■/ 張力恒

縣域是我國經(jīng)濟發(fā)展最基礎(chǔ)的地理空間，因為縣級政府是具有經(jīng)濟調(diào)控能力和權(quán)責(zé)的最基層主體，縣域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展具有一定獨立自主性，縣級政府在以市場為導(dǎo)向，進行經(jīng)濟調(diào)控時，財政支出是能夠使用的最重要的政策工具。按照“一級政府，一級預(yù)算”的財政體制和鄉(xiāng)財縣管的現(xiàn)狀，縣級財政也是最基層財政管理主體。因此，研究兩個最基層經(jīng)濟單元，財政支出和縣域經(jīng)濟之間的關(guān)系，一直是國內(nèi)財經(jīng)領(lǐng)域的研究熱點。

分析縣級財政對縣域經(jīng)濟的影響，要先從財政的職能入手，但財政職能一般來說是國家財政的職能，包括資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展等，縣級財政因?qū)蛹壿^低，職能作用肯定不及國家財政。因此研究財政和經(jīng)濟的關(guān)系，首先以一個國家作為主體，分析兩者之間的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上根據(jù)實際分析縣級財政和縣域經(jīng)濟之間的關(guān)系。

從亞當(dāng)斯密《國富論》發(fā)表，財政學(xué)成為獨立學(xué)科之后，分析論證財政和經(jīng)濟之間的關(guān)系，研究財政和經(jīng)濟之間的作用機制就一直是學(xué)術(shù)界的熱點。一個國家財政和經(jīng)濟的關(guān)系，可以簡單細化成經(jīng)濟規(guī)模和財政收入、財政收入和財政支出、財政支出和經(jīng)濟規(guī)模等三種關(guān)系。其中，經(jīng)濟規(guī)模和財政收入之間關(guān)系的研究，一般是論證政府收入規(guī)模占經(jīng)濟總量的比重在多少是比較合理，收入結(jié)構(gòu)怎樣更科學(xué)，簡單說就是收多少稅，向誰收稅的問題；財政收入和財政支出的關(guān)系，研究的是每一年度政府預(yù)算中的赤字或盈余的安排問題；財政支出和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系是學(xué)界最關(guān)注的問題，也是本綜述主要回顧的研究內(nèi)容。

一、國外對財政與經(jīng)濟關(guān)系的研究

（一）財政和宏觀經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系

19 世紀(jì)德國經(jīng)濟學(xué)家阿道夫瓦格納，通過分析當(dāng)時一些歐洲國家、美國等多年數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)各國政府的職能和公共支出會隨著經(jīng)濟的擴張而不斷擴大和增長，財政支出占經(jīng)濟規(guī)模的比重會提高，他把這種規(guī)律稱為政府活動擴張法則（公共支出增長法則），后來世人稱其為瓦格納法則。瓦格納法則其實是說明了經(jīng)濟發(fā)展對一國政府財政支出的影響，更大的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模要匹配更完善的政府責(zé)任，相應(yīng)需要更多的政府公共支出。20 世紀(jì)30 年代，英國經(jīng)濟學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯在《就業(yè)、利息和貨幣通論》中主張，國家應(yīng)采取擴大政府開支等政策刺激經(jīng)濟，之后多個國家踐行了這一理論，形成了著名的凱恩斯主義。與瓦格納法則研究的作用方向不同，凱恩斯主義認為財政和經(jīng)濟之間的關(guān)系是擴大財政支出，通過影響總需求進而提振經(jīng)濟，簡單來說就是擴大財政支出對經(jīng)濟發(fā)展的正向刺激作用。在此之后，薩繆爾森、托賓等新古典綜合派盡管在總供給分析上與凱恩斯主義稍有不同，但還是認同補償性財政政策可以刺激經(jīng)濟增長。20世紀(jì)80年代的供給學(xué)派認為減稅可以刺激有效供給，因此應(yīng)該從減少財政收入方向影響經(jīng)濟，而不是擴大財政支出干預(yù)市場。而新古典宏觀經(jīng)濟學(xué)派認為，增加財政支出會擠占私人投資，擴大赤字或債務(wù)不能調(diào)節(jié)總需求，因此包括財政政策在內(nèi)的宏觀政策是無效的。以上這些研究主要從財政對需求、供給或預(yù)期等作用機制出發(fā)，在宏觀角度上論證財政收支和經(jīng)濟的關(guān)系，一般還同時研究貨幣政策的機制和作用。但從近幾十年來全球主要經(jīng)濟體政府經(jīng)濟管理的實際來看，財政政策和貨幣政策是宏觀經(jīng)濟管理最主要的兩大工具手段，就是說政府管理部門認定財政收支對經(jīng)濟發(fā)展是有作用的，但具體財政收支在多大程度上影響經(jīng)濟就需要更細致的研究了。

