溫佩君

摘要：事業(yè)單位是代替政府履行職能的重要組織形式，通常表現(xiàn)為向社會公眾提供基礎(chǔ)的服務(wù)。因此對于行政事業(yè)單位來說，內(nèi)部控制是提升本單位管理效益，落實服務(wù)職能的必要方式之一。隨著國家行政事業(yè)單位職能改革的進一步深化，現(xiàn)階段要求行政事業(yè)單位必須對內(nèi)部控制進行優(yōu)化升級，配合國家進行職能改革，強化事業(yè)單位服務(wù)職能。只有在穩(wěn)定良好的內(nèi)部控制環(huán)境下，事業(yè)單位的管理水平以及工作才能順利進行，更好地為公眾服務(wù)。同時國家就事業(yè)單位內(nèi)部控制發(fā)布相關(guān)文件，為緊抓事業(yè)單位落實改革，其要求建立內(nèi)部控制制度，公開內(nèi)控信息，加強廉政建設(shè)，事業(yè)單位必須高度重視內(nèi)部控制制度的落實?，F(xiàn)階段部分事業(yè)單位出現(xiàn)相關(guān)內(nèi)控制度不完善、未設(shè)立獨立內(nèi)部控制部門、不合理利用資金等問題，本文將從制度、職能部門和監(jiān)督角度出發(fā)，結(jié)合現(xiàn)行國家頒布的法規(guī)制度，針對制度缺陷以及事業(yè)單位內(nèi)控中存在的各種問題，提出推進我國事業(yè)單位優(yōu)化內(nèi)部控制的有效建議，為促進我國事業(yè)單位的發(fā)展提供參考途徑。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位;內(nèi)部控制;途徑

事業(yè)單位為公眾提供社會公益服務(wù)的同時，也有著保障公眾基本生活需要、擴大社會福利的重要職能，隨著現(xiàn)階段我國經(jīng)濟體制已進入改革深水區(qū)，內(nèi)外環(huán)境日益復雜，進一步強化事業(yè)單位的公共服務(wù)職能成為這個關(guān)鍵時期最必要的事情之一。對事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作進行有效提高和管理，有利于彌補事業(yè)單位在內(nèi)控制度上的漏洞，提高公共服務(wù)的效率，從而創(chuàng)造更多的社會福利。隨著我國實施陽光政務(wù)，要求政府事業(yè)單位所有的工作必須公開透明，事業(yè)單位作為提供公共服務(wù)的主體，其落實的內(nèi)部控制工作，在制度、監(jiān)督、效率等方面都存在一定的滯后性，不符合我國的政務(wù)建設(shè)。如何提高事業(yè)單位管理水平，如何促進國家體制化改革，是目前事業(yè)單位亟待解決的重點工作之一。為此，財政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》（下文簡稱《管理制度》），從制度層面上推動了各級事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作的落實，有利于規(guī)劃事業(yè)單位公共服務(wù)的職能，提高內(nèi)控管理的水平。

一、事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的必要性

深化體制改革的前提是建設(shè)職能科學、廉潔高效、為人民服務(wù)的政府，要求規(guī)范公共權(quán)力的行使。首先，事業(yè)單位加強內(nèi)部控制也是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，有利于從制度源頭上杜絕腐敗，強化黨的廉政建設(shè)。事業(yè)單位是代表黨和政府，在公共服務(wù)的事業(yè)中作為主體，在推動經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，所以，事業(yè)單位內(nèi)部控制管理水平的高低也決定著其能否有效地履行黨和國家賦予的職能。其次，內(nèi)部控制的主要目標之一是保證會計信息真實、可靠，實施內(nèi)控可以準確地反映事業(yè)單位的財務(wù)狀況，控制交易的各個環(huán)節(jié)，保障會計信息的質(zhì)量。最后，內(nèi)部控制的本質(zhì)是對即將發(fā)生或未來發(fā)生的風險進行管理，內(nèi)部控制可以有效促進事業(yè)單位規(guī)避風險，降低公共資源損耗，加強內(nèi)部資金管理，還能起到監(jiān)督作用，推動事業(yè)單位進行科學合理的預(yù)算。同時，開展內(nèi)部控制工作，能夠顯著提升事業(yè)單位財務(wù)核算水平，保障會計信息披露的真實性，確保其符合國家要求的信息真實透明，提高了事業(yè)單位的公信度。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

