曹旭東 劉訓(xùn)東

在我國(guó)政治體制內(nèi)部，縱向的層級(jí)節(jié)制與橫向的并列分工既是高效率的一種組織方式，同時(shí)也影響行政效率。政治與行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部在縱向關(guān)系上有嚴(yán)密的等級(jí)結(jié)構(gòu)，存在上級(jí)與下級(jí)的嚴(yán)格區(qū)分：在橫向關(guān)系上，專業(yè)化分工制造了各類行政部門，部門職權(quán)的差異使他們?cè)絹?lái)越難以溝通與合作。因此, 整個(gè)政治與行政系統(tǒng)在縱向結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出“金字塔式”結(jié)構(gòu)，而在橫向上則是缺乏有機(jī)聯(lián)系的“鴿籠式”結(jié)構(gòu)，在此結(jié)構(gòu)中，各行政主體間因管轄權(quán)問(wèn)題而導(dǎo)致的爭(zhēng)論始終存在。(1)參見包亞軍：《論現(xiàn)代官僚制的雙重困境》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期，第20-23頁(yè)。立法是人大行使立法權(quán)的體現(xiàn)，其中，人大與各行政機(jī)關(guān)的互動(dòng)實(shí)質(zhì)上是政治與行政競(jìng)爭(zhēng)的延伸。在立法過(guò)程中，政治與行政競(jìng)爭(zhēng)的集中體現(xiàn)便是部門間的矛盾、博弈與沖突。(2)參見汪全勝：《行政立法的“部門利益”傾向及制度防范》，載《中國(guó)行政管理》2002年第5期，第17、18頁(yè)。

部門利益的研究主要有行政管理體制(3)參見劉軍強(qiáng)：《資源、激勵(lì)與部門利益：中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)征繳體制的縱貫研究(1999—2008)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第3期，第139-156頁(yè)；石亞軍、施正文：《我國(guó)行政管理體制改革中的“部門利益”問(wèn)題》，載《中國(guó)行政管理》2011年第5期，第7-11頁(yè)；石亞軍、于江：《大部制改革：期待、沉思與展望——基于對(duì)五大部委改革的調(diào)研》，載《中國(guó)行政管理》2012年第7期，第52-55頁(yè)；盛明科、郭群英：《公共突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)應(yīng)急的部門利益梗阻及治理研究》，載《中國(guó)行政管理》2014年第3期，第38-42頁(yè)。和立法過(guò)程兩個(gè)視角。立法過(guò)程視角下對(duì)行政部門利益的影響、危害的研究主要集中于部門利益對(duì)立法進(jìn)程的注入，對(duì)立法精神與條文的影響；(4)行政部門在地方立法中的影響主要體現(xiàn)于部門利益注入立法進(jìn)程，甚至影響立法精神與條文。參見注②，第17、18頁(yè)；王源擴(kuò)：《地方立法中部門利益膨脹的對(duì)策探討》，載《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第3期，第1-5頁(yè)；封麗霞：《解析行政立法中的部門本位主義》，載《中國(guó)黨政干部論壇》2005年第8期，第31-40頁(yè)；高凜：《論“部門利益法制化”的遏制》，載《政法論叢》2013年第2期，第67-74頁(yè)；黃建武：《科學(xué)立法與民主立法的潛在張力及化解》，載《地方立法研究》2020年第2期，第1-13頁(yè)。此外，傳統(tǒng)立法過(guò)程的研究，著重研究人大行為，將研究重點(diǎn)置于人大審議階段，(5)參見吳理財(cái)、方坤：《地方立法體制機(jī)制創(chuàng)新：現(xiàn)狀、問(wèn)題和出路——基于湖北省地方立法實(shí)踐的研究》，載《地方治理研究》2016年第1期，第21-30頁(yè)；宋方青、王翔：《論我國(guó)人大立法審議機(jī)制的功能與優(yōu)化》，載《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第6期，第117-126頁(yè)；王理萬(wàn)：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過(guò)程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期，第114-142頁(yè)；周旺生：《再論全國(guó)人大立法運(yùn)作制度》，載《求是學(xué)刊》2003年第4期，第66-73頁(yè)；封麗霞：《人大主導(dǎo)立法的可能及其限度》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第5期，第77-86頁(yè)。對(duì)立法起草階段的部門之間利益博弈的展現(xiàn)與研究不足，尤其缺乏實(shí)證方面的研究。需要說(shuō)明的是，部門利益博弈在中央立法和地方立法過(guò)程中有較大程度差異，雖然中央立法過(guò)程中同樣存在部門利益博弈，但相對(duì)來(lái)說(shuō)涉及的問(wèn)題比較抽象、原則，地方立法由于更直接涉及具體執(zhí)行層面的權(quán)責(zé)分配，部門利益博弈體現(xiàn)得更直接、充分。因此，地方立法過(guò)程中部門利益博弈的研究更具緊迫性。本文聚焦地方立法過(guò)程，以一個(gè)具體地方立法案例的描述與解釋，研究在地方立法過(guò)程中各行政部門的多次博弈與沖突，揭示各部門職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)的表現(xiàn)與原因。

之所以選取這樣一個(gè)案例的理由是：第一，該案例時(shí)間跨度大、參與部門多，且部門利益沖突大，較為典型地展現(xiàn)了幾個(gè)部門的博弈過(guò)程；第二，該案例立法過(guò)程中除部門博弈外，公眾利益表達(dá)與人大常委會(huì)的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)也是缺位的，這些問(wèn)題全都在沖擊、考驗(yàn)立法的科學(xué)性與民主性，加劇了因部門利益導(dǎo)致立法扭偏的危險(xiǎn)；第三，該立法案例的規(guī)制對(duì)象為小作坊、小攤販，因其流動(dòng)性大、分散經(jīng)營(yíng)、規(guī)模小、公眾關(guān)注度高等特性，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域被各部門公認(rèn)為投入大、效果差、產(chǎn)出少、難治理的棘手難題。(6)參見閆海：《利益協(xié)調(diào)理念下的食品攤販法律治理——基于地方立法的文本分析》，載《地方立法研究》2017年第3期，第109-124頁(yè)。與傳統(tǒng)上爭(zhēng)奪立法權(quán)的研究不同，本文案例中監(jiān)管權(quán)力的交疊引發(fā)的部門利益競(jìng)爭(zhēng)沒(méi)能引起對(duì)該領(lǐng)域公共利益的保護(hù)，而僅僅引起了各部門在監(jiān)管職權(quán)交叉點(diǎn)推諉、規(guī)避自身監(jiān)管職責(zé)。因而，職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)是該立法過(guò)程展現(xiàn)的典型模式。本文主要研究材料包括：其一，關(guān)于該立法的公開、內(nèi)部文件和新聞報(bào)道；其二，與各立法參與者、相關(guān)工作人員的訪談材料；其三，基于對(duì)全部立法過(guò)程的非參與式觀察。本文共搜集立法過(guò)程文字材料百余份，全部資料已經(jīng)過(guò)篩選，根據(jù)筆者整理選取了可信度高、盡量能夠還原立法過(guò)程的資料，以避免虛假、歪曲信息干擾研究。

