劉 誠

（上海師范大學 哲學與法政學院，上海 200234）

學界關(guān)于延遲退休年齡的探討已經(jīng)進行了近30年，政界提出研究制定延遲退休年齡的政策已經(jīng)近10年，①2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。“按照‘小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧’等原則，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分利用”②2021年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“按照‘小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧’等原則，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分利用?！闭咭惨呀?jīng)出臺了一年多，但延遲退休年齡的具體政策方案或立法卻遲遲沒有出臺。原因主要是理論依據(jù)不足，特別是退休權(quán)與養(yǎng)老保險權(quán)理論缺位，強制性退休觀念根深蒂固，使人們產(chǎn)生了削弱權(quán)利、增強義務(wù)的感覺，結(jié)果造成反對者眾。因此，迫切需要澄清理論問題，明確退休權(quán)與養(yǎng)老保險權(quán)的社會權(quán)性質(zhì)，為立法掃清道路，并在借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡快立法。

一、延遲退休年齡立法的理論依據(jù)與事實依據(jù)

關(guān)于延遲退休的討論很多，在中國知網(wǎng)以延遲退休為主題檢索出的文章已經(jīng)多達3048篇，僅僅碩士論文就有557篇（截至2022年6月21日）：最早的期刊論文是梁子靈發(fā)表于《南方人口》1995年第3期的《論逐步延長退休年齡的必要性》，該論文從人口平均預(yù)期壽命提高、腦力勞動能力衰退慢于體力勞動、人口老齡化、人才年齡斷層、退休負擔及重體力勞動減少等角度，論證了延遲退休的必要性；①梁子靈：《論逐步延長退休年齡的必要性》，載《南方人口》，1995年第3期，第61-50頁。最早的博士論文是2008年西北大學張盈華的《社會保障促進經(jīng)濟增長的機理研究》，該論文從提高人力資本使用率角度，提出了激勵延遲退休的建議；最早全面研究推遲退休年齡的博士論文是2011年遼寧大學苗紅軍的《中國城鎮(zhèn)職工推遲退休年齡研究》。從時間分布來看，20世紀90年代至21世紀初的文章比較少，從2013年起才急劇增多（這與中央提出延遲退休年齡有關(guān)）。從延遲退休年齡的理由來看，主要是養(yǎng)老保險資金缺口問題、②郭永斌：《我國養(yǎng)老保險資金缺口的評估和可持續(xù)性分析》，載《南方金融》，2013年第4期，第62-69頁；袁磊：《延遲退休能解決養(yǎng)老保險資金缺口問題嗎？——72種假設(shè)下三種延遲方案的模擬》，載《人口與經(jīng)濟》，2014年第4期，第82-93頁。老年撫養(yǎng)比或養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比問題③練洪洋：《要把延遲退休利弊向公眾解釋好》，載《廣州日報》，2021年3月2日。和老齡化問題；④余娟：《老齡化危機與對策》，載《中國保險》，2005年第6期，第36-38頁。只有少數(shù)論文涉及權(quán)利義務(wù)的討論和人力資源的充分利用問題，但沒有深入展開，不足以推翻強制退休。其實，老齡化問題主要是不顧預(yù)期壽命⑤考慮到“預(yù)期壽命”這一概念存在“人均期望壽命”“人口預(yù)期壽命”“平均預(yù)期壽命”等多種語詞表述，引用時不便改動，本文同時使用了“人均期望壽命”“人口預(yù)期壽命”“平均預(yù)期壽命”，但表達的是同一概念。的不斷延長而堅持原有老年標準不變的結(jié)果，真正的老齡化問題（生育率一直下降）本來沒有那么嚴重，只是我國由于30多年嚴厲的計劃生育政策（1980年開始實施一孩政策，一直持續(xù)到2015年才全面實施二孩政策，2021年實施三孩政策）才導致未來30—40年的真正老齡化問題。養(yǎng)老保險資金缺口問題也不是主要問題，因為只要經(jīng)濟增長，完全可以增加財政補貼來補足。早期許多論文都提出過，在經(jīng)濟體制改革尤其是國企改革過程中，通過變賣部分國有資產(chǎn)來解決這一問題。⑥余娟：《老齡化危機與對策》，載《中國保險》，2005年第6期，第36-38頁。只有退休權(quán)的權(quán)利義務(wù)性質(zhì)問題及其相關(guān)的退休是否自愿問題，期望壽命延長而退休年齡不變造成的老年撫養(yǎng)比或養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比問題及其相關(guān)的代際公平問題，以及人力資源浪費問題及其并行的勞動力短缺問題，才是真問題。退休權(quán)的權(quán)利義務(wù)性質(zhì)問題事關(guān)自愿退休還是強制退休，是民意焦點；老年撫養(yǎng)比或養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比問題事關(guān)代際公平，是重要理論課題；人力資源浪費問題和勞動力短缺問題事關(guān)經(jīng)濟增長，是重要政策課題。

（一）延遲退休年齡立法的理論依據(jù)

延遲退休年齡立法的理論依據(jù)，亦即退休年齡立法的理論依據(jù)，主要涉及退休權(quán)及其相關(guān)的養(yǎng)老保險權(quán)、工作權(quán)。目前，國內(nèi)關(guān)于退休權(quán)和養(yǎng)老保險權(quán)的理論探討非常有限，主要是肯定退休權(quán)的社會權(quán)性質(zhì)，明確退休權(quán)是權(quán)利而非義務(wù)。例如，夏正林認為，我國憲法中規(guī)定的退休權(quán)屬社會權(quán)的范疇。退休權(quán)與物質(zhì)幫助權(quán)既有區(qū)別又有聯(lián)系，共同構(gòu)成我國社會保障權(quán)內(nèi)容。同時，在實踐中，應(yīng)當對退休權(quán)、勞動權(quán)進行合理平衡，才能正確處理諸如“平等退休權(quán)”“強制買斷工齡侵犯退休權(quán)”等糾紛。①夏正林：《論退休權(quán)的憲法保障》，載《法學》，2006年第12期，第32-39頁。太月認為，退休是權(quán)利還是義務(wù)的爭議，成為制約退休制度完善的桎梏。退休權(quán)之證成應(yīng)以退休這一生命歷程本身為切入點，從應(yīng)然和實然兩個層面論證。太月還分析了退休權(quán)與勞動權(quán)存在的沖突。②太月：《退休權(quán)之權(quán)利塑造：從應(yīng)然權(quán)利到實然權(quán)利》，載《當代法學》，2018年第3期，第68-77頁。林嘉認為，退休年齡的確定關(guān)涉勞動者勞動權(quán)和社會保障權(quán)的實現(xiàn)。退休應(yīng)當是勞動者的一項權(quán)利而非義務(wù)。③林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，載《中國法學》，2015年第6期，第5-24頁。李海明認為，退休自愿是退休權(quán)的內(nèi)核，它不僅是選擇的自由，更是一種選擇的能力。④李海明：《論退休自愿及其限制》，載《中國法學》，2013年第4期，第108-119頁。退休權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括退休后的繼續(xù)勞動權(quán)、社會保障權(quán)、退休金給付請求權(quán)。退休權(quán)的法律性質(zhì)在憲法層面是指退休權(quán)具有平等退休權(quán)的內(nèi)涵，同時具有自由權(quán)屬性和社會經(jīng)濟權(quán)屬性；在部門法層面是指退休權(quán)兼具人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)雙重屬性，退休權(quán)是退休請求權(quán)的基礎(chǔ)。⑤楊華、李心格：《退休權(quán)的界定》，載《關(guān)東學刊》，2018年第5期，第184-190頁。

