孫 軒

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 公共管理與人力資源研究所，北京 100010)

一、資源型城市推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型是全球性趨勢(shì)

(一)市場(chǎng)波動(dòng)導(dǎo)致資源型城市擺脫資源依賴(lài)的訴求加強(qiáng)

受市場(chǎng)波動(dòng)影響，資源型城市擺脫資源依賴(lài)的訴求較強(qiáng)。西方國(guó)家推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的時(shí)間較早，由于全球和本地資源市場(chǎng)的蕭條表現(xiàn)，德國(guó)、美國(guó)、日本分別在20世紀(jì)的60年代、70年代、80年代開(kāi)始推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。21世紀(jì)以來(lái)，全球資源市場(chǎng)隨世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了一輪“蕭條—繁榮—蕭條”的波形周期，近幾年以來(lái)資源價(jià)格有所恢復(fù)，但總體上還處于逐步下行的調(diào)整期。受市場(chǎng)影響，加拿大薩德伯里、美國(guó)內(nèi)華達(dá)州多座資源型城市在本輪周期中表現(xiàn)低迷，更多資源型城市擺脫資源依賴(lài)的步伐加速。從全球資源型城市的發(fā)展定位調(diào)整來(lái)看(見(jiàn)表1)，基本達(dá)成了“以資源起家，但不再靠其發(fā)展”的共識(shí)。

(二)資源枯竭倒逼資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

受資源開(kāi)發(fā)階段影響，資源枯竭倒逼資源型城市轉(zhuǎn)型。全球資源型城市大部分是“因礦成市”，早期城市的所有產(chǎn)業(yè)都依附于、服務(wù)于資源產(chǎn)業(yè)，一旦資源枯竭，則一損俱損，百業(yè)蕭條?？陀^上看，雖然技術(shù)進(jìn)步能提高資源采集效率，但無(wú)論技術(shù)進(jìn)步到何種地步，對(duì)資源的開(kāi)發(fā)都勢(shì)必會(huì)進(jìn)入末期。因?yàn)楫?dāng)資源的累計(jì)產(chǎn)出量達(dá)到總儲(chǔ)備量的七成時(shí)，資源型城市就進(jìn)入資源枯竭階段[1]。進(jìn)入資源枯竭階段的資源型城市，其轉(zhuǎn)型核心是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，資源城市的可持續(xù)發(fā)展就是一句空話。因資源枯竭倒逼資源型城市轉(zhuǎn)型的典型案例較多，有吉隆坡錫礦枯竭倒逼城市轉(zhuǎn)型的成功案例；也有資源枯竭倒逼城市轉(zhuǎn)型失敗，最后導(dǎo)致城市消亡的案例，比如澳大利亞的惠特農(nóng)市、美國(guó)俄克拉荷馬州的皮丘市、美國(guó)賓夕法尼亞州的森特勒利亞市等。從全球歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在進(jìn)入資源枯竭期前就推動(dòng)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是避免城市走向消亡的關(guān)鍵。

表1 世界典型資源型城市發(fā)展轉(zhuǎn)型情況

(三)生態(tài)破壞的負(fù)面影響加速資源型城市綠色轉(zhuǎn)型

受資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞影響，資源型城市綠色轉(zhuǎn)型步伐加快。資源開(kāi)發(fā)活動(dòng)給資源型城市帶來(lái)財(cái)富和發(fā)展活力的同時(shí)，也不可避免地導(dǎo)致了各類(lèi)生態(tài)破壞現(xiàn)象，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾突出。城市歷史中早期形成的資源型城市為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，對(duì)資源進(jìn)行掠奪式開(kāi)發(fā)，缺乏生態(tài)恢復(fù)的保護(hù)規(guī)劃及治理機(jī)制，長(zhǎng)期積累的結(jié)果就是環(huán)境質(zhì)量惡化由量變發(fā)展到質(zhì)變，嚴(yán)重威脅到人類(lèi)的生存。比如南非豪登省、姆普馬蘭加省、西北省和自由州等地的城市，由于在礦業(yè)開(kāi)采中忽略了生態(tài)保護(hù)，大量污染排放流入地下，出現(xiàn)嚴(yán)重酸性礦井水等一系列問(wèn)題。當(dāng)前，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的資源型城市都把改善生態(tài)環(huán)境作為重要工作，但路徑不同。德國(guó)魯爾區(qū)通過(guò)大幅度削弱資源產(chǎn)業(yè)和重工業(yè)占比，積極發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和資源友好型產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)資源型經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后的城市生態(tài)環(huán)境逐步趨好；日本的北九州、夕張等典型資源型城市則是通過(guò)不斷提高循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，大幅度降低資源產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的污染，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境的根本改善。

