王倩，郭珊珊，彭浩晟

廣東醫(yī)科大學公共衛(wèi)生學院，廣東東莞 523808

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生的，對社會公眾健康造成嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食品和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件，社會危害嚴重，具有突發(fā)性、群體性、處理的綜合性和系統(tǒng)性的特點[1]。我國近年來發(fā)生了一系列重大公共衛(wèi)生事件，人民生命安全和身體健康受到嚴重威脅，也直接影響國家安全和經濟社會大局穩(wěn)定。

我國衛(wèi)生應急工作起步較晚，衛(wèi)生應急培訓體系和制度正在建立，在某些領域或環(huán)節(jié)中仍存在不足。本文擬對有關我國疾控機構突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力現狀和對策研究進行文獻梳理，對頻次較多的問題及相應對策進行分析和評述，從而為完善應急防控對策、優(yōu)化我國突發(fā)公共衛(wèi)生應急治理體系提供依據。

1 對象與方法

1.1 研究對象

采用定性和定量分析相結合的方法，在“中國知網（China National Knowledge Infrastructure,CNKI）”“維普”等期刊服務平臺，以“疾控部門公共衛(wèi)生事件應急能力”“公共衛(wèi)生應急治理體系”等為關鍵詞在進行主題檢索，檢索文獻時間限定為2012年1月—2022年9月，一共檢索出229篇論文。文獻年度發(fā)文量見圖1?？梢钥闯觯嘘P疾控部門公共衛(wèi)生事件應急能力文獻主要集中在2014年、2020年及之后。

圖1 疾控機構公共衛(wèi)生事件應急能力相關文獻年度分布（2012—2022年）

1.2 方法

對檢索出的229篇文獻按以下標準進行篩選：①疾病預防控制機構公共衛(wèi)生應急能力研究；②突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力研究；③提升疾控機構公共衛(wèi)生應急能力相關綜述。最終獲取文獻樣本66篇。

運用ROST-CM6軟件對66篇文獻進行內容分析。ROST-CM6軟件是專門針對中文的文本挖掘工具，由武漢大學沈陽教授帶領團隊開發(fā)，可實現對中文文本的分詞處理、詞頻統(tǒng)計、社會網絡和語義網絡構建等功能[2]。本文通過ROST-CM6軟件對符合要求的66篇樣本進行分析，總結、歸納出我國疾控機構突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力現狀和對策研究進展，并用Excel 2016予以記錄相關基礎數據。

2 結果

通過對66篇文獻樣本中關于疾控機構突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力問題的統(tǒng)計，經梳理，獲取了以下14項相關的統(tǒng)計數據。我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力問題主要體現在人員儲備、應急預案、應急培訓與演練、物資儲備與管理、實驗室檢測能力。見表1。運用ROST-CM6軟件對66篇文獻樣本中關于疾控部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力問題進行可視化，見圖2。

圖2 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力問題網絡分析圖

表1 66篇文獻樣本關于疾控部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力問題的統(tǒng)計

3 存在問題

3.1 人員儲備

人員儲備問題主要體現在高級職稱專業(yè)技術人員短缺、全國各級疾控應急人員素質參差不一、專業(yè)人員的風險溝通能力亟待提高、基層專業(yè)人員不足[3]。

調查顯示，2010—2014年我國疾控中心人員總數減少了3 070人，而在此期間醫(yī)院人員總數增加了152萬人，表明當下我國仍處于“重醫(yī)輕防”狀態(tài)[4]。據最新數據截至2018年，每千人口公共衛(wèi)生人員僅為0.63人。究其原因：①政府衛(wèi)生投入影響公共衛(wèi)生人才的積極性，如2014—2019年，政府對公立醫(yī)院的衛(wèi)生投入增長了38.8%，而公共衛(wèi)生撥款下降了14.9%[5]。②相較于臨床醫(yī)生，公共衛(wèi)生人員社會地位及待遇較低，人才流失嚴重，高級職稱專業(yè)技術人員短缺。

