高 飛

承包地“三權(quán)分置”政策是為彌補(bǔ)“兩權(quán)分離”制度不足而推行的農(nóng)村土地制度改革，該政策實施中可能產(chǎn)生的風(fēng)險及如何防范這些風(fēng)險一直備受關(guān)注。2018年《農(nóng)村土地承包法》修正和2020年《民法典》頒布后，承包地“三權(quán)分置”政策入法工作基本完成，相關(guān)領(lǐng)域改革成果也得到了法律認(rèn)可，但其制度實施風(fēng)險并未因此銷聲匿跡。本文擬結(jié)合新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》相關(guān)規(guī)則，對承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險及其生成根源進(jìn)行探討，并提出防范該制度實施風(fēng)險的針對性建議，以期對進(jìn)一步完善承包地“三權(quán)分置”制度有所助益。

一、承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險類型

新《農(nóng)村土地承包法》第45條第1款對承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險有所預(yù)見并作出了相應(yīng)的規(guī)制，但該制度實施中可能產(chǎn)生的風(fēng)險卻不限于該條款規(guī)定的范圍。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營實踐來看，承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下三方面。

(一)農(nóng)民集體組織主體錯位的風(fēng)險

農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)的主體，在法律上的表現(xiàn)形式是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在2017年頒布的《民法總則》中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的民事主體地位首次被明確規(guī)定下來，《民法典》完全保留了《民法總則》的這一規(guī)定。在法律上明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位，使得集體土地所有權(quán)主體缺位問題在形式上得到了法律回應(yīng)，且集體所有權(quán)的私法屬性在《民法典》中也受到諸多重視，(1)參見高飛：《〈民法典〉集體所有權(quán)立法的成功與不足》，載《河北法學(xué)》2021年第4期，第6-9頁。但從承包地“三權(quán)分置”制度的實施來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實踐中運行仍然存在錯位的風(fēng)險。

集體土地所有權(quán)是一種民事權(quán)利。因農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承包地“三權(quán)分置”制度中行使的權(quán)利源于集體土地所有權(quán)，這就決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在承包地“三權(quán)分置”制度實施時僅具有私權(quán)利主體的法律屬性。新《農(nóng)村土地承包法》第14、15條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)，其中很多內(nèi)容都是為了發(fā)揮“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中“統(tǒng)”的職能。不過，在承包地“三權(quán)分置”制度實施中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的私主體法律定位并沒有被貫徹到底，如新《農(nóng)村土地承包法》第45條第2款規(guī)定，“工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的，本集體經(jīng)濟(jì)組織可以收取適量管理費用”，該條所謂的“管理費用”在性質(zhì)上存在不少疑問，因為“在土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)承包地時，無論是否工商企業(yè)等社會資本進(jìn)入，流轉(zhuǎn)的收益都應(yīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)人享有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織既不是這一承包地流轉(zhuǎn)法律關(guān)系的當(dāng)事人，也非土地管理的行政權(quán)力主體，其何來權(quán)利或權(quán)力向工商企業(yè)等社會資本投入方收取費用”。(2)陳小君：《土地改革之“三權(quán)分置”入法及其實現(xiàn)障礙的解除——評〈農(nóng)村土地承包法修正案〉》，載《學(xué)術(shù)月刊》2019年第1期，第90頁。可見，法律賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在資本下鄉(xiāng)過程中收取管理費用的權(quán)利(或權(quán)力)，與其所處法律地位不相符，還可能增加資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)村土地的成本，間接擠壓土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲取收益的空間。

此外，新《農(nóng)村土地承包法》第64條賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的終止權(quán)。在大陸法系債法體系中，終止就是以使合同的效力向?qū)硐麥鐬閮?nèi)容的單方意思表示；合同終止權(quán)，是指依一方當(dāng)事人的行為而使法律關(guān)系消滅的權(quán)利，該權(quán)利在性質(zhì)上屬于形成權(quán)。(3)參見史尚寬：《債法總論》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第572頁?；诤贤鄬π栽?，合同效力原則上不及于第三人，而第三人也無權(quán)干預(yù)合同當(dāng)事人之間的合同關(guān)系，故第三人對他人之間的合同關(guān)系不應(yīng)當(dāng)享有終止權(quán)。(4)參見王洪平：《發(fā)包方土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同終止權(quán)研究》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期，第32頁。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人是土地承包經(jīng)營權(quán)人和土地經(jīng)營權(quán)人。如果土地經(jīng)營權(quán)人擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒連續(xù)兩年以上、給土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境，而土地承包經(jīng)營權(quán)人怠于解除合同時，極可能會給農(nóng)村土地造成進(jìn)一步的破壞，甚至損害發(fā)包方的利益，(5)參見黃薇主編：《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法釋義》，法律出版社2019年版，第268-269頁。因此，盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的當(dāng)事人，新《農(nóng)村土地承包法》第64條仍賦予其合同終止權(quán)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何行使此種合同終止權(quán)，其在行使該權(quán)利的過程中處于何種法律地位，也使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織面臨主體錯位的風(fēng)險。

(二)流轉(zhuǎn)主體利益受損風(fēng)險

承包地“三權(quán)分置”政策因承包地市場化而生，新《農(nóng)村土地承包法》為此設(shè)計了較為完善的規(guī)則體系，《民法典》物權(quán)編也作出了相應(yīng)的修改。但是，入法后的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度實施存在流轉(zhuǎn)主體利益受損的風(fēng)險。

1.土地承包經(jīng)營權(quán)人的失地風(fēng)險

“兩權(quán)分離”制度強(qiáng)調(diào)對土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)，以農(nóng)民對承包地享有經(jīng)營自主權(quán)、收益權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)為核心內(nèi)容。在這一時期，土地承包經(jīng)營權(quán)人享有的利益主要來自自主經(jīng)營，故保障其不喪失承包地是法律規(guī)制的重點。

