李一葦

(復(fù)旦大學(xué) 機(jī)關(guān)黨委，上海 200433)

近來(lái)，高校師德失范事件頻頻見(jiàn)諸媒體，有關(guān)高校在社會(huì)輿論的密切關(guān)注下，迅速對(duì)相關(guān)教師進(jìn)行了懲戒。根據(jù)對(duì)網(wǎng)絡(luò)上的高校師德失范行為事件的統(tǒng)計(jì)結(jié)果，大多案例從輿論熱議到公告處理決定的時(shí)間在10天以內(nèi)[1]。諸如此類問(wèn)題的解決雖然用時(shí)短、出拳重、化解快，但把握不好也會(huì)出現(xiàn)公權(quán)力“恣意”等傾向。2021年4月，教育部印發(fā)《關(guān)于在教育系統(tǒng)開展師德專題教育的通知》，再次對(duì)師德建設(shè)予以強(qiáng)調(diào)。在高校的民主建設(shè)中，程序不能缺位，正當(dāng)程序是其中的核心要素。教代會(huì)是教師群體參與民主管理與監(jiān)督的主要形式?；谡?dāng)程序，教代會(huì)可以在促進(jìn)平等參與、對(duì)等溝通等方面發(fā)揮作用，推動(dòng)師德失范處理這個(gè)對(duì)教師權(quán)利有著重大影響的問(wèn)題在制度層面不斷完善，促進(jìn)正當(dāng)程序的適用，以防止公權(quán)力“恣意”行使和保護(hù)教師私權(quán)利。

一、師德失范處理適用正當(dāng)程序的價(jià)值

“程序，主要體現(xiàn)為一定的順序、方式和手續(xù)來(lái)作出決定的相互關(guān)系”[2]18。從中國(guó)的傳統(tǒng)文化到當(dāng)代中國(guó)的法制建設(shè)實(shí)踐，有非常多“重實(shí)體、輕程序”的例子。而在西方國(guó)家現(xiàn)代社會(huì)的建立過(guò)程中，公法領(lǐng)域中的程序與私法領(lǐng)域中的契約都起到了非常神奇的作用——程序在控制自由前提下保障自由，讓自由變成了物質(zhì)形態(tài)[2]62-63。這正是程序本身的價(jià)值體現(xiàn)，因?yàn)椤胺ㄖ稳Q于一定形式的正當(dāng)過(guò)程，正當(dāng)過(guò)程又主要通過(guò)程序來(lái)實(shí)現(xiàn)”[2]12-14。隨著社會(huì)的逐步發(fā)展，正當(dāng)程序逐步被認(rèn)為具有工具價(jià)值和尊嚴(yán)價(jià)值，而工具價(jià)值又分為功利性的和道義性的[3]，這些價(jià)值在師德失范處理中均可以得到體現(xiàn)。

(一)功利性工具價(jià)值

波斯納將訴訟制度的成本分為運(yùn)行成本和錯(cuò)誤判決的成本，認(rèn)為目標(biāo)應(yīng)該是成本的最小化，強(qiáng)調(diào)程序要促進(jìn)效用、增進(jìn)效益，程序是否正當(dāng)可以從這樣的價(jià)值角度出發(fā)來(lái)判斷。實(shí)務(wù)中也有類似的判例，美國(guó)最高法院在馬修斯訴埃爾德里奇案的判決中指出：法院應(yīng)當(dāng)考慮到實(shí)際的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，同時(shí)考慮到忽略特定程序保護(hù)而造成錯(cuò)誤剝奪的幾率和保護(hù)成本，從而判斷這樣的程序是否正當(dāng)[4]。這最終保證了沖突的有效解決，而且提高了效率。高校師德失范處理從教育學(xué)的角度上講，就是大學(xué)這樣一個(gè)教師與學(xué)者的共同體，對(duì)違反共同體職業(yè)道德的教師個(gè)體的一種內(nèi)部處理。正當(dāng)程序保證了教師的知情權(quán)、回避申請(qǐng)權(quán)、陳述和申辯權(quán)等參與性權(quán)利，使得教師對(duì)處理決定的認(rèn)同得到有效實(shí)現(xiàn)。

