李曉冬，馬元駒（博士生導(dǎo)師）

一、引言

鄉(xiāng)村振興是十九大報告明確提出的“三農(nóng)”領(lǐng)域又一重大戰(zhàn)略，是加快形成國內(nèi)大循環(huán)主體格局的重要支撐。十九大以來，中國共產(chǎn)黨和中央政府不斷加大對鄉(xiāng)村治理的優(yōu)惠政策扶持與財政資金支持力度，但現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村治理能力仍然較弱，一個較為普遍的現(xiàn)象是大量公共資源輸入鄉(xiāng)村基層卻無法獲得有效承接，表現(xiàn)為政策紅利無法有效落實，資金、項目效果無法充分顯現(xiàn)，其中一個重要的原因是缺乏強有力的國家監(jiān)督制度督促其嚴(yán)格按照政策初衷和預(yù)期目標(biāo)有效執(zhí)行。2021年4月《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》發(fā)布，規(guī)定縣級以上各審計等部門要嚴(yán)格履職，對鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績效等實施監(jiān)督，這為充分發(fā)揮國家審計監(jiān)督制度優(yōu)勢，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，實施、完善鄉(xiāng)村振興監(jiān)督體系提供了明確的法制保障。

國家審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是把制度效能轉(zhuǎn)化為治理能力的重要監(jiān)督制度安排，是中國政治制度的重要組成部分[1]。相比其他經(jīng)濟監(jiān)督形式，從本質(zhì)來看，國家審計是一種所有權(quán)監(jiān)督[2]，是專業(yè)且專職的監(jiān)督行為[3]，憑借憲法和法律授權(quán)而具有權(quán)威性、強制性、獨立性和嚴(yán)肅性的特質(zhì)，因而居于國家治理的核心層面[4]。當(dāng)前，我國國家審計機關(guān)與“五級政府”的行政序列設(shè)置極不相稱，導(dǎo)致國家審計監(jiān)督并沒有實質(zhì)性地深入到鄉(xiāng)村一級，以往鄉(xiāng)村治理各環(huán)節(jié)的監(jiān)督主體并不包括國家審計機關(guān)。但是，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》明確提出要強化審計在監(jiān)督和保障鄉(xiāng)村振興政策落實中的重要作用。因此，在新時代背景下，國家審計應(yīng)該全面覆蓋鄉(xiāng)村一級并主動融入鄉(xiāng)村治理，積極履行監(jiān)督鄉(xiāng)村振興實施這一公共受托責(zé)任，并作為重要的政策糾偏和反饋機制，監(jiān)督和保障鄉(xiāng)村振興的有效執(zhí)行，進(jìn)而提高鄉(xiāng)村治理績效，確保政府公共受托鄉(xiāng)村振興責(zé)任的全面履行。新時代國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)就是促進(jìn)和保障國家在鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域的公共受托責(zé)任得到充分履行、公共受托責(zé)任目標(biāo)得以充分實現(xiàn)，因而國家審計在促進(jìn)鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興中具有重要的監(jiān)督、評價與保障作用。

國家審計是確保政府公共受托責(zé)任有效履行的一種監(jiān)控機制，是鄉(xiāng)村振興這個大系統(tǒng)中不可或缺的一項有效的監(jiān)督治理工具。自2019年起，審計機關(guān)就把鄉(xiāng)村振興政策的落實情況納入國家重大政策貫徹落實情況跟蹤審計實踐當(dāng)中，截至2021年8月，審計署已連續(xù)對外發(fā)布了三類共計8份①鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告，由此可見，跟蹤審計不間斷是國家審計促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興的一個重要特點。但對鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告文本進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，自鄉(xiāng)村振興審計實施以來，審計發(fā)現(xiàn)的問題始終集中在政策、資金和項目三個方面，即鄉(xiāng)村振興政策落實不精準(zhǔn)、不到位，鄉(xiāng)村振興資金管理使用不規(guī)范、不安全，鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)運營不科學(xué)、不高效，不僅擠占和浪費了國家的公共資金和資源，而且嚴(yán)重影響和制約了鄉(xiāng)村振興的實施效果與質(zhì)量，實踐中亟須對國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實施路徑進(jìn)行調(diào)整與優(yōu)化，以提高鄉(xiāng)村振興審計效率，不斷將國家審計的監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村振興實施效能。

基于上述背景，本文對新時代背景下國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯機理與實施路徑進(jìn)行了分析與討論。與既有文獻(xiàn)相比，本文的理論貢獻(xiàn)在于：第一，首次從理論上對新時代背景下國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯機理作出較為系統(tǒng)的分析，為充分發(fā)揮國家審計在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的監(jiān)督功能提供了理論依據(jù)，豐富了國家審計的宏觀治理效應(yīng)研究。第二，結(jié)合新時代的新形勢、新要求和國家審計的新定位，以鄉(xiāng)村振興要求為指引，勾勒了新時代背景下鄉(xiāng)村振興審計的根本路徑、基本路徑和輔助路徑，為國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施、抵御鄉(xiāng)村振興審計中的重大錯報風(fēng)險提供了實踐啟示與方法借鑒。

二、制度背景與文獻(xiàn)綜述

（一）制度背景

鄉(xiāng)村振興從根本上是由政府來推動實施的。公共資金和公共資源作為鄉(xiāng)村振興實施的重要載體，天然地具有無償性，符合公共池塘資源使用可減性與排他性成本高的特征，屬于典型的公共產(chǎn)品。國家審計監(jiān)督是對法律和市場機制的重要補充，是國家監(jiān)督體系不可或缺的重要組成部分[3]。在鄉(xiāng)村振興實施過程中，能夠為提高公共資源配置效率、實現(xiàn)公共價值增值提供監(jiān)督保障與決策參考。因此，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興并非不根之論，而是建立在深厚的中國制度背景和法理依據(jù)的基礎(chǔ)之上的。

2018年，《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》明確指出，扎實執(zhí)行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鞏固和優(yōu)化三農(nóng)工作職能。構(gòu)建統(tǒng)一高效的審計監(jiān)督體系，實現(xiàn)審計全覆蓋。2020和2021年《政府工作報告》都指出，各級政府要提高治理能力，依法、自覺、主動接受各類監(jiān)督，強化審計監(jiān)督。由此可見，審計監(jiān)督和鄉(xiāng)村振興已在國家層面被有機地聯(lián)系在一起，國家審計在鄉(xiāng)村振興中具有重要地位，是促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興實施不可或缺的重要手段。為有效貫徹《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，審計署印發(fā)《關(guān)于在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施中加強審計監(jiān)督的意見》，對鄉(xiāng)村振興審計的總體要求、監(jiān)督重點和工作要求三個方面的問題作出全面安排與部署，是指導(dǎo)各級審計機關(guān)開展鄉(xiāng)村振興審計的重要依據(jù)。