目前很多單位已經(jīng)意識到要進行內(nèi)部控制，逐漸提高了對內(nèi)部控制的關(guān)注程度。但從目前大多數(shù)事業(yè)單位進行內(nèi)部控制的實際效果來看，其還是可以看出很多問題：

（一）事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)法律不健全

目前我國對于事業(yè)單位內(nèi)部控制的系統(tǒng)法律法規(guī)還未健全，在《管理制度》中雖然提出了相關(guān)的規(guī)定，但僅是試行文件，以原則導向為主，缺乏相應(yīng)的配套解釋。對于事業(yè)單位來說，目前的內(nèi)部控制還處于比較基礎(chǔ)的階段，《管理制度》中提到的相關(guān)法律法規(guī)，實際可操作性難度大，對于單位內(nèi)部的管理體系缺乏全面指導，使其在實施的過程中不知如何操作，導致單位的內(nèi)部控制普遍執(zhí)行力低下。

（二）事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)章制度不健全

黨的十八大以來，隨著我國經(jīng)濟運行制度環(huán)境不斷優(yōu)化，事業(yè)單位作為社會服務(wù)的公共單位，凸顯出職能缺陷、管理效率低下、制度不健全等問題。各事業(yè)單位在發(fā)展過程中制定了內(nèi)部控制的相關(guān)制度，但是因為其多數(shù)沿用體制改革前的制度，原有的制度以集團化為主，控制范圍有限，且管理層內(nèi)控意識淡薄，因此面對外部環(huán)境的變化，舊的不健全的體制也就顯現(xiàn)出了弊端，不符合《管理制度》中提到的適應(yīng)性要求。同時，即使國家已經(jīng)出臺相關(guān)政策去指導內(nèi)部控制工作，但是依然存在執(zhí)行力度不夠的現(xiàn)象。由于內(nèi)控管理體系不完善，則直接表現(xiàn)在具體工作中，使得內(nèi)部控制形式化。針對內(nèi)控管理體系，提出不同的內(nèi)容去調(diào)整工作。

（三）事業(yè)單位內(nèi)部控制的機構(gòu)不健全

在《單位內(nèi)控規(guī)范》（下文簡稱《規(guī)范》）中提到：單位應(yīng)單獨設(shè)置內(nèi)控管理職能部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作?？梢钥闯?，內(nèi)控執(zhí)行部門作為媒介，將內(nèi)部控制作為一切工作的重心，但目前我國部分事業(yè)單位沒有建立專門的執(zhí)行機構(gòu)，而這些工作主要是由財務(wù)負責，對于《規(guī)范》的規(guī)定落實停留在表面，使內(nèi)控工作變得形式化。同時也沒有牽頭的部門，不同的機構(gòu)由于職責不明確，在面對內(nèi)控工作的執(zhí)行時，容易出現(xiàn)相互推諉的情況，不利于政策的落地和事業(yè)單位的管理水平提高[1]。

（四）事業(yè)單位內(nèi)部控制沒有形成有效的監(jiān)督

監(jiān)督是確保內(nèi)部控制工作順利開展的重點。一方面事業(yè)單位在內(nèi)部監(jiān)督方面的措施落實不到位，內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，主要由內(nèi)部審計部門，以及紀檢部門兩個主體來負責，實際工作中經(jīng)常出現(xiàn)兩個領(lǐng)導的局面，但由于內(nèi)部審計還要受行政單位所命令，管理單位的日常經(jīng)費和專項審計，所以內(nèi)部審計的工作不能夠保持獨立。而紀檢部的領(lǐng)導則是以廉政建設(shè)為主，監(jiān)督內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)，因而或多或少會出現(xiàn)人情為難的情況，也就導致監(jiān)督工作無法正常落實。另一方面在事業(yè)單位進行內(nèi)部控制的過程中，所受到的外部監(jiān)督有限，主要是財政、審計、紀檢等部門監(jiān)督，以事后監(jiān)督和個體監(jiān)督為主，達不到良好的監(jiān)督效果。如某A事業(yè)單位，在進行內(nèi)部控制時，其構(gòu)建的內(nèi)部監(jiān)督不完善，導致落實工作流程受到阻礙，內(nèi)部監(jiān)督無法正常進行，使得其內(nèi)部審計形式化，損傷了內(nèi)部監(jiān)督工作的權(quán)威性。