觀察退休年齡立法的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，退休年齡立法與養(yǎng)老保險立法緊密聯(lián)系在一起，是工業(yè)化的產(chǎn)物。1889年德國頒布的《老年和殘障社會保險法》，是最早的退休年齡立法與養(yǎng)老保險立法。在此之前，由于工業(yè)對勞動能力的標準化要求，勞動者勞動能力衰退到標準勞動能力⑥勞動能力標準化要求非全日制工作需要具備不低于最低標準勞動能力的勞動能力，全日制工作需要具備正常勞動能力（不低于標準勞動能力的勞動能力）。（正常勞動能力或全日制職業(yè)勞動能力最低標準）之下時視為喪失勞動能力，⑦實際上，此時并非真正喪失勞動能力，而是喪失全日制職業(yè)勞動能力或正常勞動能力，類似于工傷保險中的部分喪失勞動能力；而勞動能力衰退到最低標準勞動能力之下時（喪失非全日制職業(yè)勞動能力），才是真正喪失職業(yè)勞動能力，類似于工傷保險的全部喪失勞動能力。就會被雇主解雇。這些人由于脫離了農(nóng)村，喪失了土地和家族保障，被解雇后生存陷入危機，既是人權(quán)災(zāi)難，挑戰(zhàn)社會道德底線，也是社會穩(wěn)定的威脅，挑戰(zhàn)政府治理秩序。只有解決勞動者勞動能力衰退到標準勞動能力之下的養(yǎng)老問題，才能維護社會穩(wěn)定和人權(quán)保障的道德原則。而社會化養(yǎng)老保險，是基于勞動能力衰退規(guī)律預(yù)防勞動者勞動能力衰退到標準勞動能力之下的生存風險的代際互助，需要養(yǎng)老保險繳費年限與享受養(yǎng)老保險待遇年限有一個恰當?shù)谋壤?，才符合代際公平原則。這個比例，取決于養(yǎng)老保險繳費總額和領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金總額。理論上講，養(yǎng)老保險繳費總額加其貨幣時間價值應(yīng)該等于領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金總額。⑧需要說明的是，單純從代際公平角度，社會保險精算沒有必要進行；但從收支平衡角度，需要社會保險精算。這就要求將退休年齡與預(yù)期壽命聯(lián)系起來。由此可見，退休年齡立法的理論依據(jù)有二：一是勞動能力衰退到標準勞動能力之下時享有養(yǎng)老保險權(quán)這一穩(wěn)定的物質(zhì)幫助權(quán)（我們不妨稱之為“勞動能力衰退補償權(quán)理論”⑨勞動者在職業(yè)勞動期間，履行了撫養(yǎng)尚未從事職業(yè)勞動的下一代勞動者的義務(wù)；在因勞動能力衰退進而喪失勞動能力、退出職業(yè)勞動后，有權(quán)通過代際互助得到補償。“退休權(quán)理論”）；二是養(yǎng)老保險繳費總額加其貨幣時間價值等于領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金總額（我們不妨稱之為“養(yǎng)老保險代際公平理論”“養(yǎng)老保險權(quán)理論”）?；凇皠趧幽芰λネ搜a償權(quán)理論”（退休權(quán)理論），勞動者達到退休年齡時，有權(quán)（自由）選擇退休而拒絕繼續(xù)勞動；①因為正常退休年齡是基于勞動者勞動能力衰退到標準勞動能力之下的平均年齡，所以部分勞動者仍然具有正常勞動能力——高于標準勞動能力的勞動能力，部分勞動者此前已經(jīng)喪失正常勞動能力——低于標準勞動能力的勞動能力。相應(yīng)地，退休年齡也應(yīng)該分為提前退休年齡（最低退休年齡）、正常退休年齡（標準退休年齡）和延遲退休年齡（最高退休年齡）。需要說明的是，這個年齡并非限制工作權(quán)，而是基于公平豁免養(yǎng)老保險繳費義務(wù)。在原雇主愿意繼續(xù)雇傭或有新雇主愿意雇傭的情況下，也有權(quán)選擇延遲退休而繼續(xù)勞動，這就是退休權(quán)的含義。基于“養(yǎng)老保險代際公平理論”（養(yǎng)老保險權(quán)理論），勞動者達到退休年齡時，有權(quán)（自由）選擇享受養(yǎng)老保險待遇而拒絕繼續(xù)勞動；在原雇主愿意繼續(xù)雇傭或有新雇主愿意雇傭的情況下，當然也有權(quán)（自由）選擇延遲享受養(yǎng)老保險待遇而繼續(xù)勞動，這就是養(yǎng)老保險權(quán)的含義。

需要強調(diào)的是，退休權(quán)與養(yǎng)老保險權(quán)都是權(quán)利，不是義務(wù)，但這類權(quán)利屬于社會權(quán)，是限制權(quán)利。退休權(quán)受基于年齡的勞動能力衰退規(guī)律限制，表現(xiàn)為法定退休年齡限制；養(yǎng)老保險權(quán)受基于代際公平的養(yǎng)老保險繳費義務(wù)限制，表現(xiàn)為法定繳費年限限制。法定標準退休年齡或法定正常退休年齡是勞動能力衰退到標準勞動能力之下時的平均年齡，或喪失全日制職業(yè)勞動能力的預(yù)期年齡?？紤]到每個人勞動能力衰退情況不同，壽命也不相同，而喪失全日制職業(yè)勞動能力的年齡與壽命存在正相關(guān)關(guān)系，所以對于喪失全日制職業(yè)勞動能力的年齡應(yīng)該有一個最低標準，這就是最低退休年齡（也是享受養(yǎng)老保險待遇的最低年齡）。②早于此年齡喪失職業(yè)勞動能力者不享受養(yǎng)老保險待遇。其喪失職業(yè)勞動能力的原因如果是工傷，享受工傷保險待遇；如果是其他傷?。ǚ枪?，則由社會救助制度負擔。此外，工作權(quán)與退休權(quán)存在內(nèi)在張力，具有相互替代性；選擇退休權(quán)意味著放棄部分工作權(quán)或放棄全日制工作權(quán)（選擇退休是自己喪失正常勞動能力的意思表示，意味著不能從事正常工作或全日制工作③當然，一般仍然具有最低勞動能力，可以從事非全日制工作。），而選擇全日制工作權(quán)或正常工作權(quán)意味著延遲享受退休權(quán)（基于公平工作權(quán)，仍然需要繳納養(yǎng)老保險費，直至免繳養(yǎng)老保險費年齡④這個年齡往往被稱為最高退休年齡。其實，這并非退休年齡的上限，而是養(yǎng)老保險繳費年齡的上限。因為此時養(yǎng)老保險繳費時間與享受養(yǎng)老保險待遇的預(yù)期時間之比，已經(jīng)遠遠高于養(yǎng)老保險繳費時間與享受養(yǎng)老保險待遇時間之比的平均值。從權(quán)利義務(wù)平衡角度考慮，應(yīng)該免除繼續(xù)繳費義務(wù)。）。具備勞動能力的時間與預(yù)期壽命正相關(guān)，工作時間、養(yǎng)老保險繳費時間與享受養(yǎng)老保險待遇時間負相關(guān)。體力勞動與腦力勞動的勞動能力衰退規(guī)律不同，衰退速度也不同。法定退休年齡的確定還涉及人力資源的利用問題，如果設(shè)定過低或成為義務(wù)（強制性退休），人們?nèi)匀痪哂姓趧幽芰Γǜ哂跇藴蕜趧幽芰Γr就退休，不僅剝奪勞動者的工作權(quán)，無疑也造成人力資源的浪費。