一、地方立法的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式

由于專業(yè)性等問(wèn)題，民意機(jī)關(guān)在面對(duì)專業(yè)性立法任務(wù)時(shí)，往往缺乏足夠的立法技術(shù)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，不得不依賴直接主管的行政機(jī)關(guān)提出立法草案，進(jìn)而主導(dǎo)立法過(guò)程，這種現(xiàn)象在法學(xué)界一般被叫作部門立法或部門主導(dǎo)立法。(7)參見注⑤，《立法官僚化：理解中國(guó)立法過(guò)程的新視角》，第114-142頁(yè)；周旺生：《論中國(guó)立法原則的法律化、制度化》，載《法學(xué)論壇》2003年第7期，第29-36頁(yè)；楊光斌：《制度范式：一種研究中國(guó)政治變遷的途徑》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第5期，第117-123頁(yè)。本文的研究對(duì)象雖然也在很大程度上涉及各個(gè)行政部門在立法中的職責(zé)與作用，卻并不主要著眼于行政機(jī)關(guān)與民意機(jī)關(guān)的立法效用方面，而是著眼于研究行政機(jī)關(guān)體系內(nèi)部在立法過(guò)程中的部門利益博弈及沖突，即法案所涉及的各個(gè)行政部門圍繞執(zhí)法權(quán)的分配進(jìn)行的權(quán)力博弈。對(duì)這種沖突現(xiàn)象提出的理論解釋，有公共選擇理論下的部門利益博弈，(8)參見孫同鵬：《經(jīng)濟(jì)立法中地方部門利益傾向問(wèn)題的新思考》，載《法學(xué)評(píng)論》2001年第2期，第118-122頁(yè)。組織行為模式與政府政治模式結(jié)合分析立法沖突，(9)參見李秀峰、李?。骸段覈?guó)行業(yè)利益集團(tuán)對(duì)規(guī)制政策制定過(guò)程的影響》，載《中國(guó)青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期，第81-87頁(yè)；[美]格雷厄姆·艾利森、菲利普·澤利科：《決策的本質(zhì)——還原古巴導(dǎo)彈危機(jī)的真相》，王偉光、王云萍譯，商務(wù)印書館2015年版，第163-220、285-364頁(yè)。以博弈理論強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下的政策形成，(10)參見黃信瑜、石東坡：《立法博弈的規(guī)制及其程序表現(xiàn)》，載《法學(xué)雜志》2017年第2期，第48-55頁(yè)；[美]戴伊：《理解公共政策》，謝明譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第36-48頁(yè)。等等。本文展現(xiàn)的是地方行政機(jī)關(guān)在上位法確立的市場(chǎng)監(jiān)管體系下，各部門在立法草案形成過(guò)程中尋求職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)，并依據(jù)此種行為模式形成前后六輪的立法博弈。

根據(jù)艾利森(Graham Allison)的總結(jié)，政府決策是理性行動(dòng)者(rational actor)、組織行為(organizational behavior)與政府政治(governmental politics)三套模式的對(duì)話。(11)參見注⑨，《決策的本質(zhì)》，第32-98、163-220、285-364頁(yè)。其中，組織行為強(qiáng)調(diào)不同的組織單位根據(jù)其特定職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)與程序決策，形成固定模式后轉(zhuǎn)向極慢，不愿面對(duì)快速更新的環(huán)境；政府政治已經(jīng)假設(shè)不同決策單位之間存在競(jìng)爭(zhēng)，使決策過(guò)程展現(xiàn)為不同官僚部門的沖突與議價(jià)。因此，官僚政治決策的幾種決策模式會(huì)導(dǎo)致官僚部門基于本位主義利益決策，并據(jù)此在決策形成過(guò)程中與其他部門進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。(見圖1)

圖1 決策行動(dòng)與制約因素的研究模型

已經(jīng)有研究指出，我國(guó)官僚競(jìng)爭(zhēng)最極致的表現(xiàn)就是“立法博弈”，立法過(guò)程中的利益博弈就是政治競(jìng)爭(zhēng)的集中表現(xiàn)。(12)參見肖萍、劉紅梅：《博弈與均衡：地方立法良性發(fā)展的不竭動(dòng)力》，載《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期，第66-70頁(yè)。由于我國(guó)行政體系中存在部門職能的重疊與交叉，立法決策過(guò)程產(chǎn)生了職權(quán)交叉點(diǎn)；行政體系中縱向的“金字塔式”與橫向的“鴿籠式”條塊結(jié)構(gòu)(13)參見注①，第20-23頁(yè)。導(dǎo)致各部門傾向于獨(dú)立化與利益化，衍生出職能沖突，最終導(dǎo)致立法決策過(guò)程中的利益博弈。地方立法的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式，是指當(dāng)立法過(guò)程涉及監(jiān)管難點(diǎn)時(shí)，利益博弈直接表現(xiàn)為各部門基于職權(quán)本位主義尋求避責(zé)，以縮減自身監(jiān)管責(zé)任；利益部門會(huì)在橫向的權(quán)限邊界上采取規(guī)避手段；相對(duì)超然的部門在職權(quán)本位驅(qū)動(dòng)之下也無(wú)法有效化解利益沖突。與全國(guó)人大、部際的中央立法博弈不同，地方立法的官僚競(jìng)爭(zhēng)涉及較多微觀監(jiān)管實(shí)務(wù)問(wèn)題，屬地責(zé)任、分類管理、環(huán)節(jié)分工等問(wèn)題經(jīng)常被重點(diǎn)討論，職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)在地方立法中表現(xiàn)明顯。因此，在部門主導(dǎo)立法、公共選擇理論、官僚競(jìng)爭(zhēng)模式等立法博弈理論的基礎(chǔ)上，職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式適合作為地方立法的研究模型。

