唐紹均，王國平

(重慶大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400045)

一、引言

2016年1月,習(xí)近平總書記在重慶召開的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上首次將“生態(tài)優(yōu)先”與“綠色發(fā)展”加以結(jié)合表述，提出“推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展必須從中華民族長遠利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”。“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念將生態(tài)保護放在戰(zhàn)略優(yōu)先的高度，旨在統(tǒng)籌生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，既為長江經(jīng)濟帶的發(fā)展提供了重要生態(tài)遵循，也為我國其他區(qū)域的發(fā)展指明了方向。目前，除江西、貴州、福建、海南等省份通過建立國家生態(tài)文明試驗區(qū)以踐行“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念外，我國其他地方也在“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念的指引下不斷展開探索，但各地在進行面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中既存在諸多障礙也面臨不少誤區(qū)，亟需通過思維變革與路徑選擇以實現(xiàn)基于“生態(tài)優(yōu)先”的“綠色發(fā)展”。

二、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的實踐價值

(一)滿足新時代生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求

“新時代生態(tài)文明建設(shè)包含先進的生態(tài)倫理、完善的生態(tài)制度、發(fā)達的生態(tài)經(jīng)濟、良好的生態(tài)環(huán)境等豐富內(nèi)容”[1]，我國推進新時代生態(tài)文明建設(shè)，必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，形成綠色的發(fā)展方式和生活方式，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻[2]。

盡管我國此前實施的協(xié)調(diào)發(fā)展政策摒棄了工業(yè)文明的“過度利用自然、征服自然，讓自然臣服于人類”的觀念[3]，但仍未滿足新時代生態(tài)文明建設(shè)“像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”的要求[2]22，遠未實現(xiàn)人與自然和諧共生的目標，無法滿足新時代生態(tài)文明建設(shè)的需要。而“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念堅守“以資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線為內(nèi)容”的生態(tài)底線與“發(fā)展速度保證生態(tài)文明建設(shè)需要”的發(fā)展底線[4]，能夠?qū)π聲r代生態(tài)文明建設(shè)形成“倒逼”態(tài)勢，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適具有迫切性。可見，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是新時代生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求。

(二)滿足五大發(fā)展理念貫徹的現(xiàn)實需求

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大發(fā)展理念相輔相成，要求我們形成綠色價值取向，正確處理經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，牢固樹立“保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，更加自覺地推動綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取一時的經(jīng)濟增長[5]，但絕非將經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護割裂，把傳統(tǒng)經(jīng)濟從新時代的經(jīng)濟發(fā)展中剝離。

盡管我國實施的協(xié)調(diào)發(fā)展政策已取代經(jīng)濟優(yōu)先政策并取得顯著成績，但當經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生不可調(diào)和的沖突時，生態(tài)環(huán)境保護讓步的可能性極大，難以實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的“雙贏”，使得五大發(fā)展理念無法得以有效貫徹。而面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，始終把生態(tài)環(huán)境保護放在首位，即“經(jīng)濟發(fā)展的速度和規(guī)模超過或者可能超過生態(tài)環(huán)境的承載能力，經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護存在著不可調(diào)和的沖突，此時應(yīng)優(yōu)先選擇生態(tài)環(huán)境保護”[6]。把五大發(fā)展理念有效貫徹到經(jīng)濟發(fā)展中來，利于經(jīng)濟持久、健康發(fā)展。可見，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是貫徹五大發(fā)展理念的內(nèi)在需求。

(三)滿足國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的現(xiàn)實需求

國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級追求生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的良性互動和社會的可持續(xù)發(fā)展，致力于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的“兩型”社會，要求做強中國制造，落實新發(fā)展理念，實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，以“中國制造2025”為抓手推動制造業(yè)提質(zhì)升級，堅決淘汰落后產(chǎn)能和工藝，加快新舊動能轉(zhuǎn)換，促進中國經(jīng)濟邁向中高端，實現(xiàn)新型工業(yè)化[7]。必須明確的是，推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級絕非簡單增加研究開發(fā)投入，或單純推進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，或依賴“騰籠換鳥”等手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[8]。

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適堅持通過提高工藝而非弱化甚至放棄制造業(yè)來保護環(huán)境，堅持以實體經(jīng)濟為經(jīng)濟發(fā)展著力點來建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，培育數(shù)字經(jīng)濟等新動能，以期實現(xiàn)經(jīng)濟生態(tài)化。因此，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的“經(jīng)濟生態(tài)化”要求與國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的“提高經(jīng)濟質(zhì)量”目標相契合，勢必對國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生巨大的推動作用。可見，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的應(yīng)有之義。