需要指出的是，除了公務(wù)員等涉及其雇主雇傭權(quán)的法定性之外，強制退休是沒有理論依據(jù)的，是剝奪勞動者的工作權(quán)（自由）和雇主的雇傭權(quán)（自由），不符合退休權(quán)理論；強制退休減少養(yǎng)老保險繳費時間，增加享受養(yǎng)老保險待遇時間，強迫勞動者享受養(yǎng)老保險待遇，也不符合養(yǎng)老保險權(quán)理論。強制退休還減少養(yǎng)老保險基金經(jīng)辦機構(gòu)養(yǎng)老保險費征繳權(quán)（基于工作權(quán)和雇傭權(quán)衍生的養(yǎng)老保險繳費義務(wù)），增加其養(yǎng)老保險金發(fā)放義務(wù)（基于養(yǎng)老保險權(quán)），違背社會權(quán)的基本原理。

（二）延遲退休年齡立法的事實依據(jù)

延遲退休年齡立法的事實依據(jù)是平均預(yù)期壽命延長，若退休年齡不變、養(yǎng)老保險繳費時間不變，會導致養(yǎng)老保險繳費時間與享受養(yǎng)老保險待遇時間之比下降，養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比降低。①根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，我國人均預(yù)期壽命已經(jīng)由1950年的40歲提高到2020年的77.93歲；老年撫養(yǎng)比已經(jīng)由2002年的10.4%上升到2020年的19.7%。關(guān)于這方面的討論已經(jīng)非常充分，主要視角是退休年齡低而享受養(yǎng)老保險待遇時間長，老齡化和養(yǎng)老保險基金存在缺口。例如，林嘉提出，我國退休年齡低于世界平均水平。目前世界男女性的平均退休年齡分別為61.08歲和59.48歲，而我國目前退休年齡的規(guī)定低于世界平均水平，尤其是女性職工的退休年齡遠低于世界平均水平。養(yǎng)老金受領(lǐng)時長高于世界平均水平。據(jù)世界衛(wèi)生組織2013年提供的資料，我國人均壽命女性為77歲，男性為74歲。結(jié)合平均壽命和退休年齡等因素推算，我國男性養(yǎng)老金平均受領(lǐng)時長為14年，而女干部養(yǎng)老金的平均受領(lǐng)時長為22年，女職工養(yǎng)老金的平均受領(lǐng)時長為27年，遠遠高于世界養(yǎng)老金受領(lǐng)時長的平均水平。②林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，載《中國法學》，2015年第6期，第5-24頁。王德志通過對城市人均受教育年限和人均預(yù)期壽命的提高而導致工作年限減少、退休生涯延長、工作生命周期比下降、退休生命周期比上升等問題的考察，得出個人自我養(yǎng)老壓力加大、負擔加重，為延遲退休年齡提供了一種新的合理性解釋。③邵國棟、朱小玉、劉偉：《基于生命周期理論的延遲退休年齡合理性研究》，載《云南社會科學》，2007年第5期，第53-56頁。為應(yīng)對中國人口老齡化高峰的來臨，確保社會養(yǎng)老保險在財務(wù)上的可持續(xù)性，應(yīng)該及時采取措施，改進養(yǎng)老保險管理。④左學金：《面臨人口老齡化的中國養(yǎng)老保障：挑戰(zhàn)與政策選擇》，載《中國人口科學》，2001年第3期，第1-8頁。退休年齡由各國各地人口的平均壽命以及勞動力供求狀況所決定，對養(yǎng)老金的支付有重要影響。在人口老齡化日益加劇、勞動力供應(yīng)日益困難的當今社會，不少國家和地區(qū)都做出了推遲退休年齡以維持養(yǎng)老基金平衡的政策選擇。中國城鎮(zhèn)職工退休年齡是幾十年前規(guī)定的，在人口平均壽命不斷增長、養(yǎng)老保險制度日益成熟的今天，也存在著推遲退休年齡的社會需求和可能條件。⑤史柏年：《退休年齡與養(yǎng)老金支付》，載《人口與經(jīng)濟》，2001年第2期，第71-76頁。延遲退休的好處主要有三點：一是有利于現(xiàn)行養(yǎng)老金制度的延續(xù)；二是有利于保持勞動力供給；三是有利于個人繼續(xù)參與社會勞動和積累更多的財富。⑥《延遲退休要避免“漢尼拔困局”》，載《中國經(jīng)營報》，2021年3月8日。

由于目前我國的退休年齡為50至60歲，該年齡段人群仍處于體力、精力較充沛階段，許多退休人員選擇再就業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，目前全國50歲以上就業(yè)人口占全國就業(yè)總?cè)丝诘?9.4%，其中男性退休人員（以60周歲計）占18.8%，女性退休人員（以50周歲計）占24.1%。這類人群中有相當一部分屬于辦理了退休手續(xù)領(lǐng)取退休待遇后重新就業(yè)的人員。⑦林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，載《中國法學》，2015年第6期，第5-24頁?，F(xiàn)行立法造成過量退休再就業(yè)的問題，導致退休再業(yè)勞動者（已經(jīng)享受養(yǎng)老保險待遇）與在職勞動者的不公平競爭，而其自身成為非正規(guī)就業(yè)者，缺乏勞動法的保護。

實際上，老齡化問題主要是不顧人均預(yù)期壽命的延長而堅持原有老年標準不變的結(jié)果，總體上是個偽問題（當然，生育愿望下降確實帶來一定程度的年齡結(jié)構(gòu)問題，但問題本身沒有多么嚴重，并且是階段性的——造成真正老齡化的生育率下降不可能一直持續(xù)；中國的問題例外，主要是計劃生育導致的）。養(yǎng)老保險資金缺口問題，也不是主要問題，因為只要經(jīng)濟增長，完全可以增加財政補貼。主要問題是養(yǎng)老保險繳費時間不變而享受養(yǎng)老保險待遇時間延長，導致代際不公及人力資源浪費。

二、發(fā)達國家延遲退休年齡立法的經(jīng)驗

目前，大多數(shù)發(fā)達國家退休年齡為65歲，少數(shù)為67歲。①鄭秉文：《發(fā)達國家延遲退休的經(jīng)驗教訓及其對我國的啟示》，載《清華金融評論》，2021年第7期，第63-66頁。發(fā)達國家養(yǎng)老制度改革的經(jīng)驗是，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)與促進大齡人員就業(yè)并行，循序漸進地提高法定養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡，男女領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡逐步趨于一致，推行彈性退休制度，完善退休年齡改革配套措施。②中國國際經(jīng)濟交流中心課題組、姜春力：《發(fā)達國家養(yǎng)老制度的主要模式和借鑒——漸進式延遲退休年齡政策研究之二》，載《經(jīng)濟研究參考》，2015年第4期，第36-39頁。

