唐紹均，王國(guó)平

(重慶大學(xué) 法學(xué)院， 重慶 400045)

一、引言

2016年1月,習(xí)近平總書(shū)記在重慶召開(kāi)的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上首次將“生態(tài)優(yōu)先”與“綠色發(fā)展”加以結(jié)合表述，提出“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路”?！吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念將生態(tài)保護(hù)放在戰(zhàn)略?xún)?yōu)先的高度，旨在統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，既為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展提供了重要生態(tài)遵循，也為我國(guó)其他區(qū)域的發(fā)展指明了方向。目前，除江西、貴州、福建、海南等省份通過(guò)建立國(guó)家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)以踐行“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念外，我國(guó)其他地方也在“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念的指引下不斷展開(kāi)探索，但各地在進(jìn)行面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中既存在諸多障礙也面臨不少誤區(qū)，亟需通過(guò)思維變革與路徑選擇以實(shí)現(xiàn)基于“生態(tài)優(yōu)先”的“綠色發(fā)展”。

二、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的實(shí)踐價(jià)值

(一)滿(mǎn)足新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

“新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)包含先進(jìn)的生態(tài)倫理、完善的生態(tài)制度、發(fā)達(dá)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)、良好的生態(tài)環(huán)境等豐富內(nèi)容”[1]，我國(guó)推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)，必須樹(shù)立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成綠色的發(fā)展方式和生活方式，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國(guó)，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全做出貢獻(xiàn)[2]。

盡管我國(guó)此前實(shí)施的協(xié)調(diào)發(fā)展政策摒棄了工業(yè)文明的“過(guò)度利用自然、征服自然，讓自然臣服于人類(lèi)”的觀念[3]，但仍未滿(mǎn)足新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)“像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境”的要求[2]22，遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的目標(biāo)，無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的需要。而“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念堅(jiān)守“以資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線為內(nèi)容”的生態(tài)底線與“發(fā)展速度保證生態(tài)文明建設(shè)需要”的發(fā)展底線[4]，能夠?qū)π聲r(shí)代生態(tài)文明建設(shè)形成“倒逼”態(tài)勢(shì)，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適具有迫切性。可見(jiàn)，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)要求。

(二)滿(mǎn)足五大發(fā)展理念貫徹的現(xiàn)實(shí)需求

創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的五大發(fā)展理念相輔相成，要求我們形成綠色價(jià)值取向，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，牢固樹(shù)立“保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的理念，更加自覺(jué)地推動(dòng)綠色發(fā)展、低碳發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)換取一時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[5]，但絕非將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)割裂，把傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)從新時(shí)代的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中剝離。

盡管我國(guó)實(shí)施的協(xié)調(diào)發(fā)展政策已取代經(jīng)濟(jì)優(yōu)先政策并取得顯著成績(jī)，但當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生不可調(diào)和的沖突時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)讓步的可能性極大，難以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“雙贏”，使得五大發(fā)展理念無(wú)法得以有效貫徹。而面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，始終把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位，即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和規(guī)模超過(guò)或者可能超過(guò)生態(tài)環(huán)境的承載能力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在著不可調(diào)和的沖突，此時(shí)應(yīng)優(yōu)先選擇生態(tài)環(huán)境保護(hù)”[6]。把五大發(fā)展理念有效貫徹到經(jīng)濟(jì)發(fā)展中來(lái)，利于經(jīng)濟(jì)持久、健康發(fā)展?？梢?jiàn)，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是貫徹五大發(fā)展理念的內(nèi)在需求。

(三)滿(mǎn)足國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求

國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)追求生產(chǎn)發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的良性互動(dòng)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，致力于建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的“兩型”社會(huì)，要求做強(qiáng)中國(guó)制造，落實(shí)新發(fā)展理念，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，以“中國(guó)制造2025”為抓手推動(dòng)制造業(yè)提質(zhì)升級(jí)，堅(jiān)決淘汰落后產(chǎn)能和工藝，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)邁向中高端，實(shí)現(xiàn)新型工業(yè)化[7]。必須明確的是，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)絕非簡(jiǎn)單增加研究開(kāi)發(fā)投入，或單純推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，或依賴(lài)“騰籠換鳥(niǎo)”等手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[8]。

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適堅(jiān)持通過(guò)提高工藝而非弱化甚至放棄制造業(yè)來(lái)保護(hù)環(huán)境，堅(jiān)持以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展著力點(diǎn)來(lái)建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，培育數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新動(dòng)能，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生態(tài)化。因此，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的“經(jīng)濟(jì)生態(tài)化”要求與國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的“提高經(jīng)濟(jì)質(zhì)量”目標(biāo)相契合，勢(shì)必對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。可見(jiàn)，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是國(guó)家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的應(yīng)有之義。

