李 放 馬洪旭

(南京農業(yè)大學公共管理學院，江蘇南京，210095)

一、引言

21世紀以來，受“老齡少子化”的影響，我國人口結構矛盾凸顯，養(yǎng)老與托幼服務的供給和需求日漸膨脹。在此背景下，頻繁的人口流動、家庭規(guī)模的小型化及家庭結構的核心化，使得家庭老幼照料功能日漸式微[1]，家庭老幼“照顧赤字”呈擴大趨勢[2]。我國已初步形成多層次、多樣化、個性化的養(yǎng)老服務供給體系，對比之下，托幼服務，特別是針對0～3歲嬰幼兒的托育照料服務供給和發(fā)展嚴重不足[3]。長遠來看，建立普惠性的托幼服務供給體系是落實人口政策、實現(xiàn)人口長期均衡發(fā)展的重要舉措。黨的十九大報告也強調，要堅持在發(fā)展中保障和改善民生，在“幼有所育”上不斷取得新進展[4]。

一般來說，托幼服務是托育服務和學前教育(1)不同國家對學前教育概念的界定有所不同。在部分OECD國家，學前教育一般指兒童的早期教育，與為0～6歲兒童提供的照料服務被統(tǒng)稱為兒童早期教育和照顧服務(Early Childhood Education and Care)。也有一些發(fā)達國家，將學前教育視作義務教育之前的幼兒照料和教育階段。在我國，學前教育有廣義和狹義之分，這里使用的是狹義的學前教育概念，即為3～6歲兒童提供的教育服務，與托育服務統(tǒng)稱為“托幼服務”。的統(tǒng)稱，主要包括為3歲以下嬰幼兒服務的托兒所和為3～6歲幼兒服務的幼兒園[5]。在中國共產(chǎn)黨成立后的100年中，托幼服務在不同時代表現(xiàn)出了不同的發(fā)展特征和變遷邏輯。有學者通過梳理與回顧中華人民共和國成立后的兒童照顧政策[6]、0～3歲托育機構的變遷與發(fā)展[7]、學前教育供給模式的調整與嬗變[8]等，揭示當前托幼服務政策結構、機構發(fā)展理念等方面的問題[9]。但現(xiàn)有研究忽視了托育服務與學前教育的整體性及歷史延續(xù)性。事實上，從新民主主義革命開始，托幼服務供給經(jīng)歷了萌芽期、建構與發(fā)展期、解體與分化期、重建與發(fā)展期四個階段，托幼模式也經(jīng)歷了在“普惠性”與“選擇性”之間搖擺不定的曲折發(fā)展過程。我國正處于“兩個一百年”的歷史交匯點，很有必要全面、系統(tǒng)地梳理中國共產(chǎn)黨百年托幼服務供給的變遷歷程，總結托幼服務供給變遷的演進邏輯和存在的問題，并展望“十四五”期間托幼服務供給改革的重點，以此推動新時期民生保障事業(yè)的高質量發(fā)展。

二、中國共產(chǎn)黨百年托幼服務供給的發(fā)展歷程

中國共產(chǎn)黨百年來托幼服務供給各個階段的時間段、主要相關政策文件和發(fā)展特征如表1所示。

表1 中國共產(chǎn)黨百年托幼服務供給的變遷歷程

(一)萌芽期(1921—1949年)：戰(zhàn)時兒童公育制度的產(chǎn)生和確立

中國共產(chǎn)黨在成立后，十分重視男女平等和婦女解放。隨著新民主主義革命的深入，建立公育托幼制度已成為解放婦女并滿足戰(zhàn)時體制特殊需要的必然要求。新民主主義革命后期，具有較強共產(chǎn)主義色彩的兒童公育制度在解放區(qū)推廣開來，軍事化的托幼服務供給制為解放戰(zhàn)爭的勝利做出了不可磨滅的貢獻。

1922年，中國共產(chǎn)黨在第二次全國代表大會宣言中強調，應該“廢除一切束縛女子的法律，女子在政治、經(jīng)濟、社會、教育上一律享受平等權利”[10]，由此奠定了托幼服務探索和實踐的政治基礎。1927年，《江西省革命委員會行動政綱》頒布，提出“建立一般未達到入學年齡的機關(如兒童養(yǎng)育院、幼稚園等)，以利增進社會教育和為解放婦女的目的”[11]。此時，以解放抗戰(zhàn)婦女為主要目的的托幼機構在武裝斗爭中開始建立并發(fā)展起來，只不過受時局變動、物質短缺的囿限，托幼服務以托育照料服務為主。1934年，中國共產(chǎn)黨領導下的蘇區(qū)中央人民政府內務部頒布了《托兒所組織條例》[12]，對托兒所、幼兒園等托幼機構的目標、環(huán)境、服務對象、管理等做出了全面規(guī)定。之后，托幼機構在江西省瑞金、興國等革命根據(jù)大量興辦，滿足戰(zhàn)時特殊需求的托兒所制度基本形成。隨著抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，托兒所制度的運行遭受嚴重沖擊，數(shù)以百萬計難童的照料、養(yǎng)育和救濟問題亟待解決。1938年，戰(zhàn)時兒童保育會在武漢成立，積極推動具有社會救濟性質的兒童保育院在解放區(qū)的建立和發(fā)展。1941年，陜甘寧邊區(qū)(簡稱邊區(qū))政府頒發(fā)了《關于保育兒童的決定》，主張建立依托統(tǒng)一的后勤保障系統(tǒng)的戰(zhàn)時兒童公育制度[13]。在兒童公育制度下，托幼服務基本施行軍事化供給，具有一定戰(zhàn)時共產(chǎn)主義色彩，同時，托幼依然存在“保重于教”的特點。到了解放戰(zhàn)爭時期，革命根據(jù)地時期的保教經(jīng)驗被推廣到解放區(qū)的各個城市。1946年，中央保育委員會成立，其宗旨明確指出“總結革命根據(jù)地成立以來的保教工作經(jīng)驗”，“向其他解放區(qū)推廣兒童保育事業(yè)”[14]。同年，邊區(qū)政府頒發(fā)《戰(zhàn)時教育方案》，進一步鼓勵解放區(qū)社會各界力量參與到兒童的保育中來，直接或者間接地為自衛(wèi)戰(zhàn)爭服務[15]。此時，中國共產(chǎn)黨領導下的解放區(qū)公育制度才開始建立，“保教并重”的托幼服務供給初步“萌發(fā)”。