（一）根據(jù)預(yù)期壽命及收支狀況決定基準性的退休年齡并設(shè)立彈性區(qū)間

美國1983年修改《社會保障法》③美國很多法律僅僅適用于私人領(lǐng)域，包括《社會保障法》，也包括《國家勞動關(guān)系法》。但《社會保障法》于1983年之后向聯(lián)邦政府雇員開放（聯(lián)邦政府雇員有選擇權(quán)）。，將完全退休年齡（正常退休年齡）從65歲推遲到67歲。④鄭秉文：《發(fā)達國家延遲退休的經(jīng)驗教訓及其對我國的啟示》，載《清華金融評論》，2021年第7期，第63-66頁。美國實行彈性退休制度，“退休年齡”的含義被分為四種：（1）停止工作但不領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；⑤美國的退休概念使用比較混亂。第一種退休年齡不同于一般意義上的退休年齡，與勞動能力衰退及養(yǎng)老保險無涉，此時的退休是退而不休，如總統(tǒng)退休、總經(jīng)理退休。我國退休立法不能學。（2）停止工作并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；（3）繼續(xù)工作但不領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡；（4）繼續(xù)工作并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡。開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡為62歲，最晚年齡為70歲，只要相應(yīng)地滿足領(lǐng)取養(yǎng)老金的其他條件，老年人可以選擇在這個年齡區(qū)間之內(nèi)的任何年齡點開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。⑥鐘仁耀、馬昂：《彈性退休年齡的國際經(jīng)驗及其啟示》，載《社會科學》，2016年第7期，第64-74頁。

日本于2021年4月1日開始實施新修訂的《高齡者雇傭安定法》，該法律規(guī)定：“企業(yè)有義務(wù)努力達成雇傭員工到70歲的目標，而且也應(yīng)該采取相應(yīng)的措施安排員工轉(zhuǎn)到合適的崗位上，如果企業(yè)能夠雇傭有意愿工作到70歲的員工，政府將會給予鼓勵和補貼支援?！边@是繼1994年60歲退休義務(wù)化、2012年65歲退休義務(wù)化之后，該法律又一次提出新的退休年齡。日本在人口老齡化不斷加劇的背景之下，延遲退休制度先后進行了60歲、65歲和70歲三個階段的改革，主要采取以制定和修改《高齡者雇傭安定法》為主要內(nèi)容，以養(yǎng)老金制度調(diào)整為有效銜接的改革措施，本著漸進原則穩(wěn)步地推行延遲退休制度。日本延遲退休制度的改革呈現(xiàn)出體系化、彈性化、脈絡(luò)化和制度化等特點，在緩解勞動力不足、養(yǎng)老金財政壓力方面起到了積極作用。日本的彈性退休年齡從60—70歲改為60—75歲。①丁英順、趙明：《人口老齡化背景下日本延遲退休政策探析》，載《日本研究》，2021年第4期，第60-70頁。

德國于1957年規(guī)定，65歲為法定退休年齡。1972年德國退休金改革方案引入了彈性退休制度；1992年立法修訂，規(guī)定提前退休將減少退休金。2007年，德國議會通過了新法案，決定從2012年至2029年，逐步將退休年齡提高到67歲。延遲的2年分為24個月，前12個月用12年過渡，即從2012年1月1日起每年在上一年的基礎(chǔ)上增加1個月的工作時間，這樣到2024年過渡到66周歲退休。后12個月用6年過渡，即從2024年1月1日起每年在上一年基礎(chǔ)上增加2個月的工作時間，這樣到2029年逐步將退休年齡提高到67歲。從2030年1月1日起完全執(zhí)行67歲退休的制度。②林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，載《中國法學》，2015年第6期，第5-24頁。

法國于2010年通過了《退休金法案》，將全體國民的退休年齡從60歲延長到62歲，2020年基本養(yǎng)老保險金繳納年限達41.5年，受領(lǐng)全額退休金的法定正常退休年齡從65歲延長至67歲。2013年，又推出新的改革方案，規(guī)定從2020年起至2035年，逐步將領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的繳費年限延長至43年，同時逐步提高基本養(yǎng)老金的繳費率。③林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，載《中國法學》，2015年第6期，第5-24頁。

英國于1995年通過《養(yǎng)老保險法》，規(guī)定英國政府將在2010年5月6日至2020年4月6日間逐步將女性退休年齡提高到65歲，以實現(xiàn)男女同齡退休。2006年10月頒布《就業(yè)平等（年齡）條例》，規(guī)定65歲為默認退休年齡。④林嘉：《退休年齡的法理分析及制度安排》，載《中國法學》，2015年第6期，第5-24頁。

（二）區(qū)分公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域

發(fā)達國家普遍區(qū)分公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，政府雇員與私人領(lǐng)域雇員分別立法，實行不同的退休制度。政府雇員除任期制政務(wù)公務(wù)員（包括選舉和委任的官員）外，常任制業(yè)務(wù)公務(wù)員及其他公共雇員一般都在確定的年齡退休，或轉(zhuǎn)為私人領(lǐng)域雇員。這是由公共權(quán)力的確定性決定的，因為雇主是政府，而公共權(quán)力具有法定性（權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一性）。

美國政府雇員分為聯(lián)邦政府雇員、州政府雇員及地方政府雇員，聯(lián)邦政府雇員由聯(lián)邦立法決定退休年齡，州及地方政府雇員由州立法決定退休年齡。美國早在1920年就建立了聯(lián)邦公務(wù)員退休制度，后來經(jīng)過不斷調(diào)整和完善，最終在20世紀80年代建立新的聯(lián)邦雇員退休制度，對于公務(wù)員的退休行為，包括公務(wù)員的退休年齡與條件、提前退休的條件和延遲退休的情況等都進行了嚴格的規(guī)定。⑤方志：《公務(wù)員退休制度改革的思考：基于國際比較的視角》，載《中國人事科學》，2019年第4期，第12-23頁。聯(lián)邦政府雇員退休的依據(jù)是《聯(lián)邦雇員退休制度》，政府雇員一般不參加社保，他們有自己的退休金計劃。自1983年起，聯(lián)邦政府雇員可以選擇《社會保障法》規(guī)定的社會保險。聯(lián)邦政府雇員符合以下條件之一可以申請自愿退休：55歲并且工齡滿30年，60歲并且工齡滿20年，62歲并且工齡滿5年。2008年其推遲領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的年齡提高到67歲。⑥方志：《公務(wù)員退休制度改革的思考：基于國際比較的視角》，載《中國人事科學》，2019年第4期，第12-23頁；劉碧強：《比較與超越：西方國家公務(wù)員退休養(yǎng)老模式與經(jīng)驗借鑒》，載《行政論壇》，2013年第6期，第97-102頁。

德國公務(wù)員退休分為正常退休、提前退休、暫緩?fù)诵莼蛲七t退休。依據(jù)《公務(wù)員法》，正常退休必須符合法定條件，一是達到法定退休年齡，二是喪失勞動能力。2006年，法定退休年齡從65歲提高到67歲。提前退休包括60歲并患規(guī)定疾病的退休和63歲退休。暫緩?fù)诵莼蛲七t退休必須符合法定條件，并且不得超過70歲。德國公務(wù)員養(yǎng)老保險待遇的依據(jù)是《聯(lián)邦公務(wù)員社會保險法》，條件是工作滿5年，并且達到65歲或因公受傷。①劉碧強：《比較與超越：西方國家公務(wù)員退休養(yǎng)老模式與經(jīng)驗借鑒》，載《行政論壇》，2013年第6期，第97-102頁。

日本公務(wù)員退休分為正常退休、推遲退休、退休者再任用。依據(jù)《人事院規(guī)則》，正常退休年齡一般為60歲，醫(yī)生等65歲退休，官廳監(jiān)事、公立大學教師等63歲退休，特殊情況60—65歲退休。推遲退休的依據(jù)是《日本國家公務(wù)員法》，符合法定條件者65歲退休。退休者再任用一般不超過1年，最長不超過2年。②劉碧強：《比較與超越：西方國家公務(wù)員退休養(yǎng)老模式與經(jīng)驗借鑒》，載《行政論壇》，2013年第6期，第97-102頁。

