在于自治而不是靠政府，治理好壞與政府無關(guān)。事實(shí)上，治理是公共管理活動(dòng)和公共管理過程，包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機(jī)制和治理方式，而善治是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征在于政府與公眾對(duì)公共生活的合作管理。[21]治理理論強(qiáng)調(diào)公眾、政府、市場、社會(huì)共同參與治理，建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化治理架構(gòu)體系，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和最優(yōu)化。多中心治理倡導(dǎo)各主體共同參與治理，以克服單主體的有限理性，調(diào)動(dòng)各治理主體參與治理的積極性，更好地發(fā)揮各治理主體的功能，在此基礎(chǔ)上更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。多中心治理還有助于使鄉(xiāng)村治理從過多的依賴權(quán)力主導(dǎo)或行政主導(dǎo)的硬治理過渡到更多地依靠市場化運(yùn)作的軟治理，有助于現(xiàn)代鄉(xiāng)村民主化、法治化建設(shè)。

具體而言，鄉(xiāng)村治理既不是村民委員會(huì)單一主體的治理，也不是村民委員會(huì)主任或若干委員的治理，同時(shí)，鄉(xiāng)村治理也不是政府這一主體的治理。但政府不是鄉(xiāng)村治理的旁觀者，而是鄉(xiāng)村治理的重要組成部分，鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主要依靠政府提供。因此，鄉(xiāng)村治理需要各級(jí)政府、司法、人大、村民以及企業(yè)、社會(huì)組織等共同參與。不僅如此，鄉(xiāng)村治理還需要鄉(xiāng)村精英、各類民間組織、社會(huì)團(tuán)體、學(xué)校、醫(yī)院、智庫、基金會(huì)等共同參與。[22]多中心治理理論對(duì)鄉(xiāng)村治理的啟示就是從自治走向共治，要強(qiáng)化自治與政府的合作。[23]

（四）治理方式的轉(zhuǎn)變：由經(jīng)驗(yàn)治理到規(guī)則治理

法治鄉(xiāng)村建設(shè)是農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)和法治中國建設(shè)的重要內(nèi)容，是全面依法治國的必然要求。為推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化，2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》將推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)確定為鄉(xiāng)村治理的一項(xiàng)主要任務(wù)，明確指出將政府涉農(nóng)事項(xiàng)納入法治化軌道;2020年3月，中央全面依法治國委員會(huì)印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》明確提出到2035年法治鄉(xiāng)村基本建成的戰(zhàn)略目標(biāo)，這充分說明黨和國家對(duì)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的高度重視。此外，近年來，中共中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨和國家機(jī)關(guān)基層組織工作條例》（2019年修訂）和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（2019年修訂）等也為法治鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村善治指明了方向，提供了政策遵循和理論指導(dǎo)。對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求——治理有效的實(shí)現(xiàn)有著重要的制度功能和關(guān)鍵作用。因此，在法治鄉(xiāng)村建設(shè)上，不僅要依靠憲法、法律實(shí)施治理，還要采取有效治理措施和治理行動(dòng)增強(qiáng)村民的法治意識(shí)，推動(dòng)鄉(xiāng)村基于村民自治制度實(shí)現(xiàn)合作共治。

就當(dāng)下來看，鄉(xiāng)村治理有效應(yīng)是一個(gè)漸進(jìn)式過程。具體而言，鄉(xiāng)村治理是多元主體協(xié)同參與的治理，治理規(guī)則既包括法律、村民自治制度，也包括市場規(guī)則、社會(huì)習(xí)俗、村規(guī)民約等?？偟膩碚f，鄉(xiāng)村治理有效須是基于法治的治理，只有真正做到依法治理，才能建構(gòu)良善的鄉(xiāng)村治理秩序，才能逐步由善秩到善治，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。

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（責(zé)任編輯：高? 靜）

From Good Rank to Good Governance：the Effective

Legal Logic of Rural Governance

Lv Peijin

Abstract：To comprehensively promote rural revitalization，effective governance is the foundation， and effective governance needs to be based on good governance order.The construction of rural governance order based on the rule of law is the key from good rank to good governance，which depends on the benign operation， coordination and balance of village internal governance order and village external governance order.The logical framework is：at the internal level of the village， the villagers are autonomous according to law，use their rights and protect their rights according to law;At the external level of the village，the government administers according to law and promotes the legalization of governance;At the level of coordination and balance，good law and good governance，rule by law.At the same time， from good rank to good governance，we also need to change the governance concept，value， subject and mode.In this way，rural governance can realize the transformation from“rule of man”to rule of law，from power standard to right standard，from single subject to multi center，and from rule of experience to rule of law.

Key words：rural revitalization;rural governance;effective governance;governance order;good rank; good governance