(四)滿(mǎn)足人民追求美好生活的現(xiàn)實(shí)需求

“美好生活以生態(tài)環(huán)境共生、文化理念共識(shí)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)共建、社會(huì)生活共治、民生福祉共享為內(nèi)容”[9]，新時(shí)代人民對(duì)美好生活的追求，由生存型的需要向追求高水平生活質(zhì)量的發(fā)展型和自我實(shí)現(xiàn)型的需要轉(zhuǎn)變，包括物質(zhì)、政治、精神、社會(huì)、生態(tài)、人的全面發(fā)展等多方面內(nèi)容[10]。從文化、生態(tài)、增長(zhǎng)和消費(fèi)4個(gè)維度來(lái)看美好生活，綠色文化是其時(shí)代精神，綠色生態(tài)是其自然基礎(chǔ)，綠色增長(zhǎng)是其動(dòng)力源泉，綠色消費(fèi)是其實(shí)現(xiàn)路徑[11]。然而，我國(guó)目前還未完全摒棄先污染、后治理的發(fā)展道路，未完全形成綠色發(fā)展方式，未完全改變過(guò)多依賴(lài)增加物質(zhì)資源消耗、過(guò)多依賴(lài)規(guī)模粗放擴(kuò)張的發(fā)展模式，未從根本上觸及生產(chǎn)方式和生活方式的變革，無(wú)法滿(mǎn)足人民追求美好生活的迫切需求。

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，既不犧牲生態(tài)談發(fā)展，也不擱置發(fā)展談生態(tài)，始終堅(jiān)持生態(tài)與經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌兼顧，以保證人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不降低的條件下逐步得到滿(mǎn)足。可見(jiàn)，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適是人民追求美好生活的必然要求。

三、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的現(xiàn)存障礙

(一)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易被存量“綁架”

“存量”在《財(cái)經(jīng)大辭典》中被定義為：一定時(shí)點(diǎn)上存在的變量的數(shù)值。其有時(shí)間維度，例如，人口總數(shù)是一個(gè)存量，表示在某一時(shí)點(diǎn)上(某年某月某日某一時(shí)間)的人口數(shù)[12]。顧名思義，“存量綁架”是指在某一時(shí)間段內(nèi)由投資所形成并凝結(jié)于特定產(chǎn)業(yè)中的資本含量過(guò)大而對(duì)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型造成阻礙[13]。而我國(guó)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易被存量綁架，主要表現(xiàn)為當(dāng)前鋼鐵、化工、煤炭等行業(yè)的產(chǎn)能大量過(guò)剩及對(duì)過(guò)剩產(chǎn)能的不當(dāng)處理制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易被存量綁架的主要影響是短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)下滑并造成失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，其原因有主觀和客觀兩個(gè)方面。

第一，客觀上，存量規(guī)模大導(dǎo)致“去存”影響范圍廣。改革開(kāi)放以來(lái)，先后在經(jīng)濟(jì)優(yōu)先理念、協(xié)調(diào)發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國(guó)工業(yè)快速發(fā)展，但同時(shí)造成產(chǎn)能過(guò)剩(如表1)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例失調(diào)等問(wèn)題。而面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，必然消解過(guò)剩產(chǎn)能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而可能引發(fā)失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。因此，能源型、重工業(yè)型的典型省份在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的過(guò)程中更容易被存量綁架。

第二，主觀上，地方政府對(duì)存量的認(rèn)識(shí)不足導(dǎo)致面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的政策貫徹不力。不少地方政府低估了地方傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性支撐作用，片面夸大新興產(chǎn)業(yè)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，過(guò)度強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用[14]，而未能充分挖掘傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其過(guò)剩產(chǎn)能之價(jià)值，導(dǎo)致面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適易受到規(guī)模龐大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)及其過(guò)剩產(chǎn)能的阻礙并形成惡性循環(huán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生保障和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌推進(jìn)，未能有效推進(jìn)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適。

表1 2005年以來(lái)我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的產(chǎn)業(yè)種類(lèi)

(二)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的試錯(cuò)成本憂(yōu)懼

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中已存在的過(guò)剩產(chǎn)能和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)中因過(guò)度投資而不斷產(chǎn)生的新過(guò)剩產(chǎn)能規(guī)模龐大，這既決定了面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的必然性，也意味著政策調(diào)適試錯(cuò)可能付出高昂的成本，而試錯(cuò)的制度保障不足勢(shì)必加劇地方政府及其官員對(duì)政策調(diào)適試錯(cuò)成本的憂(yōu)懼。筆者認(rèn)為，造成政府在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中試錯(cuò)成本憂(yōu)懼的原因主要包括試錯(cuò)涉及的利益牽絆多和試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制不健全兩方面。