可見，新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領導下的解放區(qū)托幼服務事業(yè)的發(fā)展十分曲折、緩慢且極不平衡。直到解放戰(zhàn)爭時期，具有共產(chǎn)主義色彩的戰(zhàn)時兒童公育制度才開始向解放區(qū)全面推廣。此時，托幼服務供給依然具有針對選擇對象的普惠性，相關供給機構主要收養(yǎng)抗戰(zhàn)人員1～5歲的子女。但是，無論是從數(shù)量上還是質量上，此階段托幼服務的供給均處于較低水平。

(二)建構與發(fā)展期(1949—1978年)：單位或集體托幼制度的確立

中華人民共和國成立以后，隨著社會主義革命的推進，國民生產(chǎn)和生活得到一定程度的恢復，人口生育高峰也隨之而來，全國人口從1949年的4.5億快速增長到1953年的6億[16]。這一時期，以集體或單位托幼方式替代家庭托幼方式成為除節(jié)育思想外促進婦女解放的重要推動力。國家出臺了一系列鼓勵單位或村集體興辦托幼機構的政策舉措，托幼服務供給逐漸從家庭私領域轉向單位或集體所有制下的公共領域，確立了單位或集體托幼制度。

20世紀50年代初，借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗，我國城鄉(xiāng)開展了依托集體福利的托幼實踐。1950年，在中華全國民主婦女聯(lián)合會一屆三次執(zhí)委擴大會議中，兒童照料、撫育被視為公共問題而重點關注[17]。1952年，教育部頒布了《幼兒園暫行規(guī)程》，明確了興辦幼兒園的主要目標，即“教育幼兒”和“減輕母親對幼兒的負擔，以便母親有時間參加政治生活、生產(chǎn)勞動、文化教育活動等”[18]。1953年，《中華人民共和國勞動保險條例》(修正)發(fā)布，明確規(guī)定城市女職工有4周歲以下子女數(shù)超過20人的單位需要設立托兒所或女職工有5個以上哺乳嬰兒的單位須設哺乳室。同時，依據(jù)1951年教育部頒發(fā)的《關于接辦私立中小學的指示》，中華人民共和國成立前遺留的私營托兒所、幼兒園被陸續(xù)收歸國有。1953年開始，隨著三大改造的進行，單位興辦托兒所、幼兒園等兒童福利設施的步伐逐步加快[19]。截至1954年底，全國托兒所數(shù)量相較1949年已初具規(guī)模，全國廠礦企業(yè)、醫(yī)院、學校等系統(tǒng)已建有托兒所4003個、哺乳室2670個[20]。至此，以國家為主要責任主體，依托國有企事業(yè)單位的城鎮(zhèn)兒童公育制度逐漸建立起來。1955年，國務院頒布了《關于工礦、企業(yè)自辦中學、小學和幼兒園的規(guī)定》、于1956年出臺了《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》等，進一步規(guī)范托兒所、幼兒園的建設與發(fā)展。除托兒所、幼兒園外，1953年到1969年施行的以政府、單位為共同籌資主體的生育保險制度在緩解生育壓力方面也發(fā)揮了重要作用。

在農村，隨著小農經(jīng)濟的瓦解和婦女走出家庭參與社會勞動，農村的托幼需求也逐漸顯現(xiàn)。為將婦女從繁重的家務勞作中解放出來， 1958年農村也展開了建立村級托幼組織的工作[21]。1958年12月，中共八屆六中全會通過了《關于人民公社若干問題的決議》，該決議不僅強調“要辦好托兒所和幼兒園”，還強調“父母們可以決定孩子是否需要寄宿，并且隨時可以把孩子領回”[22]。之后，“大躍進”運動拉開帷幕，在《一九五六年到一九六七年全國農業(yè)發(fā)展綱要》的號召下，農村托兒所大規(guī)模興起。1960年，農村托幼組織規(guī)模達到頂峰，學齡前兒童的入托率也一度超過了城市。據(jù)全國婦聯(lián)統(tǒng)計顯示，農村學齡前兒童的入托率高達70%，而城市僅有40%左右[23]。此時，托兒組織基本實現(xiàn)一村一托，大多數(shù)參與社會勞動的婦女將孩子交由村級托兒所、幼兒園托管和教育，同時，大隊在選拔“保育員”過程中非常重視其文化水平、性格和婦女工作經(jīng)驗，一定程度保障了學前教育和托育服務的質量和水平。不過這一時期的托兒組織是國家政治干預和激進政策下的產(chǎn)物，“大躍進”結束后，大部分的村辦托幼組織隨即被撤銷和停辦，只有少部分依托合作社的托兒所被保留至20世紀七八十年代。

可見，在計劃經(jīng)濟時期，城鄉(xiāng)托幼服務的供給具有明顯的福利性質，與婦女解放密切相關。城鎮(zhèn)托幼服務的供給主要依托政府的財政支持，而農村的托幼服務供給更多強調的是村集體責任。在托幼服務政策推動下，城鄉(xiāng)均先后建立起具有一定普惠性的單位或集體托幼供給模式。托幼服務供給從家庭私領域向集體公共領域的轉移為促進婦女解放發(fā)揮了很大的作用。