二、案例研究：立法六輪博弈

地方立法程序可分為立法規(guī)劃、法案提起、審議準(zhǔn)備、法案審議、表決通過(guò)、公布生效六個(gè)步驟。(14)參見馬懷德主編：《中國(guó)立法體制、程序和監(jiān)督》，中國(guó)法制出版社1999年版，第228-270頁(yè)；苗連營(yíng)：《立法程序論》，中國(guó)檢察出版社2001年版，第1-4頁(yè)；羅傳賢：《立法程序與技術(shù)》，臺(tái)灣五南圖書出版有限公司1996年版，第453-455頁(yè)；李步云：《立法法研究》，湖南人民出版社1998年版，第340-344頁(yè)。立法實(shí)務(wù)中各步驟的重要性與持續(xù)時(shí)間差別很大，學(xué)術(shù)討論較多的是起草、審查和審議環(huán)節(jié)。本文主要關(guān)注立法起草階段，在此階段，部門利益博弈與職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)表現(xiàn)得最為充分?！禛省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)自2009年《食品安全法》出臺(tái)即開始制定，至2015年《食品安全法》修訂后最終公布，前后歷經(jīng)6年之久，涉及部門眾多，經(jīng)歷多次改動(dòng)與利益協(xié)調(diào)，起草牽頭部門數(shù)次改換，多次因爭(zhēng)議過(guò)大需要綜合協(xié)調(diào)而暫緩。本文因篇幅所限，無(wú)法詳述該立法全過(guò)程，僅簡(jiǎn)述其中部門博弈的重點(diǎn)問(wèn)題，以展現(xiàn)地方立法過(guò)程中的部門利益博弈與職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式。

(一)第一輪

在立法起草之初，G省質(zhì)監(jiān)局首先擔(dān)當(dāng)起草牽頭部門，組織了由G省農(nóng)業(yè)廳、衛(wèi)生廳、工商局、法制辦、食藥監(jiān)局等各相關(guān)部門參加的立法協(xié)調(diào)會(huì)，于2010年9月完成草案第一稿。此草案首先在當(dāng)時(shí)《食品安全法》確定的食品安全分段監(jiān)管的背景下，界定小作坊、小攤販的定義：(15)2009年版《食品安全法》確認(rèn)的食品安全監(jiān)管體制是分段監(jiān)管，規(guī)定質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理分別對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。這個(gè)分段監(jiān)管模式在當(dāng)時(shí)被戲稱為食品安全“九龍治水”，在實(shí)際操作中出現(xiàn)了監(jiān)管交叉或監(jiān)管漏洞。后來(lái)《食品安全法》經(jīng)過(guò)兩輪修改，確立了由食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一監(jiān)管的體制，改變了原有多部門監(jiān)管格局。參見注⑥，第109-124頁(yè)。本文描述的立法過(guò)程，就是在當(dāng)時(shí)分段監(jiān)管的背景下展開的。實(shí)質(zhì)上，正是因?yàn)楫?dāng)時(shí)分段監(jiān)管形成了職權(quán)交叉，才加劇了各部門在地方立法中的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)狀況。小作坊與小攤販被分為農(nóng)產(chǎn)品與非農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工領(lǐng)域、食品生產(chǎn)領(lǐng)域、食品流通領(lǐng)域和餐飲消費(fèi)領(lǐng)域幾種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，實(shí)質(zhì)上這個(gè)界定突出加工、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)四個(gè)階段，并劃定各階段分屬不同部門監(jiān)管。該草案雖然有多種許可制度、分類管理制度、動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度等諸多創(chuàng)新點(diǎn)，但其他部門主要攻擊草案中四階段邊界不甚明確的部分，即加工的內(nèi)涵與外延，如農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工是否屬于食品加工；(16)農(nóng)業(yè)部門傾向于認(rèn)為其屬于食品加工；如果屬于食品加工，則由質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管，就不是農(nóng)業(yè)部門的責(zé)任。生產(chǎn)概念的外延，如小攤販現(xiàn)場(chǎng)制作食品并售賣是否屬食品生產(chǎn)等。(17)工商部門認(rèn)為現(xiàn)場(chǎng)制售屬于生產(chǎn)而非流通；如果屬于生產(chǎn)，則由質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管，如果屬于流通才是自己的責(zé)任。之后的各個(gè)階段中，此爭(zhēng)論帶來(lái)的概念界定以及各階段分類都一直是繞不開的爭(zhēng)議點(diǎn)。

(二)第二輪

由于分歧較大，部門職權(quán)分工討論陷入僵局，質(zhì)監(jiān)局開始進(jìn)行立法協(xié)調(diào)，并形成質(zhì)監(jiān)局草案第二稿。該草案將食品生產(chǎn)加工小作坊、小攤販以是否含食品現(xiàn)場(chǎng)制售行為進(jìn)行區(qū)分，這已經(jīng)實(shí)質(zhì)上替換了草案第一稿中根據(jù)加工、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)四階段的分類。非現(xiàn)場(chǎng)制售與現(xiàn)場(chǎng)制售的區(qū)別在一定意義上劃清了生產(chǎn)與流通的邊界，但工商、農(nóng)業(yè)等部門認(rèn)為這個(gè)劃分仍然過(guò)于武斷，強(qiáng)調(diào)其中質(zhì)監(jiān)部門僅考慮了其自身的監(jiān)管范圍，試圖降低自身執(zhí)法難度。(18)省工商局在其意見稿中說(shuō)，草案第二稿“換湯不換藥，沒(méi)有改變質(zhì)監(jiān)部門逃避監(jiān)管的行為初衷”。省工商局在立法過(guò)程中形成的多份文件中強(qiáng)調(diào)，質(zhì)監(jiān)局“把難對(duì)付的東西甩包袱給工商”的思路始終未變。工商、食藥監(jiān)、農(nóng)業(yè)幾個(gè)部門對(duì)質(zhì)監(jiān)局草案的不斷質(zhì)疑導(dǎo)致利益愈加無(wú)法協(xié)調(diào)，最終質(zhì)監(jiān)局放棄承擔(dān)《條例》的起草牽頭工作。(見圖2)