此外，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施具有堅實的法理依據(jù)和法治保障。2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》，指出要加強審計監(jiān)督，對村干部任期和離任進(jìn)行經(jīng)濟責(zé)任審計。健全權(quán)力監(jiān)督制度，構(gòu)建會計監(jiān)督、審計監(jiān)督和村務(wù)委員會監(jiān)督等多方協(xié)作的監(jiān)督體系。可見，國家審計在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中有權(quán)依法履行對村級領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟責(zé)任和經(jīng)濟權(quán)力審計。2021年3月和4月，《中央財政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補助資金管理辦法》和《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》相繼發(fā)布，明確要求審計機關(guān)加強對鄉(xiāng)村振興資金和項目的監(jiān)督，縣級以上審計等部門要按照自身職責(zé)對鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績效等實施監(jiān)督，這為充分發(fā)揮國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的監(jiān)督制度優(yōu)勢提供了明確的法制保障。

綜上所述，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有一套從法律到法規(guī)、辦法等不同法律效力等級的法理依據(jù)作支撐，是根植于中國鄉(xiāng)村治理實踐之上的一項監(jiān)督制度安排。監(jiān)督、促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興實施是國家審計的法定職責(zé)和重要政治任務(wù)。

（二）文獻(xiàn)回顧

結(jié)合研究主題，在知網(wǎng)以“鄉(xiāng)村振興”“國家審計”“政府審計”或“審計”為主題詞，以“核心期刊”和“CSSCI”為文獻(xiàn)來源檢索發(fā)現(xiàn)，截止到撰文時直接或?qū)ｉT研究國家審計與鄉(xiāng)村振興的文獻(xiàn)數(shù)量較少，已有成果聚焦于四個方面：一是鄉(xiāng)村振興審計的基礎(chǔ)理論，二是鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑，三是鄉(xiāng)村振興背景下環(huán)境審計的治理價值，四是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計創(chuàng)新及策略優(yōu)化。

1.鄉(xiāng)村振興審計的基礎(chǔ)理論。審計環(huán)境會影響審計要素。鄉(xiāng)村振興被認(rèn)為是鄉(xiāng)村審計環(huán)境的重大變化，其實施會極大地改變鄉(xiāng)村審計環(huán)境，進(jìn)而直接影響鄉(xiāng)村審計各要素，因此，鄉(xiāng)村振興是驅(qū)動鄉(xiāng)村審計要素發(fā)生變化的外在動力，其實施會對鄉(xiāng)村審計模式、主體、客體、內(nèi)容、技術(shù)方法和結(jié)果落實等產(chǎn)生影響[5]。鄉(xiāng)村審計是確保鄉(xiāng)村振興實施的重要監(jiān)督保障，但目前鄉(xiāng)村審計面臨主體混亂、獨立性缺失、職責(zé)不明和審計反饋滯后等問題，與新時代鄉(xiāng)村治理的快速發(fā)展不匹配，為此，亟須加強鄉(xiāng)村審計的基礎(chǔ)理論研究，厘清和更新鄉(xiāng)村審計主體、對象、客體、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等鄉(xiāng)村審計要素的基本含義。

2.鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑。圍繞鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑，現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同角度進(jìn)行了有益探索。國家審計在鄉(xiāng)村振興中具有免疫預(yù)警、糾偏修正和監(jiān)督問責(zé)功能。實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化必須充分發(fā)揮國家審計的監(jiān)督功能，應(yīng)從完善鄉(xiāng)村審計制度、加強鄉(xiāng)村審計人才培養(yǎng)和推廣現(xiàn)代化審計技術(shù)應(yīng)用方面為國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提供制度、人員和技術(shù)保障[6]。此外，基層審計機關(guān)身處“三農(nóng)”工作前沿直接服務(wù)鄉(xiāng)村發(fā)展，因此，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的過程中，基層審計機關(guān)亟須找準(zhǔn)定位、統(tǒng)籌謀劃，圍繞鄉(xiāng)村振興政策落實、提高資金使用績效、立足維護(hù)群眾利益、聚焦完善體制機制等方面展開審計監(jiān)督[7]。

3.鄉(xiāng)村振興背景下環(huán)境審計的治理價值。生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的總體要求，加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理是實施鄉(xiāng)村振興的重要措施，而開展鄉(xiāng)村環(huán)境審計是發(fā)揮審計工具價值、助力美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要監(jiān)督手段。環(huán)境審計機關(guān)作為對環(huán)保部門履職情況實施再監(jiān)督以及對鄉(xiāng)村環(huán)境污染狀況進(jìn)行監(jiān)督與評價的獨立第三方，在參與鄉(xiāng)村環(huán)境治理過程中具有獨特的預(yù)警和監(jiān)督價值，不僅能夠檢查與評價鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，而且能夠優(yōu)化鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治、社會和文化環(huán)境，從而提升鄉(xiāng)村治理能力[8]。當(dāng)前，鄉(xiāng)村環(huán)境治理面臨資金投入大、項目建設(shè)周期長、政策配套措施多、利益相關(guān)者眾、監(jiān)管涉及面廣等諸多問題，開展鄉(xiāng)村環(huán)境績效審計是提高鄉(xiāng)村環(huán)境治理績效、充分發(fā)揮審計監(jiān)督服務(wù)鄉(xiāng)村環(huán)境治理作用的有效途徑[9]。

4.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下扶貧審計創(chuàng)新及策略優(yōu)化。脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興具有內(nèi)在統(tǒng)一的辯證關(guān)系，因此，在鄉(xiāng)村振興的背景下，應(yīng)將脫貧攻堅審計納入鄉(xiāng)村振興審計框架中統(tǒng)籌考慮，全面調(diào)整與優(yōu)化扶貧審計策略[10]。當(dāng)前，我國的絕對貧困已經(jīng)基本消除，后扶貧時代應(yīng)在鄉(xiāng)村振興政策的指引下，圍繞相對貧困問題展開審計監(jiān)督，為此，審計機關(guān)應(yīng)以提高貧困監(jiān)督治理能力為主攻方向，加強扶貧資金績效審計，重點實施扶貧制度審計，完善扶貧審計評價指標(biāo)體系和審計結(jié)果公告制度，構(gòu)建鄉(xiāng)村審計主導(dǎo)的基層貧困監(jiān)督治理體系[11]。

綜上所述，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出以來，現(xiàn)有文獻(xiàn)對鄉(xiāng)村振興審計的相關(guān)問題進(jìn)行了有益探索，取得了較為豐碩的成果，但總體而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)對鄉(xiāng)村振興審計的研究還缺乏較為系統(tǒng)的理論框架，研究視角也較為分散，對國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的理論基礎(chǔ)、作用機制和實施路徑這一全新的審計需求還缺乏較為全面、完整和有效的支撐，同時鮮有文獻(xiàn)對這一問題進(jìn)行系統(tǒng)和專門的研究。鑒于此，本文基于“制度背景——理論分析——路徑構(gòu)建”的邏輯，深入、系統(tǒng)地探討國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯機理與路徑構(gòu)建問題，試圖豐富鄉(xiāng)村振興審計的基礎(chǔ)理論研究，為新時代大力開展鄉(xiāng)村振興審計實踐提供理論依據(jù)與方法啟示。