（五）事業(yè)單位內(nèi)部控制的財務(wù)制度不完善

在內(nèi)部控制的過程中，因財務(wù)制度的不完善，單位的業(yè)務(wù)報表、內(nèi)部監(jiān)督和外部審核得不到系統(tǒng)化的財務(wù)控制，而且財務(wù)制度與內(nèi)部控制制度相互影響，降低了內(nèi)部控制的有效性，不利于國家財政資源的運作。事業(yè)單位在實施內(nèi)部控制過程中，一方面存在人員配置不規(guī)范、崗位職責不明確的問題，如一人多崗，出納人員兼任會計負責費用、成本等會計核算等問題，降低了財務(wù)的嚴格和精準度，影響了內(nèi)部控制的實施進度。同時，財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)也會影響到財務(wù)管理，由于其專業(yè)性較強，大多數(shù)工作人員沒有接受專業(yè)培訓，則會出現(xiàn)工作效率低，有的甚至違法相關(guān)法律法規(guī)，導致會計信息失真;又因其人才隊伍人數(shù)較少，加重了人員的工作負擔;另一方面，部分單位出現(xiàn)違規(guī)預(yù)算和收支管理不嚴格的問題，單位的預(yù)算規(guī)定太過淺薄，未執(zhí)行全面預(yù)算的要求，其構(gòu)建的預(yù)算指標體系不完善，預(yù)算執(zhí)行缺乏科學性，相關(guān)部門申報過分夸大預(yù)算金額，隨意擴大開支標準，出現(xiàn)?？钆灿玫倪`規(guī)操作，或?qū)潭ㄙY產(chǎn)的保護不嚴格，不合理配置資源。

（六）風險意識不強烈，缺乏緊急應(yīng)對能力

由于事業(yè)單位性質(zhì)特殊，與其他類型的企業(yè)無論是職能還是目標都有很大的差異，在別的企業(yè)以追求營業(yè)利潤為主要目標時，格外注重把控風險，而事業(yè)單位則對于風險的把控不夠嚴格。大多數(shù)事業(yè)單位未建立完善的風險評估機制，做不到每日梳理單位內(nèi)部可能存在風險的項目，檢測不到某些行為是否合規(guī)。例如某A事業(yè)單位，由于缺乏獨立的風險評估小組，風險評估與檢測分散在各個流程中，所以導致A單位并未做到全面系統(tǒng)的要求。未曾設(shè)立明確的風險管理目標，未將風險管理落實到崗位職責上。由B單位可以看出，單位領(lǐng)導未制定風險戰(zhàn)略指標，對于如何管控風險不甚了解，對風控缺乏深入思考，這種現(xiàn)象是由事業(yè)單位天然的性質(zhì)決定的，延緩了事業(yè)單位的發(fā)展積極性。雖然上級審查單位會進行定期檢查，但是相對于財務(wù)風險，單位內(nèi)部其他方面的風險比較難以發(fā)現(xiàn)，在落實廉政建設(shè)時，所進行的重點工作與實際情況不相符合。

三、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的建議

（一）建議細化事業(yè)單位內(nèi)部控制法規(guī)

在立法層面上，以《會計法》的完善為基礎(chǔ)，以相關(guān)的法律法規(guī)為主體，對現(xiàn)行的《管理制度》進行補充?！豆芾碇贫取肥秦斦堪l(fā)布的原則性的指導文件，有利于推動事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)，對于制度中存在薄弱現(xiàn)狀給予正確的指導，但是在事業(yè)單位實際落實過程中因為缺少細則，導致實施難度較大、實操性不強。目前社會上有研究人員提出，財政部應(yīng)加快內(nèi)控管理的課題研究，應(yīng)對已發(fā)布的文件給出具體的解釋公告和相關(guān)指引，具體指導事業(yè)單位建立符合其職能特色的內(nèi)部控制制度體系，同時幫助其建立內(nèi)部控制規(guī)范的評價機制，推動內(nèi)部控制制度的完善。