(四)滿足人民追求美好生活的現(xiàn)實需求

“美好生活以生態(tài)環(huán)境共生、文化理念共識、經(jīng)濟社會共建、社會生活共治、民生福祉共享為內(nèi)容”[9]，新時代人民對美好生活的追求，由生存型的需要向追求高水平生活質(zhì)量的發(fā)展型和自我實現(xiàn)型的需要轉(zhuǎn)變，包括物質(zhì)、政治、精神、社會、生態(tài)、人的全面發(fā)展等多方面內(nèi)容[10]。從文化、生態(tài)、增長和消費4個維度來看美好生活，綠色文化是其時代精神，綠色生態(tài)是其自然基礎(chǔ)，綠色增長是其動力源泉，綠色消費是其實現(xiàn)路徑[11]。然而，我國目前還未完全摒棄先污染、后治理的發(fā)展道路，未完全形成綠色發(fā)展方式，未完全改變過多依賴增加物質(zhì)資源消耗、過多依賴規(guī)模粗放擴張的發(fā)展模式，未從根本上觸及生產(chǎn)方式和生活方式的變革，無法滿足人民追求美好生活的迫切需求。

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，既不犧牲生態(tài)談發(fā)展，也不擱置發(fā)展談生態(tài)，始終堅持生態(tài)與經(jīng)濟統(tǒng)籌兼顧，以保證人民日益增長的美好生活需要在社會經(jīng)濟發(fā)展水平不降低的條件下逐步得到滿足?？梢?，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是人民追求美好生活的必然要求。

三、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的現(xiàn)存障礙

(一)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易被存量“綁架”

“存量”在《財經(jīng)大辭典》中被定義為：一定時點上存在的變量的數(shù)值。其有時間維度，例如，人口總數(shù)是一個存量，表示在某一時點上(某年某月某日某一時間)的人口數(shù)[12]。顧名思義，“存量綁架”是指在某一時間段內(nèi)由投資所形成并凝結(jié)于特定產(chǎn)業(yè)中的資本含量過大而對該地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型造成阻礙[13]。而我國面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易被存量綁架，主要表現(xiàn)為當前鋼鐵、化工、煤炭等行業(yè)的產(chǎn)能大量過剩及對過剩產(chǎn)能的不當處理制約地方經(jīng)濟發(fā)展。面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易被存量綁架的主要影響是短期內(nèi)經(jīng)濟下滑并造成失業(yè)等社會問題，其原因有主觀和客觀兩個方面。

第一，客觀上，存量規(guī)模大導(dǎo)致“去存”影響范圍廣。改革開放以來，先后在經(jīng)濟優(yōu)先理念、協(xié)調(diào)發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國工業(yè)快速發(fā)展，但同時造成產(chǎn)能過剩(如表1)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)等問題。而面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，必然消解過剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而可能引發(fā)失業(yè)等社會問題。因此，能源型、重工業(yè)型的典型省份在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的過程中更容易被存量綁架。

第二，主觀上，地方政府對存量的認識不足導(dǎo)致面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的政策貫徹不力。不少地方政府低估了地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)性支撐作用，片面夸大新興產(chǎn)業(yè)對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，過度強調(diào)服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟的拉動作用[14]，而未能充分挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其過剩產(chǎn)能之價值，導(dǎo)致面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易受到規(guī)模龐大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其過剩產(chǎn)能的阻礙并形成惡性循環(huán)，無法實現(xiàn)實體經(jīng)濟發(fā)展、民生保障和生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌推進，未能有效推進面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適。

表1 2005年以來我國產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)種類

(二)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的試錯成本憂懼

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中已存在的過剩產(chǎn)能和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)中因過度投資而不斷產(chǎn)生的新過剩產(chǎn)能規(guī)模龐大，這既決定了面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的必然性，也意味著政策調(diào)適試錯可能付出高昂的成本，而試錯的制度保障不足勢必加劇地方政府及其官員對政策調(diào)適試錯成本的憂懼。筆者認為，造成政府在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中試錯成本憂懼的原因主要包括試錯涉及的利益牽絆多和試錯容錯機制不健全兩方面。