(二)道義性工具價(jià)值

“控權(quán)論”是行政法的理論基礎(chǔ)，它要求行政法、特別是程序法要支配行政權(quán)力，以保證人民的權(quán)利。究其本質(zhì)，“控權(quán)論”即闡釋了公權(quán)力和私權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題。“程序的實(shí)質(zhì)是管理和決定的非人性化”[5]，限制公權(quán)力的恣意、專斷和裁量。正當(dāng)程序通過(guò)程序公開、角色分化、理性決定、充分參與，讓當(dāng)事人在整個(gè)程序過(guò)程中發(fā)揮作用，通過(guò)當(dāng)事人的力量制約公權(quán)力的“恣意”，保證實(shí)體權(quán)利獲得最大可能的實(shí)現(xiàn)。在大學(xué)這個(gè)共同體中，每個(gè)個(gè)體必須要遵守一定的規(guī)則，這樣才能使得共同體能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)，然而，歷史的經(jīng)驗(yàn)一再證明，沒(méi)有程序規(guī)制的公權(quán)力會(huì)越來(lái)越傾向于“恣意”行使，讓個(gè)體權(quán)利陷入恐慌。只有通過(guò)正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)各方主張和異議的充分表達(dá)，才能最大程度上實(shí)現(xiàn)實(shí)體的正義。師德失范處理對(duì)教師造成的影響是巨大的，輕則停止相關(guān)方面的資格兩年，重則開除出教師隊(duì)伍。這就要求必須配套正當(dāng)程序，明確公權(quán)力在做出決定前應(yīng)當(dāng)履行各類正當(dāng)?shù)某绦蚝鸵?guī)則，以實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范和權(quán)利保護(hù)，達(dá)到最基本的自然正義的要求。

(三)內(nèi)在獨(dú)立價(jià)值

“尊嚴(yán)價(jià)值理論”認(rèn)為評(píng)價(jià)法律程序正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)是人的尊嚴(yán)維護(hù)程度，如“平等”“理性”“參與”等方面[6]。它強(qiáng)調(diào)程序本身對(duì)人尊嚴(yán)的尊重：正當(dāng)程序中的角色分化、理性論辯體現(xiàn)了人的獨(dú)立自主地位；平等的參與、實(shí)質(zhì)的決定體現(xiàn)了人作為道德主體被尊嚴(yán)對(duì)待；中立的決定者、雙方對(duì)等的信息體現(xiàn)了人的尊嚴(yán)被尊重；信息的公開和充分體現(xiàn)了尊重人的理性判斷；信息公開的例外體現(xiàn)了對(duì)私人領(lǐng)域的尊重。教師肩負(fù)有教書育人的職責(zé)，“師嚴(yán)然后道尊”的尊師傳統(tǒng)長(zhǎng)久扎根于中國(guó)傳統(tǒng)文化中。因而師德失范處理程序中要切實(shí)尊重教師、保障教師的各項(xiàng)程序性權(quán)利，適用正當(dāng)程序，這樣才能使得教師愿意從內(nèi)心接受處理決定，從而激勵(lì)自身不斷強(qiáng)化自身的師德修養(yǎng)，最終實(shí)現(xiàn)敬業(yè)立學(xué)、崇德尚美的新風(fēng)貌。

二、教代會(huì)在師德失范處理正當(dāng)程序中的應(yīng)然角色

(一)師德失范處理程序中的正當(dāng)程序特征

高校的師德失范處理有明顯的公權(quán)力特征。《關(guān)于高校教師師德失范行為處理的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見(jiàn)”)要求高?！耙罁?jù)”其制定規(guī)范，雖然“指導(dǎo)意見(jiàn)”在性質(zhì)上只是規(guī)范性文件，但實(shí)踐中我國(guó)高校的自主辦學(xué)“不能做到法律保留，以低位階規(guī)范限制大學(xué)自主辦學(xué)權(quán)的情形可以說(shuō)司空見(jiàn)慣”[7]，高校必須依照行政部門的規(guī)范性文件來(lái)制定相關(guān)政策措施。無(wú)論是從學(xué)理上還是實(shí)踐中，高校的師德失范處理都體現(xiàn)出了明顯的行政性特征，故而行政程序領(lǐng)域中的正當(dāng)程序具有最大的參考價(jià)值。

“指導(dǎo)意見(jiàn)”明確規(guī)定，師德失范處理應(yīng)“程序合法”。在大陸法系國(guó)家，對(duì)正當(dāng)程序的解釋是正當(dāng)程序是對(duì)嚴(yán)格的法定程序的一種補(bǔ)充，即在法定程序這樣的法律規(guī)則缺位時(shí)，正當(dāng)程序作為法律原則填補(bǔ)法律規(guī)則的漏洞。師德失范處理程序在現(xiàn)行國(guó)家法中并無(wú)依據(jù)，上位依據(jù)就是“指導(dǎo)意見(jiàn)”，并由高校通過(guò)制定校規(guī)的方式來(lái)建立校內(nèi)的處理程序。在行政法領(lǐng)域中，法定程序要素包括步驟、順序、時(shí)效、方式和方法等，結(jié)合“指導(dǎo)意見(jiàn)”，可以發(fā)現(xiàn)未對(duì)“時(shí)效”作出規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)足。本文從行政法的正當(dāng)程序標(biāo)準(zhǔn)出發(fā)，結(jié)合實(shí)際，推演出以下正當(dāng)程序要素(見(jiàn)表1)。