圖2 當(dāng)時(shí)《食品安全法》對(duì)各環(huán)節(jié)主要監(jiān)管部門的大致框架與核心爭(zhēng)議點(diǎn)

(三)第三輪

2011年4月，質(zhì)監(jiān)局向省政府提交了《關(guān)于明確〈G省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例〉牽頭起草部門的請(qǐng)示》，強(qiáng)調(diào)該立法工作在技術(shù)、協(xié)調(diào)以及操作等層面存在較大的工作難度，建議更改起草牽頭部門。2011年5月，省政府下發(fā)《關(guān)于成立食品安全委員會(huì)的通知》，宣告成立G省食品安全委員會(huì)，下設(shè)辦公室(下文稱“食安辦”，掛靠省衛(wèi)生廳)負(fù)責(zé)日常工作。《條例》起草工作也經(jīng)省政府確定由食安辦負(fù)責(zé)牽頭并組織協(xié)調(diào)。因新設(shè)立的“食安辦”仍在籌建，且屬掛靠單位，所以實(shí)質(zhì)上由其被掛靠單位——省衛(wèi)生廳扮演此時(shí)期《條例》起草的牽頭角色。在食品的加工、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)四個(gè)階段中，衛(wèi)生部門并不主要監(jiān)管任何一個(gè)階段，因而省衛(wèi)生廳并無(wú)動(dòng)力推進(jìn)幾個(gè)概念邊界的責(zé)任劃分。該階段省衛(wèi)生廳借鑒了我國(guó)香港及新加坡、德國(guó)的相關(guān)制度，設(shè)計(jì)了若干衛(wèi)生監(jiān)管創(chuàng)新手段，(19)該階段省衛(wèi)生廳的草案在確定監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象及分類監(jiān)管方式等具體內(nèi)容不變的基礎(chǔ)上，結(jié)合衛(wèi)生領(lǐng)域工作經(jīng)驗(yàn)，增加了建立信用檔案制度、投訴處理制度、輿論監(jiān)督制度、事故處理和事故調(diào)查制度等內(nèi)容。這些內(nèi)容除了與工商部門有少量職權(quán)交叉點(diǎn)之外，大部分屬于衛(wèi)生部門直接管理范疇，所以這部分的爭(zhēng)議與討論都很少。對(duì)于食安辦草案中的監(jiān)管權(quán)限與市場(chǎng)準(zhǔn)入管理等內(nèi)容，工商局與質(zhì)監(jiān)局對(duì)部分細(xì)節(jié)進(jìn)行了書面討論，但爭(zhēng)議都不是很大。由于博弈不涉及“四階段”，多為非核心爭(zhēng)議點(diǎn)，因此，這一輪的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)進(jìn)入隱形博弈階段。正因如此，該階段諸項(xiàng)創(chuàng)新制度除部分字句有討論修改外，大部分都進(jìn)入了《條例》最終成文稿。

(四)第四輪

省食安辦于2011年年底籌備完成，接手省衛(wèi)生廳進(jìn)行《條例》的牽頭起草。2013年2月，經(jīng)過(guò)成立立法專家起草小組、委托高校進(jìn)行資料收集、牽頭各個(gè)部門的修改、實(shí)地調(diào)研等形式，最終形成了“食安辦”草案。(20)“食安辦”草案最大的制度設(shè)計(jì)亮點(diǎn)是監(jiān)管權(quán)限下放鎮(zhèn)(街)的屬地管理與市場(chǎng)準(zhǔn)入的登記證管理。在該階段，《條例》立法工作的原則和思路發(fā)生了一定轉(zhuǎn)變，多為借鑒大部制改革和簡(jiǎn)政放權(quán)的思路以及輕許可重監(jiān)管等問(wèn)題，以回應(yīng)國(guó)家層面行政體制改革的目標(biāo)。針對(duì)質(zhì)監(jiān)局草案二稿中各部門爭(zhēng)論的職責(zé)問(wèn)題，這份草案細(xì)化了之前質(zhì)監(jiān)局提出的“現(xiàn)場(chǎng)制售”概念，并且大體確定各部門職責(zé)?，F(xiàn)場(chǎng)制售行為被分為位于商場(chǎng)、超市、批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等商品集中交易市場(chǎng)(有形市場(chǎng))與散布于各街區(qū)或城鄉(xiāng)街道等非集中交易市場(chǎng)(無(wú)形市場(chǎng))兩種。其中，非集中市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式與食品生產(chǎn)類似，由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管；集中市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)模式與食品流通類似，由工商部門監(jiān)管。這樣，質(zhì)監(jiān)局草案二稿全部屬于工商部門監(jiān)管的現(xiàn)場(chǎng)制售行為，又被剝離一部分(無(wú)形市場(chǎng))給質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。(見表1)但爭(zhēng)議并未平息。在表面的部門責(zé)任與權(quán)限劃分的爭(zhēng)議下，各部門在《食品安全法》已定的框架下本能性地尋求避責(zé)，減少自身的監(jiān)管責(zé)任。比如，工商局提出有形市場(chǎng)與無(wú)形市場(chǎng)無(wú)法完全對(duì)應(yīng)生產(chǎn)與流通行為，一直強(qiáng)調(diào)對(duì)于生產(chǎn)大于流通的行為均應(yīng)由質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管；食藥監(jiān)局提出“現(xiàn)場(chǎng)制售”的范圍涵蓋太廣，食品的制作與售賣的混合監(jiān)管將嚴(yán)重增加食藥監(jiān)局的執(zhí)法負(fù)擔(dān)。