(三)解體與分化期(1978—2010年)：托育服務的“隱家庭化”和學前教育的市場化

1978年，黨的十一屆三中全會召開，經(jīng)濟社會的深刻變革拉開帷幕。在城市國有企業(yè)改革和農村實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的影響下，依托集體或單位的托幼組織迅速解體，托育服務與學前教育的供給主體開始分化：0～3歲嬰幼兒托育照料服務呈現(xiàn)出“隱家庭化”傾向[24]，學前教育逐漸走向市場化主導的發(fā)展道路。

改革開放之后至21世紀初，在政策引導下，城市托幼服務供給的結構性變革呈漸進式特征。1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議提出，應重視發(fā)展托兒所等托幼機構，助推托幼服務復興[25]。但是，1980年頒布的《城市托兒所工作條例》(試行草案)將托兒所的主管權交由各個地方行政部門，導致這一時期托兒所種類繁雜，發(fā)展參差不齊。1981年6月，衛(wèi)生部婦幼衛(wèi)生局頒布了《三歲前小兒教養(yǎng)大綱(草案)》，該草案首次就3歲以下兒童的教育工作目標、原則、內容等作出明確規(guī)范[26]。在此階段中，工作和生產(chǎn)性組織依然承擔著較為重要的托幼服務供給責任，但主管部門權責不清、規(guī)范和監(jiān)督不足的問題也逐漸凸顯。1982—1992年，在國有企業(yè)制度改革背景下，托幼服務供給顯現(xiàn)出結構性失衡，托育服務和學前教育供給分化，并呈現(xiàn)“雙軌落差式”發(fā)展。一方面，分化主要表現(xiàn)在托幼服務主管部門的變動上。黨的十四大以后，依托合同制用工模式和“多勞多得”分配機制的城市現(xiàn)代企業(yè)逐步形成，企業(yè)具備的政治和社會職能被弱化，趨利性得到強化[27]，單位托幼服務供給逐漸“負擔化”[28]，單位托幼組織在現(xiàn)代企業(yè)制度改革沖擊下迅速萎縮[29]。同時，伴隨農村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度在全國的推行和人民公社的取消，依托集體的村辦托兒組織也徹底解體。此時，“托幼工作領導小組”在國務院改革中被撤銷后，統(tǒng)一主管部門缺位、部門權責不清成了托育服務與學前教育協(xié)同發(fā)展的桎梏。直到1987年，國務院才通過《關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工的請示》明確了由教育部主管全國的幼兒教育工作，一定程度上緩解了統(tǒng)一主管部門缺位帶來的負向影響，并昭示著未來側重學前教育發(fā)展的政策變動趨向。另一方面，分化表現(xiàn)在托幼服務政策層面——“重教育、輕托幼”。1986年發(fā)布的《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》和1987年發(fā)布的《關于明確幼兒教育事業(yè)領導管理職責分工的請示》均明確了學前教育事業(yè)發(fā)展事關我國人口素質的提升，需要給予重視和加強。1988年發(fā)布的《關于加強幼兒教育工作的意見》中提倡“通過多種渠道、多種形式發(fā)展學前教育事業(yè)”。 1989年，國務院批準了中華人民共和國成立后第一個幼兒教育行政法規(guī)——《幼兒園管理條例》，以此規(guī)范幼兒教育事業(yè)的發(fā)展，并明確了公辦幼兒園的接收對象為3歲以上的學齡前兒童[30]。1992—2010年，借助社會力量興辦幼兒園的思想開始萌芽。動員社會力量辦園的方針在1992年國務院頒布施行的《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》中被重點提及。2001年國務院發(fā)布的《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》也強調了發(fā)展公辦與民辦相結合的學前教育機構、提供多齡段兒童早期教育服務的必要性。這一時期，國家對社會力量參與托幼服務供給的倡導也僅局限于學前教育領域，以家庭為供給主體的托育服務尚缺乏政策性支持。

在此階段中，托幼服務供給中的政府責任有回歸之勢，但也十分有限，社會托幼服務供給的模式、內容相較于計劃經(jīng)濟時期均發(fā)生了較大改變。城市的單位托幼機構和農村的村辦托兒組織先后被解構，托育服務責任逐漸由家庭或擴展家庭承擔，而在學前教育市場化發(fā)展過程中，政府的有限責任意味著學前教育的福利性、普惠性大大降低。盡管國家對學前教育的市場化發(fā)展給予了充分的肯定和政策性支持，但保障機制的缺失造成“市場失靈”現(xiàn)象顯現(xiàn)，民辦幼兒園兩極分化嚴重，3～6歲兒童“入園難、入園貴”的問題已成為學前教育事業(yè)發(fā)展的巨大阻礙[31]。

(四)重建與發(fā)展期(2010年至今)：兒童福利制度的確立與學前教育普惠性發(fā)展

2010年以來，“入園難、入園貴”和“幼無所托”的問題受到黨和國家的重視。黨的十九大報告提出的必須取得“新進展”的7項民生要求，“幼有所育”列在首位。在此階段，托幼服務相關政策呈現(xiàn)出新的發(fā)展特征，學前教育的普惠性獲得重視，針對弱勢兒童的兒童福利制度也基本建立，托幼服務事業(yè)發(fā)展迎來新的轉折點。

一方面，隨著國家對社會公平的重視，增進學前教育普惠性的相關政策相繼出臺。2010年7月，在中共中央和國務院共同印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出“到2020年，普及學前一年教育、基本普及學前兩年教育，有條件的地區(qū)普及學前三年教育”。增強學前教育普惠性成為教育改革與發(fā)展的重要內容之一。2010年11月，《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》首次提出“學前教育公共服務”的概念，意味著學前教育的社會福利性和公益性正式獲得認可。2011年，《中國兒童發(fā)展綱要(2011—2020年)》進一步強調，到2020年基本普及學前教育，實現(xiàn)學前三年毛入園率達到70%，學前一年毛入園率達到95%[32]。同時，該綱要還倡導增加公辦幼兒園數(shù)量，來緩解“入園難、入園貴”的學前教育問題。自此，以國務院出臺的《關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》為標志，學前教育的公共服務屬性逐漸凸顯，普惠性得到加強與發(fā)展。