（二）財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)和財政分權(quán)等對經(jīng)濟發(fā)展的影響

經(jīng)濟學(xué)家一般采用數(shù)量模型分析多個國家或單個國家的歷史數(shù)據(jù)，論證財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。一些學(xué)者認為財政支出規(guī)模和經(jīng)濟增長正相關(guān)。Ram（1986），Devarajan、Swaroop and Zou（1996），以及Miller and Russek（1997）分別對多個國家的多年財政支出、經(jīng)濟增長等數(shù)據(jù)分析，驗證了政府支出對經(jīng)濟增長有正影響，Ram 還進一步指出在低收入國家這種影響更強。Grossman（1999）對單個國家澳大利亞數(shù)據(jù)進行研究，回歸結(jié)論也支持政府支出擴大對經(jīng)濟增長的正向刺激作用。Lin（1994）對多個發(fā)達國家和發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)研究也證明了，政府的消費支出占GDP 的比重以及非生產(chǎn)性支出占GDP 的比重，在短期內(nèi)對經(jīng)濟增長有正效應(yīng)。也有部分研究得出政府消費支出與經(jīng)濟增長負相關(guān)的結(jié)論。Landau（1983，1986），Tullock（1987，1989），Bradley（1987）等對多個國家歷史數(shù)據(jù)分析，認為政府消費支出與經(jīng)濟增長呈現(xiàn)負相關(guān)的關(guān)系，但其中Tullock1989 年的研究也發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)分組中亞洲國家的政府消費支出與經(jīng)濟增長正相關(guān)。Barro（1991）的研究使用政府消費支出減去教育和國防支出后占GDP 的比率，分析對經(jīng)濟增長的影響，發(fā)現(xiàn)部分年度平均比率與經(jīng)濟增長負相關(guān)。Devarjan、Swaroop and Zou（1996）研究發(fā)現(xiàn)政府在資本、交通和教育等領(lǐng)域的支出與經(jīng)濟增長或呈負向關(guān)，或者關(guān)系不顯著。這些分析基本只涉及政府消費支出與經(jīng)濟增長的關(guān)系，沒有包括政府投資性支出。還有些研究認為政府支出規(guī)模和經(jīng)濟增長不相關(guān)。Kormendi and Meguire（1985）對47 個國家以及Evans（1997）對92 個國家20 世紀(jì)六七十年代的數(shù)據(jù)回歸后，認為GDP 平均增長或人均增長與政府消費占比及其增長沒有顯著關(guān)系。

此外，近年來財政分權(quán)對經(jīng)濟的影響是研究的另一個重點領(lǐng)域。公共經(jīng)濟學(xué)研究認為地方政府在地方事務(wù)上具有很強的信息優(yōu)勢，上級政府對地方政府給予轉(zhuǎn)移支付，讓地方政府承擔(dān)主要支出責(zé)任，能夠提高支出效率，也有利于經(jīng)濟發(fā)展；另一方面，地方政府之間也存在發(fā)展競爭，上級政府的財政適度集權(quán)有利于規(guī)避這種競爭產(chǎn)生的外部性，也能發(fā)揮財政規(guī)模優(yōu)勢。這種上下級政府的財政分權(quán)及程度對經(jīng)濟發(fā)展的影響就是學(xué)術(shù)界研究的熱點問題。Dillinger（1994）發(fā)現(xiàn)在全球75 個人口超過500萬的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體中，有84%的發(fā)展中國家向地方政府不同程度地分權(quán)。學(xué)界的實證研究卻存在相反的兩種結(jié)論，Akai and Sakata（2002）對美國的研究以及Lin J.Y.and Z.Liu（2000）對中國的研究都表明財政分權(quán)的正向作用，但Xie、Zou and Davoodi（1998，1999）分別對美國和發(fā)展中國家的研究結(jié)論卻是財政分權(quán)不利于經(jīng)濟增長。結(jié)論差異可能源于各國財政分權(quán)的制度不同、國情環(huán)境不同，也可能是分析時樣本選擇的偏差、指標(biāo)選取不一致等因素導(dǎo)致。

國外關(guān)于財政對經(jīng)濟影響的研究，不論是財政規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)等對經(jīng)濟的作用，還是財政分權(quán)的作用，實證研究的結(jié)論都不盡相同，此外較少能夠收集到國外關(guān)于縣級財政或相當(dāng)層級政府財政與經(jīng)濟發(fā)展影響的研究文獻，但以上這些研究對縣域內(nèi)財政與經(jīng)濟的關(guān)系研究都有理論和方法的借鑒意義。