表1 公立高校師德失范處理程序的正當(dāng)程序要素

(二)公立高校教代會(huì)在師德失范處理正當(dāng)程序中的作用

2.教代會(huì)可以保障教師的充分參與。教師的充分參與可以提高教師獎(jiǎng)懲辦法制定的民主性。教代會(huì)具有討論通過(guò)教師獎(jiǎng)懲辦法的法定職能，教師師德失范行為處理辦法作為實(shí)施教師懲戒的重要制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)教代會(huì)審議通過(guò)，體現(xiàn)教師共同體民主參與的意旨。

3.教代會(huì)可以保障教師的程序性權(quán)利。正當(dāng)程序通過(guò)公開的程序、角色的分化、理性的決定、充分的參與，讓當(dāng)事人在整個(gè)程序過(guò)程中發(fā)揮作用，通過(guò)相對(duì)人的力量制約公權(quán)力的“恣意”，保證實(shí)體權(quán)利獲得最大可能的實(shí)現(xiàn)。但由于公權(quán)力和個(gè)體權(quán)利的不對(duì)等，相對(duì)人的力量相對(duì)薄弱，實(shí)務(wù)中即使有程序規(guī)制，也可能出現(xiàn)程序性權(quán)利無(wú)法有效行使的情況，相對(duì)人難以充分表達(dá)主張和異議，從而導(dǎo)致規(guī)制公權(quán)力“恣意”行使的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。因而，需要按照《高等教育法》的規(guī)定，充分發(fā)揮教代會(huì)的作用，幫助相對(duì)人維護(hù)合法權(quán)利，特別是程序性權(quán)利，達(dá)到最基本的自然正義的要求，實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序的價(jià)值。

(三)公立高校教代會(huì)在師德失范處理正當(dāng)程序中的應(yīng)然角色

結(jié)合師德失范處理正當(dāng)程序的基本要素和教代會(huì)的法定職能，可以推演出公立高校教代會(huì)在師德失范處理正當(dāng)程序中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的10個(gè)要素，并將其劃分為“參與維度”“科學(xué)維度”“平等維度”“效率維度”四個(gè)維度，設(shè)置觀測(cè)指標(biāo)體系進(jìn)行實(shí)證分析。

三、部分教育部直屬高校師德失范處理程序中教代會(huì)的作用現(xiàn)狀

實(shí)踐中，高校依照“指導(dǎo)意見(jiàn)”，建立校內(nèi)的師德失范處理程序。教育部直屬高校是我國(guó)高校探索改革過(guò)程中的先行軍，具有實(shí)力較強(qiáng)、學(xué)科特色鮮明的特點(diǎn)。筆者通過(guò)公開資料和工作條件，搜集了35所教育部直屬高校的教師師德失范處理程序的相關(guān)文本，并借助公開網(wǎng)絡(luò)資料對(duì)文本中不包含的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充，按照表2中的10個(gè)要素進(jìn)行文本分析，若文本包含該項(xiàng)內(nèi)容要素，則記為1分，若不包含這部分內(nèi)容或未檢索到相關(guān)信息，則記為0分。

表2 公立高校教代會(huì)在師德失范處理正當(dāng)程序建構(gòu)中的作用要素

(一)總體情況

通過(guò)對(duì)35所教育部直屬高校的教師師德失范處理程序和公開網(wǎng)絡(luò)資料的文本分析，得到了各要素得分情況雷達(dá)圖(見(jiàn)圖1)。由圖1可以明顯地發(fā)現(xiàn)，各公立高校教代會(huì)在師德失范處理方面發(fā)揮的作用，與其應(yīng)然角色要素要求相比，仍有很大的差距。