另一方面，建立普惠托育服務體系獲得重視，選擇性或補缺型的兒童福利制度建立。隨著兩孩政策的全面實施和三孩生育政策的提出，家庭對嬰幼兒托育照料服務的需求持續(xù)膨脹，而我國0～3歲嬰幼兒的入托率僅為4.1%，遠低于OECD國家平均34%的入托率，普惠性托育照料服務供給十分匱乏[33]。同時，托育照料服務的“隱家庭化”，強化了家庭的內部性別分工，女性勞動力的勞動參與和經(jīng)濟收入受到直接影響[34]。在此情景下，人們往往基于對托幼成本的考量不敢生養(yǎng)二胎[35]，或者將托育壓力轉移到祖父母或外祖父母身上[36]。對此，十九屆五中全會明確提出，“發(fā)展普惠托育服務體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本”[37]。2019年頒發(fā)的《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案(試行)》《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》和2021年發(fā)改委等部門聯(lián)合印發(fā)的《“十四五”積極應對人口老齡化工程和托育建設實施方案》也均要求全國著力增加普惠托育服務的有效供給。可見，構建普惠托育服務體系已成為促進人口政策目標實現(xiàn)的應有之義。

這一時期，托幼服務的發(fā)展主要體現(xiàn)在為弱勢嬰幼兒或家庭提供津貼、服務等社會福利方面。2010年以來，“兒童優(yōu)先”被納入國家戰(zhàn)略體系[38]，具有社會救濟屬性的兒童福利獲得較快發(fā)展。2010年，國務院出臺的《關于加強孤兒保障工作的意見》中規(guī)定，家庭經(jīng)濟困難的學齡前兒童接受學前教育將由當?shù)卣枰再Y助。2018年，國務院印發(fā)的《關于建立殘疾兒童康復救助制度的意見》強調了建立殘疾兒童康復救助制度體系的重要性。2019年頒布的《關于進一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》中明確指出，進一步為無人撫養(yǎng)的近20萬兒童提供基本托育照料、生活補貼、醫(yī)療保障、教育資助等。2021年，在國務院常務會議審議通過的《中國婦女發(fā)展綱要(2021—2030年)》和《中國兒童發(fā)展綱要(2021—2030年)》中再次強調有效保障孤兒、事實無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童、流浪兒童的生存、發(fā)展和安全權益，加強對留守兒童的關愛保護。自此，在政策引導下，我國兒童福利制度已從“兜底保障”轉向基于不同類型弱勢兒童的“分類保障”。但是，選擇性的兒童福利畢竟是針對弱勢家庭照顧缺陷的回應和補償，針對普通家庭的系統(tǒng)性的托育照料支持依然處于缺失狀態(tài)。

在此階段，政府責任意識的強化使學前教育的普惠性初現(xiàn)端倪，針對弱勢兒童的兒童福利制度建立并發(fā)展起來，暫時形成了“弱勢兒童福利+公共學前教育”的社會托幼服務供給體系。在“老齡少子化”背景下，如何構建生育友好型的普惠托幼服務供給體系成為“十四五”期間亟待解決的重大民生議題。

三、中國共產(chǎn)黨百年托幼服務供給的變遷邏輯

1921—2021年，中國共產(chǎn)黨托幼服務供給的四個發(fā)展階段經(jīng)歷三次演進，每次演進并非自動發(fā)生，階段與階段之間的演進均源于歷史事件的觸發(fā)和推動，并呈現(xiàn)出特定的演進邏輯路徑，具體如表2所示。

表2 中國共產(chǎn)黨百年托幼服務供給的變遷邏輯

(一)托幼服務供給變遷的階段演進邏輯

在萌芽期，解放區(qū)兒童公育制度的建立極大滿足了戰(zhàn)時體制的托幼需要，一定程度減輕了戰(zhàn)時婦女的兒童照料負擔。新中國成立以后，社會主義革命特別是三大改造的完成，實現(xiàn)了生產(chǎn)資料私有制向社會主義公有制的轉變，也鏟除了婦女受壓迫、男女不平等的經(jīng)濟根源，婦女的社會地位發(fā)生了根本性轉變，婦女解放運動進入新的發(fā)展階段。在新階段下，為保障婦女的勞動參與權力，國有企業(yè)普遍建立起針對企業(yè)職工的集體福利制度，村集體也依托生產(chǎn)大隊大規(guī)模興辦托兒組織，托幼服務供給從家庭私領域轉向單位或集體公共領域，并表現(xiàn)出選擇對象的普惠性。可見，萌芽期向建構與發(fā)展期演變的觸發(fā)事件是社會主義革命的推進，其演進的實質是由婦女解放運動引發(fā)的變遷。

在建構與發(fā)展期，托幼服務依靠企事業(yè)單位或村集體實現(xiàn)自辦自足。但是，在改革開放戰(zhàn)略提出后，我國城鄉(xiāng)進行了大規(guī)模的經(jīng)濟體制改革。在城市，國有企業(yè)改革直接破壞了單位托幼制度的組織和經(jīng)濟基礎。從1978年到2010年，城市國有企業(yè)改革的歷程可以劃分為三個階段[39]：第一個階段，20世紀七八十年代，國有企業(yè)進行承包經(jīng)營改革，依照兩權分離的原則建立承包經(jīng)營責任制；第二階段，20世紀八九十年代，國有企業(yè)轉換經(jīng)營機制改革，國營生產(chǎn)單位向全民所有制企業(yè)轉換；第三個階段，20世紀末和21世紀初，國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度。經(jīng)過三個階段的改革實踐，趨利化的現(xiàn)代企業(yè)制度極大地削弱了單位托幼的資金投入，單位托幼供給就此瓦解。此外，為極大調動農民的生產(chǎn)積極性，我國農村于1983年徹底廢除人民公社體制，開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度，改變了農村過去的經(jīng)營體制和分配模式，依托人民公社的托兒組織也隨之消失?？梢姡瑖衅髽I(yè)改革和人民公社體制的廢除從根本上瓦解了此階段下托幼服務供給的組織和經(jīng)濟基礎，觸發(fā)了城鄉(xiāng)托幼服務供給的第二次演進。