表1 位于生產(chǎn)與流通邊界的“現(xiàn)場(chǎng)制售”行為進(jìn)一步監(jiān)管權(quán)限劃分

(五)第五輪

2013年2月，省法制辦對(duì)食安辦版草案開始審查；9月，省法制辦向省政府提交審查報(bào)告；10月，省政府對(duì)該草案進(jìn)行審議。法制辦的審查稿與省政府的審議稿重點(diǎn)關(guān)注體系與制度方面的內(nèi)容，對(duì)于生產(chǎn)與流通的界限劃分與分段監(jiān)管沒(méi)有詳細(xì)的書面文件討論，延續(xù)了食安辦版草案的權(quán)限劃分方式。(21)此時(shí)各文件的關(guān)注點(diǎn)與創(chuàng)新點(diǎn)主要在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、監(jiān)督檢查制度等方面。在這一輪博弈中，工商局提出的書面意見主要針對(duì)檢查權(quán)限問(wèn)題，質(zhì)監(jiān)局提出的書面意見主要針對(duì)人員編制問(wèn)題，均未討論職權(quán)交叉點(diǎn)責(zé)任分配的問(wèn)題。由于本輪的審查稿與審議稿都沒(méi)有實(shí)質(zhì)上改變上一輪的權(quán)限責(zé)任劃分，涉及的均為非核心爭(zhēng)議點(diǎn)，加之立法已進(jìn)入審查與審議階段，由同級(jí)主導(dǎo)轉(zhuǎn)為上級(jí)主導(dǎo)，因而這一輪的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)又進(jìn)入隱形博弈階段。

(六)第六輪

2014年2月，草案進(jìn)入省人大常委會(huì)的審議，法工委審議后形成征求意見稿。人大常委會(huì)在審議階段主要是將之前各個(gè)階段的創(chuàng)新點(diǎn)確定，其他討論主要圍繞立法技術(shù)問(wèn)題展開，對(duì)于生產(chǎn)與流通界限、現(xiàn)場(chǎng)制售等方面劃分依然延續(xù)食安辦版草案內(nèi)容。(22)該征求意見稿對(duì)之前爭(zhēng)論的多項(xiàng)制度采取定調(diào)的做法與模式：將小作坊定義明晰、負(fù)面清單模式、鎮(zhèn)(街)職責(zé)加重等等。2014年6月，由于國(guó)家《食品安全法(修訂草案)》的意見公布，《條例》與《食品安全法(修訂草案)》在多個(gè)核心問(wèn)題上有沖突，審議宣布中止。(23)2015年《食品安全法》修訂中，確定了食品加工、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)均由食藥監(jiān)局主管的制度，改變了多頭管理局面，之前由于部門博弈劃定的界限實(shí)際已于法不合。

2015年6月，草案修改二稿征求意見稿公布，承接《食品安全法》意圖將食藥監(jiān)局作為食品監(jiān)管領(lǐng)域所有階段的主管部門。新上位法作為一種外力，直接解決了本文部門利益博弈的最大問(wèn)題——權(quán)限責(zé)任劃分，(24)關(guān)于《食品安全法》對(duì)于食品加工小作坊與食品攤販的具體規(guī)定及修改內(nèi)容，可參見注，《利益協(xié)調(diào)理念下的食品攤販法律治理》，第109-124頁(yè)。因此，部門利益爭(zhēng)論的諸多問(wèn)題在第二次征求意見時(shí)不再是問(wèn)題。2015年7月，省人大常委會(huì)正式公布《條例》全文。

表2為《條例》經(jīng)歷的六輪博弈。

表2 六輪博弈

三、職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式的運(yùn)行邏輯：博弈工具、內(nèi)在動(dòng)力與外在環(huán)境

部門職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式有三種運(yùn)行邏輯：其一是博弈工具，即各方博弈主體在立法過(guò)程中為使自身利益最大化所使用的策略工具，博弈工具描述的是參與立法各利益相關(guān)部門的“招式”；其二是內(nèi)在動(dòng)力，即各方博弈主體采取不同博弈策略或選擇有關(guān)行為模式的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)要素；其三是外在環(huán)境，博弈主體的策略或行為模式不僅與其內(nèi)在意愿有關(guān)，也與外在環(huán)境有關(guān)。這三個(gè)分析側(cè)面有助于我們更好地理解上述立法博弈過(guò)程。

(一)博弈工具：概念重構(gòu)與概念細(xì)化

法律規(guī)定的不明確與行政體系中存在部門職能的重疊與交叉形成了職權(quán)交叉點(diǎn)，《條例》三次改換起草牽頭部門、經(jīng)歷六輪博弈的根本原因在于當(dāng)時(shí)《食品安全法》所規(guī)定的內(nèi)容在四個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)職責(zé)分工中存在交叉。案例中，工商局提出的異議理由都是某環(huán)節(jié)、某行為、某概念涉及質(zhì)監(jiān)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，不屬其監(jiān)管范圍，并據(jù)此搜尋相應(yīng)的法律法規(guī)、三定方案乃至法理依據(jù)。其實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)與流通間出現(xiàn)了兩個(gè)部門職權(quán)交叉點(diǎn)的一個(gè)不明確邊界，部門基于不明確的責(zé)任尋求職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)。

面對(duì)基于職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)的部門利益博弈，質(zhì)監(jiān)局、食安辦采取了兩種不同的改進(jìn)策略：其一，“現(xiàn)場(chǎng)制售行為”的概念提出是質(zhì)監(jiān)局針對(duì)“四階段”分工不明確的一種博弈策略，實(shí)際上是對(duì)生產(chǎn)與流通環(huán)節(jié)的概念重構(gòu)；其二，細(xì)化概念，將母概念分解為若干子概念，再分別確定子概念的監(jiān)管主體，即案例第四輪博弈中有形市場(chǎng)與無(wú)形市場(chǎng)等子概念的提出。(見表3)