第一，試錯(cuò)涉及的利益牽絆多導(dǎo)致試錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)成本高。由于需要改造的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)中的比重高、貢獻(xiàn)大，部分甚至是支柱產(chǎn)業(yè)，而對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的試錯(cuò)可能會(huì)造成經(jīng)濟(jì)短期不景氣，帶來(lái)失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題，甚至產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。例如，據(jù)2016年“去產(chǎn)能”導(dǎo)致的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)的失業(yè)人數(shù)估算數(shù)據(jù)顯示，僅煤炭行業(yè)去產(chǎn)能13%就可能帶來(lái)失業(yè)人數(shù)60萬(wàn)到130萬(wàn)，鋼鐵行業(yè)去產(chǎn)能8%至12%可能帶來(lái)失業(yè)人數(shù)40萬(wàn)到60萬(wàn)，而2016年落實(shí)去產(chǎn)能工作最終可能將造成直接性失業(yè)人員達(dá)150萬(wàn)到300萬(wàn)[14]125。與此同時(shí)，集中投資新產(chǎn)業(yè)等因素又造成新一輪的產(chǎn)能過(guò)剩，新舊過(guò)剩產(chǎn)能的疊加，勢(shì)必加劇地方政府及其官員在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中試錯(cuò)的經(jīng)濟(jì)成本憂(yōu)慮。

第二，試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制不健全導(dǎo)致試錯(cuò)的政治成本高。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院及地方政府已發(fā)布了大量試錯(cuò)容錯(cuò)的文件，除國(guó)務(wù)院2018年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見(jiàn)》外，深圳(2006年)、重慶(2009年)、上海(2013年)、杭州(2013年)、泰州(2014年)、溫州(2014年)、青島(2015年)、紹興(2015年)等地方政府先于國(guó)務(wù)院已發(fā)布了相關(guān)試錯(cuò)容錯(cuò)的文件，而在2016年至2018年，全國(guó)各地還掀起了制定試錯(cuò)容錯(cuò)文件的熱潮，呈現(xiàn)出東中西部“遍地開(kāi)花”且形式多樣的盛況[15]。即便如此，前述文件設(shè)計(jì)的試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制在程序規(guī)定上還存在諸多不足，不僅使試錯(cuò)結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)不可控,也使容錯(cuò)程序存在調(diào)查、取證困難[15]100，既嚴(yán)重影響了試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制的可操作性，也導(dǎo)致地方政府及其官員在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策轉(zhuǎn)型過(guò)程中試錯(cuò)的政治成本不降反升，不僅可能承擔(dān)政治責(zé)任，還可能承擔(dān)法律責(zé)任。在實(shí)踐中，因試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制不健全而造成試錯(cuò)的政治成本高，導(dǎo)致地方政府及其官員為了降低試錯(cuò)的政治成本而對(duì)中央政策未涉及的領(lǐng)域采取“不試錯(cuò)則不出錯(cuò)”的消極態(tài)度，即便對(duì)中央政策涉及的領(lǐng)域進(jìn)行試錯(cuò)也是態(tài)度極端謹(jǐn)慎，甚至不惜貽誤發(fā)展時(shí)機(jī)而抵制試錯(cuò)。

(三)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的創(chuàng)新動(dòng)力不足

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，創(chuàng)新能夠持續(xù)為面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適提供動(dòng)力，其釋放的生產(chǎn)力及創(chuàng)造出的市場(chǎng)價(jià)值能夠推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)不斷進(jìn)步，可有效避免經(jīng)濟(jì)的衰退和社會(huì)動(dòng)蕩，但我國(guó)在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中卻存在選擇性創(chuàng)新、不創(chuàng)新等創(chuàng)新動(dòng)力不足的現(xiàn)象。筆者認(rèn)為，造成這些現(xiàn)象的原因主要是創(chuàng)新保障機(jī)制不健全與創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不完備。

第一，創(chuàng)新保障機(jī)制不健全導(dǎo)致創(chuàng)新主動(dòng)性不強(qiáng)。我國(guó)目前處于改革深水區(qū)，發(fā)展面臨的困難多，多數(shù)地方政府對(duì)創(chuàng)新持觀望心理[16]。中央政府雖多次公開(kāi)提倡地方政府創(chuàng)新，但未將鼓勵(lì)創(chuàng)新的措施制度化，而地方政府也未完全將中央的鼓勵(lì)創(chuàng)新的精神貫徹落實(shí)。因此，即使個(gè)別地方政府在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中冒險(xiǎn)嘗試創(chuàng)新項(xiàng)目，仍面臨難以獲得資金和技術(shù)支持、因主管領(lǐng)導(dǎo)變更而被中途叫停、創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)得不到推廣等現(xiàn)實(shí)困難，亦無(wú)法避免因創(chuàng)新失敗而承擔(dān)政治責(zé)任和法律責(zé)任的后果。最終，會(huì)造成地方政府創(chuàng)新主動(dòng)性不強(qiáng)的局面并形成惡性循環(huán)。

第二，創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不完備導(dǎo)致創(chuàng)新積極性不高。就理論而言，地方政府及其官員實(shí)施創(chuàng)新行動(dòng)的目的是獲得行政績(jī)效：一是轄區(qū)內(nèi)公共品產(chǎn)出增加，或者說(shuō)社會(huì)福祉提高；二是地方政府及其官員獲得政治獎(jiǎng)勵(lì)或行政資源，如職位升遷、財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、被授予各類(lèi)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等[17]。但是，在我國(guó)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中，創(chuàng)新因素在地方政府及其官員的政績(jī)考核中占比不高，職務(wù)晉升對(duì)創(chuàng)新因素的考慮不夠，即創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制不完備，未能使官員從創(chuàng)新工作中獲得政治上的成就感、榮譽(yù)感以及物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，造成地方政府及其官員在政策調(diào)適中的創(chuàng)新積極性不高。