第一，試錯涉及的利益牽絆多導(dǎo)致試錯的經(jīng)濟成本高。由于需要改造的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在我國經(jīng)濟中的比重高、貢獻大，部分甚至是支柱產(chǎn)業(yè)，而對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的試錯可能會造成經(jīng)濟短期不景氣，帶來失業(yè)等社會問題，甚至產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。例如，據(jù)2016年“去產(chǎn)能”導(dǎo)致的產(chǎn)能過剩行業(yè)的失業(yè)人數(shù)估算數(shù)據(jù)顯示，僅煤炭行業(yè)去產(chǎn)能13%就可能帶來失業(yè)人數(shù)60萬到130萬，鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能8%至12%可能帶來失業(yè)人數(shù)40萬到60萬，而2016年落實去產(chǎn)能工作最終可能將造成直接性失業(yè)人員達150萬到300萬[14]125。與此同時，集中投資新產(chǎn)業(yè)等因素又造成新一輪的產(chǎn)能過剩，新舊過剩產(chǎn)能的疊加，勢必加劇地方政府及其官員在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中試錯的經(jīng)濟成本憂慮。

第二，試錯容錯機制不健全導(dǎo)致試錯的政治成本高。近年來，國務(wù)院及地方政府已發(fā)布了大量試錯容錯的文件，除國務(wù)院2018年發(fā)布《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟吠猓钲?2006年)、重慶(2009年)、上海(2013年)、杭州(2013年)、泰州(2014年)、溫州(2014年)、青島(2015年)、紹興(2015年)等地方政府先于國務(wù)院已發(fā)布了相關(guān)試錯容錯的文件，而在2016年至2018年，全國各地還掀起了制定試錯容錯文件的熱潮，呈現(xiàn)出東中西部“遍地開花”且形式多樣的盛況[15]。即便如此，前述文件設(shè)計的試錯容錯機制在程序規(guī)定上還存在諸多不足，不僅使試錯結(jié)果的風(fēng)險不可控,也使容錯程序存在調(diào)查、取證困難[15]100，既嚴重影響了試錯容錯機制的可操作性，也導(dǎo)致地方政府及其官員在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策轉(zhuǎn)型過程中試錯的政治成本不降反升，不僅可能承擔(dān)政治責(zé)任，還可能承擔(dān)法律責(zé)任。在實踐中，因試錯容錯機制不健全而造成試錯的政治成本高，導(dǎo)致地方政府及其官員為了降低試錯的政治成本而對中央政策未涉及的領(lǐng)域采取“不試錯則不出錯”的消極態(tài)度，即便對中央政策涉及的領(lǐng)域進行試錯也是態(tài)度極端謹慎，甚至不惜貽誤發(fā)展時機而抵制試錯。

(三)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的創(chuàng)新動力不足

從經(jīng)濟學(xué)角度看，創(chuàng)新能夠持續(xù)為面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適提供動力，其釋放的生產(chǎn)力及創(chuàng)造出的市場價值能夠推動產(chǎn)業(yè)和社會不斷進步，可有效避免經(jīng)濟的衰退和社會動蕩，但我國在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中卻存在選擇性創(chuàng)新、不創(chuàng)新等創(chuàng)新動力不足的現(xiàn)象。筆者認為，造成這些現(xiàn)象的原因主要是創(chuàng)新保障機制不健全與創(chuàng)新激勵機制不完備。

第一，創(chuàng)新保障機制不健全導(dǎo)致創(chuàng)新主動性不強。我國目前處于改革深水區(qū)，發(fā)展面臨的困難多，多數(shù)地方政府對創(chuàng)新持觀望心理[16]。中央政府雖多次公開提倡地方政府創(chuàng)新，但未將鼓勵創(chuàng)新的措施制度化，而地方政府也未完全將中央的鼓勵創(chuàng)新的精神貫徹落實。因此，即使個別地方政府在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中冒險嘗試創(chuàng)新項目，仍面臨難以獲得資金和技術(shù)支持、因主管領(lǐng)導(dǎo)變更而被中途叫停、創(chuàng)新經(jīng)驗得不到推廣等現(xiàn)實困難，亦無法避免因創(chuàng)新失敗而承擔(dān)政治責(zé)任和法律責(zé)任的后果。最終，會造成地方政府創(chuàng)新主動性不強的局面并形成惡性循環(huán)。