圖1 教育部直屬高校的教師師德失范處理程序要素得分雷達(dá)圖

在“參與維度”“科學(xué)維度”“平等維度”“效率維度”四個(gè)維度中，得分最高的指標(biāo)為“A2.參與處理或權(quán)利救濟(jì)”，為25分；如果再細(xì)致來(lái)看，沒(méi)有得分的10所高校是未發(fā)現(xiàn)其是否參與的明確依據(jù)，而不是否認(rèn)教代會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)參與處理或救濟(jì)。究其原因，應(yīng)是《關(guān)于建立健全高校師德建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“長(zhǎng)效機(jī)制意見(jiàn)”)明確規(guī)定了師德建設(shè)委員會(huì)要有工會(huì)參與，實(shí)務(wù)中多數(shù)高校將工會(huì)作為教代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，而各高校進(jìn)行師德失范處理或者提出實(shí)質(zhì)性處理建議的機(jī)構(gòu)正是“師德建設(shè)委員會(huì)”，因而，可以推斷教育部各直屬高校的教代會(huì)都一定程度上參與了師德失范的處理或救濟(jì)，但其他指標(biāo)均很難令人滿意。

(二)教代會(huì)參與程序文本的制定和審議還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠

教師師德失范處理辦法作為實(shí)施教師懲戒的重要制度，應(yīng)當(dāng)經(jīng)教代會(huì)審議通過(guò)，體現(xiàn)教師共同體民主參與的意旨。但是“A1.程序文本制定和審議”要素得分只有1分，即只有1所高校的師德失范處理制度有接受教代會(huì)審議的相關(guān)表述，具體來(lái)看，是接受教代會(huì)代表組長(zhǎng)暨工會(huì)常務(wù)委員會(huì)聯(lián)席會(huì)議的審議，其他樣本高校均未在互聯(lián)網(wǎng)上檢索到相關(guān)內(nèi)容。按照“指導(dǎo)意見(jiàn)”的規(guī)定，一旦構(gòu)成師德失范行為，即使行為情節(jié)較輕，也要一攬子取消8個(gè)方面的資格，研究生導(dǎo)師還有其他處理。這樣取消資格類的處理，對(duì)教師的權(quán)利實(shí)質(zhì)上會(huì)產(chǎn)生極大的影響。按照“指導(dǎo)意見(jiàn)”制定的校內(nèi)規(guī)范，實(shí)質(zhì)上是教師懲戒規(guī)范。教代會(huì)應(yīng)當(dāng)“源頭參與制定”此類文件，從而“促進(jìn)學(xué)校發(fā)展、反映教職工心聲”[8]。無(wú)論是從理論上看，還是從相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定中去直觀理解，師德失范處理這樣涉及教師獎(jiǎng)懲事宜的重要文件，理應(yīng)經(jīng)教代會(huì)審議并通過(guò)。而目前在樣本高校中，師德失范處理程序文本的制定和審議絕大多數(shù)缺乏教代會(huì)的參與。

生物防治研究主要集中在以下幾個(gè)方面：①研究果蔬表面原有微生物群落，當(dāng)引入拮抗菌時(shí)，對(duì)原有微生物群落的影響；②建立快速有效地拮抗菌篩選方法，針對(duì)每種作物建立大規(guī)模使用預(yù)測(cè)系統(tǒng)；③將拮抗菌與多種方法結(jié)合，加快商品化進(jìn)程；④對(duì)現(xiàn)有拮抗菌進(jìn)行基因工程改造，以適應(yīng)更高要求，甚至構(gòu)建全新的拮抗菌。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)和工程技術(shù)的進(jìn)步，果蔬采后病害的生物防治技術(shù)將得到更廣泛的研究與應(yīng)用。

再進(jìn)一步看，“B1.審議文本前聽(tīng)取教師意見(jiàn)”要素的得分也只有1分，也是只有A1要素得分的高校通過(guò)“教代會(huì)代表組長(zhǎng)和常委繼續(xù)征求意見(jiàn)并反饋到校工會(huì)，校工會(huì)匯總后將意見(jiàn)以適當(dāng)方式反饋給學(xué)?！?，聽(tīng)取了教師的意見(jiàn)。教職工代表大會(huì)是讓全校教師充分表達(dá)利益訴求的一種形式，《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》規(guī)定教職工獎(jiǎng)懲辦法由教代會(huì)討論通過(guò)，也是為了科學(xué)設(shè)計(jì)、保障教職工利益表達(dá)方面的訴求，具體到師德失范處理的規(guī)范制定工作中，也應(yīng)當(dāng)如此。