(四)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的社會(huì)參與失調(diào)

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的社會(huì)參與失調(diào)，主要是指政府在制定、實(shí)施“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策時(shí)，非政府組織、公眾等社會(huì)力量參與的力度不夠。筆者認(rèn)為，造成社會(huì)力量參與政府決策失調(diào)的原因主要包括政府未充分考慮相關(guān)主體的利益與社會(huì)組織及公眾參與不足兩方面。

第一，未充分考慮相關(guān)主體的利益導(dǎo)致決策缺乏科學(xué)性。在壓力型行政體制下，為維護(hù)政策的統(tǒng)一性，下級(jí)政府以完成上級(jí)政府分配的任務(wù)和指標(biāo)為導(dǎo)向，在決策時(shí)沒(méi)有充分考慮相關(guān)主體的利益，未能針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)相關(guān)主體在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的主動(dòng)性和積極性，難以有效實(shí)現(xiàn)企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。例如，為追求短期環(huán)境質(zhì)量改善，政府在未制定出包括預(yù)期通告、整改對(duì)象幫扶、失業(yè)人員再就業(yè)等內(nèi)容的治理方案的情況下對(duì)污染企業(yè)采取關(guān)停等“一刀切”措施[18]，直接導(dǎo)致企業(yè)遭受重大損失、失業(yè)者再就業(yè)得不到保障等更嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

第二，社會(huì)組織及公眾參與不足導(dǎo)致決策缺乏科學(xué)性。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中，有的地方存在“閉門(mén)造車(chē)”或者“一言堂”的現(xiàn)象，導(dǎo)致社會(huì)參與流于形式，難以實(shí)現(xiàn)“系統(tǒng)的要素、整體及系統(tǒng)外部相互之間存在的有序協(xié)作能使整個(gè)系統(tǒng)創(chuàng)造出新的能量,從而獲得單一個(gè)體相加所無(wú)法達(dá)到的效果”[19]的協(xié)同效應(yīng)。例如，在進(jìn)行重大決策聽(tīng)證中專(zhuān)門(mén)安排與其主張相同的社會(huì)代表參與，即所謂的“托兒”，形成“各方利益代表均支持政府決策”的假象，而真正代表更廣泛、更復(fù)雜利益的社會(huì)組織及公眾卻未能發(fā)聲，最終導(dǎo)致決策缺乏科學(xué)性，“碎片化”治理突出而治理合力發(fā)揮不足，難以有效推進(jìn)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適。

四、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的思維變革

(一)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的思維誤區(qū)

1.“一刀切”思維

“一刀切”是指為保護(hù)一方利益而不尊重和維護(hù)其他各方利益的處理問(wèn)題方式?！耙坏肚小彼季S在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的實(shí)踐中具體表現(xiàn)為無(wú)明確計(jì)劃的盲目關(guān)停廠礦企業(yè)、沒(méi)有替代方案的頻繁限行、違背客觀規(guī)律和群眾意愿的強(qiáng)制推行生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、違背“宜氣則氣、宜電則電、宜煤則煤”取暖原則而禁止散戶(hù)燒煤等。經(jīng)濟(jì)治理中的“一刀切”，無(wú)法完全解決就業(yè)、消費(fèi)、分配等領(lǐng)域中可能影響社會(huì)穩(wěn)定的問(wèn)題。以就業(yè)領(lǐng)域?yàn)槔?，因?yàn)椤爱a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整對(duì)勞動(dòng)力層次要求的提高并不絕對(duì)意味著對(duì)勞動(dòng)力的需求增長(zhǎng)”[20]，所以為快速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)而在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)“一刀切”，勢(shì)必造成傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員大量失業(yè)。而環(huán)境治理中的“一刀切”，即地方政府壓倒性地維護(hù)中央環(huán)境政策的統(tǒng)一性，導(dǎo)致地方的實(shí)際問(wèn)題得不到實(shí)質(zhì)性解決。生態(tài)環(huán)境部在2018年5月發(fā)布了《禁止環(huán)?！耙坏肚小惫ぷ饕庖?jiàn)》，這足以說(shuō)明“一刀切”問(wèn)題在我國(guó)環(huán)境治理中的嚴(yán)峻性。