(四)新發(fā)展理念引領(lǐng)城市發(fā)展觀念轉(zhuǎn)變

城市發(fā)展理念革新，引領(lǐng)資源型城市發(fā)展觀念開(kāi)始轉(zhuǎn)變。全球城市發(fā)展回歸“以人為本”，進(jìn)入強(qiáng)調(diào)人居環(huán)境建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展的階段。從2015年開(kāi)始，北美、歐洲等發(fā)達(dá)國(guó)家的資源型城市相繼更新了城市發(fā)展總體戰(zhàn)略，城市治理的目標(biāo)和理念等多方面發(fā)生了重要變化。在這些國(guó)外資源型城市未來(lái)發(fā)展的設(shè)想中，均提出了要通過(guò)政策法規(guī)和財(cái)政手段調(diào)節(jié)，進(jìn)一步把對(duì)資源行業(yè)的發(fā)展支持轉(zhuǎn)移到居民服務(wù)的領(lǐng)域上。新冠疫情爆發(fā)后，世界范圍內(nèi)各大城市在疫情壓力測(cè)試下暴露出一系列問(wèn)題。因?yàn)橘Y源型城市人口密度高，產(chǎn)業(yè)集聚度高，空間功能復(fù)合程度高，在安全建設(shè)中比一般城市面臨更大壓力，所以資源型城市建設(shè)安全韌性城市(Resilient City)等議題也成為了疫情背景下的焦點(diǎn)問(wèn)題。

(五)新技術(shù)提升資源型城市轉(zhuǎn)型水平

新技術(shù)在推動(dòng)資源型城市轉(zhuǎn)型中起到的作用有所提升。從國(guó)外先進(jìn)實(shí)踐來(lái)看，數(shù)字技術(shù)在資源型產(chǎn)業(yè)中的創(chuàng)新和應(yīng)用備受矚目，其中最受關(guān)注的新技術(shù)是人工智能、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)和機(jī)器人等。以人工智能和機(jī)器人技術(shù)的應(yīng)用為例，其能有效提升資源型產(chǎn)業(yè)的安全性問(wèn)題。世界一些先進(jìn)資源型城市通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備應(yīng)用、實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)和圖像監(jiān)控等技術(shù)手段，全面提升了整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)生活管理水平。

二、我國(guó)資源型城市推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型面臨的新形勢(shì)與難點(diǎn)

(一)新形勢(shì)

我國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型已取得多方面進(jìn)展，根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委的數(shù)據(jù)顯示，黨的十八大以來(lái)，全國(guó)262個(gè)資源型城市地區(qū)生產(chǎn)總值由15.7萬(wàn)億元增加到26.8萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)6%。采礦業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重從12.8%降至5.5%，服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重從32%增加到46.2%。資源型地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)村居民人均純收入年均增速均超過(guò)8%，累計(jì)改造棚戶(hù)區(qū)近18億平方米，集中連片棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)全面完成。與此同時(shí)，資源型地區(qū)的生態(tài)環(huán)境穩(wěn)步恢復(fù)。各類(lèi)歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理率由28%提升至56.8%。單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2012年下降20%，節(jié)能減排成效明顯。進(jìn)入“十四五”時(shí)期，資源型城市工作的形勢(shì)較前段發(fā)生深刻改變，在取得成就的基礎(chǔ)上，仍面對(duì)推動(dòng)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展、開(kāi)展“雙碳”工作、制度機(jī)制改革攻堅(jiān)等新課題。

“十四五”時(shí)期，國(guó)家將大力推動(dòng)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。2021年9月，國(guó)務(wù)院就國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、自然資源部關(guān)于推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案的請(qǐng)示作出批復(fù)，原則同意《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實(shí)施方案》[2]。規(guī)劃綱要明確指出要“推動(dòng)資源型地區(qū)可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)和轉(zhuǎn)型創(chuàng)新試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，實(shí)施采煤沉陷區(qū)綜合治理和獨(dú)立工礦區(qū)改造提升工程”。與此同時(shí)，要求堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全，推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，著力激發(fā)創(chuàng)新活力，著力完善體制機(jī)制，著力夯實(shí)轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)，著力補(bǔ)齊民生短板，加快形成內(nèi)生動(dòng)力強(qiáng)勁、人民生活幸福、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的高質(zhì)量發(fā)展新局面。從推動(dòng)資源型城市可持續(xù)發(fā)展到推進(jìn)資源型區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，這些都是國(guó)家著眼于全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著下一階段發(fā)展將依托眾多資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的成就和基礎(chǔ)，以點(diǎn)帶面推動(dòng)整個(gè)資源型區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，比如規(guī)劃綱要提出的山西省國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)和能源革命綜合改革試點(diǎn)等。