(三)回避和聽(tīng)證程序缺乏教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)的參與

“B2.參與回避和聽(tīng)證程序”的要素得分為0分，即尚未有學(xué)校規(guī)定教代會(huì)及工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與到師德失范處理的回避聽(tīng)證程序中。在正當(dāng)程序的發(fā)源之初，排除偏見(jiàn)和聽(tīng)取意見(jiàn)就成為了兩條基本原則。后來(lái)，“排除偏見(jiàn)”原則發(fā)展成為回避制度，“聽(tīng)取意見(jiàn)”制度發(fā)展成為了“聽(tīng)取申辯”。但對(duì)權(quán)利人權(quán)益影響較大的決定，“聽(tīng)取申辯”會(huì)采用類似于訴訟中的“對(duì)抗程序”，讓公權(quán)力和私權(quán)利有平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，防止公權(quán)力恣意行使裁量權(quán)，這就是“聽(tīng)證制度”?；乇芎吐?tīng)證是正當(dāng)程序的實(shí)質(zhì)核心，當(dāng)事人可以在具體程序中申請(qǐng)回避或提起聽(tīng)證程序，一方面回應(yīng)人的本性的需求，讓公權(quán)力的公正性更加明晰、妥善、徹底地解決爭(zhēng)議；另一方面，通過(guò)更充分、更直接的交流和“對(duì)抗”，切實(shí)保護(hù)當(dāng)事人表達(dá)利益訴求的權(quán)利，從而讓糾紛在對(duì)抗中達(dá)成統(tǒng)一。教代會(huì)作為高校教職工群體參與內(nèi)部民主監(jiān)督的主要形式，在一定程度上可以獨(dú)立于高校和當(dāng)事人之外，因而教代會(huì)的工作機(jī)構(gòu)可以作為校內(nèi)程序中決定回避、主持聽(tīng)證的理想組織之一。

(四)教代會(huì)保障教師程序性權(quán)利的工作還不充分

“C1.處理組織中有教職工代表”的要素得分為10分，有10所高校在成立負(fù)責(zé)師德監(jiān)督處理組織的文件中，明確規(guī)定委員中需要有教職工代表，還有的高校明確規(guī)定應(yīng)有學(xué)生代表。北京大學(xué)在教師職業(yè)道德和紀(jì)律委員會(huì)的介紹中強(qiáng)調(diào)“高度重視保護(hù)學(xué)者和學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益”，反映了對(duì)教師權(quán)利的重視，認(rèn)為“由教師學(xué)者構(gòu)成的學(xué)術(shù)共同體是大學(xué)運(yùn)行的核心和主體”，因而“形成學(xué)術(shù)共同體的自我約束機(jī)制尤為重要”。

“C2.回避與申請(qǐng)回避權(quán)成對(duì)出現(xiàn)”的要素得分為6分，有6所高校在師德失范處理的規(guī)范文件中同時(shí)規(guī)定了“回避”的情形和相對(duì)人有“申請(qǐng)回避”的權(quán)利，但是擁有回避制度的高校卻有12所，即只有一半賦予了相對(duì)人“申請(qǐng)回避”的權(quán)利。回避制度讓“任何人不得在與自己有關(guān)的案件中擔(dān)任法官”得以實(shí)現(xiàn)，但缺乏“回避權(quán)”的回避制度在實(shí)踐中難以形成公權(quán)力和私權(quán)利的制衡，從而保證回避制度的有效實(shí)施，同時(shí)，這也是對(duì)教師程序性權(quán)利的漠視。當(dāng)然，還有半數(shù)以上的樣本高校連回避制度也未規(guī)定，這與正當(dāng)程序的要求存在較大的差距，亟待完善。

與C2要素的情況類似，“C3.聽(tīng)取申辯與申辯權(quán)成對(duì)出現(xiàn)”的要素得分為9分，“C4.聽(tīng)證和聽(tīng)證權(quán)成對(duì)出現(xiàn)”的要素得分為0分。有30所樣本高校規(guī)定了聽(tīng)取申辯的制度，但規(guī)定相對(duì)人有“申辯權(quán)”的只有9所樣本高校；北京大學(xué)規(guī)定了聽(tīng)證制度，但聽(tīng)證制度的發(fā)起只能由“委員會(huì)邀請(qǐng)”，不可以由相對(duì)人申請(qǐng)進(jìn)行。但是兼聽(tīng)意見(jiàn)若沒(méi)有細(xì)化規(guī)定，就很容易流于形式。

(五)教代會(huì)還未有效幫助提升處理效率

在大學(xué)這樣一個(gè)教師與學(xué)者的共同體中，師德失范處理基于其共同體對(duì)內(nèi)部成員處理的準(zhǔn)行政性質(zhì)，決定了它的程序不可能像司法程序一樣，完全不考慮效率問(wèn)題，否則，就會(huì)給公權(quán)力帶來(lái)過(guò)多負(fù)擔(dān)，影響共同體利益。但是考慮效率問(wèn)題并不是毫無(wú)底線，必須在不能損害相對(duì)人合法利益、不能違背公正的底線、符合當(dāng)然公理和其他不必作為效率代價(jià)的事由的基礎(chǔ)上[9]。