表3 核心爭(zhēng)議點(diǎn)顯性博弈的行為與策略

但最終兩種博弈策略都未取得預(yù)期效果：質(zhì)監(jiān)局用“現(xiàn)場(chǎng)制售行為”進(jìn)行概念重構(gòu)后，工商局不斷強(qiáng)調(diào)現(xiàn)場(chǎng)制售類型的小作坊最根本的經(jīng)營(yíng)形式是生產(chǎn)行為，而在法理上，生產(chǎn)行為的監(jiān)管應(yīng)屬質(zhì)監(jiān)部門，不斷迫使質(zhì)監(jiān)局繼續(xù)深入解釋生產(chǎn)與流通的邊界行為。食安辦細(xì)化概念后，工商局從食安辦草案一直到審議階段仍然強(qiáng)調(diào)有形市場(chǎng)中涉及生產(chǎn)環(huán)節(jié)的小作坊、小攤販應(yīng)屬質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管。概念重構(gòu)并不影響行政部門在原有框架中討論問(wèn)題，甚至為解決問(wèn)題提出的新概念也經(jīng)常被嵌入原有權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架和語(yǔ)境中。試圖定分止?fàn)幍母拍罴?xì)化并不能解決根本問(wèn)題，子概念的邊界似乎仍不明確——即使繼續(xù)細(xì)化分類，職權(quán)交叉點(diǎn)處必然仍存爭(zhēng)議。職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)導(dǎo)致行政部門本能性地將問(wèn)題拉回原有權(quán)力框架內(nèi)，消解概念重構(gòu)的嘗試。

(二)內(nèi)在動(dòng)力：利益本位與職權(quán)特長(zhǎng)

六輪博弈中，出現(xiàn)了利益本位與職權(quán)特長(zhǎng)這兩種不同的行為驅(qū)動(dòng)模式：涉及立法核心爭(zhēng)議的直接利益部門質(zhì)監(jiān)局、工商局、食藥監(jiān)局、農(nóng)業(yè)廳選擇自身行為模式的出發(fā)點(diǎn)是盡可能減少“高投入、低產(chǎn)出”監(jiān)管領(lǐng)域的自身職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)執(zhí)法績(jī)效利益最大化。在核心爭(zhēng)議點(diǎn)之外的其他部門，其行為、創(chuàng)新與主張則是基于本部門的職權(quán)特長(zhǎng)提出的(見表4)：省衛(wèi)生廳牽頭起草階段的創(chuàng)新點(diǎn)基于其衛(wèi)生管理已有經(jīng)驗(yàn)提出；省政府與法制辦基于其工作經(jīng)驗(yàn)，著重關(guān)注人員編制、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等非監(jiān)管實(shí)體領(lǐng)域；省人大基于其較多的立法技術(shù)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)立法技術(shù)與上位法、類似法的規(guī)定關(guān)注最多。

表4 非核心爭(zhēng)議點(diǎn)隱形博弈的行為與策略

從立法的縱向程序來(lái)看，雖然經(jīng)過(guò)了立項(xiàng)、起草、審查和審議等步驟，但每一步驟中，牽頭(領(lǐng)導(dǎo))主體均重點(diǎn)關(guān)注其自身利益或職權(quán)特長(zhǎng)，因此，每一階段形成的書面文件的主體內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言、風(fēng)格差異都很大。立法過(guò)程涉及多部門與多方利益，當(dāng)然需要每個(gè)部門基于自身表達(dá)意見與討論問(wèn)題，但是基于職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)的利益本位驅(qū)動(dòng)的行為模式無(wú)益于博采眾長(zhǎng)地吸納意見，反而強(qiáng)化了部門競(jìng)爭(zhēng)，又進(jìn)一步驅(qū)使各部門在立法決策中遍尋各種依據(jù)進(jìn)行職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)，形成惡性循環(huán)。職權(quán)特長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)的行為模式，雖然將本機(jī)構(gòu)擅長(zhǎng)的創(chuàng)新制度帶入了立法過(guò)程，但對(duì)于核心的利益爭(zhēng)議點(diǎn)，不論是平級(jí)的第三方機(jī)構(gòu)(省衛(wèi)生廳)還是上級(jí)機(jī)構(gòu)(省政府、省人大)，均未能采取有效的方式加以處理。

(三)外在環(huán)境：同級(jí)主導(dǎo)與上級(jí)主導(dǎo)

在第四輪博弈中，食安辦細(xì)化“現(xiàn)場(chǎng)制售”為幾個(gè)子概念的博弈策略不僅回應(yīng)了前幾輪博弈結(jié)果，而且盡可能對(duì)應(yīng)原有監(jiān)管權(quán)限與體制。之所以根據(jù)經(jīng)營(yíng)模式和場(chǎng)所進(jìn)一步劃分權(quán)限，實(shí)際上就是試圖聯(lián)系工商與質(zhì)監(jiān)兩部門的監(jiān)管范圍，有形市場(chǎng)的監(jiān)管依慣例歸屬工商部門，而無(wú)形市場(chǎng)監(jiān)管歸質(zhì)監(jiān)部門。這是一種妥協(xié)的博弈策略，仍未跳出第一輪博弈的框架。至此，高強(qiáng)度的利益博弈已經(jīng)開始反噬立法進(jìn)程，影響立法效率。

當(dāng)博弈進(jìn)入第五輪，即法制辦審查與省政府審議后，原有競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度突然減弱：在食安辦的草案討論中，工商局多次強(qiáng)調(diào)集中市場(chǎng)的部分售賣形式應(yīng)屬質(zhì)監(jiān)局監(jiān)管范疇。法制辦的審查稿與省政府的審議稿并未實(shí)質(zhì)上改變食安辦草案的權(quán)限與責(zé)任劃分，但各部門在審查與審議階段沒(méi)有對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行專門討論，僅重點(diǎn)討論了其他方面的議題。換句話說(shuō)，在進(jìn)入第五輪博弈后，上一階段仍充滿爭(zhēng)議的問(wèn)題突然被各部門默許同意，似乎爭(zhēng)議已經(jīng)消失。實(shí)質(zhì)上，此時(shí)立法階段已經(jīng)由起草階段進(jìn)入審議階段：前四輪高強(qiáng)度的立法博弈是在相對(duì)平等的部門間展開，牽頭部門與其他部門間沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；進(jìn)入第五輪博弈后，法制辦、省政府、省人大等在立法上屬于統(tǒng)合機(jī)構(gòu)，在該立法中相對(duì)高于起草階段各部門的地位。立法環(huán)節(jié)由起草變?yōu)閷徸h階段后，爭(zhēng)議問(wèn)題并未完全解決，但競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)度減弱，這是外在環(huán)境變化導(dǎo)致的博弈主體的特有體現(xiàn)。就本案例來(lái)看，表面上博弈強(qiáng)度的變化并未影響根本博弈態(tài)勢(shì)，反而削弱了立法效果。假設(shè)就此停止，將有關(guān)看似定分止?fàn)幒蟮臋?quán)力分配通過(guò)立法固定，實(shí)際上只是拖延了問(wèn)題的解決，將利益博弈引入后續(xù)的行政執(zhí)法等其他決策過(guò)程中。