（二）建議完善事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)章體系

因為部分事業(yè)單位在內(nèi)控管理上一直沿用舊制度，造成單位內(nèi)部控制推進效率低下，所以單位應(yīng)該重視對新規(guī)的專項宣傳和培訓，加強管理層對新規(guī)的理解，明確單位“一把手”在單位內(nèi)部控制和機制建設(shè)中的領(lǐng)導地位，提高領(lǐng)導對于貫徹落實《管理制度》、健全本單位內(nèi)部控制機制的思想，從觀念上真正重視內(nèi)部控制的推進[2]。負責人在學習《管理制度》的基礎(chǔ)上，領(lǐng)悟文件中所傳達的精神并以具體規(guī)定為參照，根據(jù)本單位履行行政職能、服務(wù)社會的實際情況，思考并自查本單位在內(nèi)部控制制度建設(shè)中存在的漏洞，剖析原有的制度運行下存在問題的影響因素，借鑒成熟的內(nèi)部控制的理念和流程，制定適合本單位特色的內(nèi)部控制流程，合理運用內(nèi)部控制的方法，改善單位內(nèi)部的管理問題。

（三）建議建立事業(yè)單位內(nèi)部控制職能部門

事業(yè)單位在落實內(nèi)部控制的過程中，應(yīng)該建立內(nèi)部控制職能部門，明確管理人和其他相關(guān)人員的責任。事業(yè)單位領(lǐng)導作為第一責任人，應(yīng)該將完善本單位內(nèi)部控制制度作為職責，負責推進單位內(nèi)部控制制度有效實施。省級財政部曾在《關(guān)于貫徹實施<行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）>的指導意見》中提到，設(shè)定內(nèi)部控制的時間表，要求各級行政事業(yè)單位領(lǐng)導按實際要求，以本單位現(xiàn)有的人員、資金、經(jīng)濟活動為基礎(chǔ)，設(shè)立獨立的內(nèi)部控制職能部門，或者成立獨立的、有著綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力強的管理內(nèi)部控制的團隊和小組，具體負責本單位內(nèi)部控制制度的改變和優(yōu)化問題，整理單位內(nèi)部各個部門對于內(nèi)部控制的責任和義務(wù)，從而確定各個部門的重點措施和控制關(guān)鍵點，對事業(yè)單位的內(nèi)部控制和行政職責進行融合，同時向領(lǐng)導匯報本單位在內(nèi)部控制方面存在的遺漏。且提出切實可行的改進建議，保持該部門或團隊的獨立性，由負責人直接管理，獨立負責本單位在內(nèi)部控制的一切事宜，履行好部門職能。

（四）建議對事業(yè)單位內(nèi)部控制形成全面監(jiān)督

在推進內(nèi)部控制的過程中，建立一套完整、清晰、標準的監(jiān)督管理制度是非常有必要的，對單位內(nèi)控管理中的各種經(jīng)濟行為進行管控，實現(xiàn)透明化操作。事業(yè)單位的監(jiān)督主體主要是財政部門、內(nèi)部監(jiān)督和外部審計，逐漸形成一個分層管理、有效管控的全面監(jiān)督體系。一是財政部對于事業(yè)單位的內(nèi)部控制的監(jiān)督，主要是依據(jù)內(nèi)部控制報告的時效性、標準性來進行內(nèi)部控制的高級別監(jiān)督，其監(jiān)督的重點在于事業(yè)單位的內(nèi)部控制流程的完善方面。二是來自事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督，內(nèi)部審計是內(nèi)部控制中非常有效的機制之一，通過評價和監(jiān)督，對本單位的內(nèi)部控制活動進行維護，保證內(nèi)部控制進行的合規(guī)性。在現(xiàn)階段多數(shù)單位中，內(nèi)部審計部門缺乏獨立性，其職能履行程度有限，因此內(nèi)部審計可以與外部的政府審計相配合，促成內(nèi)外聯(lián)合。三是外部審計，財政、審計和專業(yè)審計部門對于事業(yè)單位應(yīng)落實內(nèi)部控制進行監(jiān)督，同時對外形成信息公布，提高事業(yè)單位的信息透明程度[3]。