在計劃生育政策效應的影響下，人口老齡化問題逐漸在20世紀末和21世紀初凸顯出來。為保障人口的長期均衡發(fā)展，我國先后進行了四次人口政策的調整，分別是2011年全面實施的雙獨二孩政策、2013年實行的單獨二孩政策、2016年開始實行的全面二孩政策和2021年提出的三孩生育政策。在人口政策調整的觸發(fā)下，社會托幼服務特別是托育服務需求迅速膨脹，托幼服務供給在解體和分化發(fā)展過程中暴露出的“幼無所托”“入園難、入園貴”的問題引起了廣泛重視，發(fā)展托育照料服務和公共學前教育成為實現(xiàn)人口政策目標的應有之義和必然之舉。人口政策調整是托幼服務供給第三次演進的觸發(fā)事件，其演進實質上是由托幼需求膨脹引發(fā)的變遷。

綜上所述，托幼服務供給的三次演進均是由觸發(fā)事件引起的，遵循“變革Ⅰ—穩(wěn)定Ⅰ—變革Ⅱ—穩(wěn)定Ⅱ—變革Ⅲ—穩(wěn)定Ⅲ”的“鐘擺式”邏輯路徑。第一個階段的演進是由新階段婦女解放運動引發(fā)的變遷，第二階段的演進本質上由于經(jīng)濟和組織基礎被破壞引發(fā)的變遷，第三階段的演進是由人口政策調整下需求推動的變遷。

(二)托幼服務供給變遷的邏輯主線

經(jīng)過階段演進的分析可知，建黨百年來托幼服務供給的變遷歷程蘊含著一定的邏輯主線，即沿著政府責任從“大包大攬”到“全面退縮”再到“理性回歸”、供給主體從一元供給到多元供給、供給機制從軍事化供給制到企事業(yè)自給自足再到多樣化協(xié)同治理、供給模式從普惠性到普惠性和選擇性共存的邏輯主線進行演進。

1.政府責任從“大包大攬”到“逐步退縮”再到“理性回歸”

在萌芽期，基于戰(zhàn)時體制的需要，黨和政府全面肩負起兒童的保教責任，大力推行兒童公育制度。服務供給方面由衛(wèi)生部保育科負責管理，具體表現(xiàn)是為托兒所提供經(jīng)濟支持、保育員培訓、場地保障等。在建構與發(fā)展期，我國主要通過政府財政投入及鼓勵企事業(yè)單位利用稅前預留經(jīng)費提供城鎮(zhèn)托幼服務；而對于農村托幼服務的供給主要強調集體責任，國家僅在政策層面對村集體自辦托幼機構的發(fā)展進行引導、規(guī)范和監(jiān)督，與托幼相關的財政支持微乎其微。改革開放初期，隨著國有企業(yè)改革的進行和人民公社體制的廢除，托育和學前教育的供給主體逐漸分化，學前教育走向市場化，托育照料供給回歸家庭，托幼供給逐漸被視為是個人和家庭的內部事務，政府責任依然處于全面退縮的狀態(tài)。隨著改革開放的深化，實現(xiàn)國民素質現(xiàn)代化被擺在了非常重要的位置，學前教育獲得了一定程度的重視和發(fā)展。之后，《關于進一步辦好幼兒學前班的意見》《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》等政策性文件的施行，使學前教育事業(yè)普惠性進一步得到重視，政府在學前教育供給中的責任意識逐漸回歸。但政府托育服務供給的職責依然十分有限，托育服務依然由家庭或擴展家庭提供。到了重建與發(fā)展期，“兒童優(yōu)先”被納入國家戰(zhàn)略體系[40]，政府的托幼職責范圍不斷擴大，針對弱勢兒童的福利制度建立起來，學前教育的普惠性也進一步加強，但基于普通家庭的托育問題仍未得到應有的關注。綜上所述，政府在托幼服務供給中的責任沿著“大包大攬”到“逐步退縮”再到“理性回歸”的邏輯主線轉變。

2.供給主體從一元供給向多元化供給轉變

在1921年后的新民主主義革命時期，共產(chǎn)黨領導下的托幼服務的供給主體呈現(xiàn)出單一化的特點，干部子女或者革命遺孤都能夠獲得由黨和政府提供的戰(zhàn)時托幼服務。而此時，由教會、慈善組織、民族資本主義等社會組織自主興辦的托兒所并未形成有效供給。從新中國成立后到改革開放初期的30多年里，社會托幼服務屬于單位或集體的福利事業(yè)，由單一主體自主興辦托兒所、幼兒園等幼兒福利設施。隨著國有企業(yè)改革和人民公社體制的廢除，城鄉(xiāng)集體托幼供給模式解體，托幼服務也從單位福利事業(yè)轉變?yōu)榧彝炔渴聞蘸褪袌龌母顿M服務。在重建與發(fā)展期，在人口政策推動下，普惠托幼服務供給體系逐漸被視為實現(xiàn)人口政策目標的配套制度，政府的托幼責任意識建立，公共學前教育、托育服務有了一定發(fā)展。與此同時，社會福利的社會化改革也激發(fā)了市場力量、社會組織參與托幼服務供給的積極性，推動了“托幼一體化”、老幼日托中心等托幼服務供給創(chuàng)新模式的實踐與發(fā)展?？梢哉f，托幼服務供給主體已從過去的社會組織或企事業(yè)單位一元供給轉向為“國家—社會—市場”的多元化供給。