法國則采用區(qū)分公務(wù)員類別來確立退休年齡的做法。法國公務(wù)員管理的法律規(guī)定，常駐服務(wù)（即在辦公室工作）的公務(wù)員年齡達到60—65歲時可以退休，達到65歲時不論是否愿意繼續(xù)工作都必須退休；而流動服務(wù)（即經(jīng)常外出服務(wù)）的公務(wù)員在年齡達到55—60歲時可以退休，小學教師、護士等則在年滿55歲時可以退休，特殊職員可以在68歲退休。2010年法國政府例會審議通過了新的退休法草案，按照新的退休法草案，法國采取延長法定退休年齡的措施，從2011年起將法定退休年齡從60歲逐步上調(diào)，至2018年上調(diào)至62歲。③方志：《公務(wù)員退休制度改革的思考：基于國際比較的視角》，載《中國人事科學》，2019年第4期，第12-23頁。

（三）限制提前退休、鼓勵延遲退休

美國國會于1983年修改《社會保障法》，確定了美國現(xiàn)行的以自愿為原則、漸進式的彈性退休制度?，F(xiàn)在美國人的正常退休年齡是66歲，但1960年后出生的是67歲。開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡為62歲、正常年齡為66歲④此年齡是針對1959年以前的出生者（筆者注）。、最晚年齡為70歲，只要相應(yīng)地滿足領(lǐng)取養(yǎng)老金的其他條件，老年人可以選擇在這個年齡區(qū)間之內(nèi)的任何年齡點開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，但是領(lǐng)取的額度會根據(jù)不同領(lǐng)取年齡有所差異。在正常退休年齡退休的人，可以領(lǐng)取全額退休金。早于正常退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的勞動者將在全額養(yǎng)老金基礎(chǔ)之上有所減少，而晚于這個年齡領(lǐng)取養(yǎng)老金的將獲得一定的補償。根據(jù)美國目前對于彈性退休年齡制度的法律規(guī)定，法定退休年齡或完全退休年齡或正常退休年齡，是指可以全額領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡，它是按人口出生時間而動態(tài)設(shè)定的。第一，如果勞動者在66歲⑤此年齡是針對1959年以前的出生者（筆者注）。法定退休年齡之前選擇退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，若提前退休時間不超過36個月，則每提前一個月退休，養(yǎng)老金在全額基礎(chǔ)上減少0.555%；若提前退休時間超過36個月，那么未超出36個月的部分仍按照每個月削減0.555%的比例計算，超出部分每提前一個月退休，養(yǎng)老金減少0.416%。第二，如果勞動者在正常退休年齡之后領(lǐng)取養(yǎng)老金，則會根據(jù)晚于法定年齡的時間給予相應(yīng)的獎勵，選擇退休的時間越晚，給予的獎勵力度越大。在超過正常退休年齡之后，勞動者每晚一個月退休，就會在全額養(yǎng)老金的基礎(chǔ)之上增加0.67%，以此累加直到最晚退休年限。⑥鐘仁耀、馬昂：《彈性退休年齡的國際經(jīng)驗及其啟示》，載《社會科學》，2016年第7期，第64-74頁。

日本政府在2020年5月29日通過了新的《養(yǎng)老金制度改正法》。首先，在擴展方面，繼續(xù)擴大被保險人的適用范圍，逐步降低參與養(yǎng)老保險的企業(yè)規(guī)模等要求，以吸引更多勞動者加入，以此來增加養(yǎng)老金的財源。其次，在彈性退休方面，不僅調(diào)整了延退或早退時養(yǎng)老金的給付比例，將提前退休時，每月少領(lǐng)取法定養(yǎng)老金的0.5%改為0.4%；還將原有的70歲界線延長到75歲，提升了5歲。這樣一來，提前退休時領(lǐng)取的養(yǎng)老金會有所增加，而且彈性退休制度的空間也被進一步擴大。①丁英順、趙明：《人口老齡化背景下日本延遲退休政策探析》，載《日本研究》，2021年第4期，第60-70頁。

英國在延遲退休年齡計劃的基礎(chǔ)上也設(shè)定了相關(guān)的激勵性政策規(guī)定。例如英國政府規(guī)定，從2005年4月開始，退休者在領(lǐng)取國家基本養(yǎng)老金時，只要達到相關(guān)領(lǐng)取條件，可以根據(jù)個人情況自由選擇領(lǐng)取年齡，并且可一直延遲至70歲領(lǐng)取。領(lǐng)取養(yǎng)老金的開始時間每向后延遲一周，養(yǎng)老金增加0.2%；每延遲五周，養(yǎng)老金就會增長1%；若持續(xù)延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金，則養(yǎng)老金將每年增加10.4%。此外，英國政府還對延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的勞動者收入采取一定的稅收減免措施，以鼓勵晚退休和晚領(lǐng)取養(yǎng)老金。②鐘仁耀、馬昂：《彈性退休年齡的國際經(jīng)驗及其啟示》，載《社會科學》，2016年第7期，第64-74頁。

三、我國現(xiàn)行退休年齡立法的問題

我國現(xiàn)行法定退休年齡是1951年《勞動保險條例》規(guī)定的，③1951年《勞動保險條例》第十五條規(guī)定：“男工人與男職員年滿六十歲，一般工齡已滿二十五年，本企業(yè)工齡已滿十年者，由勞動保險基金項下按其本企業(yè)工齡的長短，付給養(yǎng)老補助費，其數(shù)額為本人工資百分之三十五至百分之六十，至死亡時止。如因該企業(yè)工作的需要，商得本人同意，留其繼續(xù)工作時，除應(yīng)得工資外，每月付給在職養(yǎng)老補助費，其數(shù)額為本人工資百分之十至百分之二十?！薄芭と伺c女職員年滿五十歲，一般工齡滿二十年，本企業(yè)工齡已滿十年者，得享受甲款規(guī)定的養(yǎng)老補助費待遇。”“井下礦工或固定在華氏三十二度以下的低溫或華氏一百度以上的高溫工作場所工作者，男工人與男職員年滿五十五歲，女工人與女職員年滿四十五歲，均得享受甲款規(guī)定的養(yǎng)老補助費待遇?！薄霸谔釤捇蛑圃煦U、汞、砒、磷、酸及其他化學、兵工工業(yè)中直接從事有害身體健康工作者，男工人與男職員年滿五十五歲，女工人與女職員年滿四十五歲，均得享受甲款規(guī)定的養(yǎng)老補助費待遇。”1953年修正后的《勞動保險條例》，只是提高了養(yǎng)老待遇，退休年齡未變。④1953年《勞動保險條例》第十五條規(guī)定：“男工人與男職員年滿六十歲，一般工齡滿二十五年，本企業(yè)工齡滿五年者，可退職養(yǎng)老。退職后，由勞動保險基金項下，按其本企業(yè)工齡的長短，按月付給退職養(yǎng)老補助費，其數(shù)額為本人工資的百分之五十至七十，付至死亡時止。合于養(yǎng)老條件，但因該企業(yè)工作的需要，留其繼續(xù)工作者，除發(fā)給原有工資外，應(yīng)由勞動保險基金項下，按其本企業(yè)工齡的長短，每月付給在職養(yǎng)老補助費，其數(shù)額為本人工資百分之十至二十。”“女工人與女職員年滿五十歲，一般工齡滿二十年，本企業(yè)工齡滿五年者，得享受本條甲款規(guī)定的養(yǎng)老補助費待遇。”1978年，《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號），原則上維持了《勞動保險條例》的年齡規(guī)定，即一般男年滿六十周歲、女年滿五十周歲退休，只是在工齡等方面進行了修改。⑤《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號）第一條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位和黨政機關(guān)、群眾團體的工人，符合下列條件之一的，應(yīng)該退休。（一）男年滿六十周歲，女年滿五十周歲，連續(xù)工齡滿十年的。（二）從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或者其他有害身體健康的工作，男年滿五十五周歲、女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年的。本項規(guī)定也適用于工作條件與工人相同的基層干部。（三）男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，連續(xù)工齡滿十年，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的。（四）因工致殘，由醫(yī)院證明，并經(jīng)勞動鑒定委員會確認，完全喪失勞動能力的?！薄秶鴦?wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號）對女干部延遲了退休年齡，規(guī)定女干部五十五周歲退休。⑥《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（國發(fā)〔1978〕104號）第四條規(guī)定：“黨政機關(guān)、群眾團體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部，符合下列條件之一的，都可以退休。（一）男年滿六十周歲，女年滿五十五周歲，參加革命工作年限滿十年的；（二）男年滿五十周歲，女年滿四十五周歲，參加革命工作年限滿十年，經(jīng)過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的；（三）因工致殘，經(jīng)過醫(yī)院證明完全喪失工作能力的?！蓖诵菽挲g已經(jīng)71年基本未變，而其間人均期望壽命從1950年的40歲、1953年的53.14歲、1981年的67.77歲、2010年的74.83歲①國務(wù)院第六次全國人口普查領(lǐng)導小組辦公室：《我國人口平均預(yù)期壽命達到74.83歲》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/201209/t20120921_30330.html，訪問時間：2022年4月12日。增長到2020年的77.93歲。②《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“十四五”國民健康規(guī)劃的通知》（國辦發(fā)〔2022〕11號），2022年4月27日。結(jié)果是，法定退休年齡遠遠低于勞動能力衰退到標準勞動能力之下的年齡，導致老年撫養(yǎng)比急劇升高，造成代際不公平。并且，強制性退休導致退休權(quán)從社會權(quán)這種限制性權(quán)利（有權(quán)在法定退休年齡退休，也有權(quán)繼續(xù)工作）變成了行政權(quán)這種權(quán)利和義務(wù)統(tǒng)一的職責（能且只能在法定退休年齡退休），把勞動者視為行政主體，不僅導致勞動者的正規(guī)就業(yè)權(quán)被剝奪，也造成了養(yǎng)老保險繳費時間與享受養(yǎng)老保險待遇時間比例的嚴重失調(diào)。