三、國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯機理

本文從理論基礎(chǔ)和作用機制兩個方面闡釋國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯機理。

（一）國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的理論基礎(chǔ)

加快鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興是政府必須履行的一項公共受托責(zé)任，同時也是新時代國家治理的重要內(nèi)容，而國家審計是國家治理的基石和重要保障，因此，公共受托責(zé)任和國家治理理論是開展鄉(xiāng)村振興審計的主要理論依據(jù)。

1.公共受托責(zé)任理論與鄉(xiāng)村振興審計。盡管各國在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面存在諸多差異，一國在不同時期的政治發(fā)展水平也有所不同，但源于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離下的受托責(zé)任所產(chǎn)生的監(jiān)督需求卻是相通的，它是國家審計存在和發(fā)展的前提。在社會主義中國，國家的一切權(quán)力和財富都屬于人民，但這并不等于人民親自去管理和經(jīng)營，而是將公共權(quán)力和公共資源的經(jīng)營管理權(quán)通過一定的法定程序委托給各級政府，各級政府又進(jìn)一步委托給各部門和各單位的管理者去受托經(jīng)營。此時，在人民和各級政府，各級政府與各部門、各單位間便產(chǎn)生了公共財產(chǎn)的委托—受托關(guān)系；各級政府、各部門、各單位接受人民委托并負(fù)有對人民報告其經(jīng)管公共財產(chǎn)情況的受托責(zé)任。公共受托責(zé)任存在于政策制定、執(zhí)行和終結(jié)的全過程[4]，政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督的各環(huán)節(jié)[12]。為評價、確認(rèn)和證明政府及其各受托人的盡職履責(zé)情況，進(jìn)而確立或解除受托責(zé)任，需要獨立的第三方對其進(jìn)行監(jiān)督、鑒證、界定與評價，國家審計由此產(chǎn)生。國家審計產(chǎn)生和發(fā)展于公共受托責(zé)任[13]，是基于所有者對經(jīng)管者公共受托責(zé)任履行情況的監(jiān)督需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，公共受托責(zé)任是國家審計產(chǎn)生和發(fā)展的根源，沒有受托責(zé)任關(guān)系存在就沒有審計[14]。國家審計通過發(fā)揮監(jiān)督、鑒證、評價與問責(zé)等功能，及時披露政府各部門公共受托責(zé)任的履行情況，緩解各部門與各級政府以及社會公眾與各級政府、各部門之間的信息不對稱，降低代理成本，限制受托人的機會主義行為，降低公共資源被濫用的概率，并為實現(xiàn)委托人的財產(chǎn)保值增值目標(biāo)提供保證，最終通過向委托人呈報審計結(jié)果報告的形式協(xié)助其確定或解除受托人的公共責(zé)任。

國家審計的目標(biāo)和內(nèi)容隨著政府公共受托責(zé)任內(nèi)容的拓展而不斷變化，因此，當(dāng)旨在提高農(nóng)民生活水平、促進(jìn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的鄉(xiāng)村振興成為政府公共受托責(zé)任的重要內(nèi)容時，國家審計的內(nèi)容就應(yīng)包含服務(wù)鄉(xiāng)村振興，監(jiān)督、評價和考核鄉(xiāng)村振興的落實情況與實施成效自然成為國家審計的主要監(jiān)督方向。作為一種對鄉(xiāng)村振興實施情況及其成效的獨立監(jiān)督與鑒證機制，國家審計的核心就是通過獲取適當(dāng)、充分的證據(jù)，對實施鄉(xiāng)村振興中相關(guān)政策及其配套措施等是否落實到位，項目建設(shè)是否存在建設(shè)進(jìn)展緩慢、建成后閑置甚至損失浪費等項目利用率不高、項目建設(shè)效益不佳和項目管理過程不規(guī)范，資金分配和使用的真實性、合法性、合規(guī)性、效率性和環(huán)保性等進(jìn)行甄別并提供評價信息，以充分發(fā)揮國家審計在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的預(yù)防、揭示、抵御、鑒證與評價的監(jiān)督保障功能，緩解委托方與受托方之間的信息不對稱，進(jìn)而確保政府公共受托鄉(xiāng)村振興責(zé)任的有效履行。

總體而言，國家審計產(chǎn)生于鑒證和監(jiān)督政府公共受托責(zé)任的需要，公共受托責(zé)任構(gòu)成國家審計的條件和內(nèi)容，國家審計是對政府公共受托責(zé)任履行情況的證明，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興是政府公共受托責(zé)任拓展的必然要求。

2.國家治理理論與鄉(xiāng)村振興審計。當(dāng)前，完善國家治理體系、提高治理能力是我國最為顯著的公共環(huán)境之一，而公共環(huán)境的變化又會影響和塑造國家審計的相關(guān)改革發(fā)展方向。國家審計與國家治理的主要觀點認(rèn)為，國家治理需求決定了國家審計產(chǎn)生，國家審計的產(chǎn)生源自國家治理的監(jiān)督需要，國家審計的方向與制度形態(tài)取決于國家治理的目標(biāo)與模式[15]。盡管各國治理模式各異，但縱觀各國治理實踐，從國家治理系統(tǒng)構(gòu)成看，都是由決策、執(zhí)行和監(jiān)控系統(tǒng)組成的復(fù)雜大系統(tǒng)，從國家治理運行流程看，都包括輸入、輸出和評價反饋環(huán)節(jié)，從國家治理權(quán)力組成看，都分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其中，監(jiān)控系統(tǒng)負(fù)有監(jiān)督、約束與評價決策與執(zhí)行系統(tǒng)的職能[3]，監(jiān)控系統(tǒng)是國家治理結(jié)構(gòu)內(nèi)生的重要組成部分，是治理的內(nèi)在要素。國家審計是國家監(jiān)控系統(tǒng)的中堅力量[16]和重要組成部分，是構(gòu)成國家監(jiān)督權(quán)的重要一環(huán)，其必須通過與國家治理其他子系統(tǒng)相互作用才能有效發(fā)揮職能[17]。國家審計不僅具有技術(shù)屬性，而且兼具工具屬性。國家審計是國家治理的監(jiān)督工具，在國家治理中發(fā)揮著不可替代的監(jiān)督作用[18]?？傮w而言，國家審計源于對國家治理決策和執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和制約的現(xiàn)實需要，是可供國家治理主體選擇的重要監(jiān)督工具，能夠在參與國家治理的過程中發(fā)揮監(jiān)督、制約公權(quán)力運行和鑒證、評價政府公共受托責(zé)任履行情況的治理價值，從而在促進(jìn)國家善治中發(fā)揮重要的監(jiān)督作用。