四、職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)導(dǎo)致的立法困境

地方立法作為一種決策過(guò)程，其自身就伴隨著復(fù)雜且相互拉扯的官僚競(jìng)爭(zhēng)，甚至所有參與主體都無(wú)法理解立法決策全過(guò)程，無(wú)法預(yù)估立法走向。(25)參見寇丹：《論我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方治理的效用——基于官僚制理論視角的分析》，載《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第5期，第138-140頁(yè)。通過(guò)對(duì)數(shù)個(gè)回合的官僚競(jìng)爭(zhēng)與立法博弈過(guò)程的描繪與總結(jié)，本案例清晰地體現(xiàn)出地方立法中因職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)導(dǎo)致的若干立法困境。

第一，反復(fù)爭(zhēng)議低價(jià)值問(wèn)題，浪費(fèi)立法資源。各行政部門雖然在監(jiān)管職責(zé)與邊界問(wèn)題上爭(zhēng)論不休，但這些爭(zhēng)論并沒(méi)有明晰生產(chǎn)與流通的邊界等問(wèn)題，反而在利益協(xié)調(diào)中花費(fèi)大量時(shí)間與精力處理幾個(gè)反復(fù)出現(xiàn)、始終無(wú)法滿足各方要求的異議。這種現(xiàn)象不僅未能充分發(fā)揮地方立法在解決部門職責(zé)爭(zhēng)議問(wèn)題上的作用，還延誤了立法進(jìn)程，影響了立法效果?！稐l例》的立法規(guī)劃強(qiáng)調(diào)，其根本目的是“良好規(guī)管小作坊、小攤販等經(jīng)營(yíng)模式，營(yíng)造良好的小規(guī)模食品經(jīng)銷營(yíng)商環(huán)境，滿足公眾對(duì)食品多樣性需求”。但縱觀全文討論的利益博弈，與上述《條例》根本目的契合的討論寥寥無(wú)幾，圍繞部門職責(zé)在各監(jiān)管環(huán)節(jié)分工問(wèn)題上分析職權(quán)交叉點(diǎn)、細(xì)化概念、尋求避責(zé)，最終并非立法原意的幾個(gè)問(wèn)題占用了大量立法資源。而作為過(guò)渡階段的牽頭部門省衛(wèi)生廳提出了若干監(jiān)管創(chuàng)新點(diǎn)，因主要是衛(wèi)生領(lǐng)域監(jiān)管問(wèn)題，不涉及職權(quán)交叉點(diǎn)，立法進(jìn)程中討論篇幅很少，幾乎沒(méi)有爭(zhēng)議。但這些創(chuàng)新內(nèi)容實(shí)際更符合立法目的，反而推動(dòng)了立法的健康發(fā)展，最終成為《條例》的重要組成部分。

第二，尋求上級(jí)支持，提高壁壘。當(dāng)某部門在激烈的利益博弈中遇到困境時(shí)，其解決方式一般為尋求上位法或者上級(jí)部門、國(guó)家政策的支持。無(wú)論是確定監(jiān)管界限還是尋找行政行為理論依據(jù)，向“上”看是各部門的本能性選擇，這是行政機(jī)關(guān)縱向“金字塔式”結(jié)構(gòu)在立法中的表現(xiàn)。此種向上尋求支持的做法只會(huì)導(dǎo)致各監(jiān)管部門間的壁壘越來(lái)越高：立法活動(dòng)因觸及職權(quán)交叉點(diǎn)迅速成為部門間的“戰(zhàn)場(chǎng)”，各部門互不相讓，都在尋求向上獲得支持，最終難以協(xié)調(diào)。這樣的立法狀況，影響了人大在立法當(dāng)中的主導(dǎo)性作用，也影響了立法的最終效果。

第三，行政部門立法創(chuàng)新動(dòng)力不足，影響了立法的科學(xué)性。在本案例中，各部門在立法過(guò)程中多項(xiàng)創(chuàng)新舉措，如負(fù)面清單、屬地管理等，均為國(guó)家層面行政體制改革或上位法重點(diǎn)突出的內(nèi)容。這說(shuō)明在部門博弈中，各部門的創(chuàng)新舉措多來(lái)自外部與上層壓力，并非博弈的核心內(nèi)容。其最核心的爭(zhēng)議最終因新上位法《食品安全法》的明確規(guī)定而不復(fù)存在。若是沒(méi)有《食品安全法》的修訂，最終極有可能因執(zhí)法困難而倒逼立法。地方立法涉及各類民生問(wèn)題，經(jīng)常涵蓋多個(gè)監(jiān)管部門與規(guī)制領(lǐng)域，本案例的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式表明，保持地方立法的科學(xué)性，需要對(duì)部門利益進(jìn)行良好的規(guī)管與引導(dǎo)。

第四，公眾意見與利益的表達(dá)渠道不暢，影響了立法的民主性。本案例中公眾的意見與利益表達(dá)，如傳統(tǒng)作坊與小作坊的區(qū)分與作用、監(jiān)管嚴(yán)格程度區(qū)分等問(wèn)題，大多通過(guò)部門草案的形式表現(xiàn)出來(lái)，而部門草案并未將公眾意見與利益相關(guān)問(wèn)題作為重點(diǎn)來(lái)呈現(xiàn)與討論。此外，與各部門在立法各階段的意見相比，通過(guò)各信息公開渠道征集的公民個(gè)人意見數(shù)量少、質(zhì)量差，進(jìn)入立法討論的觀點(diǎn)極少。公眾利益表達(dá)渠道不暢、需要依附行政部門草案，是立法民主性缺失的體現(xiàn)之一。(26)參見孫潮、徐向華：《論我國(guó)立法程序的完善》，載《中國(guó)法學(xué)》2003年第5期，第57-66頁(yè)；蔡定劍：《公眾參與：風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)》，法律出版社2009年版，第18-24、37-45頁(yè)。各行政部門在職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)的行為模式中，更無(wú)暇顧及草案中公眾利益的訴求。因此，職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)無(wú)疑惡化了地方立法的公眾參與，削弱了地方立法民主性。