承包地“三權(quán)分置”政策同樣強(qiáng)調(diào)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，只是將實現(xiàn)穩(wěn)定的載體稱為“農(nóng)戶承包權(quán)”或“土地承包權(quán)”，該權(quán)利承載著“耕者有其田”的成員權(quán)功能，只有本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員才享有土地承包權(quán)，農(nóng)戶享有的土地承包權(quán)不因土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而喪失；從實證法的角度來看，此種意義上的土地承包權(quán)與以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營權(quán)大致相當(dāng)，是承包農(nóng)戶依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有的從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用益物權(quán)。(6)參見高圣平：《農(nóng)地三權(quán)分置視野下土地承包權(quán)的重構(gòu)》，載《法學(xué)家》2017年第5期，第3-4頁?？梢?，承包地“三權(quán)分置”政策與“兩權(quán)分離”制度一樣重視保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，只不過承包地“三權(quán)分置”政策對于土地承包經(jīng)營權(quán)(或稱之為農(nóng)戶承包權(quán)、土地承包權(quán))的保護(hù)，目的在于使土地承包經(jīng)營權(quán)人不喪失已經(jīng)獲得的承包地的繼續(xù)承包資格，這樣就可以使土地承包經(jīng)營權(quán)人在將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營時無后顧之憂。

然而，根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第34條的規(guī)定，承包人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后，不論是全部轉(zhuǎn)讓還是部分轉(zhuǎn)讓，受讓方都應(yīng)與發(fā)包人確立新的承包關(guān)系。(7)同注⑤，第146-147頁。甚至有學(xué)者明確指出：“依照物權(quán)轉(zhuǎn)讓的一般法理，土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效果實為‘原土地承包經(jīng)營權(quán)人的土地承包經(jīng)營權(quán)相應(yīng)消滅’?！?8)高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第190頁。需注意的是，為了維護(hù)土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，新《農(nóng)村土地承包法》第21條第2款和《民法典》第332條第2款規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)人在承包期限屆滿后有權(quán)繼續(xù)承包，而轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)將導(dǎo)致該權(quán)利的喪失，將不再享有承包期限屆滿后繼續(xù)承包的權(quán)利，這也就意味著土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)面臨失去土地的風(fēng)險。

2.土地經(jīng)營權(quán)人的利益受損風(fēng)險

在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，與工商企業(yè)等社會資本相比，土地承包經(jīng)營權(quán)人往往處于弱勢地位，其相關(guān)權(quán)益更容易受到侵害，如一些工商資本通過農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃農(nóng)民承包地，存在面積過大、租期過長、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、風(fēng)險防范機(jī)制缺乏等問題。(9)參見張紅宇：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，中國工人出版社2014年版，第35頁。由于承包地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)戶利益的保護(hù)一直都是黨和國家關(guān)心的重點問題，故對于可能造成土地承包經(jīng)營權(quán)人之合法權(quán)益遭受損害的行為，新《農(nóng)村土地承包法》基本上都規(guī)定了相應(yīng)的保障措施。

相反，在保護(hù)作為流轉(zhuǎn)相對人的土地經(jīng)營權(quán)人的利益方面，新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》的規(guī)定卻存在著明顯的制度缺漏。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時，土地經(jīng)營權(quán)人可能處于優(yōu)勢地位，如果土地經(jīng)營權(quán)人是工商企業(yè)等社會資本則更是如此，但這種優(yōu)勢地位是相對的，不能保證其始終處于優(yōu)勢地位。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投資大、收益周期長、比較效益低且具有明顯的季節(jié)性，同時又存在諸多無法預(yù)見和避免的自然風(fēng)險，故土地經(jīng)營權(quán)人在生產(chǎn)經(jīng)營中能否獲利受到多種不利因素的影響。而且，“隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象增多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地成本概念逐漸清晰，租地經(jīng)營實際支付的土地成本和承包戶自營土地的機(jī)會成本都在上漲，共同推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地成本快速上漲”，(10)葉興慶：《從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分離”——我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的過去與未來》，載《中國黨政干部論壇》2014年第6期，第11頁。因此，土地經(jīng)營權(quán)人面臨著地租侵蝕利潤的不利后果。工商企業(yè)等社會資本經(jīng)營農(nóng)地同樣受到這些不利因素的影響，由于其經(jīng)營農(nóng)地的規(guī)模較大，一旦經(jīng)營農(nóng)地的收益率得不到保障，更有可能會出現(xiàn)資金鏈斷裂，從而損害自身發(fā)展，并累及土地承包經(jīng)營權(quán)人的利益。

此外，根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第46條的規(guī)定，土地經(jīng)營權(quán)人可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)在法律上沒有流轉(zhuǎn)次數(shù)的限制，但每一次流轉(zhuǎn)都將壓縮后續(xù)土地經(jīng)營權(quán)人的盈利空間，這也是典型的租金侵蝕利潤的體現(xiàn)?？梢?，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和再流轉(zhuǎn)之制度設(shè)計，是承包地“三權(quán)分置”政策中“放活土地經(jīng)營權(quán)”的具體體現(xiàn)，在實踐中卻可能產(chǎn)生事與愿違的后果，這應(yīng)該也是制度設(shè)計者不愿看到的現(xiàn)象。

(三)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險

我國在多項政策中明確了加大扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的力度。受到這些政策措施的鼓勵，工商企業(yè)等社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的規(guī)模越來越大，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效。然而，資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)村土地也帶來了一些新問題。在實踐中，有的企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)后，擅自將耕地用于非糧食生產(chǎn)，甚至改變承包地的農(nóng)業(yè)用途；有的企業(yè)取得土地經(jīng)營權(quán)是為了套取政府補(bǔ)貼資金，其在流轉(zhuǎn)期限內(nèi)棄耕拋荒，損害農(nóng)民利益，(11)參見何寶玉主編：《〈中華人民共和國農(nóng)村土地承包法〉釋義》，中國民主法制出版社2019年版，第112-113頁。從而導(dǎo)致了農(nóng)村土地的“非糧化”“非農(nóng)化”之惡果。在承包地“三權(quán)分置”政策推行之初，這些問題就受到了黨和國家的關(guān)注，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(中辦發(fā)〔2014〕61號)強(qiáng)調(diào)，“堅持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，切實保護(hù)基本農(nóng)田。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)……堅決查處通過‘以租代征’違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅決禁止擅自將耕地‘非農(nóng)化’……合理引導(dǎo)糧田流轉(zhuǎn)價格，降低糧食生產(chǎn)成本，穩(wěn)定糧食種植面積”。而且，該意見還專門對“加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險防范”作出規(guī)定。