當(dāng)促進(jìn)鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興成為國家治理的重要內(nèi)容時，監(jiān)督、鑒證與評價鄉(xiāng)村振興政策的制定、執(zhí)行及其成效自然成為國家審計的重要方向。此外，因現(xiàn)實中既得利益偏好和有限理性等的客觀存在，鄉(xiāng)村振興在執(zhí)行中可能會出現(xiàn)政策落實不到位、公共資金被違規(guī)使用、鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)進(jìn)展緩慢等援助困境，此時需要國家審計積極發(fā)揮監(jiān)督作用，確保鄉(xiāng)村振興按照預(yù)期目標(biāo)精準(zhǔn)執(zhí)行。國家審計應(yīng)圍繞鄉(xiāng)村振興決策部署開展審計監(jiān)督，依托財政資金審計、政策落實跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和環(huán)境資源審計等，更加突出對鄉(xiāng)村振興重大政策落實，資金預(yù)算、分配、流向和使用，基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，生態(tài)環(huán)境治理和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行等方面的監(jiān)督，通過追蹤?quán)l(xiāng)村振興中的公共權(quán)力運行軌跡、公共資金流向和公共項目建設(shè)進(jìn)程，充分發(fā)揮國家審計在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的預(yù)防、揭示、抵御、鑒證、評價和問責(zé)的宏觀監(jiān)督效能，以強化對鄉(xiāng)村振興中權(quán)力運行、資金運用和項目建設(shè)的監(jiān)督與制約，防止公權(quán)力異化為謀取私人福利的工具，從而抑制潛在的機會主義傾向，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的高質(zhì)量發(fā)展提供監(jiān)督與保障。

總之，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興是源于對鄉(xiāng)村振興決策和執(zhí)行系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)督和制約的現(xiàn)實需要，能為政府改進(jìn)鄉(xiāng)村振興資源配置與提高鄉(xiāng)村治理質(zhì)量提供監(jiān)督與保障。

（二）國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用機制

國家審計機關(guān)是宏觀管理部門[19]，具有宏觀監(jiān)督治理效應(yīng)。從世界范圍看，設(shè)置國家審計機關(guān)開展審計監(jiān)督、鑒證與評價，并由《憲法》確保審計監(jiān)督的法律地位已成為各國的普遍共識和通行做法，因而國家審計具有權(quán)威性、獨立性、強制性和嚴(yán)肅性的特質(zhì)。與其他經(jīng)濟監(jiān)督形式相比，國家審計監(jiān)督更具主動性與宏觀性，表現(xiàn)為審計不僅能夠查處和揭露財政財務(wù)收支等公共資金、公共資源領(lǐng)域的違法違紀(jì)行為，而且能夠及時發(fā)現(xiàn)并預(yù)警國家治理各方面存在的潛在風(fēng)險，監(jiān)督和檢查各部門是否憑借自身權(quán)力變通解釋和執(zhí)行國家政策，造成宏觀政策扭曲和微觀政策變形；揭示政策弊端和漏洞，抵御消極因素侵蝕，健全體制機制，是具有事前預(yù)防、事中揭示和事后反饋問責(zé)等宏觀管理功能的國家治理“免疫系統(tǒng)”，在國家政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)文明各領(lǐng)域發(fā)揮監(jiān)督治理功能。

具體到鄉(xiāng)村振興，國家審計同樣具有上述監(jiān)督功能，它是鄉(xiāng)村振興監(jiān)督體系的重要組成部分，是審計署代表國家對政府經(jīng)管鄉(xiāng)村振興中公共資金和公共資源的使用效率和效果以及鄉(xiāng)村振興政策的貫徹部署情況進(jìn)行的監(jiān)督、鑒證、界定與評價，能夠在鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮積極的監(jiān)督治理效應(yīng)，確保鄉(xiāng)村振興預(yù)期目標(biāo)與效果的實現(xiàn)。國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用機制在于其是鄉(xiāng)村振興這個大系統(tǒng)中內(nèi)生的一個監(jiān)督子系統(tǒng)，這種監(jiān)督功能具體表現(xiàn)為：

第一，國家審計的事前預(yù)防預(yù)警功能。通過前移審計關(guān)口，審計機關(guān)提前介入鄉(xiāng)村振興政策制定與規(guī)劃，資金預(yù)算、籌集與分配，項目立項與論證階段進(jìn)行審計、鑒證與評價，能夠在政策制定、資金分配與項目立項環(huán)節(jié)就發(fā)現(xiàn)存在的不科學(xué)、不合理和不可行等問題，并通過分析有關(guān)信息，及時感知鄉(xiāng)村振興實施中潛在的高風(fēng)險隱患，并對其作出預(yù)警和防范，從而防止苗頭性、局部性問題向趨勢化、全局化方向轉(zhuǎn)變，不斷增強政府應(yīng)對和治理鄉(xiāng)村振興風(fēng)險隱患的能力，從而起到“防未病”的作用，為鄉(xiāng)村振興政策落實、資金使用和項目運營提供科學(xué)的依據(jù)和前提。

第二，國家審計的事中揭示糾偏功能。通過對鄉(xiāng)村振興政策及其配套措施的貫徹落實、資金管理使用和項目建設(shè)運營情況的跟蹤審計和執(zhí)行效果審計，能夠發(fā)現(xiàn)和揭示資金管理使用不安全、不規(guī)范，項目建設(shè)運營不科學(xué)、不高效以及政策落實不精準(zhǔn)、不到位等各種背離鄉(xiāng)村振興目標(biāo)要求的違法違規(guī)行為，并依法作出處理，及時加以糾正和整改。同時，審計的揭示糾偏功能還能夠分析和評價政策效用，充分發(fā)揮建設(shè)性作用，監(jiān)督和糾正鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行偏差，并針對偏差產(chǎn)生的原因提出對策建議以供政策制定者參考，從而促進(jìn)和提高鄉(xiāng)村振興執(zhí)行的有效性。

第三，國家審計的事后反饋抵御功能。通過跟蹤審計和評價，在揭示和反饋鄉(xiāng)村振興資金使用中存在的挪用截留、貪污私分、優(yōu)親厚友、隨意變更用途等援助困境和鄉(xiāng)村振興項目建設(shè)進(jìn)展緩慢、損失浪費、偷工減料、違規(guī)招投標(biāo)、違規(guī)分包轉(zhuǎn)包以及項目使用效益不佳等問題的同時，還能夠揭示和反映阻礙鄉(xiāng)村振興實施的深層次體制、機制障礙和制度缺陷，并提出改進(jìn)和完善的意見與建議，排除影響實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的各種利益干擾，從而有效抑制、抵御和防范鄉(xiāng)村振興實施遭到各種消極因素的侵蝕，不斷推動鄉(xiāng)村振興朝著高質(zhì)量方向發(fā)展。

總之，在鄉(xiāng)村振興實施過程中，國家審計既要發(fā)揮預(yù)防、揭示和鑒證功能，客觀反映、揭示和評價鄉(xiāng)村振興執(zhí)行中存在的風(fēng)險和問題，又要充分發(fā)揮糾偏、抵御和建設(shè)功能，提出有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興體制、機制健全和完善的審計意見和建議。國家審計監(jiān)督鄉(xiāng)村振興的實施是否符合黨和國家的政策初衷與預(yù)期，是為了提高鄉(xiāng)村振興的效率和質(zhì)量，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的制度效能不斷向治理效能轉(zhuǎn)變，進(jìn)而確保政府公共受托鄉(xiāng)村振興責(zé)任的全面有效履行。