二、國內(nèi)關(guān)于財政與經(jīng)濟關(guān)系的研究

國內(nèi)學(xué)者在財政與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系方面的研究較多，全國及省市縣各個財政管理層級都有涉及，為今后的研究提供了大量可以參照的理論方法和結(jié)論。同樣，首先從財政職能看，馬斯格雷夫提出的資源配置、收入分配、經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展等職能說在國內(nèi)外影響深遠。在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立完善，財政職能不斷擴充，從改革開放初期的分配、調(diào)節(jié)和監(jiān)督三職能說，到1992 年十四大以后的分配、調(diào)控、配置和監(jiān)督四職能，再到十八屆三中全提出的“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，從國家治理的層面定義了國家財政的職能。可以看出，實踐中財政在支持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展方面確實發(fā)揮了一定作用，但具體來說，財政收支規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)、財政分權(quán)體制怎樣影響經(jīng)濟，財政支出的效率如何，以及各個財政管理層級對各轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展的影響作用是怎樣的，這些都是國內(nèi)學(xué)者研究的重點。

（一）財政對國家經(jīng)濟的影響

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于財政對全國經(jīng)濟發(fā)展的影響，不僅從規(guī)模上、結(jié)構(gòu)上，還有從財政分權(quán)上分析兩者的關(guān)系。

在財政支出規(guī)?；蛘哒f財政政策與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系研究方面，馬拴友先后用生產(chǎn)函數(shù)和IS－LM模型計算了全國財政支出規(guī)模對經(jīng)濟發(fā)展作用的方向和大概貢獻比例。馬拴友（2000）用生產(chǎn)函數(shù)對全國1979-1998年的數(shù)據(jù)進行估算，認為政府勞務(wù)支出的邊際產(chǎn)出為正，可以增加支出規(guī)模來促進經(jīng)濟增長；馬拴友（2001）利用IS－LM 模型中推導(dǎo)出財政政策乘數(shù)公式，用全國1988-1999年的數(shù)據(jù)計算出我國的財政政策乘數(shù)約等于2，對經(jīng)濟增長的貢獻比例在1／5到1／3。也有學(xué)者得出兩者負相關(guān)的結(jié)論。郭慶旺、呂冰洋和張德勇（2003）從社會總產(chǎn)品的供求平衡方程入手，構(gòu)建了財政支出比率、財政投資比率等財政投入指標(biāo)與經(jīng)濟增長相關(guān)的理論框架，對1978-2001年全國財政支出結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長的關(guān)系進行了模型研究，認為這期間財政消費性支出增長快，抑制了投資性支出，導(dǎo)致支出總水平與經(jīng)濟增長負相關(guān)。

在財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長關(guān)系方面，學(xué)者們在支出結(jié)構(gòu)分類上，主要有兩種分類方式，一種是將財政支出分為消費性支出和資本性支出，或者稱為消費性支出和生產(chǎn)性支出，另一種是以教育、交通、科技、衛(wèi)生、國防等領(lǐng)域為分類劃分支出。在第一種分類中，理論認為財政消費性支出是指可以直接提高民眾福利水平的支出，實際可獲得的數(shù)據(jù)中，按國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計口徑，政府消費支出=廣義政府部門為全社會提供的公共服務(wù)的消費支出+免費或以較低的價格向居民住戶提供的貨物和服務(wù)的凈支出，其中前者等于政府服務(wù)的產(chǎn)出價值減去政府單位所獲得的經(jīng)營收入的價值，后者等于廣義政府部門免費或以較低價格向居民住戶提供的貨物和服務(wù)的市場價值減去向住戶收取的價值；財政部門的各級財政決算中，沒有直接能夠反映消費性支出的匯總數(shù)字，只能按照分類依據(jù)加總計算，一般來說財政消費性支出=經(jīng)常性業(yè)務(wù)支出-政府部門市場性收入+固定資產(chǎn)折舊。理論認為財政資本性或生產(chǎn)性支出是指可以通過影響生產(chǎn)函數(shù)，或增加生產(chǎn)投入或改變邊際生產(chǎn)效率從而影響經(jīng)濟增長的支出。實際可獲得的數(shù)據(jù)中，大部分學(xué)者認可財政基本建設(shè)支出為此類支出，但也有學(xué)者認為教育支出、科研支出等可以提高邊際生產(chǎn)效率，因此也歸入財政資本性支出。第二種分類的數(shù)據(jù)，可以從各級政府決算報表的數(shù)字直接獲取，特別是部門預(yù)算改革之后，支出功能分類的類級科目包括了一般公共服務(wù)、國防、教育、科學(xué)技術(shù)、社保保障和就業(yè)等二十多個大類，這些類級科目支出明細在各級財政決算公開信息中可直接獲取。