第二，創(chuàng)新激勵機制不完備導(dǎo)致創(chuàng)新積極性不高。就理論而言，地方政府及其官員實施創(chuàng)新行動的目的是獲得行政績效：一是轄區(qū)內(nèi)公共品產(chǎn)出增加，或者說社會福祉提高；二是地方政府及其官員獲得政治獎勵或行政資源，如職位升遷、財政經(jīng)費補助、被授予各類榮譽稱號等[17]。但是，在我國面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中，創(chuàng)新因素在地方政府及其官員的政績考核中占比不高，職務(wù)晉升對創(chuàng)新因素的考慮不夠，即創(chuàng)新激勵機制不完備，未能使官員從創(chuàng)新工作中獲得政治上的成就感、榮譽感以及物質(zhì)上的獎勵，造成地方政府及其官員在政策調(diào)適中的創(chuàng)新積極性不高。

(四)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的社會參與失調(diào)

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的社會參與失調(diào)，主要是指政府在制定、實施“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策時，非政府組織、公眾等社會力量參與的力度不夠。筆者認為，造成社會力量參與政府決策失調(diào)的原因主要包括政府未充分考慮相關(guān)主體的利益與社會組織及公眾參與不足兩方面。

第一，未充分考慮相關(guān)主體的利益導(dǎo)致決策缺乏科學(xué)性。在壓力型行政體制下，為維護政策的統(tǒng)一性，下級政府以完成上級政府分配的任務(wù)和指標為導(dǎo)向，在決策時沒有充分考慮相關(guān)主體的利益，未能針對性地解決實際問題，無法充分調(diào)動相關(guān)主體在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的主動性和積極性，難以有效實現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標。例如，為追求短期環(huán)境質(zhì)量改善，政府在未制定出包括預(yù)期通告、整改對象幫扶、失業(yè)人員再就業(yè)等內(nèi)容的治理方案的情況下對污染企業(yè)采取關(guān)停等“一刀切”措施[18]，直接導(dǎo)致企業(yè)遭受重大損失、失業(yè)者再就業(yè)得不到保障等更嚴重的社會問題。

第二，社會組織及公眾參與不足導(dǎo)致決策缺乏科學(xué)性。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中，有的地方存在“閉門造車”或者“一言堂”的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會參與流于形式，難以實現(xiàn)“系統(tǒng)的要素、整體及系統(tǒng)外部相互之間存在的有序協(xié)作能使整個系統(tǒng)創(chuàng)造出新的能量,從而獲得單一個體相加所無法達到的效果”[19]的協(xié)同效應(yīng)。例如，在進行重大決策聽證中專門安排與其主張相同的社會代表參與，即所謂的“托兒”，形成“各方利益代表均支持政府決策”的假象，而真正代表更廣泛、更復(fù)雜利益的社會組織及公眾卻未能發(fā)聲，最終導(dǎo)致決策缺乏科學(xué)性，“碎片化”治理突出而治理合力發(fā)揮不足，難以有效推進面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適。

四、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的思維變革

(一)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的思維誤區(qū)

1.“一刀切”思維

“一刀切”是指為保護一方利益而不尊重和維護其他各方利益的處理問題方式?！耙坏肚小彼季S在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的實踐中具體表現(xiàn)為無明確計劃的盲目關(guān)停廠礦企業(yè)、沒有替代方案的頻繁限行、違背客觀規(guī)律和群眾意愿的強制推行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、違背“宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤”取暖原則而禁止散戶燒煤等。經(jīng)濟治理中的“一刀切”，無法完全解決就業(yè)、消費、分配等領(lǐng)域中可能影響社會穩(wěn)定的問題。以就業(yè)領(lǐng)域為例，因為“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對勞動力層次要求的提高并不絕對意味著對勞動力的需求增長”[20]，所以為快速實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級而在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時“一刀切”，勢必造成傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員大量失業(yè)。而環(huán)境治理中的“一刀切”，即地方政府壓倒性地維護中央環(huán)境政策的統(tǒng)一性，導(dǎo)致地方的實際問題得不到實質(zhì)性解決。生態(tài)環(huán)境部在2018年5月發(fā)布了《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖姟?，這足以說明“一刀切”問題在我國環(huán)境治理中的嚴峻性。