（五）建議規(guī)范事業(yè)單位財務(wù)業(yè)務(wù)

如今新的經(jīng)濟形勢下，事業(yè)單位應(yīng)該一改往日舊的財務(wù)核算方法，以自身的實際業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，優(yōu)化財務(wù)管理制度、流程以及財務(wù)人員業(yè)務(wù)。一是明確規(guī)定財務(wù)人員工作時的權(quán)限，區(qū)分各個部門地方工作職責，并給予財務(wù)部門一定的獨立性，使財務(wù)部門和其他部門配合進行內(nèi)部控制，整體提高財務(wù)人員的業(yè)務(wù)能力，使單位運行內(nèi)部控制時有財務(wù)制度可約束。完善內(nèi)控下的財務(wù)管理制度，必須細化內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)，確定操作流程，使財務(wù)管理指導內(nèi)部控制具有有序性。二是事業(yè)單位必須做到全面預(yù)算，堅持收支平衡原則，調(diào)整現(xiàn)行的戰(zhàn)略規(guī)劃，科學合理地制定收入預(yù)算、支出預(yù)算。憑借合理化的預(yù)算管理體制，強化財務(wù)對于內(nèi)部控制的管控，有利于將風險降到最低，提高單位的資金利用率，確保內(nèi)部控制工作的有序穩(wěn)健開展。

（六）提高風險防控意識，建立風控評估機制

提高風險防控，應(yīng)從人員的意識培養(yǎng)開始，尤其是單位領(lǐng)導的風控意識，做好風控意識培養(yǎng)的引領(lǐng)者，引導單位自上而下進行風控宣傳以及培訓等，推動人員從意識重視風控。合理進行風控目標設(shè)立、執(zhí)行以及評估等過程，對所涉及的相應(yīng)環(huán)節(jié)進行復盤分析。事業(yè)單位風控體制的完善，需要構(gòu)建風險評估機制有利于事業(yè)單位財務(wù)管理的實施。作為事業(yè)單位，即使受天然性質(zhì)所局限，也必須進行風險控制，應(yīng)該定期實施風控評估工作，根據(jù)風險評估等級對風險進行科學的排序，建立關(guān)鍵風控點，構(gòu)建完整有效的風控評估機制，制定高效的風控措施，盡可能降低風險所帶來的損失。例如C單位及時建立風控評估機制，以實事求是為工作原則，注重項目的操作價值、評估結(jié)果的應(yīng)用等，將風控工作細化，有序推進了單位的風控建設(shè)，同時也提高了單位的財務(wù)管理水平。

四、結(jié)束語

綜上所述，事業(yè)單位進行內(nèi)部控制，有利于提高財務(wù)管理的水平，提高各項管理工作的效率，從而保證事業(yè)單位的正常運行。事業(yè)單位要想提高財務(wù)管理的水平，就必須要逐步完善內(nèi)部控制體系。近年來，事業(yè)單位在發(fā)展中逐漸暴露出各種問題，對公共資源造成了損失，且對于公眾信任政府的形象有所損傷，因此，只有從自身做起，積極進行內(nèi)部控制，才能履行好服務(wù)職能，跟得上國家體制改革的步伐。本文通過分析事業(yè)單位內(nèi)部控制存在法律法規(guī)、管理體制、職能部門、內(nèi)外部監(jiān)督以及財務(wù)制度不完善等現(xiàn)狀，提出細化內(nèi)部控制法律法規(guī)、健全內(nèi)部控制管理體制、設(shè)置獨立職能部門、強化內(nèi)外部監(jiān)督和完善財務(wù)制度等建議，去促進本單位內(nèi)部控制的加快落實，提升事業(yè)單位進行內(nèi)部控制工作的進度，推動事業(yè)單位的職能

改革。

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