由于中國是世界人口最多的國家，糧食安全問題一直受各界關(guān)注，20世紀(jì)90年代，美國世界觀察研究所的萊斯特·R.布朗認(rèn)為，中國耕地資源的短缺將導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力縮小，糧食供需會出現(xiàn)巨大缺口，從而直接威脅世界的糧食安全。(12)參見[美]萊斯特·R.布朗：《誰來養(yǎng)活中國?——中國未來的糧食危機(jī)》，貢光禹摘譯，載《未來與發(fā)展》1995年第2期，第7-11頁。盡管布朗擔(dān)心的糧食危機(jī)在中國沒有出現(xiàn)，但因嚴(yán)重的耕地“非糧化”現(xiàn)象的確已經(jīng)在一些地區(qū)出現(xiàn)，故一刻也不能放松對糧食安全的關(guān)注。有學(xué)者樂觀地認(rèn)為，城鎮(zhèn)化與保障糧食安全不僅目標(biāo)兼容，且在農(nóng)地政策調(diào)整得當(dāng)時，中國人不但能夠養(yǎng)活自己，還能夠為全世界的糧食安全作出貢獻(xiàn)，并提出耕地保護(hù)以發(fā)揮耕地生產(chǎn)力比較優(yōu)勢為原則、農(nóng)地政策調(diào)整以農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營為目的的建議。(13)參見羅翔、曾菊新、朱媛媛等：《誰來養(yǎng)活中國：耕地壓力在糧食安全中的作用及解釋》，載《地理研究》2016年第12期，第2223—2224頁。但是，這依然要求擁有足夠的耕地資源且這些耕地被用于種植糧食，否則糧食危機(jī)在我國就有可能從理論探討變成殘酷現(xiàn)實。

二、承包地“三權(quán)分置”政策實施風(fēng)險之生成根源

對我國承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險的生成根源，各界看法不一。從承包地“三權(quán)分置”政策及入法后的法律文本來看，導(dǎo)致上述制度實施風(fēng)險的根源主要有以下三方面。

(一)制度內(nèi)容立法表述的瑕疵

承包地“三權(quán)分置”政策入法時應(yīng)當(dāng)如何表達(dá)，各界分歧極大，至今未達(dá)成基本共識，這種情形使得新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中相關(guān)制度在表述上出現(xiàn)了些微瑕疵，從而對承包地“三權(quán)分置”制度的順暢實施產(chǎn)生了不良影響。

“對于法律語言來說，清楚、準(zhǔn)確地傳達(dá)立法意志，讓人們非歧義地正確理解，這是最根本的要求，一切有悖于明確表意的手段和方法都在擯除之列”，而且，“嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范也是法律語言的主要風(fēng)格之一。由于立法語言以準(zhǔn)確為生命。因此表達(dá)時必須字斟句酌，力求周詳嚴(yán)密，無懈可擊”。(14)孫潮：《立法技術(shù)學(xué)》，浙江人民出版社1993年版，第65、68頁。從對法律語言的要求來看，承包地“三權(quán)分置”政策在新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中的表達(dá)均有不足之處，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位是其中最為典型的一個問題。

《民法典》第99條確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，且立法目的在于解決集體土地所有權(quán)主體缺位問題，故農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)屬于集體土地所有權(quán)的主體；(15)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的定位首次出現(xiàn)于《民法總則》第99條，而據(jù)《民法總則》制定時的立法資料可知，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)中含有土地所有權(quán)。參見《民法總則立法背景與觀點全集》編寫組編：《民法總則立法背景與觀點全集》，法律出版社2017年版，第554-555頁。同時，《民法典》第262條承襲了《物權(quán)法》第60條的規(guī)定，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體。由于集體土地所有權(quán)的代表行使主體與集體土地所有權(quán)的主體不能等同，故《民法典》在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定位上出現(xiàn)了沖突。

有學(xué)者認(rèn)為特別法人具有共同的“特殊性”，這就是“此類法人具有行使公權(quán)力的職能”。(16)張新寶：《〈中華人民共和國民法總則〉釋義》，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第186頁。從理論上來看，這種解讀既能夠使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法完成行使集體土地所有權(quán)的私主體職責(zé)，又為其參與管理某些公共事務(wù)預(yù)留了制度空間。新《農(nóng)村土地承包法》第45條第2款明確規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織能夠向工商企業(yè)等社會資本收取適當(dāng)?shù)墓芾碣M用，第64條規(guī)定作為第三人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的終止權(quán)，這些規(guī)則似乎正好佐證了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有一定的“行使公權(quán)力的職能”。然而，此種解讀在實證法意義上卻不能成立，因為作為特別法人的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否能夠“行使公權(quán)力的職能”暫且不論，其不具有管理土地的行政權(quán)(力)卻是不容置疑的，因此，《民法典》和新《農(nóng)村土地承包法》中涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律規(guī)則均存在表達(dá)瑕疵，這種瑕疵在承包地“三權(quán)分置”制度實施過程中造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運行錯位，以致在“落實集體所有權(quán)”時出現(xiàn)了制度上的缺陷。

此外，新《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，“原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止”。如何理解該條中所說的土地承包關(guān)系的終止之效力，相關(guān)表述也存在不明確之處，如：土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，土地承包關(guān)系在何時終止？土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓導(dǎo)致土地承包關(guān)系終止的，原土地承包經(jīng)營權(quán)人是否不再享有繼續(xù)承包該承包地的權(quán)利？可見，《農(nóng)村土地承包法》第34條關(guān)于“終止”的法律效力的含糊表述，直接關(guān)系到土地承包經(jīng)營權(quán)人失地風(fēng)險是否會成為現(xiàn)實，因而在該制度的實踐中也需要認(rèn)真對待。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過度市場化

我國的改革開放從農(nóng)村開始，而且在農(nóng)村很早就出現(xiàn)了市場因素的萌芽。1984年中央一號文件(即《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》)為“鼓勵農(nóng)民增加投資，培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營”，規(guī)定了社員有條件轉(zhuǎn)包承包地的制度。1985年中央一號文件(即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》)指出：“在打破集體經(jīng)濟(jì)中的‘大鍋飯’之后，還必須進(jìn)一步改革農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理體制，在國家計劃指導(dǎo)下，擴(kuò)大市場調(diào)節(jié)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適應(yīng)市場的需求，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，進(jìn)一步把農(nóng)村經(jīng)濟(jì)搞活?！痹诖_立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，農(nóng)村土地作為一種資源和生產(chǎn)要素，更需要通過合理流動以實現(xiàn)優(yōu)化配置。因此，2002年《農(nóng)村土地承包法》是從法律制度上對“兩權(quán)分離”制度的總結(jié)，該法對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作出了較系統(tǒng)的規(guī)定，從而為農(nóng)村土地進(jìn)入市場提供了充分的法制保障，《物權(quán)法》進(jìn)一步明晰了土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，強(qiáng)化了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基礎(chǔ)。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“使市場在資源配置中起決定性作用”的新思想。承包地“三權(quán)分置”政策正是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入這樣一個新階段時推出的，該政策比“兩權(quán)分離”制度更加強(qiáng)調(diào)市場的作用和意義，還專門確立了一種新型民事權(quán)利即土地經(jīng)營權(quán)，并使之承擔(dān)加速農(nóng)村土地要素市場化的使命。