2.跟風(fēng)思維

跟風(fēng)是指在某樣?xùn)|西或某種行為突然盛行時，未充分考慮自身的需要，盲目模仿、跟隨潮流。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中，跟風(fēng)思維主要表現(xiàn)在盲目“發(fā)展”上。第一，問題意識缺乏，盲目復(fù)制“成功”經(jīng)驗。為在短期取得顯著政績，地方政府照抄照搬“成功經(jīng)驗”，未從經(jīng)濟、自然、人文等方面對新項目的可行性予以充分論證，造成地區(qū)間產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化，導(dǎo)致大量財政資源的浪費，違背供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神。第二，政績心理扭曲，陷入“規(guī)模崇拜癥”。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的過程中，有的地方官員急于在任期內(nèi)拿出政績，密集批復(fù)重大工程項目，地方之間形成攀比，最終損耗大量社會公共資源，貶損政府公信力，阻礙面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適進程。

3.形式主義思維

形式主義是指注重表面超過內(nèi)容,注重形式超過實效的思想和行為。形式主義思維在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的過程中主要表現(xiàn)為脫離群眾、脫離實際。例如，原江西省委書記蘇榮，為追求所謂的“全國第一”，高壓強推“造綠工程”，使當?shù)劐e失發(fā)展良機而造成重大損失[21]，是形式主義的典型例證之一。此外，在全國經(jīng)濟普查中不斷有地方政府(吉林白城市、青海海東市、寧夏靈武市、云南瀘西縣和建水縣、四川廣漢市等)被指出通過弄虛作假經(jīng)濟指標給經(jīng)濟總量和發(fā)展速度“注水”以期蒙混過關(guān)；在環(huán)境污染整治過程中有的地方政府為應(yīng)付中央環(huán)保督察組而突擊關(guān)停污染企業(yè)但事后放任其照常生產(chǎn)；針對中央環(huán)保督察組指出的問題，有的地方政府未能提出具有可行性的整改方案，而是照抄照搬其他地方的方案[22]。中共中央辦公廳在2019年3月印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，可證實我國當前面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中形式主義問題的嚴峻性。

(二)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的思維重塑

1.立足當前與謀劃長遠兼顧

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適亟需立足當前與謀劃長遠兼顧，進一步而言，就是既要支持鋼鐵、煤炭、石油、有色金屬以及機械等產(chǎn)業(yè)環(huán)保、高效、集約發(fā)展，又要鼓勵核能、天然氣、信息產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)以及環(huán)境保護和綜合利用等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大力培育和扶持新能源、人工智能等極具潛力的產(chǎn)業(yè)。在推進產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、構(gòu)建清潔高效能源體系、發(fā)展綠色交通體系以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)的過程中，既要立足國情——我國地域遼闊、人口眾多、能源需求量大，鋼鐵、有色金屬、石化化工等產(chǎn)業(yè)在國家經(jīng)濟中的特殊地位，又要著眼于能源升級的緊迫性與以智能產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)崛起的必然性，為未來經(jīng)濟發(fā)展培育新動能。

在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中做到立足當前與謀劃長遠兼顧具有時代的應(yīng)然性。第一，生態(tài)環(huán)境的整體性決定面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適必須顧及社會發(fā)展的不同階段，從社會發(fā)展的不同方面綜合推進，不可偏廢。第二，人民對美好生活的追求必須通過發(fā)展經(jīng)濟來實現(xiàn)，而具有壓倒性地位的實體經(jīng)濟又以制造業(yè)為核心。制造業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的基石和技術(shù)創(chuàng)新的重要載體，工業(yè)是提升資源能源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境的技術(shù)提供部門和實踐部門[23]。面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適仍需要并將長期需要追求以工業(yè)制造業(yè)為核心的實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.連續(xù)性與創(chuàng)新性并重

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適亟需連續(xù)性與創(chuàng)新性并重，是指在先前政策的基礎(chǔ)上，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念為指導(dǎo)，對政策及時做出針對性調(diào)整，創(chuàng)新性地解決發(fā)展遇到的新問題，以促進生態(tài)水平提高、環(huán)境質(zhì)量優(yōu)化、經(jīng)濟發(fā)展綠色化。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，已有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)以及區(qū)域污染治理政策是政策調(diào)適的基礎(chǔ)，生態(tài)破壞、環(huán)境污染等是政策調(diào)適必須回應(yīng)的棘手問題，而持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、清潔低碳高效能源體系構(gòu)建、綠色交通體系發(fā)展、環(huán)境經(jīng)濟政策完善、基礎(chǔ)建設(shè)能力加強則是政策調(diào)適的主要內(nèi)容。