嚴(yán)成樑、龔六堂（2009）借鑒趙志耘、呂冰洋（2005）的標(biāo)準(zhǔn)，將基本建設(shè)支出、教育支出和科研支出視為財政生產(chǎn)性公共支出，以1997-2007年全國31 個省份的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率為因變量，對財政生產(chǎn)性支出規(guī)模的自變量回歸分析，結(jié)論顯示東部地區(qū)科研支出對經(jīng)濟增長具有促進作用，中部地區(qū)基本建設(shè)支出對經(jīng)濟增長具有促進作用，西部地區(qū)科研支出對經(jīng)濟增長有抑制作用。郭慶旺、呂冰洋和張德勇（2003）的研究表明，財政投資性支出中社會文教類支出對經(jīng)濟增長的邊際影響系數(shù)大于經(jīng)濟建設(shè)類支出，都是正相關(guān)，而科學(xué)研究類支出的邊際增長系數(shù)更是遠高于前兩類支出。朱衛(wèi)明（2007）對我國1978-2004 年的數(shù)據(jù)實證分析，認為財政支出分類中，基本建設(shè)、教育、科學(xué)研究等支出，分別在滯后1 期、2 期、2 期時，促進經(jīng)濟增長，而其他債務(wù)支出、國防支出等非生產(chǎn)性支出對經(jīng)濟增長的作用不顯著。

國內(nèi)學(xué)者關(guān)于財政規(guī)模對經(jīng)濟增長影響的結(jié)論是不一致的，關(guān)于財政支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟增長影響的結(jié)論也是不完全一致的，可能的原因是，諸多研究者認為單純的公共支出對經(jīng)濟增長具有促進作用，但政府的財政支出主要是通過稅收實現(xiàn)的，而稅收具有扭曲性，這兩種作用的大小對比是不確定的，此外，和經(jīng)濟發(fā)展的階段、每個學(xué)者運用的模型、數(shù)據(jù)的部分缺失和失真等都有關(guān)系。除了研究財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)，在1994 年分稅制改革之后，財政分權(quán)對經(jīng)濟的影響也成為了研究熱點之一。

張晏、龔六堂（2005）選擇了預(yù)算內(nèi)收入、支出、扣除凈轉(zhuǎn)移支付的支出以及總收支等四種省級財政數(shù)據(jù)作為財政分權(quán)指標(biāo)，考查了1986-2002年的數(shù)據(jù)，以1993 為時間界限，分析了1986-1992 年和1993-2002 年數(shù)據(jù)，刪除了受改革影響因素較大的1993 年數(shù)據(jù)，研究認為分稅制改革改善了樣本涉及的所有省份財政分權(quán)對經(jīng)濟增長的影響，分地區(qū)看，財政分權(quán)對經(jīng)濟發(fā)達省份經(jīng)濟增長的積極作用要大于經(jīng)濟發(fā)展較落后的地區(qū)，東部各省的財政分權(quán)優(yōu)勢要高于中西部地區(qū)。傅勇、張晏（2007）在前面研究的基礎(chǔ)上，考查了1994-2004年省級面板數(shù)據(jù)，得出的結(jié)論認為基于政績考核競爭下的財政分權(quán)，會讓地方政府在支出結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)的扭曲，從而使中國式財政分權(quán)在地方政府推動經(jīng)濟增長注入強大動力的同時，所付出的成本可能也迅速上升。但也有學(xué)者得出相反的結(jié)論。劉金濤（2007）將各省預(yù)算內(nèi)收入或支出兩者取其大，再加上預(yù)算外支出的和與全國預(yù)算內(nèi)外總支出的比作為財政分權(quán)的指標(biāo)，考查了1982-1992 年和1993-2005 年兩個時間段的數(shù)據(jù)，通過格蘭杰因果檢驗發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟增長是財政分權(quán)的原因，說明不是由于財政分權(quán)帶動了經(jīng)濟增長，相反，財政分權(quán)和集權(quán)是內(nèi)生于經(jīng)濟增長的路徑和體制轉(zhuǎn)型的需要，通過財政分權(quán)和經(jīng)濟增長線性回歸發(fā)現(xiàn)，第一個時間段內(nèi)財政分權(quán)對經(jīng)濟增長存在顯著負作用，第二個時間段兩者沒有顯著關(guān)系。

對財政分權(quán)與經(jīng)濟增長關(guān)系的研究中，結(jié)論的差異最有可能的原因是模型不同和數(shù)據(jù)不全帶來的，特別是財政數(shù)據(jù)上，上述幾個研究都涉及到預(yù)算外收支的數(shù)據(jù)，在當(dāng)時財政發(fā)展和改革階段，預(yù)算外資金是過渡性的管理方式，從資金管理和統(tǒng)計上，在沒有完全實現(xiàn)收支兩條線管理前，各地的數(shù)據(jù)可能都存在不同程度的失真，對最后的回歸結(jié)果會有很大影響。