“碳達(dá)峰、碳中和”給資源型城市綠色轉(zhuǎn)型帶來(lái)新動(dòng)力?！笆奈濉币?guī)劃首次明確了我國(guó)實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”的時(shí)間表和路線圖，提出“落實(shí)2030年應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動(dòng)方案，努力爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和”的要求。為實(shí)現(xiàn)“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)，資源型城市在新發(fā)展階段需要進(jìn)一步加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、用能結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深度轉(zhuǎn)型。我國(guó)自加入《巴黎協(xié)定》以來(lái)，通過(guò)創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，在節(jié)能減排和能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)改善方面都取得明顯成效，2019年的碳排放強(qiáng)度比2005年下降48.1%，提前完成了2015年提出的下降40%～45%的目標(biāo)，新能源裝機(jī)規(guī)模居世界首位，清潔能源消費(fèi)占比已達(dá)23.4%。從中長(zhǎng)期來(lái)看，資源型城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，而國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及國(guó)內(nèi)典型做法顯示，資源型城市轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是以降碳為主線。未來(lái)，支持我國(guó)城市低碳化發(fā)展的區(qū)域碳排放權(quán)交易、綠電產(chǎn)品和綠證交易、碳金融服務(wù)等市場(chǎng)將持續(xù)發(fā)展壯大。

表2 近期部分資源型城市促進(jìn)低碳發(fā)展的最新措施

(二)轉(zhuǎn)型難點(diǎn)

注：表為作者自制資料來(lái)源：各市年度統(tǒng)計(jì)公報(bào)圖1 2020年我國(guó)典型資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)比

“碳達(dá)峰、碳中和”也給資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來(lái)壓力。在今年各地兩會(huì)中，“碳達(dá)峰、碳中和”成為各地政府工作報(bào)告的高頻詞，已有多個(gè)城市提出研究編制碳達(dá)峰行動(dòng)方案，不少城市還提出要率先實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)。根據(jù)觀察，提出提前碳達(dá)峰的城市大多已經(jīng)基本轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，相比之下，由于資源型城市工業(yè)比例高(見(jiàn)圖1)、能源結(jié)構(gòu)偏煤，客觀上還存在大幅度降碳的壓力?！笆奈濉睍r(shí)期，不少資源型城市還將持續(xù)發(fā)展壯大，在工業(yè)形成穩(wěn)定規(guī)模前，還看不到確切碳排放峰值。從當(dāng)前時(shí)間到碳達(dá)峰時(shí)間節(jié)點(diǎn)還有9年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰還需要做出艱苦努力，然后才能考慮碳中和。在資源型城市的低碳轉(zhuǎn)型過(guò)程中必然會(huì)伴隨一些社會(huì)問(wèn)題和挑戰(zhàn)，涉及資源企業(yè)轉(zhuǎn)型、失業(yè)人員安置、社會(huì)保障等多方面。其中，涉及石化產(chǎn)業(yè)的資源型城市面臨的“雙碳”工作壓力更大[3]?？刂茰厥覛怏w的主要目標(biāo)是降低二氧化碳排放量。石化產(chǎn)業(yè)屬資源型和能源型產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)品的生產(chǎn)主要以石油、天然氣、煤炭等化石資源為原料，生產(chǎn)過(guò)程必會(huì)伴有二氧化碳排放。但石化產(chǎn)業(yè)又是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和老百姓的衣食住行，其化工新材料、專(zhuān)用化學(xué)品、高端纖維材料和高端膜材料等都為電子電氣、軌道交通、5G等高端制造業(yè)以及航空航天、國(guó)防軍工等戰(zhàn)略領(lǐng)域提供重要配套。所以，以石化為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型城市必須處理好與“碳達(dá)峰、碳中和”的關(guān)系，既要保障產(chǎn)業(yè)支撐作用，又要為“碳達(dá)峰、碳中和”作出積極貢獻(xiàn)。