五、地方立法中部門利益的規(guī)制措施

立法過(guò)程是一個(gè)群策群力、博采眾長(zhǎng)的過(guò)程，投入了大量時(shí)間和智力資源，理應(yīng)收獲充分討論后的成果。本文案例是以部門推動(dòng)的地方立法，部門利益爭(zhēng)論會(huì)得到充分保障，但是監(jiān)管對(duì)象和被影響者則未能有充分發(fā)言的機(jī)會(huì)，公眾也由于制度設(shè)計(jì)、信息過(guò)濾等因素難以有效介入，而大量部門利益的小價(jià)值信息進(jìn)入立法，浪費(fèi)立法資源。這種相對(duì)不健康的職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式，將加劇固化政府部門利益，弱化社會(huì)公共利益，強(qiáng)化行政部門縱向“金字塔式”與橫向“鴿籠式”結(jié)構(gòu),(27)參見注①，第20-23頁(yè)。進(jìn)一步導(dǎo)致政府系統(tǒng)內(nèi)部的扯皮與競(jìng)爭(zhēng)。在政策設(shè)計(jì)與規(guī)制效果方面，部門利益推動(dòng)的立法必然難以從全局出發(fā)考慮問(wèn)題，影響政策整體設(shè)計(jì)，致使規(guī)制失靈。在立法效果方面，部門利益的高強(qiáng)度博弈直接導(dǎo)致了人大或政府法制部門立法主導(dǎo)性地位的缺失，無(wú)法容納與引導(dǎo)部門利益可能導(dǎo)致最終立法與立項(xiàng)原意扭曲。

針對(duì)地方立法中的部門利益博弈與職權(quán)交叉點(diǎn)避責(zé)模式，可采取以下措施進(jìn)行規(guī)制：第一，發(fā)揮統(tǒng)合機(jī)構(gòu)在立法中的主導(dǎo)作用與協(xié)調(diào)作用。本案例中人大、政府沒(méi)有合理容納、引導(dǎo)與協(xié)調(diào)部門利益，是部門高強(qiáng)度博弈的原因之一。在地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章制定過(guò)程中，人大或政府應(yīng)當(dāng)將關(guān)注點(diǎn)置于立法全過(guò)程，而非局限于最終審議階段：在立法規(guī)劃與立法階段充分論證合法性、必要性與操作性；在起草階段甚至調(diào)研、聽證、論證等階段提前介入，全程參與論證，了解重點(diǎn)問(wèn)題；指導(dǎo)起草階段的部門牽頭工作，協(xié)調(diào)意見分歧，在類似本案例的某部門無(wú)法承擔(dān)原有起草牽頭工作后，及時(shí)介入與引導(dǎo)，發(fā)揮立法起草階段超然機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用。立法活動(dòng)涉及的部門多，利益復(fù)雜，主導(dǎo)機(jī)構(gòu)一旦缺位，部門利益必然泛濫。

第二，合理規(guī)劃立法，明晰相關(guān)概念。本案例的部門利益博弈圍繞四個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)職責(zé)分工之間的職權(quán)交叉點(diǎn)而生，這是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的一個(gè)核心問(wèn)題，但因小作坊、小攤販監(jiān)管存在困難的經(jīng)營(yíng)形式放大了職權(quán)交叉點(diǎn)爭(zhēng)議。換句話說(shuō)，案例中爭(zhēng)議的核心問(wèn)題已經(jīng)超越了《條例》規(guī)制對(duì)象，討論了該領(lǐng)域監(jiān)管的所有問(wèn)題。這個(gè)討論與爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)上已偏離了主題，引發(fā)更多爭(zhēng)議。此問(wèn)題的源頭在于立法規(guī)劃：若有較為清晰的立法規(guī)劃，先完成明晰相關(guān)概念、確定監(jiān)管權(quán)限的核心領(lǐng)域立法，再以宏觀法規(guī)指導(dǎo)具體法規(guī)，則可以避免本案例中爭(zhēng)議頻發(fā)的現(xiàn)象。

第三，擴(kuò)大多主體參與立法，引入多方力量，平衡行政部門的意見輸送。《條例》在立法全過(guò)程中，各行政部門“既搭臺(tái)又唱戲”，甚至影響了審查與審議階段討論，最終將立法問(wèn)題矮化為行政管理問(wèn)題，其原因在于立法過(guò)程中其他主體參與不足。比如，人大代表可以廣泛聽取意見，統(tǒng)籌各方利益；人大專門委員會(huì)可為立法決策提供理論支持；對(duì)公眾意見的廣泛收集與整理可以探知監(jiān)管重點(diǎn)；第三方智庫(kù)等機(jī)構(gòu)可為立法提供專業(yè)視角等。(28)參見肖志恒、柳建啟、陳上琦：《立法協(xié)商機(jī)制及其改革:基于廣東經(jīng)驗(yàn)的實(shí)證調(diào)研》，載《地方立法研究》2017年第1期，第51-59頁(yè)。地方立法涉及全社會(huì)各類相關(guān)主體，需要廣泛參與，多方力量的引入能更好地平衡行政部門的意見輸送，避免各行政機(jī)關(guān)的高強(qiáng)度博弈。

本文僅展示了地方立法過(guò)程中政治與行政競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)側(cè)面，側(cè)重討論其中一個(gè)典型的職權(quán)交叉點(diǎn)。地方立法不僅涉及政治與行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的利益博弈與橫縱向關(guān)系，還涉及立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，本文所展現(xiàn)的僅是冰山一角，可見地方立法尚存較多問(wèn)題，仍有極大的研究空間。