（二）財政對縣域經(jīng)濟增長的影響

國內(nèi)學(xué)者對財政和縣域經(jīng)濟增長的關(guān)系研究，同樣也集中在財政支出規(guī)模、結(jié)構(gòu)、財政分權(quán)等方面。趙麗婭（2015）利用一般線性面板模型，對新疆83 個縣2006-2013 年間一般公共預(yù)算支出和縣域經(jīng)濟生產(chǎn)總值進行回歸，結(jié)論證實了縣級公共財政支出與經(jīng)濟總量正相關(guān)。在模型條件下，縣級財政支出每增加1單位，經(jīng)濟總量增加0.63單位。從模型變截距的數(shù)值看各個縣自發(fā)經(jīng)濟增長水平差距較大，趙麗婭認為可能與各縣經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財政支出結(jié)構(gòu)以及資源稟賦上的差異有關(guān)?？娦×值龋?014）通過對云南省106 個縣的數(shù)據(jù)研究表明，省以下財政分權(quán)與縣域經(jīng)濟增長表現(xiàn)為倒“U”形，上級補助占財政支出比重和上解支出占財政收入比重的增加，最開始能促進縣域經(jīng)濟增長，但存在最高點，之后會出現(xiàn)抑制作用。馬永偉（2011）利用面板數(shù)據(jù)模型，對溫州11個縣區(qū)1987-2008 年間地區(qū)經(jīng)濟生產(chǎn)總值和財政支出間關(guān)系進行分析，并進行數(shù)據(jù)協(xié)整檢驗，認為11個縣區(qū)的財政支出和經(jīng)濟生產(chǎn)總值間存在長期均衡關(guān)系，財政支出對生產(chǎn)總值增長有較為顯著正效應(yīng)，彈性系數(shù)接近1，模型中的其他因素即自發(fā)經(jīng)濟增長水平地區(qū)間存在差異，市轄區(qū)高于所屬縣，且以1997年為節(jié)點，之前逐年提高，之后趨于波動下降。

這些研究基于數(shù)據(jù)獲取方面的因素，基本都討論一個省份內(nèi)或一個地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)展情況，從結(jié)論看基本支持財政支出對經(jīng)濟增長的正向作用，但也同樣存在區(qū)域差異、時間差異。此外，縣級財政分權(quán)的研究在新世紀(jì)以來，重點在財政省直管縣管理改革對縣域經(jīng)濟發(fā)展的影響。

賈康和白景明（2002），楊志勇（2009）等學(xué)者都認為省直管縣財政管理改革，通過增強省級財政對縣級財政的支持力度，提高縣級財政能力，充分調(diào)動縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，從而對縣域經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用。鄧子基、楊志宏（2012）在分析了浙江省、湖北省、安徽省和吉林省省直管縣的數(shù)據(jù)后，認為縣級財政收入和支出都有明顯的經(jīng)濟增長效應(yīng)，但不同省份之間、同省份內(nèi)，縣級財政對縣域經(jīng)濟增長的影響存在差異，因此建議在研究縣級財政競爭和縣域經(jīng)濟關(guān)系時，要考慮當(dāng)?shù)貙嶋H情況，根據(jù)地理區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦等不同分類研究。毛捷和趙靜（2012 年）對2000-2007 年全國各省實施省直管縣財政改革前后縣級行政區(qū)劃的數(shù)據(jù)，以人均GDP 增速和人均一般公共預(yù)算收入增速作為經(jīng)濟增長和財力增長考查指標(biāo)，通過最小二乘法模型和雙重差分法模型，得出省直管縣改革有利于縣級經(jīng)濟和財力增長的結(jié)論，但對于經(jīng)濟最發(fā)達和較落后縣，改革對經(jīng)濟的影響偏小。陳永立（2018）在分析“省直管縣”財政改革對縣域經(jīng)濟增長的影響時，將夜間燈光數(shù)據(jù)作為縣域經(jīng)濟增長的衡量指標(biāo)，分析了全國1700多個縣1999-2012年的數(shù)據(jù)，得出衡量指標(biāo)與省管縣負相關(guān)的結(jié)論，從縣級財政支出結(jié)構(gòu)看，省直管縣后縣級財政行政支出增加，經(jīng)濟類支出增加不明顯可能是負相關(guān)的一個因素。鄭浩生、李春梅、劉桂花（2014）則論證了省直管縣改革后，省對縣主要的幾項轉(zhuǎn)移支付與人均GDP 的關(guān)系，通過對四川省59 個縣2000-2009年面板數(shù)據(jù)的回歸分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)省對縣專項轉(zhuǎn)移支付、財力性轉(zhuǎn)移支付和縣域經(jīng)濟增長高度正相關(guān)，但稅收返還與縣域經(jīng)濟增長相關(guān)性不顯著，作者認為這與轉(zhuǎn)移支付改革趨勢有關(guān)，稅收返回在省對縣轉(zhuǎn)移支付中的比例逐漸縮小，財力性和專項轉(zhuǎn)移支付比重則逐年增大。

綜合諸多學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，“省直管縣”財政管理改革在一定程度上刺激了縣域經(jīng)濟的進一步發(fā)展壯大，改革后省對縣的直接結(jié)算和轉(zhuǎn)移支付補助，有效避免了原有市級財政對縣級財政資源的擠占，但隨著時間推移，改革邊際效益逐步減小。