3.供給機制由軍事化供給制到企事業(yè)單位自給自足再到多樣化協(xié)同治理轉變

1921—1949年，部隊物質或服務施行軍事化供給制度。該制度貫徹“軍事第一、為軍負責”的政策，基于統(tǒng)一的后勤補給系統(tǒng)施行按需平均分配的供給形式，具有一定的戰(zhàn)時共產(chǎn)主義色彩[41]。解放區(qū)托幼服務的供給同樣如此，“公家”為抗戰(zhàn)戰(zhàn)士或干部0～5歲子女的照料、教育提供保障，以免除他們的后顧之憂。隨著社會主義革命的進行，軍事化托幼服務供給制完成使命并解體。在計劃經(jīng)濟時期，我國施行企事業(yè)單位或人民公社自辦自足的托幼服務供給機制。到了解體與分化期，單位托幼服務的經(jīng)濟和組織基礎遭到破壞，托育服務被納入家庭私領域范疇，學前教育在福利社會化過程中形成了一定的社會化供給，供給機制出現(xiàn)了多元化供給傾向。在重建與發(fā)展期，城市托幼服務“政府—社會—市場”的多元化供給格局初步形成，服務供給機制愈發(fā)多樣化，主要可以分為“自上而下”的供給機制和“自下而上”的供給機制兩類。一方面，在福利社會化改革的過程中，國家以社會共同責任本位為理念倡導社會福利的多元化供給，鼓勵社會力量和市場資本參與托幼服務的供給。自中央各部門實施《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》等一系列政策后，大連、上海等地分別出臺《關于推進學前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的實施意見》等政策，鼓勵公建民營、政府購買服務、“托幼一體化”等多種托幼服務供給機制和供給模式的創(chuàng)新實踐，充分體現(xiàn)了托幼服務供給的合作治理理念。另一方面，“自下而上”的供給機制創(chuàng)新主要表現(xiàn)在其他社會主體之間的協(xié)同合作治理，如各地方的公益組織、志愿互相組織等通過復合型老幼融合形式實現(xiàn)托幼服務的合作治理?？梢哉f，托幼服務供給機制經(jīng)歷了從戰(zhàn)時的軍事化供給制到企事業(yè)自辦自足再到“國家—社會—市場”的協(xié)同合作治理的轉變過程。

4.供給模式由普惠性向普惠性與選擇性共存轉變

在萌芽期，以軍事化供給機制為基礎，托幼服務供給模式具有選擇對象的普惠性，主要針對戰(zhàn)時所有的抗戰(zhàn)人員或干部施行兒童照料和教育保障。計劃經(jīng)濟時期，幾乎所有的企業(yè)都依托單位或集體建立了具有普惠性的公共托幼服務供給模式。改革開放以來，隨著國有企業(yè)的改革和人民公社體制的解體，依托單位或集體的公共托幼服務供給模式瓦解，托育服務由家庭承擔，學前教育在市場化過程中形成了一定的社會化供給，但是學前教育的獲得越來越取決于家庭的購買能力。在此情況下，因城鄉(xiāng)之間和家庭與家庭之間存在經(jīng)濟能力差異，弱勢兒童群體的托幼保障問題引起重視。2010年后，針對弱勢兒童群體的兒童福利制度建立，其目標主要是回應和補償貧困家庭的兒童照顧缺陷，具有一定的選擇性。與此同時，在政策引導下，公立幼兒園獲得了一定程度的發(fā)展，學前教育事業(yè)的普惠性初現(xiàn)端倪。自此，我國暫時形成了選擇性與普惠性共存的托幼服務供給模式。可見，中國共產(chǎn)黨百年托幼服務供給模式經(jīng)歷了從普惠性向普惠性和選擇性共存的變遷。

四、新時期托幼服務供給的反思與展望

隨著第一個百年奮斗目標的實現(xiàn)，在高質量發(fā)展中促進全體人民共同富裕成為新時期中國共產(chǎn)黨的新目標。提升民生福祉是實現(xiàn)共同富裕的重要抓手。作為關乎人民群眾切身利益的民生事項，托幼服務供給的現(xiàn)實困境與未來發(fā)展自然也成為實現(xiàn)共同富裕進程中的重要議題。當前，我們既要正視與反思托幼服務供給存在的問題，更要堅持變中求新、變中求進，在共同富裕的時代背景下把握未來托幼服務供給的改革重點。

(一)對當前托幼服務供給的反思

1.服務供給總量不足

當前我國0～3歲嬰幼兒人口數(shù)量超過了4200萬，其中1/3的嬰幼兒家庭存在較為強烈的托育需求[42]。根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，我國每年出生人口1000多萬[43]，隨著人口政策的調整，預計我國未來幾年的家庭托育服務需求仍將呈膨脹式增長。從托幼服務供給的絕對數(shù)量上來看，20世紀80年代，全國共有各類托兒所、幼兒園有98.8萬多個[44]，到了2020年，針對0～3歲嬰幼兒的托兒所總量嚴重不足，針對3歲以上嬰幼兒的幼兒園也僅有29.17萬所[45]。在托育服務的供需矛盾更加尖銳，0～3歲嬰幼兒的入托率不足5%，而社會托育需求率卻高達48%[46]?？梢姡F(xiàn)階段，無論是學前教育還是托育服務，供給總量都無法完全滿足社會需求。此外，雖然我國已建立分類保障的兒童福利制度，但0～6歲弱勢兒童的多元福利依然處于供給總量不足的狀態(tài)。以孤兒為例， 2018年，我國民政部登記注冊的孤兒約有19.3萬人，其中，收養(yǎng)機構和兒童福利機構共收養(yǎng)5.9萬人，社會散居孤兒達13.4萬人[47]。大多數(shù)散居兒童主要依賴社會救助制度獲取基本的生活保障，托育或學前教育相關的兒童福利供給仍相對薄弱。

2.服務供給結構性矛盾凸顯

托育服務供給還存在嚴重的結構性矛盾，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是“重教育、輕托育”的托幼服務供給矛盾，二是“公退民進”的托幼服務發(fā)展矛盾。