在現(xiàn)階段，農(nóng)村土地市場化流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為一種潮流，承包地“三權(quán)分置”政策入法時，有關(guān)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律規(guī)則盡顯自由本色，農(nóng)村土地要素的配置完全奉市場機(jī)制為圭臬。盡管實踐中承包地流轉(zhuǎn)總面積不到全部承包地總面積的一半，但這種實踐似乎代表了一種無條件的政治正確，甚至個別地方的基層政府工作人員將此作為政績來追求。其實，市場機(jī)制是人為建構(gòu)之物，特定國家或特定國家集團(tuán)的人在建構(gòu)市場機(jī)制時，總是根據(jù)自己的需要去建構(gòu)符合自己的利益訴求、意識形態(tài)和價值觀立場的某種特定的市場模式。(17)參見薛軍：《批判民法學(xué)的理論建構(gòu)》，北京大學(xué)出版社2012年版，第18頁。在市場中，自由從來不是不受限制的。在我國，“農(nóng)業(yè)興，百業(yè)興；農(nóng)業(yè)穩(wěn)，全局穩(wěn)。農(nóng)業(yè)的發(fā)展健康與否，直接關(guān)系到與之相聯(lián)系的各行各業(yè)的興衰，也直接決定了經(jīng)濟(jì)繁榮、社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)是否能夠真正實現(xiàn)”，(18)韓長賦主編：《新中國農(nóng)業(yè)發(fā)展70年：政策成就卷》，中國農(nóng)業(yè)出版社2019年版，第1頁。而且，農(nóng)村土地經(jīng)營與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)具有密切關(guān)系；同時，雖然隨著我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，承包地的社會保障功能弱化而財產(chǎn)功能增強(qiáng)，但承包地承擔(dān)的農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)保障功能在短期內(nèi)不會改變?？梢姡r(nóng)村土地不僅是承包農(nóng)戶享有的土地承包經(jīng)營權(quán)的客體，還是一系列公共利益的載體，因此，由土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人完全依照市場規(guī)律流轉(zhuǎn)，不給公權(quán)力介入?yún)f(xié)調(diào)留下制度縫隙，其妥當(dāng)性不無疑問。

此外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較效益低，耕地產(chǎn)出極其有限，在流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)就相互之間的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行合理分配，以實現(xiàn)合同正義。市場經(jīng)濟(jì)中以合同方式明晰當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)的結(jié)果如何，取決于各方當(dāng)事人的談判能力，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低的情形下，當(dāng)事人雙方分享利益的空間有限，致使利益沖突顯性化，在工商企業(yè)等社會資本作為一方當(dāng)事人時尤甚。在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，如果包含工商企業(yè)等社會資本在內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)人處于優(yōu)勢地位，則流轉(zhuǎn)價款將較低而傷農(nóng)；如果土地承包經(jīng)營權(quán)人處于優(yōu)勢地位，則流轉(zhuǎn)價款會較高，此時又可能使包含工商企業(yè)等社會資本在內(nèi)的土地經(jīng)營權(quán)人獲得的經(jīng)營利潤較低甚至虧損，以致出現(xiàn)破產(chǎn)的后果。由于我國戶均耕地面積較少，只有8畝左右，要實現(xiàn)100畝左右的適度經(jīng)營規(guī)模，則經(jīng)營的農(nóng)地中需要支付地租的部分占到90%以上，工商企業(yè)等社會資本經(jīng)營農(nóng)地幾乎100%要支付地租，在此種情形下，種糧食作物很難盈利，使得規(guī)模經(jīng)營與“非糧化”相伴而生。(19)同注，第11-12頁。當(dāng)前，對于工商企業(yè)等社會資本處于優(yōu)勢地位可能造成的惡果，各界都有清醒的認(rèn)識，對于土地承包經(jīng)營權(quán)人可能處于優(yōu)勢地位帶來的不良反應(yīng)，還沒有得到各界應(yīng)有的關(guān)注和重視，但就平衡土地承包經(jīng)營權(quán)人與土地經(jīng)營權(quán)人之間的權(quán)利和義務(wù)而言，對雙方當(dāng)事人在簽訂土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同時的自由進(jìn)行適當(dāng)限制，具有現(xiàn)實的必要性。

(三)土地利用受經(jīng)濟(jì)效益畸形驅(qū)動

工商企業(yè)等社會資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，在本質(zhì)上屬于一種投資。盡管工商企業(yè)等社會資本投資到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的目的多種多樣，但最基本的目的是盈利。因此，對資本下鄉(xiāng)經(jīng)營農(nóng)村土地的行為應(yīng)保持清醒認(rèn)識，即便該行為可能會帶來較為可觀的社會效益，也不能改變其作為一種商業(yè)運作行為的本質(zhì)。工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)，目的也是為了獲取更多收益。為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，應(yīng)當(dāng)容許并且鼓勵工商企業(yè)等社會資本通過投資進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，同時也需承認(rèn)他們投資盈利的正當(dāng)性，否則就在事實上禁止了這種投資行為，從而會阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在五個方面：①部分地區(qū)糧食生產(chǎn)由微利轉(zhuǎn)為虧損，糧食安全受到嚴(yán)重威脅；②農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素比較優(yōu)勢下滑，使優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品出口受到嚴(yán)重威脅；③多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外價格倒掛，使產(chǎn)業(yè)安全受到嚴(yán)重威脅；④WTO低關(guān)稅配額制向自由貿(mào)易區(qū)零關(guān)稅轉(zhuǎn)化，農(nóng)業(yè)競爭力受到嚴(yán)重威脅；⑤由部分投入品殘留轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)立體式污染，使農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全受到嚴(yán)重威脅。(20)參見萬寶瑞：《新形勢下我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略思考》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2017年第1期，第5-6頁。在這種情形下社會資本參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營也是步履維艱，其希望在投資中獲益更是變得困難重重。