當前，我國人口結(jié)構(gòu)和人口預(yù)期壽命都發(fā)生了巨大的變化。隨著人口預(yù)期壽命的快速延長，新中國成立初期規(guī)定的退休年齡，加之后來悄然形成的強制性退休，既造成了養(yǎng)老保險資金不足、老年撫養(yǎng)比升高和勞動力減少等普遍關(guān)注的顯性問題，也導致了人力資源浪費、退休勞動者心理傷害等隱性問題，還將勞動法引入理論誤區(qū)。

（一）我國現(xiàn)行退休年齡立法運行的顯性問題

我國現(xiàn)行退休年齡立法運行的顯性問題主要是養(yǎng)老保險資金不足問題、養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比降低或老年撫養(yǎng)比快速升高問題，以及日益嚴重的勞動力不足問題。這些都是人均期望壽命延長而退休年齡不變帶來的問題。

首先，養(yǎng)老保險資金不足問題。雖然有商業(yè)養(yǎng)老保險，但養(yǎng)老主要還是要依靠社會保險。其次，勞動力不足的問題。我國勞動力總量自2012年開始逐年減少，未來還會加速減少。第三，養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比降低或老年撫養(yǎng)比快速升高問題。2019年，我國養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比（在職人數(shù)/退休人數(shù)）為2.65：1，將近3個人養(yǎng)1個人；如果不實施延遲退休政策，到2050年養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比將下降到1.03：1，幾乎是1個人養(yǎng)1個人，年輕人尤其是在崗職工的負擔和壓力可想而知?？梢?，延遲退休是不得已的選擇，更是到了等不得、拖不起的時候。③練洪洋：《要把延遲退休利弊向公眾解釋好》，載《廣州日報》，2021年3月2日。而老年撫養(yǎng)比從1953年的7.4%、④國家統(tǒng)計局：《新中國六十五年數(shù)據(jù)表》，http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztsj/201502/t20150212_682681.html，訪問時間：2022年4月12日。1982年的8.0%增加到2020年的19.7%。⑤國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，訪問時間：2022年5月9日。從代際互助角度來看，既對在職的下一代不公平，也對在職一代造成極大的壓力，甚至超出其能力。顯然，從代際公平和減輕在職一代壓力的角度，迫切需要延遲退休年齡。

與此同時，人均期望壽命從1949年的35歲、1957年的57歲、⑥孫亞慧：《70年，一切為了人民健康》，載《人民日報（海外版）》，2019年9月18日。1981年的67.77歲，提高到2015年的76.34歲、⑦國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，訪問時間：2022年5月9日。2020年的77.93歲。其中，女性平均期望壽命一直高于男性，并且差距一直在擴大，已經(jīng)從1981年的2.99歲（男66.28歲、女69.27歲）擴大到2015年的5.79歲（男73.64歲、女79.43歲）。①國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒2021》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2021/indexch.htm，訪問時間：2022年5月9日。從人均期望壽命快速提高角度來看目前退休年齡時，絕大部分達到退休年齡的勞動者正處于壯年，依然具備正常勞動能力；并且養(yǎng)老保險繳費時間不變，而享受養(yǎng)老待遇的時間卻快速增加，權(quán)利義務(wù)嚴重失衡。女性勞動者壽命長卻退休早，比男性勞動者繳費時間短卻享受養(yǎng)老保險待遇時間長，有失公平。顯然，從人均期望壽命快速提高角度和男女公平角度，也應(yīng)該延遲退休年齡，并且統(tǒng)一男女退休年齡。

（二）我國現(xiàn)行退休年齡立法運行的隱性問題

我國現(xiàn)行退休年齡立法運行的隱性問題主要是人力資源浪費問題、退休人員心理傷害問題，以及過量退休人員再就業(yè)問題。

由于我國現(xiàn)行法定退休年齡偏低，大量具備勞動能力和工作意愿的高齡勞動力資源處于閑置浪費狀態(tài)。②余嘉勉、陳玲：《高齡勞動者就業(yè)保障的國際經(jīng)驗與借鑒》，載《寧夏社會科學》，2021年第3期，第50-57頁。社會科學文獻出版社和中國人事科學研究院發(fā)布的《中國人力資源發(fā)展報告（2011—2012）》顯示，中國當前城市人口總體的平均退休年齡為56.1歲，其中男性平均退休年齡為58.3歲，女性為52.4歲。中國60歲及以上人口中，健康狀況較差的僅占26.9%，且這些人中有不少具備較高技術(shù)水平，積累了豐富的專業(yè)技術(shù)和領(lǐng)導管理經(jīng)驗。報告認為，中國退休年齡偏低，因為在這個年齡段中，大多數(shù)勞動者依然身體比較健康，精力比較充沛，這種退休年齡造成了中國人力資源的浪費。③郭少峰：《城市人口平均退休年齡56.1歲》，載《新京報》，2012年7月20日。顯然，目前的退休年齡，隱藏著人力資源的巨大浪費，絕大多數(shù)達到退休年齡的勞動者并沒有衰老，仍然具有正常的勞動能力。并且，隨著現(xiàn)代化的進程，體力勞動特別是重體力勞動逐漸減少，腦力勞動逐漸增加，而腦力勞動者的衰老明顯慢于體力勞動者，許多達到退休年齡的腦力勞動者的勞動能力甚至強于年輕時期。因此，延遲退休年齡，是充分利用人力資源的需要。