2.跟風(fēng)思維

跟風(fēng)是指在某樣?xùn)|西或某種行為突然盛行時(shí)，未充分考慮自身的需要，盲目模仿、跟隨潮流。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中，跟風(fēng)思維主要表現(xiàn)在盲目“發(fā)展”上。第一，問(wèn)題意識(shí)缺乏，盲目復(fù)制“成功”經(jīng)驗(yàn)。為在短期取得顯著政績(jī)，地方政府照抄照搬“成功經(jīng)驗(yàn)”，未從經(jīng)濟(jì)、自然、人文等方面對(duì)新項(xiàng)目的可行性予以充分論證，造成地區(qū)間產(chǎn)業(yè)的同質(zhì)化，導(dǎo)致大量財(cái)政資源的浪費(fèi)，違背供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革精神。第二，政績(jī)心理扭曲，陷入“規(guī)模崇拜癥”。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的過(guò)程中，有的地方官員急于在任期內(nèi)拿出政績(jī)，密集批復(fù)重大工程項(xiàng)目，地方之間形成攀比，最終損耗大量社會(huì)公共資源，貶損政府公信力，阻礙面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適進(jìn)程。

3.形式主義思維

形式主義是指注重表面超過(guò)內(nèi)容,注重形式超過(guò)實(shí)效的思想和行為。形式主義思維在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的過(guò)程中主要表現(xiàn)為脫離群眾、脫離實(shí)際。例如，原江西省委書(shū)記蘇榮，為追求所謂的“全國(guó)第一”，高壓強(qiáng)推“造綠工程”，使當(dāng)?shù)劐e(cuò)失發(fā)展良機(jī)而造成重大損失[21]，是形式主義的典型例證之一。此外，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查中不斷有地方政府(吉林白城市、青海海東市、寧夏靈武市、云南瀘西縣和建水縣、四川廣漢市等)被指出通過(guò)弄虛作假經(jīng)濟(jì)指標(biāo)給經(jīng)濟(jì)總量和發(fā)展速度“注水”以期蒙混過(guò)關(guān)；在環(huán)境污染整治過(guò)程中有的地方政府為應(yīng)付中央環(huán)保督察組而突擊關(guān)停污染企業(yè)但事后放任其照常生產(chǎn)；針對(duì)中央環(huán)保督察組指出的問(wèn)題，有的地方政府未能提出具有可行性的整改方案，而是照抄照搬其他地方的方案[22]。中共中央辦公廳在2019年3月印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，可證實(shí)我國(guó)當(dāng)前面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中形式主義問(wèn)題的嚴(yán)峻性。

(二)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的思維重塑

1.立足當(dāng)前與謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)兼顧

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適亟需立足當(dāng)前與謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)兼顧，進(jìn)一步而言，就是既要支持鋼鐵、煤炭、石油、有色金屬以及機(jī)械等產(chǎn)業(yè)環(huán)保、高效、集約發(fā)展，又要鼓勵(lì)核能、天然氣、信息產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)以及環(huán)境保護(hù)和綜合利用等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大力培育和扶持新能源、人工智能等極具潛力的產(chǎn)業(yè)。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、構(gòu)建清潔高效能源體系、發(fā)展綠色交通體系以?xún)?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，既要立足國(guó)情——我國(guó)地域遼闊、人口眾多、能源需求量大，鋼鐵、有色金屬、石化化工等產(chǎn)業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)中的特殊地位，又要著眼于能源升級(jí)的緊迫性與以智能產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)崛起的必然性，為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展培育新動(dòng)能。

在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中做到立足當(dāng)前與謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)兼顧具有時(shí)代的應(yīng)然性。第一，生態(tài)環(huán)境的整體性決定面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適必須顧及社會(huì)發(fā)展的不同階段，從社會(huì)發(fā)展的不同方面綜合推進(jìn)，不可偏廢。第二，人民對(duì)美好生活的追求必須通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而具有壓倒性地位的實(shí)體經(jīng)濟(jì)又以制造業(yè)為核心。制造業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石和技術(shù)創(chuàng)新的重要載體，工業(yè)是提升資源能源利用效率、改善生態(tài)環(huán)境的技術(shù)提供部門(mén)和實(shí)踐部門(mén)[23]。面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適仍需要并將長(zhǎng)期需要追求以工業(yè)制造業(yè)為核心的實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

2.連續(xù)性與創(chuàng)新性并重

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適亟需連續(xù)性與創(chuàng)新性并重，是指在先前政策的基礎(chǔ)上，以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念為指導(dǎo)，對(duì)政策及時(shí)做出針對(duì)性調(diào)整，創(chuàng)新性地解決發(fā)展遇到的新問(wèn)題，以促進(jìn)生態(tài)水平提高、環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展綠色化。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，已有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)以及區(qū)域污染治理政策是政策調(diào)適的基礎(chǔ)，生態(tài)破壞、環(huán)境污染等是政策調(diào)適必須回應(yīng)的棘手問(wèn)題，而持續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、清潔低碳高效能源體系構(gòu)建、綠色交通體系發(fā)展、環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策完善、基礎(chǔ)建設(shè)能力加強(qiáng)則是政策調(diào)適的主要內(nèi)容。