資源型城市綠色轉(zhuǎn)型面對(duì)更多機(jī)制性阻礙。首先是資源產(chǎn)業(yè)與接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)如何協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。從我國(guó)資源型城市的普遍發(fā)展規(guī)律來(lái)看，資源產(chǎn)業(yè)對(duì)所在區(qū)域內(nèi)的生產(chǎn)要素形成了強(qiáng)大的吸納效應(yīng)，資源型區(qū)域鎖定在資源的開(kāi)采、加工、服務(wù)部門(mén)，陷入“資源優(yōu)勢(shì)陷阱”。同時(shí)，這種產(chǎn)業(yè)的自強(qiáng)機(jī)制還制約了非資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，當(dāng)前東北三省、中西部地區(qū)的一些資源型城市仍難以解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一、對(duì)資源依賴(lài)性較強(qiáng)等問(wèn)題。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)市等中小型資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的質(zhì)量較低，其服務(wù)業(yè)的發(fā)展，主要是依賴(lài)于資源產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。這就會(huì)帶來(lái)一定風(fēng)險(xiǎn)，如資源市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)較大下行波動(dòng)時(shí)，會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系造成不利影響。其次是資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、治理如何同步開(kāi)展和形成長(zhǎng)效機(jī)制的問(wèn)題，這是改變先污染后治理傳統(tǒng)發(fā)展方式的關(guān)鍵。最后是在資源型城市綠色轉(zhuǎn)型中市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用不夠的問(wèn)題。大中型國(guó)有企業(yè)在傳統(tǒng)資源型城市的市場(chǎng)中的影響力巨大，國(guó)有企業(yè)改革不夠是資源產(chǎn)業(yè)與城市產(chǎn)業(yè)存在割裂、國(guó)有企業(yè)與當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)和各行業(yè)發(fā)展缺乏協(xié)作的重要原因。

資源型城市推動(dòng)轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)還比較薄弱。在資源型城市的四類(lèi)劃分中(1)2013年印發(fā)的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》中提出，根據(jù)資源保障能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展能力對(duì)資源型城市進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)，將我國(guó)資源型城市劃分為成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型和再生型四種類(lèi)型。，成熟型和衰退型占比達(dá)80%。今后，還將有更多資源型城市進(jìn)入成熟期和衰退期，推動(dòng)資源型城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、完善城市功能、引導(dǎo)低碳發(fā)展等將成為新的重點(diǎn)。我國(guó)資源型城市在發(fā)展前期普遍缺乏城市總體規(guī)劃，制約了城市的長(zhǎng)期協(xié)調(diào)發(fā)展，從一些衰退型資源型城市來(lái)看，還明顯存在城市功能不完善、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后、基本公共服務(wù)投入不足、能源結(jié)構(gòu)過(guò)于偏煤等問(wèn)題。特別是在生態(tài)環(huán)保方面，早期對(duì)資源的粗放開(kāi)發(fā)導(dǎo)致資源型城市普遍面臨比較嚴(yán)重的土地資源、水資源和大氣環(huán)境污染等問(wèn)題。同時(shí)，資源的長(zhǎng)時(shí)間過(guò)度開(kāi)采還導(dǎo)致了生態(tài)破壞，比如水土流失、植被破壞、地表塌陷、生物多樣性減少等，新的生態(tài)災(zāi)害隱患不斷出現(xiàn)。

國(guó)家資源型城市名單外還有一些礦業(yè)城市的綠色轉(zhuǎn)型需要政策支持。資源型城市相關(guān)的支持政策主要施惠于2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》中明確指出的262個(gè)資源型城市。實(shí)際上，在名單外還存在一些中小型礦業(yè)城市需要政策支持。經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)的確山縣(河南省駐馬店市)、麻城市(湖北省黃岡市)、洛南縣(陜西省商洛市)等不少?gòu)氖孪鄬?duì)低價(jià)值灰?guī)r礦開(kāi)采、花崗巖開(kāi)采、砂石骨料生產(chǎn)的中小型礦業(yè)城市，正不斷推動(dòng)礦業(yè)整治，引領(lǐng)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展，并取得了明顯的成效。但與此同時(shí)，這些城市也正面臨市場(chǎng)價(jià)格下行、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、生態(tài)治理、民生改善等多方面的壓力，亟需國(guó)家政策支持。