四、國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的路徑構(gòu)建

基于當(dāng)前確保鄉(xiāng)村振興有效執(zhí)行的現(xiàn)實監(jiān)督需求，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的路徑應(yīng)從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面加以構(gòu)建，通過審計履職來實現(xiàn)國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的監(jiān)督治理價值。具體構(gòu)建路徑如下。

（一）根本路徑：加強黨對鄉(xiāng)村振興審計的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力

中國共產(chǎn)黨成立百年來國家治理實踐取得的偉大成就充分證明，堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國取得一切成就的根本保證，必須堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，同樣在黨和國家監(jiān)督系統(tǒng)中也必須始終堅持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)地位。十九大報告專門指出，要構(gòu)建“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”“改革審計管理體制”，這是黨代會報告中首次對國家審計制度建設(shè)作出的頂層設(shè)計，充分體現(xiàn)了黨對國家審計的高度重視。尤其是中央審計委員會的組建及其人員構(gòu)成的高規(guī)格配置，凸顯了新時代黨中央全面加強和領(lǐng)導(dǎo)國家審計工作的決心和意志。中央審計委員會的成立，標(biāo)志著國家審計進(jìn)入黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的新時代，國家審計的權(quán)威性與公信力顯著增強。緊接著，各級黨委領(lǐng)導(dǎo)下的地方審計委員會相繼組建運行，標(biāo)志著國家審計進(jìn)入全面堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的新階段[1]，中國特色社會主義審計進(jìn)入新時代[19]。國家審計與黨和國家事業(yè)工作全局緊密相關(guān)，必須加強黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)[19]。鄉(xiāng)村振興是黨和國家的重要施政方針，加強黨對鄉(xiāng)村振興審計的領(lǐng)導(dǎo)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，因此必須把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到鄉(xiāng)村振興審計的全過程、各階段中，以國家審計監(jiān)督服務(wù)鄉(xiāng)村振興的實際成效檢驗“兩個維護(hù)”，不斷筑牢為黨執(zhí)審的思想根基。

鄉(xiāng)村興則國家興，鄉(xiāng)村振興需要國家審計監(jiān)督制度，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，必須充分發(fā)揮黨在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興審計中統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌謀劃的作用。必須始終堅持審計機關(guān)既是國家行政部門，更是黨的工作機關(guān)；既是業(yè)務(wù)機關(guān)，更是政治機關(guān)，并且首先是政治機關(guān)，國家審計的政治性居于首位[19]的戰(zhàn)略定位。因此，加強黨對鄉(xiāng)村振興審計的領(lǐng)導(dǎo)，就是要充分發(fā)揮各級黨委審計委員會在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興審計中的核心作用，提高政治覺悟與站位，做好頂層設(shè)計與督促落實，全國一盤棋謀劃確定鄉(xiāng)村振興審計的總體思路、工作布局、重點任務(wù)和長短期審計計劃，構(gòu)建短、中、長期相結(jié)合的多層次鄉(xiāng)村振興審計計劃體系，突出國家審計服務(wù)鄉(xiāng)村振興重大問題的運籌謀劃和科學(xué)決策，統(tǒng)籌考慮審計資源和審計力量以推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的精準(zhǔn)落實，從而實現(xiàn)黨在領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興審計中的集中領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署和高效決策。同時，在梳理與總結(jié)各級黨委審計委員會運行經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應(yīng)著力健全黨委審計委員會領(lǐng)導(dǎo)國家審計工作的制度和機制，持續(xù)推進(jìn)黨委領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興審計的制度化、規(guī)范化和法制化，探索制定類似于《黨委審計委員會工作實施辦法》的黨內(nèi)規(guī)章，從而制度化、規(guī)范化各級黨委審計委員會的職責(zé)范圍，為各級黨委審計委員會領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村振興審計提供堅實的制度保障。

（二）基本路徑：全面開展與鄉(xiāng)村振興要求相適應(yīng)的審計監(jiān)督，為全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供監(jiān)督與保障

1.以財政資金審計為主線，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興資金規(guī)范使用。鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性工程，包括鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和資源開發(fā)等眾多方面，而推進(jìn)鄉(xiāng)村振興各方面建設(shè)都需要大量的財力支持，資金是推動鄉(xiāng)村振興的根本動力，尤其國家財政資金更是占據(jù)主導(dǎo)地位，大量而穩(wěn)定的財政資金投入是實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的首要前提。隨著鄉(xiāng)村振興全面鋪開，大量財政資金和公共資源將涌向鄉(xiāng)村，并漸呈重點化、常態(tài)化趨勢，同時鄉(xiāng)村振興資金具有量大、面廣、點多和線長等特點，層級跨度較大，社會關(guān)注度較高，監(jiān)督難度較大，因此加強財政資金審計是國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的永恒主題。當(dāng)前，審計查出和披露的鄉(xiāng)村振興資金在管理與使用階段的違法違規(guī)問題屢審屢犯，加強資金監(jiān)管已成當(dāng)務(wù)之急，國家審計機關(guān)必須堅決站在維護(hù)人民群眾利益的高度，始終以財政資金審計為主線，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興資金依法、合規(guī)和有效使用為目標(biāo)，緊盯資金使用流向，加強對鄉(xiāng)村振興專項資金預(yù)算、籌集、分配、管理和使用情況的審計監(jiān)督。要堅持公共資金運用到哪里，審計監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里，通過加強對鄉(xiāng)村振興資金及其使用效果的審計監(jiān)督與評價，依法揭露和反映資金被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用、違規(guī)使用、滯留沉淀和損失浪費等問題，從而提高資金使用的合規(guī)性、合法性與效益性，當(dāng)好公共資金使用的“看門人”，防止鄉(xiāng)村振興資金出現(xiàn)“跑、冒、滴、漏”等“瞄不準(zhǔn)”和“瞄不久”的腐敗現(xiàn)象，確保財政資金在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮應(yīng)有的效益。

2.以政策落實跟蹤審計為抓手，確保鄉(xiāng)村振興政策、資金和項目有效落地。鄉(xiāng)村振興作為重要國策，必將會有一攬子系統(tǒng)性的配套政策、資金和項目來保障實施，而鄉(xiāng)村振興的實施成敗和民生改善的實施成效將直接取決于鄉(xiāng)村振興政策及其配套措施能否落到實處并取得實效。因此，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的著力點必須放在監(jiān)督、鑒證和評價鄉(xiāng)村振興政策、資金和項目的貫徹執(zhí)行情況上。從理論上看，政策落實跟蹤審計具有事前預(yù)防、事中揭示和事后反饋的全流程動態(tài)監(jiān)督治理功能[20]，能夠覆蓋鄉(xiāng)村振興事前、事中和事后各環(huán)節(jié)，從而有效形成事前、事中和事后審計監(jiān)督循環(huán)[3]，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策措施有效落實。因此，在審計實踐中，各級審計機關(guān)應(yīng)加大對鄉(xiāng)村振興各項政策落實、資金使用和項目建設(shè)的跟蹤審計監(jiān)督力度，以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策有效落實、資金安全使用和項目高效運營。通過開展鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計實踐，密切關(guān)注鄉(xiāng)村扶貧、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、就業(yè)、信貸、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地流轉(zhuǎn)等鄉(xiāng)村振興的政策執(zhí)行、資金管理使用和項目建設(shè)運營情況，不僅能夠及時發(fā)現(xiàn)、揭示和糾正鄉(xiāng)村振興實施中的各種違法、違紀(jì)和違規(guī)行為，而且能夠從事前的政策制定、資金預(yù)算和項目規(guī)劃論證階段發(fā)現(xiàn)問題、查找原因，提出有針對性的意見和建議并積極推動審計整改，從而為調(diào)整和優(yōu)化鄉(xiāng)村振興政策措施更趨有效提供決策參考，進(jìn)而確保鄉(xiāng)村振興有效落地，鄉(xiāng)村振興預(yù)期目標(biāo)和效果得以順利實現(xiàn)。