3.2 應急預案

在應急預案方面存在應急預案存在針對性與可操作性不強、指揮職責不明確等問題。2006年8月，黨的十六屆六中全會通過《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》正式提出了我國按照“一案三制”的總體要求建設應急管理體系。其中“一案”即指“應急預案”[6]?，F階段，應急預案內容的針對性和實用性尚且不足，地方不能根據本部門的具體情況編制應急預案，不少地方政府的應急預案編制雷同，預案更新流于形式，多用于應付檢查。如河南省地市級疾控中心制定的預案和技術方案主要針對傳染病疫情（占65%）。其他預案，如衛(wèi)生應急救援預案、群體性預防接種異常反應預案較少[7]。應急預案的質量直接影響應急實施效果，應急預案可操作性不強，主要原因在于沒有對本地區(qū)開展風險辨識、評估和應急資源調查[8]。

3.3 物資儲備與管理

物資儲備與管理問題主要體現在：我國物資儲備存在應急資金和物資儲備與國家要求存在較大差距，地方缺少對物資儲備需求評估和統(tǒng)一協(xié)調管理，種類單一且有一定的盲目性。

蘇州市姑蘇區(qū)疾控中心日常應急物資采購渠道單一，導致了應急物資保障應變不夠靈活[9]。新疆疾控機構存在應急物資賬單與物資數量不符、缺乏物質標識、庫房管理混亂等問題，且物資未及時更新、儲備種類單一[10]。云南省16個市級疾控中心，有12個疾控中心裝備暫不滿足國家衛(wèi)生應急救援隊伍基本裝備要求，如預防藥品、個人防護裝備、生活保障設施[11]。海南省衛(wèi)生應急組織在裝備儲備方面未建立健全衛(wèi)生應急物資儲備調用機制，無法確保事故發(fā)生時各類物資和裝備及時準確到位[12]。

3.4 應急培訓與演練

應急培訓與演練問題主要體現在：演練次數較少、演練內容單一、演練以本單位為多，跨單位跨部門較少。2015年國家衛(wèi)生計生委應急辦頒布《全國疾病預防控制機構衛(wèi)生應急工作規(guī)范（試行）》明確規(guī)定了應急培訓和演練的次數和時長，如疾控機構包括后備應急隊員在內的衛(wèi)生應急專業(yè)隊伍（以集中培訓方式計）培訓次數≥4次/年，其他衛(wèi)生應急人員≥2次/年，且各級疾控機構每年應至少組織或參與1次衛(wèi)生應急演練工作[13]。西寧地區(qū)7個縣(區(qū))級疾控中心組織演練以集中培訓為主，演練內容單一，缺少培訓效果評價，不能通過演練達到檢驗應急預案、整改完善、磨合機制、鍛煉隊伍、提升應急響應處置能力的目的[14]。安徽省衛(wèi)生應急人員和隊伍開展的培訓、演練，普遍存在重過程、輕效果的問題，演練形式相對簡單，機構針對培訓、演練進行總結和評估的能力不高[15]。

3.5 檢測與報告

檢測與報告問題主要體現在：突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告及時性有待提高、實驗室檢測能力不足。當前我國傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告要求已十分明確，據國家基本公共衛(wèi)生服務規(guī)范（第三版），當前我國傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告程序和方式、報告時限、訂正報告和補報規(guī)定。見圖3。

圖3 我國傳染病及突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告要求

現存在部分地區(qū)實驗室檢測水平不足或報告意識低，導致報告及時性與效率性不高。如廣西邊境地區(qū)尚有30.0%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無法通過“突發(fā)公共衛(wèi)生事件管理信息系統(tǒng)”上報信息；30.0%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院無法在2 h內向相關部門上報衛(wèi)生應急信息，突發(fā)公共衛(wèi)生事件報告及時性有待提高[16]。上海市16所區(qū)級疾病預防控制中心中，有10所區(qū)疾病預防控制中心表示其實驗室檢測人員不足，2所表示其實驗室場地不足[17]。江蘇省濱?？h由于人員及儀器設備的限制，部分檢測項目不能開展，應急檢測能力不能滿足初步鑒定的需求，從而導致早期處置能力較差[18]。