從地方政府自身的角度和企業(yè)角度看，堅持連續(xù)性與創(chuàng)新性并重有重要的價值。連續(xù)性是可持續(xù)發(fā)展的必要條件，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適堅持連續(xù)性能夠減少經(jīng)濟震蕩，為企業(yè)節(jié)約成本，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時增強地方政府公信力。創(chuàng)新性是發(fā)展的源動力，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，堅持創(chuàng)新利于克服政府傳統(tǒng)管理思維的弊端，能夠避免地方政府的“一刀切”管理行為而突出其社會服務(wù)作用。堅持連續(xù)性與創(chuàng)新性并重，能整合政府內(nèi)、外部資源[24]，充分發(fā)揮治理合力，有效推進面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適。

3.統(tǒng)籌兼顧與突出重點結(jié)合

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適亟需統(tǒng)籌兼顧與突出重點結(jié)合，是指既要注重發(fā)展的整體性，重視綠色發(fā)展的全面性，使發(fā)展?jié)摿δ軌虻玫阶畲笙薅劝l(fā)揮，又要突出新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)這個重點，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢、行業(yè)優(yōu)勢，做到精準培育而非“大水漫灌”。

在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過程中堅持統(tǒng)籌兼顧與突出重點結(jié)合是我國國情的必然要求。第一，我國人口基數(shù)大，地區(qū)間、行業(yè)間發(fā)展差異大。我國龐大的人口對于能源資源的需求巨大，過度依賴進口將產(chǎn)生安全風(fēng)險，所以面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適必須立足于國情，統(tǒng)籌自身資源稟賦優(yōu)勢，通過技術(shù)條件把生產(chǎn)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負面影響降到最低而提高行業(yè)清潔生產(chǎn)的能力。同時，行業(yè)、地區(qū)的差異也決定面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適必須增強整體性和協(xié)調(diào)性。第二，我國亟需掌握發(fā)展主動性，增強國際競爭力。以人工智能產(chǎn)業(yè)為例，由于以人工智能為代表的新興產(chǎn)業(yè)具有國際競爭力強、環(huán)境影響小等優(yōu)勢，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的推進離不開人工智能等新興產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，因此我國應(yīng)在堅持提高以工業(yè)制造業(yè)為核心的實體經(jīng)濟實力的基礎(chǔ)上，把以人工智能為代表的新興產(chǎn)業(yè)培育成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點。

五、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的路徑選擇

(一)貫徹“去存求增”原則

“去存求增”是指將不利于或者阻礙事物進化、革新的低效動能儲備予以轉(zhuǎn)化或者淘汰，以增加推動事物進化、革新的高效動能[25]。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中貫徹“去存求增”原則，就是做好“去存”可能導(dǎo)致經(jīng)濟陣痛的心理準備，挖掘存量的潛在價值，提高“存轉(zhuǎn)增”效率，同時充分論證并理性投資新產(chǎn)業(yè)，避免過度投資而重蹈被存量綁架的覆轍。

首先，正視“去存”負面影響以緩解“去存”憂慮。面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的“去存”有其正當性，具言之，“去存”是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級所要求的，是過剩產(chǎn)能規(guī)模大、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、資源短缺等現(xiàn)狀決定的。而政策調(diào)適中“去存”帶來負面影響又有其必然性：一方面，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級對勞動力素質(zhì)的要求提高造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)；另一方面，“在生產(chǎn)技術(shù)還未完全或者大部分實現(xiàn)機械化時，人口流動制度的壁壘與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要使得流入城市的新移民大量減少，勞動力的減少限制了全要素生產(chǎn)率的提高”[26]。但是，政府能夠通過宏觀調(diào)控來緩解“去存”的負面影響。

其次，充分挖掘存量價值以提高“存轉(zhuǎn)增”效率?！叭ゴ妗辈⒎侵苯訏仐壟f動能，而是以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念最大化改造舊動能以增加其含金量或附加值，只有無法改造或改造成本過高的舊動能才予以淘汰。具言之，全面評估傳統(tǒng)經(jīng)濟中成本高、資源消耗大、對生態(tài)環(huán)境負面影響顯著的產(chǎn)業(yè)的價值，通過大量改造和部分淘汰，為經(jīng)濟貢獻率高、資源消耗量少、對生態(tài)環(huán)境影響小的產(chǎn)業(yè)的進一步布局釋放空間。通過充分挖掘存量價值以提高面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中“存轉(zhuǎn)增”的效率，打破“存量綁架”困局，落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終達到“減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給,增強供給結(jié)構(gòu)對需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性,提高全要素生產(chǎn)率”[27]的目的。