同時，在農(nóng)村社會發(fā)展的過程中，為了加快解決糧食短缺和農(nóng)民溫飽問題，我國自改革開放以來都非常強(qiáng)調(diào)提高農(nóng)村土地生產(chǎn)率，“兩權(quán)分離”制度演進(jìn)過程就是其中最典型的體現(xiàn)。(21)參見高飛：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的法理闡釋與制度意蘊》，載《法學(xué)研究》2016年第3期，第4-5頁。工商企業(yè)等社會資本參與農(nóng)村土地經(jīng)營，甚至直接進(jìn)行糧食生產(chǎn)，對于農(nóng)村土地生產(chǎn)率的提高有極大的幫助，而且工商企業(yè)等社會資本經(jīng)營農(nóng)村土地生產(chǎn)糧食能夠比小農(nóng)戶經(jīng)營獲得更高的利潤率，但如果工商企業(yè)等社會資本在該耕地上從事高價值經(jīng)濟(jì)作物的生產(chǎn)或從事非農(nóng)建設(shè)，獲得的土地利潤率無疑會更高。可見，為了獲得高額利潤率，放棄糧食生產(chǎn)，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為高產(chǎn)出的非農(nóng)用地，這是工商企業(yè)等社會資本在經(jīng)營農(nóng)村土地時的理性選擇。

從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實踐來看，資本下鄉(xiāng)參與農(nóng)村土地經(jīng)營的確加劇了“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象。工商企業(yè)等社會資本在經(jīng)營農(nóng)村土地時，往往以發(fā)展高附加值的經(jīng)濟(jì)作物或設(shè)施農(nóng)業(yè)為主，而較少從事糧食生產(chǎn)。據(jù)原農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2012年年底，我國農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出的承包耕地中，僅有55.8%的流轉(zhuǎn)耕地用于種植糧食作物，而工商企業(yè)等社會資本正是流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”的重要推手；在極端情況下，一些工商企業(yè)等社會資本擅自改變土地用途，導(dǎo)致了流轉(zhuǎn)耕地的“非農(nóng)化”。(22)同注⑨，第38頁。因此，正視工商企業(yè)等社會資本參與農(nóng)村土地經(jīng)營獲取收益的正當(dāng)追求，并將這種純粹經(jīng)濟(jì)上的追求引導(dǎo)到合法的軌道上來，有助于克服耕地“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險。

三、承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險之防范措施

針對承包地“三權(quán)分置”制度的實施風(fēng)險，無論是“鋪路架橋”的政策落實，還是“保駕護(hù)航”的制度調(diào)整，都離不開法治的跟進(jìn)，這也是我國土地法治改革的功能與價值所在。(23)參見聶嬰智、韓學(xué)平：《農(nóng)地“三權(quán)分置”的風(fēng)險與法治防范》，載《學(xué)術(shù)交流》2016年第10期，第131頁?；谛隆掇r(nóng)村土地承包法》和《民法典》相關(guān)規(guī)則的適用視角，承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險的防范主要應(yīng)當(dāng)采取以下三種措施。

(一)妥當(dāng)解釋法律規(guī)范

承包地“三權(quán)分置”政策如期入法，這是我國農(nóng)村土地法律制度發(fā)展取得的重大成績，但該政策的法律表達(dá)出現(xiàn)的些微瑕疵，極有可能在具體實施中帶來風(fēng)險，對此絕不可掉以輕心。為了適用法律，對法律進(jìn)行解釋是應(yīng)該的。解釋法律究竟應(yīng)當(dāng)以立法者制定法律規(guī)范時的主觀意識為目標(biāo)，還是應(yīng)當(dāng)追求存在于法律規(guī)范的客觀意思，學(xué)界一直紛爭不止，現(xiàn)今我國理論通說和實踐傾向采客觀說。該說認(rèn)為，“法律一經(jīng)制定，即從立法者分離，成為一種客觀存在。立法者于立法當(dāng)時賦予法律的意義、觀念和期待，并不具有拘束力；具有拘束力的，是作為獨立存在的法律內(nèi)部的合理意義”(24)梁慧星：《民法解釋學(xué)》，法律出版社2015年版，第209頁。。對于新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中承包地“三權(quán)分置”制度的表述瑕疵，在解釋適用時也有必要堅持客觀說的立場。

1.關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律定位之解釋

對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民集體之關(guān)系，《民法典》第99條和第262條的相關(guān)規(guī)定存在相悖之處，前者將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為集體土地所有權(quán)的主體，后者將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為集體土地所有權(quán)的代表行使主體，無論采用何種理解，這兩個條文之間存在的沖突都難以消解?！睹穹倓t》制定時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的確立是為了解決集體土地所有權(quán)主體缺位的問題，立法機(jī)關(guān)的專家認(rèn)為，“農(nóng)民集體作為所有權(quán)人，其在法律主體上的表現(xiàn)形式就是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。(25)李適時主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第311-312頁。也有學(xué)者認(rèn)為，“《民法典》第262條的代表行使規(guī)定并不能成為否定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織屬于集體土地所有權(quán)主體的依據(jù)……承認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)主體地位，既能體現(xiàn)我國集體土地所有權(quán)歸屬制度的延續(xù)性，維護(hù)不同法律規(guī)定之間的和諧一致性，也可以實現(xiàn)農(nóng)民集體成員對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行為的直接控制，更有利于集體土地產(chǎn)權(quán)制度的明晰和農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)，同時還可以有效解決農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員和資產(chǎn)來源的難題，是兼顧歷史與現(xiàn)實并能充分回應(yīng)改革目標(biāo)的選擇”。(26)宋志紅：《論農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系》，載《中國法學(xué)》2021年第3期，第184頁?？梢?，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解釋為集體土地所有權(quán)的主體，既符合該制度建構(gòu)的初始使命，又能夠滿足該制度運行的實踐需求，具有明顯的合理性。

既然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)的主體，而集體土地所有權(quán)又是一種民事權(quán)利，這就決定了在行使集體土地所有權(quán)時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不具有公權(quán)力主體的職能。因此，將新《農(nóng)村土地承包法》第45條第2款中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向工商企業(yè)等社會資本收取管理費用的行為，理解為是其行使公權(quán)力的表現(xiàn)，顯然與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律主體定位不相符。不可否認(rèn)，工商企業(yè)等社會資本在取得土地經(jīng)營權(quán)的過程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以為其提供一定的服務(wù)，這種服務(wù)在性質(zhì)上符合“統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”中“統(tǒng)”的方面對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的要求。因此，對于該條款中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收取的“適量管理費用”，應(yīng)當(dāng)被解釋為“適量服務(wù)費用”，而且農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織只有在為工商企業(yè)等社會資本提供相關(guān)服務(wù)時才有權(quán)收取該費用。