三、現(xiàn)有研究對財政支持縣域經(jīng)濟發(fā)展研究的啟示

上文簡要回顧了國內(nèi)外關(guān)于財政與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的研究論述，因研究目的、角度和方法等區(qū)別，以及各個國家和地區(qū)間在政治體制、經(jīng)濟政策、社會制度和經(jīng)濟基礎(chǔ)等方面差異巨大，因此研究結(jié)論也不大相同。這些結(jié)論在其自身的研究框架內(nèi)都是邏輯自洽的，對現(xiàn)實有一定的指導(dǎo)意義。在研究財政與縣域經(jīng)濟間關(guān)系時，因各地情況不同，千差萬別，直接套用前人的結(jié)論并不適用，可以通過分析總結(jié)國內(nèi)外現(xiàn)有的此類研究，借鑒其研究方法，以及背景相似的研究結(jié)論，對今后財政支持縣域經(jīng)濟發(fā)展的研究做參考。

（一）厘清縣級財政職能是研究財政對縣域經(jīng)濟影響的基礎(chǔ)

首先國家層面的財政與經(jīng)濟的關(guān)系研究結(jié)論不能直接用于縣級財政對縣域經(jīng)濟的影響研究。最主要的原因就是從財政職能上看，國家財政的職能比縣級財政的職能更全面，經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展是國家財政的一大職能，對縣級行政區(qū)劃來說，大多數(shù)縣域內(nèi)經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展都是財政的主要職能，但對部分縣級地區(qū)，因地理區(qū)位、生態(tài)環(huán)境、國家治理等因素，財政的主要職能可能是基本公共服務(wù)、生態(tài)保護、社會穩(wěn)定等，經(jīng)濟發(fā)展并不是其主要職能，如根據(jù)生態(tài)功能區(qū)劃分，青藏高原上的縣級行政單位，生態(tài)保護是其最主要的政府職能，經(jīng)濟發(fā)展并不是主要職能，因此縣級財政支出的重點領(lǐng)域和沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟的縣區(qū)的財政支出完全不一致。此外，近年來各地在民生領(lǐng)域的財政支出比重逐步加大，民生財政支出更多地發(fā)揮了分配職能，間接地才是促進了經(jīng)濟，發(fā)揮了經(jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定職能。從近年來縣級實際支出重點看，在多數(shù)欠發(fā)達地區(qū)的縣區(qū)一般是以“聚焦‘三?！?wù)‘六穩(wěn)’‘六?！?，“三保”是指“?；久裆⒈９べY發(fā)放和運轉(zhuǎn)”，可以看出落后地區(qū)的縣級財政優(yōu)先支出這三項。因此，在研究縣級財政支出與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系時，要充分考慮各地的實際發(fā)展現(xiàn)狀，在厘清不同縣級財政職能后，研究方法、數(shù)據(jù)模型也應(yīng)該不一樣。

（二）財政對經(jīng)濟作用的傳導(dǎo)機制是分析財政與縣域經(jīng)濟關(guān)系的理論依據(jù)

財政支出對經(jīng)濟增長的作用機制，在短期，不論是資本性支出還是消費性支出，都是通過影響總需求或是總供給從而作用于經(jīng)濟，這是大多數(shù)實證分析時的理論基礎(chǔ)；在中長期，財政在教育、科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域的支出，有效提高了勞動生產(chǎn)率和有效勞動供給，促進了技術(shù)進步，在公共服務(wù)領(lǐng)域的支出，降低了市場交易成本，在中長期看來都是有效提高了經(jīng)濟效率。如許多學(xué)者把巴羅建立的以政府支出為中心的內(nèi)生經(jīng)濟增長模型為理論依據(jù)，在生產(chǎn)函數(shù)中，建立了一個以政府支出為中心的內(nèi)生增長模型。這些是財政促進經(jīng)濟發(fā)展的基本作用機制，在搭建縣級財政與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的數(shù)量模型時是基本的理論依據(jù)。

從政治層面看，有學(xué)者認為（李永友、沈坤榮，2008）我國的區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展競爭是政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)混合激勵結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的結(jié)果，通過取得經(jīng)濟競爭優(yōu)勢從而獲得政治上的競爭優(yōu)勢。在縣級層面，政府完全沒有貨幣政策手段，用財政政策支持經(jīng)濟發(fā)展就更為重要了，因此在預(yù)算安排上會向能夠拉動經(jīng)濟發(fā)展的項目傾斜，這從政治競爭的角度解釋財政對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一部分作用。但近年來有些省對部分縣區(qū)的考核指標(biāo)中，取消了經(jīng)濟發(fā)展的考核，如貴州省在2014 年對江口縣等10 個納入國家重點生態(tài)功能區(qū)的縣不再進行GDP 考核，同時增加了生態(tài)環(huán)境保護等考核指標(biāo)和權(quán)重，2020年貴州省再次明確，在江口縣等5個地方取消經(jīng)濟生產(chǎn)總值及增速考核，將生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）總量變化情況納入高質(zhì)量發(fā)展考核體系。這種行政體系內(nèi)對縣級考核指標(biāo)的變更，特別是弱化對經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的考核，會逐步改變縣級財政支出的投入方向，對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。