“D1.時(shí)限”的要素得分為15分，僅有不足一半的樣本高校在處理辦法中規(guī)定了時(shí)限。如果再將時(shí)限分解為受理、調(diào)查、處理、救濟(jì)四個(gè)方面的時(shí)限來(lái)進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)這15所高校全部都規(guī)定了調(diào)查時(shí)限和救濟(jì)時(shí)限，6所高校規(guī)定了受理程序的時(shí)限，但所有高校都沒(méi)有規(guī)定處理程序的時(shí)限。在調(diào)查階段中，高校規(guī)定的調(diào)查時(shí)限有10個(gè)工作日、15日、30日等不同的類別，但均規(guī)定了調(diào)查時(shí)效的延長(zhǎng)這樣的機(jī)制。而且從整體來(lái)看，均未規(guī)定受理、調(diào)查、處理這一處理全過(guò)程的總時(shí)限，導(dǎo)致相對(duì)人的權(quán)利狀態(tài)一直處于一個(gè)不確定的過(guò)程中，缺少程序的可預(yù)測(cè)性。但反過(guò)來(lái)看，對(duì)于相對(duì)人提起救濟(jì)的時(shí)效，有3所學(xué)校未作規(guī)定，其他學(xué)校一般規(guī)定了7日或者30日的提起救濟(jì)的時(shí)效，而且未規(guī)定相關(guān)時(shí)效延長(zhǎng)的規(guī)定，部分學(xué)校還規(guī)定了“逾期不予受理”。相對(duì)而言，程序?qū)ο鄬?duì)人要求嚴(yán)格而對(duì)公權(quán)力本身要求較為寬松，“管理論”的行政基礎(chǔ)理論依然深深影響著高校的內(nèi)部制度建設(shè)。教代會(huì)因其討論通過(guò)教師懲戒處理辦法的職能，可以將時(shí)限問(wèn)題納入處理辦法方面充分發(fā)揮作用。

“D2.程序繁簡(jiǎn)分流”的要素得分為4分，即有4所高校的文本規(guī)定了不同情形可以采用不同的程序。有的高校在程序規(guī)范中，創(chuàng)制了“不當(dāng)行為”的概念，即把未造成不良影響的“失范行為”確定為“不當(dāng)行為”，交由二級(jí)單位進(jìn)行批評(píng)教育處理，實(shí)現(xiàn)了程序繁簡(jiǎn)分流。教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)在處理程序中作為相對(duì)的第三方機(jī)構(gòu)，可以在高校和教師之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，提升處理效率。

四、教代會(huì)參與師德失范處理正當(dāng)程序的主要路徑

(一)教代會(huì)應(yīng)源頭參與制定師德失范處理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)教師師德規(guī)范

教代會(huì)具有討論通過(guò)教職工獎(jiǎng)懲辦法的法定職權(quán)。因而，從規(guī)范主義立場(chǎng)上看，高校的師德失范處理辦法，應(yīng)當(dāng)由教代會(huì)充分討論通過(guò)。制定師德失范處理辦法的目的，是為了進(jìn)一步規(guī)范高校教師的履職履責(zé)行為，這從根本上有助于大學(xué)共同體的整體利益提升。因而，教代會(huì)要源頭參與制定包括師德失范處理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)教師師德規(guī)范。

1.教代會(huì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)成員代表應(yīng)源頭參與師德失范處理辦法的制定。按照教代會(huì)職權(quán)的規(guī)定，教代會(huì)需要討論通過(guò)師德失范處理辦法在內(nèi)的各項(xiàng)教師考核獎(jiǎng)懲辦法。許多高校未經(jīng)過(guò)教代會(huì)討論通過(guò)即徑行發(fā)布實(shí)施處理辦法的原因，主要是因?yàn)楦咝?duì)師德失范處理辦法和負(fù)面清單在教師群體中能否形成一致意見(jiàn)、能否被教代會(huì)討論通過(guò)缺乏信心，擔(dān)心難以在教師群體中形成共識(shí)，導(dǎo)致教代會(huì)不能夠順利進(jìn)行。但規(guī)避不是解決問(wèn)題的最優(yōu)選擇，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)不斷的協(xié)商交流、充分交涉，達(dá)成一致意見(jiàn)。如在辦法起草組中，廣泛邀請(qǐng)教師參與，尤其是有代表性的教師代表的參與；教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)充分發(fā)揮作用，通過(guò)組織召開教代會(huì)代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議等方式，讓教師代表們充分協(xié)商交流從而達(dá)成共識(shí)?！秾W(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》規(guī)定教師代表應(yīng)占教代會(huì)執(zhí)行委員會(huì)中的多數(shù)，故而在有代表性的教師代表參與的基礎(chǔ)上，再讓教代會(huì)執(zhí)委會(huì)成員直接參與到辦法制定過(guò)程中，可以確保制定的辦法一方面能夠回應(yīng)教師關(guān)切，另一方面從源頭上代表教師利益，推進(jìn)依法治校的進(jìn)程。