(二)確立“試錯權(quán)”制度

“試錯權(quán)”是指對改革創(chuàng)新未能實現(xiàn)預(yù)期目標但勤勉盡責(zé)、未牟取私利的領(lǐng)導(dǎo)干部，不作負面評價，免除相關(guān)責(zé)任[28]?！霸囧e權(quán)”制度是關(guān)于鼓勵創(chuàng)新、允許試錯、寬容失敗以及責(zé)任豁免的制度，旨在“給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，營造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”[29]?！霸囧e權(quán)”制度的確立，應(yīng)當在明確“試錯權(quán)”內(nèi)容的基礎(chǔ)上，健全試錯認定與評價機制。

首先，明確“試錯權(quán)”內(nèi)容。試錯是生物機體適應(yīng)社會的過程所采取的方法[30]，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的改革創(chuàng)新亦無法避免試錯。賦予領(lǐng)導(dǎo)干部“試錯權(quán)”，絕非為其違紀違法行為提供保護傘，絕非允許以試錯的名義亂作為，甚至濫用公共權(quán)力、浪費公共資源而大興政績工程、形象工程。換言之，紀律是“試錯權(quán)”的紅線，法律是“試錯權(quán)”的底線[31]，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的試錯，都要依法依規(guī)進行。同時，通過試錯備案制度保證試錯過程可控，緩解地方政府的經(jīng)濟憂慮和政治負擔(dān)。

其次，健全容錯糾錯機制。在明確“試錯權(quán)”內(nèi)容的前提下，相關(guān)部門應(yīng)該結(jié)合試錯問題的性質(zhì)、影響等客觀條件以及試錯主體的動機、態(tài)度等主觀條件進行綜合研判，準確把握法律底線、紀律紅線和政策界限，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤，指導(dǎo)其從中汲取教訓(xùn)，并客觀公正地對其考核考察、選拔任用。通過把鼓勵創(chuàng)新、表揚先進、允許試錯、寬容失敗等精神貫穿于面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，擠壓懶政、怠政生存空間，為敢作為的領(lǐng)導(dǎo)干部提供堅強的后盾，避免“多干多出事，少干少出事，不干不出事”的惡性循環(huán)，充分發(fā)揮“試錯權(quán)”制度在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的價值。

(三)完善創(chuàng)新激勵機制

在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，創(chuàng)新激勵是指為改善公共事務(wù)管理質(zhì)量、提高公共事務(wù)治理效率，鼓勵領(lǐng)導(dǎo)干部積極改革創(chuàng)新而采取的一系列具有體系性的激勵措施。創(chuàng)新激勵包括以現(xiàn)金獎勵為主的物質(zhì)激勵以及以政治晉升優(yōu)先考慮、向社會公開創(chuàng)新事跡、推廣創(chuàng)新成果為主的精神激勵。為改變面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中創(chuàng)新動力不足的局面，應(yīng)從創(chuàng)新責(zé)任豁免機制與創(chuàng)新激勵力度兩方面來完善創(chuàng)新激勵機制。

首先，健全創(chuàng)新責(zé)任豁免機制。創(chuàng)新行為的制度化激勵機制已經(jīng)成為影響政府創(chuàng)新項目可持續(xù)性的重要因素[32]，作為該機制組成部分的創(chuàng)新責(zé)任豁免機制業(yè)已成為激勵地方政府及其官員在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策轉(zhuǎn)型過程中敢于創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。創(chuàng)新責(zé)任豁免機制的健全亟需結(jié)合創(chuàng)新者的主觀動機以及創(chuàng)新行為的客觀條件，明確規(guī)定“在面向‘生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展’的政策轉(zhuǎn)型過程中，對地方政府及其官員立足當?shù)貙嶋H并經(jīng)過充分論證但確因不可控因素而失敗的創(chuàng)新行為，不予追究政治責(zé)任”，排除地方政府及其官員在改革創(chuàng)新過程中的政治風(fēng)險。與此同時，創(chuàng)新責(zé)任豁免機制的健全還需對以謀取私利為目的、脫離發(fā)展實際、浪費公共資源的虛假創(chuàng)新行為予以紀律處分甚至法律制裁，迫使地方政府及其官員堅守創(chuàng)新的紀律紅線與法律底線。