4 我國疾控部門突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力中所存問題之對策研究

通過對66篇文獻樣本中對策建議部分進行分析，得到突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力提升建議網絡分析圖。見圖4。

圖4 突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急能力提升建議網絡分析圖

4.1 完善人才培養(yǎng)機制，提高薪酬待遇

①公共衛(wèi)生人才應具有多樣性，不僅需要一線救治的臨床醫(yī)師，還需要衛(wèi)生檢驗、衛(wèi)生管理、流行病學調查等公共衛(wèi)生專業(yè)人才。各地應根據需求制高端人才計劃，聯(lián)合培養(yǎng)[19]。②提升公共衛(wèi)生人員薪酬待遇，建立激勵機制。為吸引人才、留住人才、發(fā)展人才，地方應按國家規(guī)定表彰在疾病控制方面成績突出的集體和個人。細化基本公共衛(wèi)生服務項目考核標準，加強對疾控中心的專項及公用經費支持。優(yōu)化編制配備、嚴格崗位管理、嚴把進人關口、強化培訓教育、建立長效的激勵機制。按國家規(guī)定表彰在疾病控制方面成績突出的集體和個人，提升公共衛(wèi)生人員的職業(yè)認同感和幸福感。

4.2 完善應急預案的科學性和有效性

為有效預防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其危害，疾控部門需要及時對各類可能引發(fā)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的情況進行分析、預警，做到早發(fā)現、早報告、早處理。應分門別類地針對不同類型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件作出專門預案，充分預判困難風險，優(yōu)化完善應急預案，切實增強應急預案的針對性、科學性、有效性[20]。預案不應只流于形式，而應該具有可行性，從組織結構、處理程序到職責劃分進行有效銜接，同時根據實際情況與風險評估予以不斷更新[21]，避免出現“輕預案重應對”的情況。

4.3 以需求為導向做好物資儲備，創(chuàng)新應急物資管理方式

物資儲備方面，各地區(qū)應提前做好需求評估，包括實物儲備、計劃儲備、資金儲備和信息儲備，確保各地區(qū)物資儲備關鍵時刻調得出、用得上。物資管理方面，應創(chuàng)新應急物資管理方式，綜合應用信息化、智能化手段，提高應急管理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平。合理建立資源區(qū)域共享機制，物資實物儲備和協(xié)議儲備相結合，實現高效的物資管理模式[22]。

4.4 加強培訓演練、提升工作人員處置能力

為熟悉應急預案，掌握應急處置的程序、方法、措施，疾控部門應定期通過功能性推演、全面推演、技術實操開展組織指揮、綜合調度、現場急救、轉運等相關培訓與演練，不僅可以檢驗應急預案的科學性與可操作性，也可以在實戰(zhàn)演練中積累實戰(zhàn)經驗，提升部門工作人員的應急處置能力。同時應急培訓與演練需要跨部門合作，疾控部門需要與各級各類學校、社區(qū)防控機構和基層醫(yī)療機構等通力合作，加強聯(lián)防聯(lián)控。

4.5 加強實驗室檢測能力，提高傳染病報告的及時性、準確性和規(guī)范性

應將日常監(jiān)測與突發(fā)應急檢測相結合，兼顧地理環(huán)境、人口密度等因素，對實驗室的檢測設備、技術人員進行合理配置[23]。加強實驗室人員的專業(yè)基礎理論與操作技能的培訓，提高實驗室人員的專業(yè)技術水平，進而提高檢測質量[24]。通過對衛(wèi)生人員開展培訓，增強其報告意識，提高傳染病報告的及時性、準確性和規(guī)范性。在細化報告的方式與流程的同時，加強對疾病預防控制部門的監(jiān)督管理，定期對本區(qū)域內機構的傳染病信息報告工作進行檢查、總結、分析，對發(fā)現的突出問題和存在的薄弱環(huán)節(jié)進行完善。