3.大力加強鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境審計，為生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)提供審計監(jiān)督與保障。經(jīng)濟的快速增長付出了巨大的生態(tài)代價，鄉(xiāng)村地區(qū)亦未能幸免，特別是鄉(xiāng)村環(huán)境污染已成為非常嚴(yán)重的問題，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村生活污染、化肥農(nóng)藥污染和農(nóng)業(yè)廢棄物污染，鄉(xiāng)村在不斷改造中面臨的保有良好生態(tài)環(huán)境的壓力越來越大，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境失衡不僅危及村民自身的生存和發(fā)展，而且農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全也遭到極大挑戰(zhàn)。同時，鄉(xiāng)村監(jiān)督機制弱化為鄉(xiāng)村環(huán)境管理責(zé)任的不當(dāng)履行提供了機會和條件，加之財政資金大多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼等方面，對生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)還未給予足夠重視，導(dǎo)致鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境日趨惡化。良好的生態(tài)環(huán)境是實現(xiàn)鄉(xiāng)村永續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，同時也是鄉(xiāng)村發(fā)展的優(yōu)勢所在。因此，充分發(fā)揮環(huán)境審計的監(jiān)督功能，著力推動鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境審計，是國家審計助力生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展、生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的必然要求。

在開展鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境審計時，審計機關(guān)要以鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境政策、資金和項目為主線，以鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計為抓手，對領(lǐng)導(dǎo)干部任中和離任期間有關(guān)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的重大決策進(jìn)行審計監(jiān)督。重點關(guān)注以下三個方面：第一，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部在落實國家生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)政策時是否存在不執(zhí)行、歪曲執(zhí)行和變相執(zhí)行等情況，農(nóng)村廁所改造、污水處理，鄉(xiāng)村生活垃圾分類和資源化利用以及村莊清潔和綠化行動等鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治政策是否存在落實不到位和不精準(zhǔn)的問題；第二，鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治資金、農(nóng)業(yè)面源污染防治資金和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保補貼資金“最后一公里”是否有效落地、是否存在隨意變更資金用途、截留挪用和精英俘獲等腐敗現(xiàn)象；第三，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)保設(shè)施項目建設(shè)以及鄉(xiāng)村畜禽糞污資源化利用項目建設(shè)等是否存在建設(shè)進(jìn)展緩慢、建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、建成后閑置等利用率不高、效益欠佳等問題。通過開展鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境審計，堅持審計查處微觀環(huán)境問題與揭示宏觀制度偏差相結(jié)合，充分發(fā)揮審計的監(jiān)督治理功能，不僅能夠及時發(fā)現(xiàn)和揭示鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理中存在的突出問題，而且能夠從體制、機制和制度層面進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理，從而有效防范鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境問題發(fā)生，切實提升鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理效能，為建設(shè)“看得見青山、望得見綠水、留得住鄉(xiāng)愁”的美麗鄉(xiāng)村提供審計監(jiān)督與保障。

4.加強鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計，為實現(xiàn)治理有效的鄉(xiāng)村秩序提供廉潔的干部隊伍。經(jīng)濟責(zé)任審計根植于中國審計實踐，是極具中國特色的一種審計制度創(chuàng)新[21]與經(jīng)濟監(jiān)督制度安排[22]，對約束領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力行使和促進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)具有重要作用[21]。經(jīng)濟責(zé)任審計中的“經(jīng)濟責(zé)任”更為準(zhǔn)確的是指受托經(jīng)濟責(zé)任，而領(lǐng)導(dǎo)干部的受托經(jīng)濟責(zé)任則是一種公共受托經(jīng)濟責(zé)任[22]，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該合法、經(jīng)濟、高效地使用公共經(jīng)濟資源，實現(xiàn)公共經(jīng)濟資源的效益最大化。當(dāng)前，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興是政府履行公共受托經(jīng)濟責(zé)任的重要方向和內(nèi)容，在鄉(xiāng)村振興實施中，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著大量的公共資源，承擔(dān)著公共資金管理、撥付和使用的經(jīng)濟責(zé)任，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興不僅需要領(lǐng)導(dǎo)干部依法貫徹執(zhí)行鄉(xiāng)村振興政策及其配套措施，更需要監(jiān)督機制約束和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，防止決策部署不落實和政策執(zhí)行變形扭曲。因此，要明確把促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施作為領(lǐng)導(dǎo)干部在其任職期間的經(jīng)濟責(zé)任確立下來，通過監(jiān)督和評價領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)是否促進(jìn)鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興等經(jīng)濟責(zé)任的履行情況，推動鄉(xiāng)村振興全面貫徹和落實。

長久以來，村干部一支獨大、村級腐敗和鄉(xiāng)村精英俘獲等一直是困擾鄉(xiāng)村治理的痛點、難點和監(jiān)督盲區(qū)，在當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施的過程中，部分鄉(xiāng)村治理面臨鄉(xiāng)村債務(wù)嚴(yán)重、公共事務(wù)衰敗，鄉(xiāng)村基層黨組織渙散軟弱，小官巨腐、優(yōu)親厚友和貪污私分等治理危機，亟須發(fā)揮國家審計專業(yè)性和主動性強的監(jiān)督制度優(yōu)勢，深入鄉(xiāng)村基層一線，懲治和預(yù)防鄉(xiāng)村治理腐敗，從而為破解鄉(xiāng)村治理困境、提高治理能力提供監(jiān)督與保障。因此，通過全面加強鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間經(jīng)濟責(zé)任履行情況審計，能夠發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興實施中公共資金使用和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任所存在的公款私用、擠占挪用、優(yōu)親厚友、貪污截留等腐敗問題以及體制機制缺陷和政策漏洞，促使領(lǐng)導(dǎo)干部依法依規(guī)使用權(quán)力，懲治和預(yù)防鄉(xiāng)村治理腐敗。國家審計要充分用好經(jīng)濟責(zé)任審計這一重要的監(jiān)督利器，實現(xiàn)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部這一關(guān)鍵少數(shù)監(jiān)督的常態(tài)化，推動鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)依法切實履行以促進(jìn)鄉(xiāng)村振興為核心的經(jīng)濟責(zé)任，促進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，為實現(xiàn)治理有效的鄉(xiāng)村秩序提供廉潔的干部隊伍。