其次，增強創(chuàng)新激勵力度。創(chuàng)新激勵制度的完善能大幅度提高創(chuàng)新發(fā)生的可能性、增強創(chuàng)新發(fā)展的持續(xù)性。政府應(yīng)當從上至下鼓勵創(chuàng)新，組織創(chuàng)新意識與能力培訓(xùn)，為敢創(chuàng)新、有能力創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部提供創(chuàng)新平臺，提供經(jīng)費、技術(shù)、信息等物質(zhì)保證。同時，將創(chuàng)新項目納入黨政考核內(nèi)容，舉行創(chuàng)新項目評比，給予記功以及職務(wù)晉升優(yōu)先考慮等政治獎勵，同時在行政系統(tǒng)以及社會上公開創(chuàng)新事跡，增加創(chuàng)新者的政治成就感和社會榮譽感。最關(guān)鍵的是，要善于總結(jié)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中不同階段的創(chuàng)新經(jīng)驗。對于能夠有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和公共治理水平、明顯推動面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的經(jīng)驗，要通過媒體、府際交流甚至推選創(chuàng)新形象代言人等方式積極推廣，以扭轉(zhuǎn)創(chuàng)新動力不足的局面，保證創(chuàng)新的可持續(xù)并形成良性循環(huán)。

(四)構(gòu)建協(xié)同共治模式

協(xié)同共治是指為彌補政府失靈和市場失靈，向社會提供更好的公共服務(wù)，在政府負責(zé)的前提下，發(fā)揮社會組織的民間性、自治性、志愿性等優(yōu)勢，使得兩者目標一致、互相依托、優(yōu)勢互補、職能協(xié)同[33]。協(xié)同共治的主體包括政府和組織而未包含個人，原因在于“實踐層面上個人的治理意志往往借助于集體的形式展開，以組織化為其行為中介”[34]?；饷嫦颉吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中社會參與失調(diào)的問題，有效發(fā)揮政府與社會共同治理的合力，關(guān)鍵在于實現(xiàn)社會組織實質(zhì)性參與政府決策。

首先，優(yōu)化非政府組織培育體系。政府的正視是非政府組織獲得良好發(fā)展的前提，是協(xié)同共治成效顯著的決定因素。只有被給予恰當?shù)纳鐣匚?，非政府組織才能在社會治理中獲得行動依據(jù)和生存資源，才能在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中擁有廣闊的活動空間[35]。具言之，政府要為非政府組織營造良好的成長環(huán)境，為其發(fā)展壯大提供包括但不限于資金支持、工作培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、組織建設(shè)等物質(zhì)保障，同時完善社會組織守信激勵和失信懲戒制度，健全社會組織退出機制。

其次，完善社會參與政府決策的程序。政社高效互動能縮小政府決策的信息盲區(qū)，而政社合作網(wǎng)絡(luò)成功運行的關(guān)鍵是行政權(quán)力與社會自治有機結(jié)合[35]51。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，政府需要增強“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策制定過程的透明度，聽取相關(guān)主體的意見和建議，提高公眾參與力度，做好產(chǎn)業(yè)升級的就業(yè)分流預(yù)案，加強就業(yè)培訓(xùn)和引導(dǎo)，避免因政策調(diào)適而造成大量失業(yè)等社會問題。同時，要確立政府對社會組織行動干預(yù)的權(quán)力清單，重視責(zé)任的同步配置，規(guī)范參與治理者治權(quán)的行使[36]。換言之，要細化社會組織行動負面清單，釋明其參與治理權(quán)利，避免政府隨意干預(yù)社會組織工作，以期實現(xiàn)社會組織實質(zhì)性參與政府決策。

最后，加強對社會參與政府決策的鼓勵與引導(dǎo)。政府應(yīng)將在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的角色從管理者轉(zhuǎn)向治理者，充分認識到政社協(xié)同治理的必要性和重要性，通過發(fā)揮非政府組織與公眾靈活性強、效率高等優(yōu)勢，克服政府在社會治理中能力、資源的有限性以實現(xiàn)社會共治，即通過社會參與來彌補政府在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的社會治理缺口。引導(dǎo)與鼓勵社會參與政府決策，利于保障公眾知情權(quán)，激發(fā)公眾參與社會治理的熱情，也有助于防止公權(quán)力濫用，促進協(xié)同共治良性循環(huán)，從而推動面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，逐步滿足人民對美好生活的追求。