此外，新《農(nóng)村土地承包法》第64條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利，對該權(quán)利的性質(zhì)也應(yīng)當(dāng)作出妥當(dāng)?shù)慕忉?，以便其與作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位相符?；诤贤鄬π栽瓌t及各國(或地區(qū))的立法例可知，合同終止權(quán)與合同解除權(quán)在權(quán)利主體上具有相同的特點，即只有合同當(dāng)事人才能享有這一權(quán)利。(27)參見林誠二：《民法債編總論——體系化解說》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第458-459頁。根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第42條的規(guī)定，承包方在受讓方作出下列行為時有權(quán)單方解除土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同：①擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途；②棄耕拋荒連續(xù)2年以上；③對土地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞土地生態(tài)環(huán)境；④其他嚴(yán)重違約行為。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的終止權(quán)便是以土地承包經(jīng)營權(quán)人不行使此種法定合同解除權(quán)為前提的。依照農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與土地承包經(jīng)營權(quán)人之間的土地承包合同，土地承包經(jīng)營權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途、依法保護(hù)和合理利用土地等義務(wù)，且該土地承包合同在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后并不消滅，故作為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同當(dāng)事人的土地經(jīng)營權(quán)人存在新《農(nóng)村土地承包法》第42條規(guī)定的解除合同情形時，土地承包經(jīng)營權(quán)人在合理期限內(nèi)行使法定解除權(quán)，相對于土地經(jīng)營權(quán)人來說是一種權(quán)利，而相對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織來說則是一種義務(wù)。(28)同注⑤，第268頁。可見，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有的合同終止權(quán)是新《農(nóng)村土地承包法》創(chuàng)設(shè)的一項法定代位權(quán)，該法定代位權(quán)既不是債權(quán)人代位權(quán)的一種，也不是程序性的代位訴訟權(quán)，而是代位求償權(quán)意義上的代位解除權(quán)。(29)同注④，第34頁。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織終止土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的權(quán)利，解釋為代位解除權(quán)值得贊同，該權(quán)利源于土地承包合同，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使該權(quán)利則是出于履行集體土地所有權(quán)人依法負(fù)有的保護(hù)土地資源和生態(tài)環(huán)境的義務(wù)之要求。

2.關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)關(guān)系之解釋

承包地“三權(quán)分置”政策入法后，為了對新《農(nóng)村土地承包法》中相關(guān)制度作出不偏離該政策的理解，從而出現(xiàn)了土地承包權(quán)就是土地承包經(jīng)營權(quán)或土地承包權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容之一的觀點，此種觀點將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為一種具有身份屬性的用益物權(quán)。(30)參見高圣平：《農(nóng)村土地承包法修改后的承包地法權(quán)配置》，載《法學(xué)研究》2019年第5期，第47-50頁。對土地承包經(jīng)營權(quán)作出這樣的界定，正好與新《農(nóng)村土地承包法》設(shè)計的土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓制度在觀念上相契合。

不過，2002年《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種純粹的財產(chǎn)權(quán)，該權(quán)利不具有身份屬性，如果將新《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)作出具有身份屬性的財產(chǎn)權(quán)之界定，不僅是立法觀念上的倒退，而且與新《農(nóng)村土地承包法》第27條有關(guān)進(jìn)城落戶農(nóng)戶的承包地處理存在規(guī)范沖突。(31)參見高飛：《進(jìn)城落戶農(nóng)戶承包地處理之困境與出路》，載《法學(xué)論壇》2019年第5期，第15-17頁。同時，將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為具有身份屬性，意指該權(quán)利包含土地承包權(quán)的因素，而因土地承包權(quán)是承包集體土地的資格，且這種資格包括初次承包資格和繼續(xù)承包資格，那么，根據(jù)這種理解，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，原土地承包經(jīng)營權(quán)人將基于土地承包關(guān)系終止而喪失繼續(xù)承包原承包地的資格。也就是說，土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)后將產(chǎn)生喪失土地的后果，這種情形與賦予土地承包經(jīng)營權(quán)具有身份屬性在立法觀念上正好相矛盾，也違背了承包地“三權(quán)分置”政策再三強(qiáng)調(diào)的“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”之意旨。

因此，在解釋新《農(nóng)村土地承包法》中的土地承包經(jīng)營權(quán)制度時，應(yīng)繼續(xù)堅持土地承包經(jīng)營權(quán)是一種純粹的財產(chǎn)權(quán)，該權(quán)利不具有身份屬性。由于土地承包經(jīng)營權(quán)是具有一定期限的用益物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)時，不得超過承包期限的剩余期限。此外，因為土地承包經(jīng)營權(quán)不具有身份屬性，土地承包經(jīng)營權(quán)人也不會因轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)而喪失繼續(xù)承包的權(quán)利，那么，在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后期限屆滿時，原土地承包經(jīng)營權(quán)人基于繼續(xù)承包的權(quán)利，對原承包地享有新一輪的土地承包經(jīng)營權(quán)。

3.關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)之再流轉(zhuǎn)方式的解釋

新《農(nóng)村土地承包法》第46條確認(rèn)了土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)制度，從制度邏輯上來看，由于土地經(jīng)營權(quán)的享有主體在身份上沒有限制，故土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)比該法第36條規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式更加廣泛，具體來說，其應(yīng)當(dāng)包括被第36條排除在外的“互換”“轉(zhuǎn)讓”等流轉(zhuǎn)方式，這種理解符合債權(quán)人或物權(quán)人對自身享有的權(quán)利之處分的制度內(nèi)涵。需要指出的是，對土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)方式作出空泛的理解，可能會產(chǎn)生一定的弊端，這就是可能在承包地上催生一些食利階層。食利階層的出現(xiàn)不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，因為食利階層不以自己勞動為基礎(chǔ)，故對財富的生產(chǎn)十分不利。(32)參見李松齡：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的理論依據(jù)和現(xiàn)實意義》，載《湖南社會科學(xué)》2018年第1期，第96頁。如果土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)的方式以及再流轉(zhuǎn)的次數(shù)不受限制，一切都由流轉(zhuǎn)合同雙方當(dāng)事人自由決定，則可能在一塊承包地上存在多重債權(quán)債務(wù)關(guān)系，而每一個轉(zhuǎn)出方當(dāng)事人都會通過流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)獲得一定的收益。在糧食生產(chǎn)微利甚至虧損、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較效益低的情況下，種植環(huán)節(jié)的低利潤根本無法維持多個食利階層同時存在，(33)參見陳義媛：《資本下鄉(xiāng)：農(nóng)業(yè)中的隱蔽雇傭關(guān)系與資本積累》，載《開放時代》2016年第5期，第97頁。其結(jié)果就是地租侵蝕利潤，從而迫使實際耕作者作出“非農(nóng)化”“非糧化”的選擇。