三、加快推動(dòng)我國(guó)資源型城市綠色轉(zhuǎn)型的對(duì)策建議

(一)加快出臺(tái)接續(xù)性中長(zhǎng)期規(guī)劃

立足《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》實(shí)施情況，加快出臺(tái)“十四五”以及更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)引領(lǐng)全國(guó)資源型城市綠色轉(zhuǎn)型的接續(xù)性中長(zhǎng)期規(guī)劃。全國(guó)資源型城市綠色轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，要立足當(dāng)前、謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，要堅(jiān)持資源型城市分類(lèi)指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，并在此基礎(chǔ)上引入彈性調(diào)整資源型城市名單的機(jī)制和轉(zhuǎn)型成熟后的退出機(jī)制。一方面要積極支持資源型城市名單外的礦業(yè)城市推動(dòng)綠色轉(zhuǎn)型，將更多符合條件的礦業(yè)城市納入到下一階段發(fā)展規(guī)劃中。另一方面，對(duì)已經(jīng)擺脫資源依賴(lài)、成功轉(zhuǎn)型并進(jìn)入良性發(fā)展軌道的資源型城市，還要設(shè)置退出機(jī)制，避免重復(fù)占用各類(lèi)政策和專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資源。從歷史任務(wù)來(lái)看，2013年發(fā)布的《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》的核心目標(biāo)是引導(dǎo)資源型城市解決生存、轉(zhuǎn)型問(wèn)題。建議接續(xù)規(guī)劃把“綠色轉(zhuǎn)型”作為新時(shí)期資源型城市轉(zhuǎn)型的核心思路，統(tǒng)籌各方面工作，突出下一階段資源型城市以人為本、低碳發(fā)展、生態(tài)友好的轉(zhuǎn)型發(fā)展新目標(biāo)。還要明確提出資源型城市推進(jìn)“碳達(dá)峰、碳中和”的階段目標(biāo)和實(shí)施路徑。

(二)建立健全相關(guān)制度機(jī)制

通過(guò)制度機(jī)制建設(shè)更好地解決資源型城市綠色轉(zhuǎn)型面對(duì)的共性問(wèn)題。我國(guó)資源型城市綠色轉(zhuǎn)型面對(duì)的主要共性問(wèn)題涉及能源保障、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、民生改善、環(huán)境治理等方面。當(dāng)前，全球資源領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，我國(guó)獲取利用全球礦產(chǎn)、稀土等資源的形勢(shì)趨于嚴(yán)峻，不確定性與難度還將加大。國(guó)內(nèi)資源型城市在保障能源和資源安全中的地位和作用關(guān)鍵，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)重要資源的儲(chǔ)備保護(hù)和統(tǒng)籌使用。資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是要引導(dǎo)建立起支撐產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力機(jī)制，要引導(dǎo)向高科技、高質(zhì)量、高增加值、低能耗、低物耗、低排碳的先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和特色文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。在保障民生領(lǐng)域，資源型城市的政府財(cái)力相對(duì)薄弱，民生欠賬較多，在就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等基本公共服務(wù)保障中，還需要堅(jiān)持和完善中央對(duì)地方資源型城市的轉(zhuǎn)移支付制度，適當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和范圍。資源型城市環(huán)境治理的關(guān)鍵是要強(qiáng)化環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)，把生態(tài)文明建設(shè)融入綠色轉(zhuǎn)型的全過(guò)程，構(gòu)建資源利用與生態(tài)保護(hù)和治理的長(zhǎng)效機(jī)制。最后，資源型城市應(yīng)研究制定“碳達(dá)峰、碳中和”的方案及路線圖和時(shí)間表，避免“長(zhǎng)官”意志和“拍腦袋”決定，一定要實(shí)事求是、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，一定要避免達(dá)峰、中和一把抓，避免在達(dá)峰的方案、措施和路徑還沒(méi)研究清楚的狀況下，就盲目地談中和，沒(méi)有具體措施、具體方法地強(qiáng)調(diào)中和。方案的基本標(biāo)準(zhǔn)就是實(shí)事求是，決不能一刀切、齊步走，更不能脫離實(shí)際、盲目攀比。