2.辦法起草過(guò)程應(yīng)廣泛聽(tīng)取教師的意見(jiàn)和建議。教代會(huì)代表要“密切聯(lián)系教職工群眾”，同時(shí)也要“如實(shí)反映群眾的意見(jiàn)和要求”。因而，參與辦法起草的教代會(huì)執(zhí)委會(huì)成員一方面要主動(dòng)與基層單位的教師聯(lián)系，征求意見(jiàn)和建議；另一方面，起草組也要階段性召開溝通反饋會(huì)，通過(guò)各單位教代會(huì)代表征求本單位全體教師的意見(jiàn)和建議。

3.辦法應(yīng)經(jīng)教代會(huì)大會(huì)討論通過(guò)。辦法應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)教代會(huì)大會(huì)討論通過(guò)是《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》的直接規(guī)定，高校應(yīng)當(dāng)遵循規(guī)定交由教代會(huì)大會(huì)討論通過(guò)。同時(shí)，從理論上看，經(jīng)教代會(huì)大會(huì)討論通過(guò)會(huì)賦予辦法形式上的合法性，讓辦法有效代表高校共同體的共同意愿，保障辦法能夠最大程度地得到全體教師的認(rèn)同，從而保障其得到有效的貫徹落實(shí)。

(二)教代會(huì)應(yīng)參與提升師德失范處理效率

提高師德失范處理的效率，符合學(xué)術(shù)共同體的整體利益。因而，教代會(huì)也應(yīng)當(dāng)在提高師德失范處理的效率方面發(fā)揮作用。

1.教代會(huì)討論通過(guò)的師德失范處理辦法應(yīng)包含提高處理效率的相關(guān)條款。在行政法領(lǐng)域，對(duì)違法事實(shí)確鑿、法定依據(jù)明確、處罰較為輕微的案件，可以適用簡(jiǎn)易程序。在師德失范處理中，也應(yīng)當(dāng)兼顧處理結(jié)果的公正與效率，根據(jù)繁簡(jiǎn)分流的原則進(jìn)行程序的選擇和分流，讓相對(duì)人盡快擺脫調(diào)查處理程序的“泥潭”，盡快恢復(fù)平靜自然的工作狀態(tài)。如在師德失范處理辦法中要按照不同的處理樣態(tài)，適用不同的處理程序，或者賦予相對(duì)人程序選擇權(quán)，對(duì)于爭(zhēng)議不大、事實(shí)清楚的事件，在征得相對(duì)人同意的前提下，可以采取簡(jiǎn)便易行的處理程序，提升處理效率。

2.教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在參與師德失范處理時(shí)幫助高效完成調(diào)查處理程序。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的政策宣講和法律法規(guī)講解。教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為處于公權(quán)力和相對(duì)人之外的第三方機(jī)構(gòu)，在參與師德失范處理時(shí)，要發(fā)揮其特殊作用。一方面，要讓高校公權(quán)力切實(shí)尊重相對(duì)人，幫助相對(duì)人實(shí)現(xiàn)其實(shí)體和程序權(quán)利；另一方面，也應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人宣講師德規(guī)范，幫助引導(dǎo)教育相對(duì)人遵守學(xué)校規(guī)章制度，最終在尊重相對(duì)人權(quán)利的基礎(chǔ)上高效完成調(diào)查處理程序。

(三)教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)作為校內(nèi)的第三方機(jī)構(gòu)參與教師權(quán)利救濟(jì)

教代會(huì)有“監(jiān)督學(xué)校章程、規(guī)章制度和決策的落實(shí)，提出整改意見(jiàn)和建議”的職能，理應(yīng)在發(fā)揮民主監(jiān)督方面發(fā)揮更大的作用[10]。當(dāng)下的師德失范處理程序，對(duì)教師程序性權(quán)利保護(hù)還不夠，因而教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)參與到教師權(quán)利救濟(jì)工作中。