在實踐中，適用新《農(nóng)村土地承包法》第46條時，對該條規(guī)定的土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)制度作出適當(dāng)?shù)南拗茦O其必要，這種限制主要是為了避免原土地經(jīng)營權(quán)人不付出勞動而純粹在承包地上“食利”，從而以地租侵蝕利潤。為了達(dá)到該目標(biāo)，可以考慮對流轉(zhuǎn)方式作出限縮解釋，即原土地經(jīng)營權(quán)人只能采用將流轉(zhuǎn)出的承包地上的權(quán)利和義務(wù)一并轉(zhuǎn)移給新土地經(jīng)營權(quán)人的方式。實踐中鼓勵采用轉(zhuǎn)讓、互換等流轉(zhuǎn)方式對土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)，既可以減少承包地上的“食利者”，也能夠防止在承包地上產(chǎn)生多重債權(quán)債務(wù)關(guān)系，人為導(dǎo)致法律關(guān)系的復(fù)雜化。

(二)及時完善配套制度

為了應(yīng)對承包地“三權(quán)分置”制度實施的風(fēng)險，必須盡快對該制度體系予以有針對性地拾遺補(bǔ)闕，而以下兩個方面的制度因為已經(jīng)得到立法授權(quán)，故依照承包地“三權(quán)分置”制度的實踐需求對其予以建構(gòu)，具有顯著的現(xiàn)實意義。

1.制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定規(guī)則

明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的運行，這也是家庭承包工作開展的基礎(chǔ)。根據(jù)《民法典》第261條第2款和新《農(nóng)村土地承包法》第20條的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)參與農(nóng)村土地承包方案的決定及相關(guān)事項；根據(jù)新《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款、第21條第2款和《民法典》第332條第2款的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)承包由本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地，并有權(quán)在承包期限屆滿時繼續(xù)承包原承包地。

2002年出臺的《農(nóng)村土地承包法》在起草時，為了保持第二輪承包形成的土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，避免因立法造成實際工作的困難和混亂，如法律規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定條件后，不能照顧到各種特殊情況，造成部分成員重新要求承包土地或調(diào)整承包地，從而影響到已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，故該法最后沒有明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格條件。(34)同注，第164頁。但是，此種立法決策只是延緩了相關(guān)問題爆發(fā)的時間，卻不能從根本上解決實踐中存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定糾紛。

近年來，農(nóng)村社會出現(xiàn)了許多新情況、新變化，與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定相關(guān)的糾紛越來越多，在法律沒有對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格之認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定的情況下，不少地方性規(guī)范文件、司法實踐部門的“司法解釋性質(zhì)文件”和村規(guī)民約成了解決該糾紛的主要依據(jù)。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定關(guān)乎公民的基本權(quán)利，不宜由地方性規(guī)范文件、司法實踐部門的“司法解釋性質(zhì)文件”和村規(guī)民約來決定，故新《農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定，“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”。當(dāng)前，《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的制定已經(jīng)被納入十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會立法規(guī)劃，該法在制定中必將系統(tǒng)規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立、治理機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的取得與喪失等制度。如果《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》得以頒布，在承包地“三權(quán)分置”制度實施時，“土地承包權(quán)”適用的法律依據(jù)就會更加豐富，該權(quán)利所涉法律關(guān)系也會更加明晰。

2.制定工商企業(yè)等社會資本取得土地經(jīng)營權(quán)的管理辦法

承包地“三權(quán)分置”政策對工商企業(yè)等社會資本參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取了鼓勵、扶持和引導(dǎo)的態(tài)度，但從該政策確立的原則和要求來看，需要在不同當(dāng)事人之間做好利益平衡，防止過于強(qiáng)調(diào)一方當(dāng)事人的權(quán)利而損害他方當(dāng)事人的權(quán)利，尤其是工商企業(yè)等社會資本具有較強(qiáng)的逐利性特征，在其通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)時，更有必要對其介入承包地流轉(zhuǎn)可能帶來的風(fēng)險加以防范。(35)同注⑤，第192頁。新《農(nóng)村土地承包法》第45條第3款特別授權(quán)國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門制定工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風(fēng)險防范制度的具體辦法。

有學(xué)者對我國有關(guān)工商企業(yè)等社會資本經(jīng)營農(nóng)村土地的政策進(jìn)行細(xì)致分析后提出，“在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中，既要加大政策扶持力度，鼓勵創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制，又要因地制宜，循序漸進(jìn)。堅持以保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)；堅持依法自愿有償，尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)揮市場配置功能，強(qiáng)化政府扶持引導(dǎo)；堅持經(jīng)營規(guī)模適度和農(nóng)地農(nóng)用，避免片面追求超大規(guī)模經(jīng)營。要加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險防范，對工商資本租賃農(nóng)地實行分級備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，探索建立程序規(guī)范、便民高效的工商資本租賃農(nóng)地資格審查、項目審核制度，健全多方參與、管理規(guī)范的風(fēng)險保障金制度。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)一些工商資本到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地后搞非農(nóng)建設(shè)、影響耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)等問題，確保不損害農(nóng)民權(quán)益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境”。(36)同注⑧，第295頁。這些措施以工商企業(yè)等社會資本在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中處于優(yōu)勢地位為出發(fā)點，對于防止工商企業(yè)等社會資本經(jīng)營農(nóng)村土地可能產(chǎn)生的弊端具有積極意義，故國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原主管部門根據(jù)授權(quán)制定具體辦法時，應(yīng)當(dāng)盡量將它們吸納到規(guī)則之中。