5.健全鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告制度，增強社會公眾對審計結(jié)果的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。發(fā)布審計結(jié)果公告是審計機關(guān)的法定權(quán)力。審計機關(guān)依法享有受法律保護(hù)的審計結(jié)果信息披露權(quán)，這是為滿足社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)、提高政府權(quán)力行使透明度而依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，通過一定的形式和渠道真實、客觀地向社會公眾公開審計結(jié)果的行為。但從審計署官網(wǎng)可以發(fā)現(xiàn)，從2019年1月至今，審計署共發(fā)布了8份鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行文本分析后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告存在以發(fā)布宏觀定性結(jié)論為主、同時由于對公告使用者的需求偏好不完全了解而造成公告內(nèi)容較為簡單且威懾力不強的問題。具體表現(xiàn)為：鄉(xiāng)村振興中具體項目的審計信息披露較少，而總括性審計信息居多；每年發(fā)布的審計結(jié)果公告數(shù)量較少，鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告率不高；審計時滯②較長，鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果信息發(fā)布不及時，嚴(yán)重影響社會公眾對鄉(xiāng)村振興相關(guān)審計事項的依據(jù)、審計過程和結(jié)果等情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此，亟須完善鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告制度，為提高社會公眾參與鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督的積極性提供有效的信息獲取途徑。

進(jìn)一步完善鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告制度，應(yīng)在遵循保密性原則的前提下，加大與鄉(xiāng)村振興審計有關(guān)的信息公開力度，細(xì)化審計結(jié)果有關(guān)信息，具體來說，應(yīng)就鄉(xiāng)村振興審計項目概況、審計實施原因、審計依據(jù)、審計發(fā)現(xiàn)的問題、問題產(chǎn)生的原因、審計結(jié)論、處理處罰決定和審計建議、被審計單位領(lǐng)導(dǎo)對審計結(jié)果的反饋和審計整改情況等內(nèi)容進(jìn)行披露，以豐富鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告內(nèi)容，提高審計公告信息含量。同時，除特殊情況外，應(yīng)逐步依法向社會公開與鄉(xiāng)村振興有關(guān)的具體審計項目的全部審計結(jié)果，提高鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告率；縮短審計時滯，簡化審計結(jié)果公告程序，適當(dāng)增大審計機關(guān)的審計結(jié)果公告決定權(quán)，多渠道及時發(fā)布審計結(jié)果，以提高審計時效性，擴大審計結(jié)果公告影響力，增強公眾對鄉(xiāng)村振興審計實施情況的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。此外，應(yīng)完善審計結(jié)果信息保密制度，科學(xué)、合理設(shè)置鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果信息公開密級，對涉密程度較高的審計項目在脫密后依然需要及時向社會公開，以擴大和提升審計信息公開力度和深度，增強審計監(jiān)督與輿論監(jiān)督合力。

（三）輔助路徑：加強審計人才隊伍建設(shè)和信息技術(shù)應(yīng)用，為鄉(xiāng)村振興審計提供人才和技術(shù)保障

人才和技術(shù)是開展鄉(xiāng)村振興審計的關(guān)鍵，決定著鄉(xiāng)村振興審計的效率和質(zhì)量，因此，本文從“人”和“技”兩個方面構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興審計的輔助路徑。

1.加強專業(yè)化審計人才隊伍建設(shè)，為鄉(xiāng)村振興審計提供人才支撐。首先，隨著鄉(xiāng)村振興作為一項政治任務(wù)的全面部署和實施，審計涉及的領(lǐng)域越來越廣泛，客觀上對審計人員的政治覺悟、知識、能力、技術(shù)和經(jīng)驗提出了更高的要求，迫切需要提高審計人員的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)。其次，由于我國實行五級政府與四級審計機關(guān)的建制，作為鄉(xiāng)村振興落實的“最后一公里”，鄉(xiāng)村審計是最基礎(chǔ)、最容易出問題的環(huán)節(jié)，但恰恰是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門沒有單獨設(shè)置審計機關(guān)，導(dǎo)致未能實現(xiàn)對鄉(xiāng)村振興資金和資源審計的完全覆蓋，鄉(xiāng)村大片監(jiān)督盲區(qū)的存在是造成鄉(xiāng)村振興政策落實不精準(zhǔn)、資金使用不安全和項目效益不佳的重要原因。再次，鄉(xiāng)村振興面臨區(qū)域發(fā)展不平衡、時間跨度長、涉及面廣和內(nèi)容繁雜等問題，審計機關(guān)承擔(dān)的審計任務(wù)日益繁重，與國家審計資源有限之間的矛盾逐漸突出，因此亟須加強專業(yè)化鄉(xiāng)村振興審計人才隊伍建設(shè)，這對國家審計有效服務(wù)鄉(xiāng)村振興至關(guān)重要。

為構(gòu)建與鄉(xiāng)村振興相適應(yīng)的審計人才隊伍，應(yīng)采取以下措施：首先，加強政策理論學(xué)習(xí)，切實提高審計人員的政治素質(zhì)。國家審計不僅具有業(yè)務(wù)屬性，更具有政治屬性，政治性是國家審計的首要屬性[23]，因此，新時代國家審計服務(wù)國家治理要求審計人員具有敏銳的政治思維和正確的政治站位，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施的過程中，要始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，秉持為農(nóng)民謀幸福、為鄉(xiāng)村謀振興的服務(wù)意識和宗旨意識，依法揭示和查處鄉(xiāng)村振興中的各種違法違規(guī)行為，切實監(jiān)督和保障鄉(xiāng)村振興的政策紅利落到實處。其次，面對日益復(fù)雜的鄉(xiāng)村振興審計任務(wù)，要采取多種形式加強審計人員職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育，這是提升審計人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、適應(yīng)鄉(xiāng)村振興審計任務(wù)和勝任鄉(xiāng)村振興審計執(zhí)業(yè)能力的有力舉措。應(yīng)盡快完善為審計在職人員提供的以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興審計要求為主的新方法、新技術(shù)和新知識的職業(yè)技能培訓(xùn)，建立職業(yè)培訓(xùn)機制、設(shè)置職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)、創(chuàng)新職業(yè)培訓(xùn)方式、明確職業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容，從而為提高鄉(xiāng)村振興審計人才隊伍能力奠定業(yè)務(wù)素質(zhì)基礎(chǔ)。最后，改革國家審計人員招錄辦法，充實鄉(xiāng)村振興審計人才隊伍。面對鄉(xiāng)村振興審計人員偏少，審計工作量大及審計人員知識背景較為單一，缺乏適應(yīng)大數(shù)據(jù)審計、生態(tài)環(huán)境審計和重大工程項目審計等復(fù)合型審計人才的困境，應(yīng)探索改革審計專業(yè)崗和行政崗分類招錄模式，對專業(yè)性較強的崗位在招錄時增加審計職業(yè)資質(zhì)的要求，并大量招錄具有計算機、環(huán)境工程、人工智能等專業(yè)背景的本科及以上學(xué)歷的畢業(yè)生充實審計隊伍，同時適當(dāng)探索發(fā)揮市場機制作用基礎(chǔ)上的聘任制人員招錄模式，激發(fā)審計人員活力，從而為造就一支復(fù)合型、高質(zhì)量的鄉(xiāng)村振興審計人才隊伍、提高審計效率提供人力支撐與保障。