一方面，從解體與分化期到重建與發(fā)展期，托幼服務的相關政策表現(xiàn)出明顯的重學前教育傾向，而對托育的政策性忽視導致0～3歲嬰幼兒照料服務發(fā)展嚴重滯后。20世紀七八十年代，國有企業(yè)改革和人民公社體制的廢除消解了幾乎所有的集體或單位托兒所和幼兒園，學前教育開始走向市場。特別是改革開放時期，隨著國家對國民素質提升的重視，學前教育被作為政策支持的重點，而由于計劃生育政策的實施，家庭托育壓力或負擔問題并未凸顯，因此托育并未獲得政策性支持。2010以后，隨著人口政策的逐步放開，公共托育服務供給才被重視起來?？梢姡杏渍叩慕Y構性偏向決定了現(xiàn)階段存在的“重教育、輕托育”的供給結構現(xiàn)實。托育服務供給少，并不意味著托育服務需求不足。中國人口與發(fā)展研究中心的項目數(shù)據(jù)顯示，30%的擁有0～3歲嬰幼兒的家庭有托育服務需求，其中90%的托育需求源于擁有2～3歲嬰幼兒的家庭。但在供給方面，我國0～3歲嬰幼兒5%的入托率遠低于發(fā)達國家超過30%的入托率(2)此數(shù)據(jù)源于對中國人口與發(fā)展研究中心主任的采訪，尚未對外公布。。因此，供給側出現(xiàn)的“重教育、輕托育”的結構性短板已經(jīng)成為影響人口政策落實的重要因素。

另一方面，在21世紀初暴露出來的“入園難”“入托難”問題凸顯了托幼機構發(fā)展存在“公退民進”的結構性矛盾。在學前教育市場化過程中，民辦幼兒園數(shù)量激增。但由于趨利化的辦園目標，以及缺乏嚴格的市場監(jiān)管，民辦幼兒園呈兩極化發(fā)展，中高端民辦幼兒園收費昂貴且主要覆蓋高收入家庭，低端民辦幼兒園亂收費現(xiàn)象嚴重，服務質量也無法俘獲民心。同時，由于政府托幼責任意識不強，公立幼兒園沒有與民辦幼兒園均衡或并行發(fā)展，不僅數(shù)量不足，而且分布極不均衡，發(fā)展嚴重滯后?！?020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結果》顯示，全國公辦園的數(shù)量有29.17萬所，公立幼兒園數(shù)量在幼兒園總數(shù)中的比例仍未超過50%(42.51%)，這一比例在農村地區(qū)更加失衡[48]。“公退民進”的幼兒園發(fā)展矛盾使得“一園難求”“入園貴”的窘境十分突出。在托育服務方面，由于托兒所數(shù)量較少，家庭消化了大部分的托育壓力，托兒所中“公退民進”的結構性矛盾引致的“入托難”問題尚未造成太大影響，但隨著托育需求的快速膨脹，這種結構性矛盾只會更加突出。

3.選擇性托育供給模式的局限性

2010年以來，針對弱勢兒童的福利保障問題，黨和國家也逐漸建立起“分類保障”的兒童福利制度，為弱勢兒童提供包括托育、學前教育在內的社會福利。雖然在重建與發(fā)展階段，學前教育的普惠性初現(xiàn)端倪，但托育服務仍未擺脫補缺型、選擇性的兒童福利供給模式。在普惠托育服務體系尚未建立的前提下，由問題倒逼形成的選擇性兒童福利制度是對有照顧缺陷家庭的回應和補償，但也忽視了普通家庭特別是農村家庭對普惠性托育服務的需求。事實上，0～3歲嬰幼兒的照顧壓力正潛移默化影響著家庭的可持續(xù)發(fā)展能力。對大多數(shù)普通家庭而言，生養(yǎng)孩子需要投入大量的時間和經(jīng)濟成本，會顯著降低婦女的勞動參與率[49]，增強家庭的貧困脆弱性。由此，在新的人口政策背景下，普通家庭對普惠托育服務支持的期望和需求應當被考慮和回應，僅靠選擇性兒童福制度的事后補救無法起到預防兒童弱勢化的作用，并且，將托育服務供給對象局限于弱勢家庭、弱勢兒童，必然很難達到人口政策的預期效果，更起不到增強家庭可持續(xù)發(fā)展能力和促進社會公平的積極作用。

(二)托幼服務供給的“十四五”展望

“十四五”開啟了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，完善托幼服務供給體系是實現(xiàn)“十四五”時期人口政策目標和促進人口長期均衡發(fā)展的必經(jīng)之路，也是改善民生保障、逐步實現(xiàn)共同富裕的必然要求。它昭示著新時期托幼服務供給改革的趨向與重點，即應以多元財政投入機制的完善、托幼服務供給側結構性改革、托育與學前教育的創(chuàng)新治理實現(xiàn)托幼的公平、效率、適度普惠與高質量發(fā)展。

1.建立與完善托幼服務多元投入機制

在學前教育方面，盡管近幾年學前教育在教育體系中的邊緣化現(xiàn)象得到緩解，但由于歷史欠賬嚴重和學前教育事業(yè)底子薄，學前教育的財政投入總量不足和財政投入結構失衡的問題依然明顯。教育部、國家統(tǒng)計局和財政部發(fā)布的《關于2020年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》數(shù)據(jù)顯示，中國學前教育經(jīng)費投入為4203億元，占全國教育經(jīng)費總投入的比例為7.9%[50]，但該比例與日本等發(fā)達國家相比仍有一定差距。同時，學前教育財政投入還存在城鄉(xiāng)投入結構、機構投入結構和教育要素投入結構的不均衡問題，直接影響著學前教育事業(yè)的發(fā)展?！笆奈濉逼陂g，應從以下三個方面完善學前教育的多元投入機制，推動需求教育服務供給的增加：一是，理清各級政府間、政府與市場、政府與社會之間的職權邊界，深化學前教育財政投入的責任層級，建立分城鄉(xiāng)、分地區(qū)、分機構、分等級的學前教育財政投入分擔機制；二是，在財政投入結構方面，確立以普惠性學前教育機構為主的財政投入結構，消除“公退民進”的學前教育發(fā)展格局，加大普惠性幼兒園的資金投入力度；三是，為財政投入機制配套監(jiān)管與效益評估機制，確保財政投入公平性的實現(xiàn)與實際效益的發(fā)揮。