從地方政府自身的角度和企業(yè)角度看，堅(jiān)持連續(xù)性與創(chuàng)新性并重有重要的價(jià)值。連續(xù)性是可持續(xù)發(fā)展的必要條件，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適堅(jiān)持連續(xù)性能夠減少經(jīng)濟(jì)震蕩，為企業(yè)節(jié)約成本，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)增強(qiáng)地方政府公信力。創(chuàng)新性是發(fā)展的源動(dòng)力，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，堅(jiān)持創(chuàng)新利于克服政府傳統(tǒng)管理思維的弊端，能夠避免地方政府的“一刀切”管理行為而突出其社會(huì)服務(wù)作用。堅(jiān)持連續(xù)性與創(chuàng)新性并重，能整合政府內(nèi)、外部資源[24]，充分發(fā)揮治理合力，有效推進(jìn)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適。

3.統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)結(jié)合

面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適亟需統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)結(jié)合，是指既要注重發(fā)展的整體性，重視綠色發(fā)展的全面性，使發(fā)展?jié)摿δ軌虻玫阶畲笙薅劝l(fā)揮，又要突出新興產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)這個(gè)重點(diǎn)，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)、行業(yè)優(yōu)勢(shì)，做到精準(zhǔn)培育而非“大水漫灌”。

在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適過(guò)程中堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)結(jié)合是我國(guó)國(guó)情的必然要求。第一，我國(guó)人口基數(shù)大，地區(qū)間、行業(yè)間發(fā)展差異大。我國(guó)龐大的人口對(duì)于能源資源的需求巨大，過(guò)度依賴(lài)進(jìn)口將產(chǎn)生安全風(fēng)險(xiǎn)，所以面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適必須立足于國(guó)情，統(tǒng)籌自身資源稟賦優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)條件把生產(chǎn)的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等負(fù)面影響降到最低而提高行業(yè)清潔生產(chǎn)的能力。同時(shí)，行業(yè)、地區(qū)的差異也決定面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適必須增強(qiáng)整體性和協(xié)調(diào)性。第二，我國(guó)亟需掌握發(fā)展主動(dòng)性，增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。以人工智能產(chǎn)業(yè)為例，由于以人工智能為代表的新興產(chǎn)業(yè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、環(huán)境影響小等優(yōu)勢(shì)，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的推進(jìn)離不開(kāi)人工智能等新興產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，因此我國(guó)應(yīng)在堅(jiān)持提高以工業(yè)制造業(yè)為核心的實(shí)體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的基礎(chǔ)上，把以人工智能為代表的新興產(chǎn)業(yè)培育成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。

五、面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的路徑選擇

(一)貫徹“去存求增”原則

“去存求增”是指將不利于或者阻礙事物進(jìn)化、革新的低效動(dòng)能儲(chǔ)備予以轉(zhuǎn)化或者淘汰，以增加推動(dòng)事物進(jìn)化、革新的高效動(dòng)能[25]。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中貫徹“去存求增”原則，就是做好“去存”可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陣痛的心理準(zhǔn)備，挖掘存量的潛在價(jià)值，提高“存轉(zhuǎn)增”效率，同時(shí)充分論證并理性投資新產(chǎn)業(yè)，避免過(guò)度投資而重蹈被存量綁架的覆轍。

首先，正視“去存”負(fù)面影響以緩解“去存”憂(yōu)慮。面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的“去存”有其正當(dāng)性，具言之，“去存”是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)所要求的，是過(guò)剩產(chǎn)能規(guī)模大、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、資源短缺等現(xiàn)狀決定的。而政策調(diào)適中“去存”帶來(lái)負(fù)面影響又有其必然性：一方面，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)勞動(dòng)力素質(zhì)的要求提高造成結(jié)構(gòu)性失業(yè)；另一方面，“在生產(chǎn)技術(shù)還未完全或者大部分實(shí)現(xiàn)機(jī)械化時(shí)，人口流動(dòng)制度的壁壘與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要使得流入城市的新移民大量減少，勞動(dòng)力的減少限制了全要素生產(chǎn)率的提高”[26]。但是，政府能夠通過(guò)宏觀調(diào)控來(lái)緩解“去存”的負(fù)面影響。

其次，充分挖掘存量?jī)r(jià)值以提高“存轉(zhuǎn)增”效率?！叭ゴ妗辈⒎侵苯訏仐壟f動(dòng)能，而是以“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念最大化改造舊動(dòng)能以增加其含金量或附加值，只有無(wú)法改造或改造成本過(guò)高的舊動(dòng)能才予以淘汰。具言之，全面評(píng)估傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中成本高、資源消耗大、對(duì)生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響顯著的產(chǎn)業(yè)的價(jià)值，通過(guò)大量改造和部分淘汰，為經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率高、資源消耗量少、對(duì)生態(tài)環(huán)境影響小的產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步布局釋放空間。通過(guò)充分挖掘存量?jī)r(jià)值以提高面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中“存轉(zhuǎn)增”的效率，打破“存量綁架”困局，落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，最終達(dá)到“減少無(wú)效和低端供給，擴(kuò)大有效和中高端供給,增強(qiáng)供給結(jié)構(gòu)對(duì)需求結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性,提高全要素生產(chǎn)率”[27]的目的。