（三）財政支出的外溢性對縣域經(jīng)濟有很大影響

縣級政府的財政支出從行政管理層級看是本級財政安排，轄區(qū)內(nèi)所有預(yù)算單位共同完成的，但支出產(chǎn)生的效益不一定產(chǎn)生在行政區(qū)劃內(nèi)。這是隨著我國不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，全國統(tǒng)一市場逐步形成，不論是縣級政府的資本性支出還是消費性支出，有很大一部分是由本轄區(qū)以外的市場機構(gòu)承接的，所以縣級政府的財政支出存在很大的外部性，支出的效益外溢，在經(jīng)濟落后縣區(qū)尤為明顯。在西部省份部分縣區(qū)，存在當(dāng)年一般公共預(yù)算支出大于地區(qū)GDP 總量的現(xiàn)象，根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計年鑒》，2019年西藏自治區(qū)數(shù)據(jù)齊全的71個縣區(qū)中，有51 個縣區(qū)的一般公共預(yù)算支出大于地區(qū)生產(chǎn)總值，這還不包括政府性基金預(yù)算支出和國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，盡管后者在縣級財政支出中規(guī)模很小。這些縣區(qū)因為自身地理環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀等因素，本級財政支出，特別是消費性支出幾乎都是在轄區(qū)外市場，是財政支出外溢性的極端典型，但在其他省份的縣區(qū)都不同程度存在這種外部性。相反，會存在縣級財政支出外溢的受益地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的縣區(qū)會承接落后地區(qū)縣級財政支出產(chǎn)生的消費，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟產(chǎn)生正面影響。同時，從我國財政體制看，特別各級財政特別是省本級和市本級財政支出中的資本性支出，對各項目落地所在縣區(qū)產(chǎn)生了經(jīng)濟正向影響，但縣級支出中沒有這一部分，屬于享受到了省本級或市本級財政支出的效益，這可以看成上級財政支出對下的效益溢出。李永友和沈坤榮（2008）也探討了另一種轄區(qū)間競爭產(chǎn)生的外部性，結(jié)果是會讓各地政府為增加要素投入而爭奪流動性資源，使原有的財政支出結(jié)構(gòu)變更，最終也影響了經(jīng)濟發(fā)展。

在整體研究一個國家的財政與經(jīng)經(jīng)發(fā)展關(guān)系時，沒有上述這種影響。但在研究縣級財政支出影響經(jīng)濟的關(guān)系時，這種支出外溢性的影響可能會導(dǎo)致結(jié)論的復(fù)雜性和縣域間差異化，需要研究者先將發(fā)展階段和發(fā)展模式相近的縣分好類后，再進行數(shù)據(jù)回歸，這樣保證模型在統(tǒng)計意義上的可靠性，得出的結(jié)論有意義。

（四）充分考慮縣級財政數(shù)據(jù)的口徑一致性和可得性

研究財政和經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系，在數(shù)據(jù)分析時必須考慮數(shù)據(jù)口徑的一致性和可得性。

經(jīng)濟數(shù)據(jù)主要是地區(qū)經(jīng)濟總產(chǎn)值，全國、各省、各市縣歷年的經(jīng)濟總產(chǎn)值，通過各級統(tǒng)計部門都可獲取。在統(tǒng)計口徑上部分年份有變化，但對總量影響不大，如從2016年年報開始，各地按國家統(tǒng)計局要求將研發(fā)支出計入經(jīng)濟生產(chǎn)總值，國家統(tǒng)計局估計因核算口徑變化，影響2016年1季度全國經(jīng)濟總值增速變化幅度在0.04%左右。因此經(jīng)濟數(shù)據(jù)容易獲取，歷年數(shù)據(jù)口徑差異可忽略。