(三)完善相關(guān)政策體系

進(jìn)一步完善資源型城市綠色轉(zhuǎn)型的政策體系，支持不同類(lèi)型城市差異化發(fā)展。2013年以來(lái)，資源型城市按照四類(lèi)劃分標(biāo)準(zhǔn)推動(dòng)科學(xué)發(fā)展，典型城市初步探索出“銅陵經(jīng)驗(yàn)”等各具特色的發(fā)展模式，成效較好。新時(shí)期各類(lèi)資源型城市面對(duì)新問(wèn)題、新情況，要進(jìn)一步深入挖掘資源型城市自身潛力和優(yōu)勢(shì)，走特色發(fā)展道路。在新時(shí)期要規(guī)范成長(zhǎng)型城市有序發(fā)展，積極探索新模式，圍繞提升資源綜合開(kāi)發(fā)效率、發(fā)展資源精深加工產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)與城市發(fā)展同步協(xié)調(diào)等關(guān)鍵領(lǐng)域出臺(tái)政策。在新時(shí)期要推動(dòng)成熟型城市跨越發(fā)展，關(guān)鍵是融入雙循環(huán)，激發(fā)新活力，圍繞深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、構(gòu)建多元化產(chǎn)業(yè)體系、構(gòu)建新型營(yíng)商環(huán)境等領(lǐng)域出臺(tái)政策。對(duì)于國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的資源枯竭型城市，一方面要鞏固解決歷史遺留問(wèn)題的成果，另一方面還要鼓勵(lì)這一類(lèi)城市探索發(fā)展新路徑，圍繞傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培育新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新模式和新業(yè)態(tài)，在壯大接續(xù)產(chǎn)業(yè)和非礦企業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域出臺(tái)新政策、新辦法。再生型城市要實(shí)現(xiàn)集聚新要素，圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、塑造良好人居環(huán)境、實(shí)施城市更新等領(lǐng)域出臺(tái)引導(dǎo)性政策，建設(shè)高水平的智慧城市、綠色城市、宜居城市、人文城市、韌性城市。

(四)實(shí)施城市更新行動(dòng)

實(shí)施城市更新行動(dòng)，探索資源型城市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展新路徑。實(shí)施城市更新行動(dòng)是黨的十九屆五中全會(huì)作出的重要決策部署，是國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要明確的重大工程項(xiàng)目。資源型城市實(shí)施城市更新行動(dòng)，要順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，尊重人民群眾意愿，以?xún)?nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，堅(jiān)持“留改拆”并舉，以保留利用提升為主，防范大拆大建，加強(qiáng)修繕改造，注重提升功能，以增強(qiáng)城市活力為主線。要嚴(yán)格警惕利用城市更新搞大拆大建，特別是對(duì)有價(jià)值的工業(yè)遺產(chǎn)等資源要堅(jiān)持應(yīng)留盡留，全力保存城市文化記憶，延續(xù)城市特色風(fēng)貌，堅(jiān)持低影響的更新建設(shè)模式。資源型城市實(shí)施城市更新要防止沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設(shè)方式，鼓勵(lì)推動(dòng)由“開(kāi)發(fā)方式”向“經(jīng)營(yíng)模式”轉(zhuǎn)變，探索政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)發(fā)展模式。政府應(yīng)注重協(xié)調(diào)各類(lèi)存量資源，加大財(cái)政支持力度，吸引專(zhuān)業(yè)企業(yè)參與運(yùn)營(yíng)，以長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)收入平衡改造投入。

(五)加強(qiáng)城市體檢

要加強(qiáng)資源型城市的城市體檢工作。要按照“一年一體檢、五年一評(píng)估”的方式，對(duì)資源型城市的發(fā)展階段特征及國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)施效果定期進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)城市發(fā)展的短板和風(fēng)險(xiǎn)，為城市規(guī)劃、建設(shè)、管理決策提供參考。要用好城市體檢，構(gòu)建城市體檢與城市規(guī)劃、建設(shè)、管理相互調(diào)節(jié)和影響的制度機(jī)制，依據(jù)年度體檢結(jié)果提出有針對(duì)性的城市治理措施，并納入城市建設(shè)工作計(jì)劃；依據(jù)五年評(píng)估結(jié)果，提出優(yōu)化國(guó)土空間規(guī)劃的方案，有針對(duì)性地強(qiáng)化城市健康可持續(xù)發(fā)展的根本與基礎(chǔ)。同時(shí)，在資源型城市開(kāi)展的城市體檢要進(jìn)一步完善能反映其城市特征的生產(chǎn)生活指標(biāo)體系，增加符合不同城市特征的特色指標(biāo)，有針對(duì)性地查找城市發(fā)展和規(guī)劃、建設(shè)、管理等環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題。