目前的退休年齡，對許多退休勞動者造成心理傷害。許多勞動者享受工作，有社交需求和歸屬需求；但是過早的退休生活剝奪了他們享受工作的權(quán)利，也壓制了他們的社交需求和歸屬需求?！?015中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告》顯示，不同年齡段的受訪者對于延遲退休年齡給出了截然相反的意見。多數(shù)受訪者退休前反對延遲退休，退休以后卻轉(zhuǎn)而支持，51%的中年（33—44歲）受訪者反對延遲退休，但是77%的退休后受訪者轉(zhuǎn)而支持延遲退休。而對70歲以下的退休醫(yī)生、護理人員和醫(yī)技人員的調(diào)查表明，調(diào)查對象再就業(yè)的首要目標是充實退休生活，其次是體現(xiàn)價值，最后是獲得經(jīng)濟收入。④程偉：《北京市屬公立醫(yī)院低齡退休衛(wèi)生技術(shù)人員再就業(yè)現(xiàn)狀的調(diào)查分析》，載《中國人事科學》，2022年第4期，第15-20頁。聯(lián)系起來分析，我們不難得出結(jié)論，退休后無所事事會造成心理空虛，而工作使人們心理充實。

此外，退休人員再就業(yè)已成為我國日漸普遍的用工現(xiàn)象。相關(guān)立法缺失造成該勞動群體處于勞動法調(diào)整抑或民法調(diào)整的困惑境地。最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》（三）確立了勞動關(guān)系與勞務(wù)關(guān)系界分上的“社會保險標準說”。雖然該解釋排解了相關(guān)糾紛法律適用之困惑，避免了退休再就業(yè)與退休、社會保險兩大制度之間的沖突，但其所秉持的解釋態(tài)度卻導致處于從屬地位的退休再就業(yè)人員無法享受勞動立法之傾斜保護。對此，殊值反思和檢討。①馮彥君、李娜：《退休再就業(yè)：勞動關(guān)系抑或勞務(wù)關(guān)系——兼評“社會保險標準說”》，載《社會科學戰(zhàn)線》，2012年第7期，第182-189頁。并且，退休人員再就業(yè)都是非正規(guī)就業(yè)，等于被剝奪了正規(guī)就業(yè)權(quán)。同時，退休人員再就業(yè)，一方面享受養(yǎng)老保險待遇，一方面領(lǐng)取工資，與在職者形成不公平競爭。

（三）我國現(xiàn)行退休年齡立法的理論誤區(qū)

我國現(xiàn)行退休年齡立法的理論誤區(qū)是權(quán)利與義務(wù)不分、社會法與行政法不分，把社會法上的權(quán)利混同于行政法上的職責（行政權(quán)），把勞動者混同于行政主體。

退休權(quán)作為社會權(quán)，雖然是受退休年齡限制的權(quán)利，仍然是權(quán)利而不是義務(wù)（勞動者達到退休年齡時有權(quán)退休，但不能強迫勞動者退休），更不是權(quán)利與義務(wù)統(tǒng)一的行政權(quán)或行政職責（勞動者是社會法上受社會基準保護的主體，而不是行政法上的行政主體）。這在1951年的《勞動保險條例》中已經(jīng)非常明確。遺憾的是，長期的計劃經(jīng)濟改變了人們的思維方式，形成了所有主體行政主體化的思維定式，理論界主流也對現(xiàn)行的強制退休熟視無睹、習以為常。實際上，強制退休不僅導致退休與養(yǎng)老保險理論混亂，也對勞動法理論體系和社會保障法理論體系乃至社會法理論體系產(chǎn)生不良影響。

四、延遲退休年齡立法的困境及其原因

早在2008年11月，人社部社會保障研究所負責人稱，相關(guān)部門正在醞釀條件成熟時延長退休年齡。2012年，人社部、發(fā)改委等部門聯(lián)合制定的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》發(fā)布，提出“研究彈性延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的政策”。②鄧海建：《為延遲退休求解“最大幸福公約數(shù)”》，載《健康時報》，2021年3月5日。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“研究制定漸進式延遲退休年齡政策”。之后，在2016年7月人社部印發(fā)的“十三五”規(guī)劃綱要中，按照當時的時間表，漸進式延遲退休年齡政策具體方案會在2017年向社會正式公布。③龍敏飛：《延遲退休是趨勢，“男女同齡”需謹慎》，載《中國經(jīng)營報》，2020年12月14日。2021年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確：“綜合考慮人均預(yù)期壽命提高、人口老齡化趨勢加快、受教育年限增加、勞動力結(jié)構(gòu)變化等因素，按照小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則，逐步延遲法定退休年齡，促進人力資源充分利用?！?/p>

然而，延遲退休年齡的具體政策方案或立法卻遲遲沒有出臺。究其原因，主要是理論依據(jù)不足，特別是勞動法學理論缺位，加之計劃生育政策的急劇變化，導致絕大多數(shù)勞動者認為延遲退休年齡就是剝奪自己的權(quán)利、增加自己的義務(wù)，結(jié)果造成支持者寡、反對者眾。

（一）延遲退休政策與公眾退休意愿低的矛盾及其原因

半數(shù)以上城市居民不愿延長退休年齡，①魏征宇：《城鎮(zhèn)居民延長退休年齡意愿與影響因素的調(diào)查研究——基于浙江省5座城市的調(diào)研》，載《現(xiàn)代經(jīng)濟信息》，2009年第22期，第269-271頁。是延遲退休年齡政策遲遲不能出臺的最重要原因。王軍、王廣州利用全國調(diào)查數(shù)據(jù)，從微觀視角分析中國城鎮(zhèn)勞動力的延遲退休意愿及其影響因素，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）勞動力理想退休年齡的均值為54.88歲，低于法定退休年齡，總體意愿呈略微提前退休的傾向；（2）勞動力延遲退休意愿普遍不高，具有延遲退休意愿的比例僅為15%左右，其中以參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、“白領(lǐng)”和中等收入群體為典型特征的中產(chǎn)階層延遲退休意愿最低；（3）男性65歲和女性60歲是當前各自愿意延遲退休年齡的上限，推行男女同齡退休的時機尚不成熟；（4）在影響延遲退休意愿的諸多因素中，現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度會抑制勞動力的延遲退休意愿。②王軍、王廣州：《中國城鎮(zhèn)勞動力延遲退休意愿及其影響因素研究》，載《中國人口科學》，2016年第3期，第81-92頁。

2015年12月9日，清華大學經(jīng)濟管理學院、同方全球人壽保險聯(lián)合發(fā)布的《2015中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告》對2000名人士所做的調(diào)查顯示，有39%的受訪者認為退休年齡應(yīng)該保持不變；30%的受訪者認為退休年齡可以延遲，但必須有一個限度；只有10%的受訪者認為退休年齡可以隨著預(yù)期壽命的延長而延長。③清華大學經(jīng)濟管理學院中國保險與風險管理研究中心、同方全球人壽保險有限公司：《2015中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告》，2015年12月，第17頁?！?021中國居民退休準備指數(shù)調(diào)研報告》顯示，盡管居民預(yù)期退休年齡受國家政策的影響，對于延遲退休政策的認同度逐年提升，但仍然普遍希望在51歲至60歲年齡段正常退休。不同特征的居民對于延遲退休的態(tài)度有所不同，單一的退休制度難以符合所有人的意愿，延遲退休的年齡標準需要有一定的彈性。④《視域·聲音》，載《各界導報》，2021年11月29日。