在托育服務方面，政府的財政投入應適當用于增加普通家庭的生育津貼，擴大兒童福利覆蓋面，提高家庭托育服務的購買能力。同時，運用政府和社會資本合作(PPP)機制激發(fā)市場活力，吸引、鼓勵各類社會資本參與到托育服務供給中來，引導社會對托育的慈善捐贈。從而形成財政投入、社會資本、慈善基金等多元結合的投入機制，推動托育服務供給總量的提升。在這方面，四川省攀枝花市走在全國前列，對生育二、三孩的家庭提供每月每孩500元的育兒補貼金，成為全國首個發(fā)放育兒補貼金的城市。同時，該市還加大了市級財政托育補貼和預算，倡導用人單位、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上醫(yī)療保健機構分擔生育成本，以此推動建立生育與托育成本的多元分擔機制[51]。

2.推進托幼服務供給側結構性改革

應當建立以需求為中心的托幼服務供給體系，優(yōu)化托幼服務供給側的服務類型結構和機構結構，實現(xiàn)托幼服務供給的均衡發(fā)展。一方面，建立普惠托育服務供給體系，平衡托育服務與學前教育發(fā)展之間的關系。首先，應基于對托育需求的調查研究，改變以往只側重學前教育發(fā)展的結構性政策，出臺以普通家庭需求為核心的社會托育支持政策，擴大以弱勢家庭需求為核心的兒童福利制度的覆蓋面。其次，積極鼓勵社區(qū)、市場、社會組織等參與到托育服務的供給中來，強化多元協(xié)同的托育服務供給模式，提高托育服務供給的市場比例。最后，優(yōu)先發(fā)展托育服務并不意味著對學前教育發(fā)展的忽視，應基于學前教育資源開展“托幼一體化”模式的創(chuàng)新實踐，推動學前教育資源與托育服務資源的優(yōu)化整合，以學前教育發(fā)展帶動托育服務的供給。另一方面，“公退民進”的供給結構性矛盾是造成“入園難、入托難”困境的關鍵原因，應擴大公立托幼機構的數(shù)量和規(guī)模，著重發(fā)展和合理配置城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同等級城市之間的公共托幼資源，保障貧困地區(qū)、農村地區(qū)的兒童接受托育服務和早期教育的權益。此外，還應建立學前教育供給側的費用監(jiān)管和平衡機制，調控市場化學前教育機構和托育機構不合理的費用上漲，改變過往托育服務對象被“高收入化”和私立學前教育機構收入昂貴的現(xiàn)象。

3.推進“托幼一體化”為主的托育服務供給模式

從20世紀80年代開始，托育與學前教育的發(fā)展開始分化，造成了目前的“落差式”雙軌發(fā)展格局。事實上，0～6歲嬰幼兒的學前教育過程可視為一個有機整體，0～3歲嬰幼兒的早期教育與3～6歲幼兒的學前教育是連續(xù)且承接的，推進“托幼一體化”的托幼服務供給模式將有助0～6歲完整托幼服務體系的構建和兒童的身心健康發(fā)展。事實上，多數(shù)OECD國家都在積極推行“托幼一體化”模式，相關實踐也證實了“托幼一體化”模式是未來托幼服務發(fā)展的必然趨向。在我國，“幼無所托”困境成為“十四五”期間亟待解決的關鍵民生問題，而在現(xiàn)有的基礎上重建與學前教育體系并行的托育服務供給體系并不現(xiàn)實，因而，創(chuàng)新托育服務供給模式，推行“托幼一體化”建設是增強托育服務普惠性供給、整合托幼服務資源的重要途徑。國務院辦公廳在《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》中也強調，鼓勵和支持有條件的幼兒園開設托班，招收2～3歲的幼兒。上海市以“托幼一體化”為主的托育服務供給模式的成功實踐也為更大范圍推進“托幼一體化”模式提供了經(jīng)驗借鑒。

“十四五”期間，推進“托幼一體化”為主的托育服務供給模式應做好以下三個方面的工作。一是，科學評估城鄉(xiāng)之間和不同地區(qū)、不同等級城市之間的公共學前教育資源。在公共學前教育資源富余地區(qū)的幼兒園開設托班，將學位資源轉變?yōu)椤巴形弧辟Y源。在學前教育資源較為匱乏的地區(qū)，“托幼一體化”實踐會加劇“入園難”問題。對此，應利用PPP機制帶動社會資本和民間力量參與托育服務的供給，擴建、改造民辦幼兒園。二是，基于目前“托幼一體化”對財政支持的依賴度較高的情況，政府應考慮為開辦托班的幼兒園提供場地、補貼、水電優(yōu)惠等，并配套公平、穩(wěn)定的財政投入機制，加強“托幼一體化”的多層次、多區(qū)域實踐，以學前教育和托育服務的協(xié)同發(fā)展推動普惠托育服務體系的建立。三是，配套“托幼一體化”建設的實施標準，強化對民辦幼兒園設置托班的準入及考核管理，杜絕“托幼一體化”的簡單復合化和形式化。同時，各個城市依據(jù)國家基本標準建立地方性的“托幼一體化”實施條件和標準，加強對托育服務從業(yè)人員的資質、資格審核，建立托育服務從業(yè)人員的資格考試制度。此外，對部分無證托育機構進行規(guī)范、引導，充分利用市場資源，以激活存量、提高質量的方式吸納一批具備相關條件但無證經(jīng)營的機構合法化和規(guī)范化。