但財政數(shù)據(jù)從歷年口徑上存在較大差異。首先，在支出總量方面，《預(yù)算法》包括了四本預(yù)算，大多數(shù)研究以一般公共預(yù)算數(shù)據(jù)為主，少數(shù)研究會加上政府性基金預(yù)算數(shù)據(jù)，很少有研究者會加上國有資本經(jīng)營預(yù)算數(shù)據(jù)，而社?；痤A(yù)算數(shù)據(jù)沒有研究者會計入財政收支總量。為和其他國家對比研究，建議在計算全國財政收支時，考慮全口徑財政收支，即包括前述的四本預(yù)算。在單獨研究國內(nèi)情況時，因國有資本經(jīng)營預(yù)算占比很小，市縣級數(shù)據(jù)收集不易，建議不計入總量。如根據(jù)2020 年全國財政決算數(shù)據(jù)，全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收支規(guī)模在4000多億，與18萬億的一般公共預(yù)算收支、12萬億的政府性基金預(yù)算收支和7 萬億的社保基金收支相比，占比很少。在計算財政支出總量時，一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算必須計入，從歷史口徑看，過去的預(yù)算內(nèi)加上預(yù)算外基本和目前的一般公共預(yù)算加政府性基金預(yù)算口徑相當(dāng)，但當(dāng)前的政府性基金預(yù)算中最大的兩部分——國有土地使用權(quán)出讓金收入和地方政府專項債務(wù)收入過去是沒有的。以2011年將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理為時間界限，之后的數(shù)據(jù)應(yīng)該更全面，實際在2007年以部門預(yù)算編制決算起，預(yù)算外資金基本都以政府性基金預(yù)算形式納入各級預(yù)算。在這之前，1998年賈康和白景明就指出，預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和非規(guī)范收入是中國各級政府財政收入的三大渠道，政府層級越低，收入來源和結(jié)構(gòu)越復(fù)雜。因此，層級越低，預(yù)算外資金的數(shù)據(jù)越不全面。傅勇、張晏（2007）和劉金濤（2007）在探討影響研究結(jié)論的因素時，都提到預(yù)算外支出數(shù)據(jù)的問題。如果研究的數(shù)據(jù)再往前延伸，嚴(yán)成樑、龔六堂（2009）等人的做法值得推薦，以分稅制改革為時間界限，之前和之后的數(shù)據(jù)分段研究，并刪去因改革因素波動較大的1993年的數(shù)據(jù)。關(guān)于社保基金預(yù)算是否計入財政收支總量的問題，本文認為和國外做對比研究時，英美等多國類似收支都在財政總收支里，因此需要考慮；只涉及國內(nèi)相關(guān)研究時，因社保基金預(yù)算從2010年起開始編制，之前數(shù)據(jù)不全，之后在研究財政支出總量時應(yīng)該考慮。

其次，在研究財政支出結(jié)構(gòu)時，除了四本預(yù)算大的分類，一般研究的分類，即分為資本性支出和消費性支出，或教育、國防、科技等支出分類，本文建議以2007 年正式編制部門預(yù)算為時間界限，之前基本建設(shè)為支出大類，數(shù)據(jù)容易獲取，在研究財政支出結(jié)構(gòu)時應(yīng)該考慮，從2007年起，基本建設(shè)在支出經(jīng)濟分類下有統(tǒng)計，但公開數(shù)據(jù)一般為支出功能分類，很少公開支出經(jīng)濟分類。因此，建議在研究財政支出結(jié)構(gòu)的影響時，2007 年（包括）之后以政府收支分類科目中的支出功能分類為依據(jù)，2007年之前（不包括）可以考慮以基本建設(shè)支出為主的資本性支出結(jié)構(gòu)分類。

綜合上述分析，在研究縣級財政支出時，總量上應(yīng)將一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算合計，2010年之后的數(shù)據(jù)最好考慮社?；痤A(yù)算，同時以分稅制改革為節(jié)點，前后的數(shù)據(jù)分別研究；在研究財政支出結(jié)構(gòu)時，以2007 年政府收支分類科目改革為節(jié)點，前后分別研究。

（五）縣級財政體制和管理改革對縣級經(jīng)濟的發(fā)展也有重大影響

涉及縣級財政的體制和管理改革，主要對縣級收入、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等產(chǎn)生直接影響，提高財政支出效率，對縣域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響。如省對下轉(zhuǎn)移支付制度改革、財政省直管縣管理體制改革、資金直達機制等。但從省以下財政體制看，各省情況各不相同，所以在研究縣域經(jīng)濟與財政關(guān)系時，一個省內(nèi)的縣級財政數(shù)據(jù)具有可比性，跨省的縣域相關(guān)研究財政數(shù)據(jù)可能存在口徑的差異。

縣級在財政體制管理中，屬于省市財政的下級，但從經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟關(guān)系看，和省會、其他市轄區(qū)卻是競爭關(guān)系，因此明顯屬于弱勢地位。省對下轉(zhuǎn)移支付在一定程度上彌補了這個劣勢，而近年來各省的財政省直管縣財政管理改革，更是在轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、結(jié)算等直接到縣，大大增強了縣級財政的調(diào)控能力。此外，2020 年開始建立完善的資金直達機制也是提高了基層財政資金使用時效和效率。盡管沒有改變財政支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，但這些財政體制和管理模式的變革，都對縣域經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大影響，在研究財政與縣域經(jīng)濟關(guān)系時都應(yīng)該考慮其中。