2.堅持科技強審，全面引入與應(yīng)用審計現(xiàn)代化信息技術(shù)，為鄉(xiāng)村振興審計提供技術(shù)保障。鄉(xiāng)村振興涉及政策多、地域廣、資金體量大，單純依靠傳統(tǒng)審計方法往往費時耗力、效率較低，為此，在開展鄉(xiāng)村振興審計過程中應(yīng)堅持科技強審，全面引入與應(yīng)用審計現(xiàn)代化信息技術(shù)，堅持靜態(tài)審計與動態(tài)審計相結(jié)合、現(xiàn)場審計與在線審計相結(jié)合、大數(shù)據(jù)審計與3S（GIS、GPS和RS的統(tǒng)稱）技術(shù)相結(jié)合的審計方法與模式，進(jìn)一步提高審計效率與精度。

為有效實施鄉(xiāng)村振興，國家必然會投入大量財政資金和公共資源，而這一過程中又必然會生成財政、稅務(wù)、教育、貧困、社會保障和醫(yī)療保障等點多、面廣的海量數(shù)據(jù)。這些豐富的數(shù)據(jù)形式既有傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，又有半結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，既有財務(wù)數(shù)據(jù)，又有非財務(wù)和業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。面對如此龐大的數(shù)據(jù)信息，審計人員必須轉(zhuǎn)變思維，樹立“樣本=總體”的審計理念，借助國家“金審工程”建設(shè)加快構(gòu)建鄉(xiāng)村振興大數(shù)據(jù)審計分析平臺與系統(tǒng)，探索ArcGIS平臺、無人機和3S技術(shù)等在鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食生產(chǎn)和易地扶貧搬遷等方面的應(yīng)用，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢開展大數(shù)據(jù)審計、總體審計和全樣本審計。一方面，可以提高鄉(xiāng)村振興審計效率，降低傳統(tǒng)抽樣審計由于數(shù)據(jù)可得性問題而帶來的抽樣風(fēng)險；另一方面，能夠利用海量數(shù)據(jù)全方位、多角度和深層次分析、比對及查找鄉(xiāng)村振興實施中的各種違法違紀(jì)問題線索，進(jìn)而形成多條相互印證的審計證據(jù)鏈。這不僅能為審計結(jié)果的真實性、可靠性和權(quán)威性提供有力支撐，而且能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村振興審計向?qū)徤?、審全和審實方向發(fā)展，進(jìn)一步揭示和預(yù)防鄉(xiāng)村振興實施中微觀層面存在的違法違規(guī)、“跑冒滴漏”和精英俘獲等援助困境與宏觀層面的政策弊端和體制機制缺陷。

五、研究結(jié)論

鄉(xiāng)村振興是繼精準(zhǔn)扶貧后又一重要的國家戰(zhàn)略，是“十四五”乃至今后更長一段時期實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措。十八大以來，國家審計在黨和國家治國理政中發(fā)揮的監(jiān)督作用越來越大，已經(jīng)成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分?，F(xiàn)階段國家審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)立足于鄉(xiāng)村振興發(fā)展實踐，積極轉(zhuǎn)變工作理念，將審計重心由精準(zhǔn)扶貧審計轉(zhuǎn)向?qū)︵l(xiāng)村振興政策、資金和項目實施及其成效的全面監(jiān)督。基于此，本文對國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的邏輯機理與實施路徑作了較為系統(tǒng)的研究，得到以下結(jié)論：

（一）國家審計是促進(jìn)和保障鄉(xiāng)村振興的重要監(jiān)督治理機制

從理論和實踐來看，開展鄉(xiāng)村振興審計是由公共受托責(zé)任和國家治理理論決定的。鄉(xiāng)村振興作為新時代政府在三農(nóng)領(lǐng)域一項新的公共受托責(zé)任，其履行情況應(yīng)由獨立的第三方進(jìn)行監(jiān)督、鑒證和評價，以確定或解除政府的公共受托鄉(xiāng)村振興責(zé)任。從國家層面來看，這個獨立的第三方即為國家審計機關(guān)。國家審計是國家治理這個大系統(tǒng)中的重要監(jiān)督子系統(tǒng)，監(jiān)督和保障鄉(xiāng)村振興本身就是其參與國家治理的一種行政行為，是鄉(xiāng)村振興決策和執(zhí)行系統(tǒng)的有效監(jiān)督工具，在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中能夠發(fā)揮事前預(yù)防預(yù)警、事中揭示糾偏和事后反饋抵御的監(jiān)督治理功能，因而國家審計是確保鄉(xiāng)村振興有效實施的重要監(jiān)督治理機制。

（二）從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑

國家審計介入鄉(xiāng)村振興政策制定與落實、資金分配與使用和項目論證、建設(shè)與運營各環(huán)節(jié)，有利于及時發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中存在的違法違紀(jì)線索，維護(hù)財經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)鄉(xiāng)村廉政建設(shè)；有利于實時揭示鄉(xiāng)村振興資金運行和項目建設(shè)運營中的風(fēng)險隱患，維護(hù)涉農(nóng)資金安全完整，提高資金使用和項目運營績效；有利于進(jìn)一步從體制、機制和制度層面分析原因并提出建議，進(jìn)而促進(jìn)、完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興體制機制。因此，為更好地發(fā)揮國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的監(jiān)督功能，結(jié)合鄉(xiāng)村振興要求和當(dāng)前國家審計實踐，從根本路徑、基本路徑和輔助路徑三個層面構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興審計的實施路徑，即始終堅持黨對鄉(xiāng)村振興審計的領(lǐng)導(dǎo)，這是根本路徑；全面開展與鄉(xiāng)村振興要求相適應(yīng)的審計監(jiān)督，助力鄉(xiāng)村實現(xiàn)全面振興，這是基本路徑；加強審計人才隊伍建設(shè)和現(xiàn)代化信息技術(shù)應(yīng)用，為鄉(xiāng)村振興審計提供人才和技術(shù)保障，這是輔助路徑。

【注 釋】

①查閱審計署官網(wǎng)（http：//www.audit.gov.cn/index.html）發(fā)現(xiàn)，從2019年1月到2021年4月，審計署發(fā)布三類8份鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告：第一類為2019年第3號公告——179個縣惠農(nóng)補貼資金審計結(jié)果；第二類為2019年第6號公告——鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計結(jié)果；第三類為將鄉(xiāng)村振興政策落實審計結(jié)果置于國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告之中，與之相關(guān)的審計公告是2019年第8、10號公告，2020年第1、4、5號公告，2021年第1號公告。

②審計時滯是指審計結(jié)束日期與審計公告日期之間的時間間隔。