1．教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)教師失范處理中的權(quán)利救濟(jì)機(jī)構(gòu)職責(zé)。調(diào)研顯示，23所高校選擇向做出處理決定或提出實(shí)質(zhì)性處理建議的同一組織申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)。但在實(shí)體上，受理機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)是做出處理決定或者是提出實(shí)質(zhì)性處理建議的同一組織，而應(yīng)當(dāng)組成更為公平、獨(dú)立的校內(nèi)權(quán)利救濟(jì)處理機(jī)構(gòu)。教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)由于其特殊地位，承擔(dān)校內(nèi)權(quán)利救濟(jì)處理機(jī)構(gòu)的職責(zé)是較為合適的。實(shí)務(wù)中，有的高校已經(jīng)進(jìn)行了一些探索，如北京科技大學(xué)、對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)等學(xué)校的教職工申訴處理委員會(huì)辦公室放在了作為教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工會(huì)；華北電力大學(xué)的勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議受理委員會(huì)作為教職工代表大會(huì)下設(shè)的專門機(jī)構(gòu)，受理申訴；西南交通大學(xué)明確規(guī)定由作為教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)的工會(huì)負(fù)責(zé)受理申訴、組織復(fù)核，形成復(fù)核報(bào)告。在運(yùn)行程序上，處理機(jī)構(gòu)首先應(yīng)對(duì)提起權(quán)利救濟(jì)的當(dāng)事人是否適格、是否符合期限、理由是否正當(dāng)進(jìn)行形式審查，而不能由受理機(jī)關(guān)自由裁量是否受理，也不能一律加以受理。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確權(quán)利救濟(jì)的受理機(jī)構(gòu)處理的基本程序要求和在什么情況下應(yīng)當(dāng)做出何種處理決定，如對(duì)當(dāng)事人權(quán)利影響重大的相關(guān)爭(zhēng)議，宜采用聽(tīng)證等方式進(jìn)行處理；而對(duì)于相對(duì)影響不大的合理性問(wèn)題，可以采用書面審查的方式進(jìn)行，且以申請(qǐng)人申請(qǐng)的事項(xiàng)為限進(jìn)行審查。對(duì)原決定，實(shí)體合規(guī)、程序正當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)維持；證據(jù)不足、規(guī)范使用錯(cuò)誤、違反正當(dāng)程序、明顯不當(dāng)?shù)?，則應(yīng)撤銷或要求原機(jī)構(gòu)重新做出處理。

2.教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)推薦教師代表加入師德失范處理機(jī)構(gòu)。對(duì)教師進(jìn)行處理的組織，特別是涉及師德師風(fēng)處理這種實(shí)體界定較為模糊、自由裁量權(quán)大的處理組織，理應(yīng)將教師代表納入其中。這一方面能讓學(xué)術(shù)共同體的自我約束機(jī)制更加完善，讓學(xué)校做出的決定更加得到教師的認(rèn)同，另一方面也是教師自主管理、自我約束的程序性權(quán)利的重要體現(xiàn)。因而，教代會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極動(dòng)員，廣泛發(fā)動(dòng)，爭(zhēng)取在處理組織中吸納更多的教職工代表，理想情況下，教師代表應(yīng)當(dāng)在處理組織中占到多數(shù)。實(shí)務(wù)中，北京大學(xué)負(fù)責(zé)受理師德師風(fēng)舉報(bào)投訴、開展調(diào)查、提出處理建議的機(jī)構(gòu)是教師職業(yè)道德和紀(jì)律委員會(huì)，其委員三分之二的成員為學(xué)校教授。

五、結(jié)語(yǔ)

以教代會(huì)制度為核心的高校內(nèi)部民主監(jiān)督機(jī)制可以確保高校內(nèi)部權(quán)力正確行使，促進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度的完善，通過(guò)民主協(xié)商，維護(hù)全體教師合法權(quán)益。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，教代會(huì)應(yīng)當(dāng)積極參與到加強(qiáng)師德師風(fēng)建設(shè)的工作當(dāng)中，這對(duì)大學(xué)共同體建設(shè)、提升教師共同體的共同利益具有重要的作用；與此同時(shí)，教代會(huì)也應(yīng)當(dāng)積極參與到對(duì)教師權(quán)利產(chǎn)生重大影響的師德失范處理程序中，切實(shí)保護(hù)教師正當(dāng)權(quán)利，讓教師愿意從內(nèi)心接受決定，從而不斷地強(qiáng)化自身的師德修養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)師德師風(fēng)持續(xù)向好的目標(biāo)。