對545名中高齡護士的調(diào)查結(jié)果顯示，在中高齡護士中，極不同意和不同意將法定退休年齡推遲5年的占75.2%、推遲10年的占92.1%。⑤張鋒等：《中高齡護士延遲退休意愿及其影響因素調(diào)查》，載《護理學雜志》，2020年第6期，第57-61頁。采用自設(shè)問卷對江蘇省某市10家三級醫(yī)院的375名高級職稱護理人員的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，78.9%的被調(diào)查者反對延遲退休年齡，75.7%的被調(diào)查者不愿意選擇延遲退休，大部分高級職稱護理人員反對延遲退休年齡，對延遲退休存在顧慮。⑥倪靜玉、談敏娟、葉赟：《高級職稱護理人員延遲退休意愿調(diào)查》，載《中國護理管理》，2018年第11期，第1476-1480頁。

一方面，存在大量退休后再就業(yè)者；另一方面，反對延遲退休年齡者比例居高不下。盡管不同年齡、不同職業(yè)的反對者比例不同，但總體比例高得不合理。考慮到小步調(diào)整、彈性實施、分類推進、統(tǒng)籌兼顧等原則已經(jīng)確立，剩下唯一可能的原因就是，強制性退休剝奪了勞動者的選擇權(quán)，導致許多不希望高齡繼續(xù)工作的勞動者反對延遲退休年齡。

（二）延遲退休政策與計劃生育政策的矛盾及其原因

延遲退休政策與計劃生育政策存在矛盾，這也是延遲退休年齡政策遲遲不能出臺的重要原因。眾所周知，在隔代撫養(yǎng)現(xiàn)象普遍存在的我國，延遲退休會減少老年人照顧孫代的時間，這或?qū)⒁种谱优纳庠?，提高未來代際的人口撫養(yǎng)比?；谌珖丝谄詹閿?shù)據(jù)和中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查（CHARLS）入戶調(diào)查數(shù)據(jù)進行實證研究發(fā)現(xiàn)，老年人勞動供給的增加將顯著降低子女的生育率，針對老年女性的延遲退休計劃對生育率的抑制作用更強。①董劍峰、康書?。骸独夏耆司蜆I(yè)、延遲退休與青年人生育抑制》，載《東北財經(jīng)大學學報》，2020年第1期，第71-79頁。

延遲退休與計劃生育政策的矛盾不難理解，因為許多勞動者希望早日退休照顧第三代。但反對程度和反對者比例過高，應(yīng)該與政策疊加有關(guān)（政策幾乎同時出臺）。許多年輕勞動者將延遲退休和生育看作雙重義務(wù)，因此對延遲退休年齡更加反感。此外，配套政策不到位，也是重要原因。

（三）延遲退休年齡政策與就業(yè)難的矛盾及其原因

延遲退休年齡政策與就業(yè)難的矛盾，也是延遲退休年齡政策遲遲不能出臺的重要原因。雖然政府時不時就會發(fā)出“安民告示”，但每一次關(guān)于延遲退休的話題都會引起社會的關(guān)注和爭議，而且反對者遠遠多于支持者。在延遲退休的眾多反對意見中，所提最多的一條是“延退后找不到工作怎么辦”，這種擔憂并非沒有依據(jù)。我國當前的就業(yè)市場中隨處可見“35歲”現(xiàn)象，年齡歧視非常普遍，大部分企業(yè)事業(yè)單位在招聘時會將最高應(yīng)聘年齡設(shè)置在35歲，一些互聯(lián)網(wǎng)“大廠”在優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)時，35歲也成為一個分界線。50歲以上的人失業(yè)后再就業(yè)相對困難，長期以來官方都將“女性40歲、男性50歲”人群列為就業(yè)困難群體，并納入政府就業(yè)工作的考核目標。②郭晉暉：《延遲退休政策將至，就業(yè)市場準備好了嗎》，載《第一財經(jīng)日報》，2020年11月30日。延遲退休的實質(zhì)是提高領(lǐng)取養(yǎng)老金的最低年齡。對高齡勞動者而言，由于就業(yè)競爭力不足，延遲退休很可能使他們在能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金之前處于失業(yè)境地。③喻術(shù)紅：《老齡化背景下的高齡勞動者就業(yè)促進問題》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2017年第5期，第30-41頁。高齡勞動者因年齡較大、就業(yè)市場競爭力下降、就業(yè)市場年齡歧視現(xiàn)象嚴重、提前退休制度漏洞等問題，整體就業(yè)參與率不高。④余嘉勉、陳玲：《高齡勞動者就業(yè)保障的國際經(jīng)驗與借鑒》，載《寧夏社會科學》，2021年第3期，第50-57頁。

就業(yè)困難群體的存在，本來屬于正常現(xiàn)象。但目前這一問題如此嚴重，卻是雙重原因造成的。一方面，中國和很多發(fā)達國家的不同之處在于階層結(jié)構(gòu)不同，發(fā)達國家是以中產(chǎn)階級為主、以白領(lǐng)為主，相對而言他們比較容易接受延遲退休，而中國70%的勞動者是藍領(lǐng)工人。另一方面，2008年以來的全球金融危機余波猶在，加之嚴重的疫情，導致大量企業(yè)停業(yè)，本來應(yīng)該是勞動力短缺，現(xiàn)在卻變成了勞動力過剩。但是，這其實是暫時的問題。

五、關(guān)于延遲退休年齡立法的建議

我國預(yù)期壽命仍在快速延長，年齡結(jié)構(gòu)開始快速老齡化，鑒于目前退休年齡立法在理論上和實踐上的問題，延遲退休年齡立法具有現(xiàn)實緊迫性。中國應(yīng)該依據(jù)正確理論，借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，盡快修改《社會保險法》，明確退休權(quán)的社會權(quán)性質(zhì)，并對最低退休年齡、正常退休年齡以及免繳養(yǎng)老保險費年齡分別作出規(guī)定。

建議法定最低退休年齡為男性勞動者60歲，女性勞動者55歲；5年后最低退休年齡男女統(tǒng)一為60歲。

所有勞動者法定標準退休年齡（正常退休年齡）為60歲，70歲以上勞動者免繳養(yǎng)老保險費。

標準退休年齡每5年延遲2歲，提高到70歲后，再根據(jù)情況決定是否修改。

達到或高于法定最低退休年齡、低于法定標準退休年齡自愿提前退休的勞動者，每提前1年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金扣減5%；達到或高于法定標準退休年齡自愿延遲退休的，每延遲1年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險金增加5%（延遲時間不足半年的，增加2%；延遲時間滿半年不足一年的，增加4%）。

非公有制單位勞動者與用人單位均可以在勞動者達到法定標準退休年齡時終止勞動合同，也可以約定繼續(xù)履行勞動合同的時間，而不受勞動者年齡限制；國有企業(yè)和事業(yè)單位勞動者與用人單位均可以在勞動者達到法定標準退休年齡時終止勞動合同或聘任合同，也可以約定繼續(xù)履行勞動合同或聘任合同的時間，但延遲退休年齡一般不得超過70歲，超過70歲需要省級政府或國家勞動行政部門批準，超過80歲需要國務(wù)院批準；公務(wù)員一般不得延遲退休或提前退休，法律法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

勞動者退休后再就業(yè)僅限于從事非全日制工作，若從事全日制工作則停止享受養(yǎng)老保險待遇。

此外，應(yīng)出臺配套政策法規(guī)以緩解延遲退休對生育率的負面沖擊。