(二)確立“試錯(cuò)權(quán)”制度

“試錯(cuò)權(quán)”是指對(duì)改革創(chuàng)新未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)但勤勉盡責(zé)、未牟取私利的領(lǐng)導(dǎo)干部，不作負(fù)面評(píng)價(jià)，免除相關(guān)責(zé)任[28]?！霸囧e(cuò)權(quán)”制度是關(guān)于鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)、寬容失敗以及責(zé)任豁免的制度，旨在“給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，營(yíng)造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”[29]?！霸囧e(cuò)權(quán)”制度的確立，應(yīng)當(dāng)在明確“試錯(cuò)權(quán)”內(nèi)容的基礎(chǔ)上，健全試錯(cuò)認(rèn)定與評(píng)價(jià)機(jī)制。

首先，明確“試錯(cuò)權(quán)”內(nèi)容。試錯(cuò)是生物機(jī)體適應(yīng)社會(huì)的過(guò)程所采取的方法[30]，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的改革創(chuàng)新亦無(wú)法避免試錯(cuò)。賦予領(lǐng)導(dǎo)干部“試錯(cuò)權(quán)”，絕非為其違紀(jì)違法行為提供保護(hù)傘，絕非允許以試錯(cuò)的名義亂作為，甚至濫用公共權(quán)力、浪費(fèi)公共資源而大興政績(jī)工程、形象工程。換言之，紀(jì)律是“試錯(cuò)權(quán)”的紅線，法律是“試錯(cuò)權(quán)”的底線[31]，面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的試錯(cuò)，都要依法依規(guī)進(jìn)行。同時(shí)，通過(guò)試錯(cuò)備案制度保證試錯(cuò)過(guò)程可控，緩解地方政府的經(jīng)濟(jì)憂(yōu)慮和政治負(fù)擔(dān)。

其次，健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。在明確“試錯(cuò)權(quán)”內(nèi)容的前提下，相關(guān)部門(mén)應(yīng)該結(jié)合試錯(cuò)問(wèn)題的性質(zhì)、影響等客觀條件以及試錯(cuò)主體的動(dòng)機(jī)、態(tài)度等主觀條件進(jìn)行綜合研判，準(zhǔn)確把握法律底線、紀(jì)律紅線和政策界限，寬容干部在改革創(chuàng)新中的失誤，指導(dǎo)其從中汲取教訓(xùn)，并客觀公正地對(duì)其考核考察、選拔任用。通過(guò)把鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)、允許試錯(cuò)、寬容失敗等精神貫穿于面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，擠壓懶政、怠政生存空間，為敢作為的領(lǐng)導(dǎo)干部提供堅(jiān)強(qiáng)的后盾，避免“多干多出事，少干少出事，不干不出事”的惡性循環(huán)，充分發(fā)揮“試錯(cuò)權(quán)”制度在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的價(jià)值。

(三)完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制

在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，創(chuàng)新激勵(lì)是指為改善公共事務(wù)管理質(zhì)量、提高公共事務(wù)治理效率，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部積極改革創(chuàng)新而采取的一系列具有體系性的激勵(lì)措施。創(chuàng)新激勵(lì)包括以現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)為主的物質(zhì)激勵(lì)以及以政治晉升優(yōu)先考慮、向社會(huì)公開(kāi)創(chuàng)新事跡、推廣創(chuàng)新成果為主的精神激勵(lì)。為改變面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中創(chuàng)新動(dòng)力不足的局面，應(yīng)從創(chuàng)新責(zé)任豁免機(jī)制與創(chuàng)新激勵(lì)力度兩方面來(lái)完善創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制。

首先，健全創(chuàng)新責(zé)任豁免機(jī)制。創(chuàng)新行為的制度化激勵(lì)機(jī)制已經(jīng)成為影響政府創(chuàng)新項(xiàng)目可持續(xù)性的重要因素[32]，作為該機(jī)制組成部分的創(chuàng)新責(zé)任豁免機(jī)制業(yè)已成為激勵(lì)地方政府及其官員在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策轉(zhuǎn)型過(guò)程中敢于創(chuàng)新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。創(chuàng)新責(zé)任豁免機(jī)制的健全亟需結(jié)合創(chuàng)新者的主觀動(dòng)機(jī)以及創(chuàng)新行為的客觀條件，明確規(guī)定“在面向‘生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展’的政策轉(zhuǎn)型過(guò)程中，對(duì)地方政府及其官員立足當(dāng)?shù)貙?shí)際并經(jīng)過(guò)充分論證但確因不可控因素而失敗的創(chuàng)新行為，不予追究政治責(zé)任”，排除地方政府及其官員在改革創(chuàng)新過(guò)程中的政治風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，創(chuàng)新責(zé)任豁免機(jī)制的健全還需對(duì)以謀取私利為目的、脫離發(fā)展實(shí)際、浪費(fèi)公共資源的虛假創(chuàng)新行為予以紀(jì)律處分甚至法律制裁，迫使地方政府及其官員堅(jiān)守創(chuàng)新的紀(jì)律紅線與法律底線。