然而，對于工商企業(yè)等社會資本在經(jīng)營農(nóng)村土地過程中可能遇到的困境也不能無動于衷。工商企業(yè)等社會資本集中農(nóng)村土地進(jìn)行適度規(guī)模經(jīng)營，改變了農(nóng)戶小規(guī)模家庭經(jīng)營的狀況，也使自然風(fēng)險和市場風(fēng)險都相對聚集。(37)同注⑨，第40頁。同時，由于工商企業(yè)等社會資本在參與農(nóng)村土地經(jīng)營時前期投入較大，如果片面強(qiáng)調(diào)對處于弱勢地位的土地承包經(jīng)營權(quán)人加以保護(hù)，可能會使地租侵蝕利潤大行其道?！耙坏┕ど唐髽I(yè)在經(jīng)營過程中出現(xiàn)風(fēng)險，則不僅會影響到企業(yè)自身，還會影響到參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的大量農(nóng)戶，存在引發(fā)社會風(fēng)險的可能性?！?38)同注，第41頁。因此，在制定具體辦法時，對工商企業(yè)等社會資本的利益也應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。此時，“‘政府’不再是中立的旁觀者，必須扮演積極的角色，透過立法及法律的解釋適用，使契約自由及契約正義兩項原則，獲得最大的調(diào)和及實現(xiàn)”(39)王澤鑒：《債法原理》，北京大學(xué)出版社2013年版，第111頁。。具體而言，應(yīng)當(dāng)在具體辦法中建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格評估制度，并明確評估價格為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的指導(dǎo)價格，避免任意一方當(dāng)事人漫天要價或極力壓低價格，以實現(xiàn)平衡土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同雙方當(dāng)事人的利益之目標(biāo)。

(三)全面推進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法

法律一旦制定并頒布，必須保障該法實施、實現(xiàn)，發(fā)揮其調(diào)整社會關(guān)系的作用，促進(jìn)符合立法目的的法律秩序得以建立。(40)參見劉金國：《論法的實現(xiàn)》，載《政法論壇》1992年第1期，第11頁。因此，承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險的防范，還應(yīng)當(dāng)寄希望于相關(guān)國家法律、法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)行。由于我國農(nóng)村土地法律制度的變遷基本以黨和國家政策為先導(dǎo)，實踐中政策在很多方面能夠比法律發(fā)揮更大的作用，故承包地“三權(quán)分置”制度實施中風(fēng)險的防范，也不可忽視相關(guān)部門對政策的有效落實。

1.對國家法律、法規(guī)的嚴(yán)格執(zhí)法

“作為一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的法律上層建筑，構(gòu)成其體系的各個法律部門和法律規(guī)范，必然在總的和基本的方面反映該經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其統(tǒng)一的要求，共同的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其對法的統(tǒng)一要求必然形成各個法律部門和法律規(guī)范之間的相互協(xié)調(diào)與和諧一致?！?41)李龍主編：《法理學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第325頁。因此，對于承包地“三權(quán)分置”制度實施中產(chǎn)生的集體土地所有權(quán)主體錯位、流轉(zhuǎn)主體利益受損、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等風(fēng)險的法律規(guī)制，不僅僅是新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》的任務(wù)。

當(dāng)前，《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《土地管理法實施條例》和《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等，對耕地保護(hù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)投入、農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度以及土地違法應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，作出了較為系統(tǒng)的規(guī)范，這些規(guī)范都與承包地“三權(quán)分置”制度實施有著或直接或間接的關(guān)聯(lián)。如果我國與承包地“三權(quán)分置”制度有關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)能夠在實踐中得到嚴(yán)格執(zhí)行并且都發(fā)揮出其應(yīng)有的功能，對防范承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險將極有助益。

2.確保黨和國家政策落地見效

我國對“三農(nóng)”問題極為重視，出臺了許多政策，這些政策中的大多數(shù)都在農(nóng)村土地制度改革中發(fā)揮了巨大作用，但也有極少數(shù)政策在執(zhí)行中偏離了預(yù)設(shè)目標(biāo)。

在當(dāng)前眾多的涉農(nóng)政策中，糧食直補(bǔ)政策與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)時協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人利益具有密切關(guān)系。我國自2004年開始在全國全面實施糧食直補(bǔ)政策，該政策對提高農(nóng)民種糧的積極性、保障國家糧食安全具有重要意義。但是，許多地方在執(zhí)行糧食直補(bǔ)政策時，采取按照土地面積而不是種糧面積進(jìn)行補(bǔ)貼的方法，沒有真正做到對實際種糧者進(jìn)行補(bǔ)貼；隨著大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，外出務(wù)工人員的承包田有相當(dāng)一部分已經(jīng)轉(zhuǎn)租，而很多地方仍然將種糧補(bǔ)貼款直接撥付給承包農(nóng)戶，這就出現(xiàn)了實際種糧者得不到補(bǔ)貼、得到補(bǔ)貼者并不種糧的怪異情況。(42)參見辛翔飛、張怡、王濟(jì)民：《我國糧食補(bǔ)貼政策實施狀況、問題和對策》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2016年第9期，第91頁。如果這種情形得到改變，確保實際種糧的土地經(jīng)營權(quán)人獲得糧食補(bǔ)貼，從而有效防范農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的激勵效應(yīng)減退，(43)同注⑩，第12頁。必然有利于降低農(nóng)村土地“非農(nóng)化”“非糧化”風(fēng)險。

當(dāng)然，除了糧食直補(bǔ)政策外，還有大量涉農(nóng)政策的落實有助于防范承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險，在此不再一一列舉。但是，必須強(qiáng)調(diào)的是，這些政策的落實應(yīng)當(dāng)以不違反現(xiàn)行法律法規(guī)為前提，即便是進(jìn)一步推行相關(guān)試點改革也需要于法有據(jù)。

結(jié) 語

承包地“三權(quán)分置”政策入法是我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革取得的重要成果，而相關(guān)法律規(guī)則在實踐中得到全面落實尚面臨諸多困境，整理并歸納出新《農(nóng)村土地承包法》和《民法典》中承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險，剖析其制度實施風(fēng)險發(fā)生的成因，才能為防范其制度實施風(fēng)險贏得先機(jī)。以現(xiàn)行法中承包地“三權(quán)分置”制度為基礎(chǔ)，堅持妥當(dāng)釋法、及時立法、嚴(yán)格執(zhí)法，才是防范承包地“三權(quán)分置”制度實施風(fēng)險的可行方案。