其次，增強(qiáng)創(chuàng)新激勵(lì)力度。創(chuàng)新激勵(lì)制度的完善能大幅度提高創(chuàng)新發(fā)生的可能性、增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展的持續(xù)性。政府應(yīng)當(dāng)從上至下鼓勵(lì)創(chuàng)新，組織創(chuàng)新意識(shí)與能力培訓(xùn)，為敢創(chuàng)新、有能力創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)干部提供創(chuàng)新平臺(tái)，提供經(jīng)費(fèi)、技術(shù)、信息等物質(zhì)保證。同時(shí)，將創(chuàng)新項(xiàng)目納入黨政考核內(nèi)容，舉行創(chuàng)新項(xiàng)目評(píng)比，給予記功以及職務(wù)晉升優(yōu)先考慮等政治獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)在行政系統(tǒng)以及社會(huì)上公開(kāi)創(chuàng)新事跡，增加創(chuàng)新者的政治成就感和社會(huì)榮譽(yù)感。最關(guān)鍵的是，要善于總結(jié)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中不同階段的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于能夠有效提高公共服務(wù)質(zhì)量和公共治理水平、明顯推動(dòng)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適的經(jīng)驗(yàn)，要通過(guò)媒體、府際交流甚至推選創(chuàng)新形象代言人等方式積極推廣，以扭轉(zhuǎn)創(chuàng)新動(dòng)力不足的局面，保證創(chuàng)新的可持續(xù)并形成良性循環(huán)。

(四)構(gòu)建協(xié)同共治模式

協(xié)同共治是指為彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈，向社會(huì)提供更好的公共服務(wù)，在政府負(fù)責(zé)的前提下，發(fā)揮社會(huì)組織的民間性、自治性、志愿性等優(yōu)勢(shì)，使得兩者目標(biāo)一致、互相依托、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、職能協(xié)同[33]。協(xié)同共治的主體包括政府和組織而未包含個(gè)人，原因在于“實(shí)踐層面上個(gè)人的治理意志往往借助于集體的形式展開(kāi)，以組織化為其行為中介”[34]?；饷嫦颉吧鷳B(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中社會(huì)參與失調(diào)的問(wèn)題，有效發(fā)揮政府與社會(huì)共同治理的合力，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織實(shí)質(zhì)性參與政府決策。

首先，優(yōu)化非政府組織培育體系。政府的正視是非政府組織獲得良好發(fā)展的前提，是協(xié)同共治成效顯著的決定因素。只有被給予恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)地位，非政府組織才能在社會(huì)治理中獲得行動(dòng)依據(jù)和生存資源，才能在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中擁有廣闊的活動(dòng)空間[35]。具言之，政府要為非政府組織營(yíng)造良好的成長(zhǎng)環(huán)境，為其發(fā)展壯大提供包括但不限于資金支持、工作培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、組織建設(shè)等物質(zhì)保障，同時(shí)完善社會(huì)組織守信激勵(lì)和失信懲戒制度，健全社會(huì)組織退出機(jī)制。

其次，完善社會(huì)參與政府決策的程序。政社高效互動(dòng)能縮小政府決策的信息盲區(qū)，而政社合作網(wǎng)絡(luò)成功運(yùn)行的關(guān)鍵是行政權(quán)力與社會(huì)自治有機(jī)結(jié)合[35]51。在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中，政府需要增強(qiáng)“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策制定過(guò)程的透明度，聽(tīng)取相關(guān)主體的意見(jiàn)和建議，提高公眾參與力度，做好產(chǎn)業(yè)升級(jí)的就業(yè)分流預(yù)案，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)和引導(dǎo)，避免因政策調(diào)適而造成大量失業(yè)等社會(huì)問(wèn)題。同時(shí)，要確立政府對(duì)社會(huì)組織行動(dòng)干預(yù)的權(quán)力清單，重視責(zé)任的同步配置，規(guī)范參與治理者治權(quán)的行使[36]。換言之，要細(xì)化社會(huì)組織行動(dòng)負(fù)面清單，釋明其參與治理權(quán)利，避免政府隨意干預(yù)社會(huì)組織工作，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織實(shí)質(zhì)性參與政府決策。

最后，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)參與政府決策的鼓勵(lì)與引導(dǎo)。政府應(yīng)將在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的角色從管理者轉(zhuǎn)向治理者，充分認(rèn)識(shí)到政社協(xié)同治理的必要性和重要性，通過(guò)發(fā)揮非政府組織與公眾靈活性強(qiáng)、效率高等優(yōu)勢(shì)，克服政府在社會(huì)治理中能力、資源的有限性以實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治，即通過(guò)社會(huì)參與來(lái)彌補(bǔ)政府在面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適中的社會(huì)治理缺口。引導(dǎo)與鼓勵(lì)社會(huì)參與政府決策，利于保障公眾知情權(quán)，激發(fā)公眾參與社會(huì)治理的熱情，也有助于防止公權(quán)力濫用，促進(jìn)協(xié)同共治良性循環(huán)，從而推動(dòng)面向“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”政策調(diào)適，逐步滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的追求。