雷墨

由于最新宣布的國際旅行限制，許多國家的代表無法抵達(dá)日內(nèi)瓦參會，原定于2021年冬季舉行的世貿(mào)組織（WTO）第12屆部長級會議，因此被無限期推遲。這是本該于2020年6月舉行的會議，因為新冠疫情第二次推遲。而這次部長級會議，很早就被認(rèn)為是事關(guān)WTO未來將以何種方式“繼續(xù)存在”的關(guān)鍵會議。

某種程度上說，這次命運(yùn)多舛且前景難料的會議，成了如今全球治理的“鏡像”——現(xiàn)實急需，但表現(xiàn)卻不給力。冷戰(zhàn)的結(jié)束，開啟了全球治理的大發(fā)展期。大國對抗退場，為全球治理提供了空間。無論是機(jī)制化程度還是運(yùn)作效果，經(jīng)濟(jì)議題都是全球治理最為成熟的領(lǐng)域之一。而全球治理在經(jīng)歷何種變化，經(jīng)濟(jì)議題可以說是一個風(fēng)向標(biāo)。所以，WTO重量級會議被兩度推遲，傳遞出的信息是很值得深思的。

在國際政治領(lǐng)域，全球治理是個相對年輕的概念，其定義也無所謂權(quán)威與否。有的學(xué)者認(rèn)為，全球治理是指通過制度、過程、標(biāo)準(zhǔn)，以及正式的協(xié)議與非正式的機(jī)制，為了追求公共產(chǎn)品而協(xié)調(diào)集體行動，從而產(chǎn)生的帶有目的性的秩序。有的學(xué)者把全球治理界定為：出于解決超出一國或地區(qū)的某個問題的需要，而由各國通過協(xié)商以共同解決問題的治理方式。不管怎樣表述，全球治理都包括三個核心要素，即集體行動、共同挑戰(zhàn)、秩序感。

歷史地看，全球治理這個理念的出現(xiàn)，絕對算得上是人類政治文明的進(jìn)步。德國學(xué)者米謝爾·崔爾恩在《全球治理理論》中，把全球治理視為歷史的分界線。他認(rèn)為，全球治理所反映的政治體系，使當(dāng)代國際體系與歷史上的國際體系呈現(xiàn)出本質(zhì)上的不同。其中的道理并不難理解。在全球治理進(jìn)入國際政治領(lǐng)域之前，人類歷史的推動力是戰(zhàn)爭，國家間以對抗的方式解決問題可以說是常態(tài)。當(dāng)以協(xié)調(diào)與合作來應(yīng)對問題時，歷史畫面當(dāng)然就不一樣了。

根據(jù)相關(guān)研究，全球治理的理念出現(xiàn)于一戰(zhàn)結(jié)束后。當(dāng)時，以威爾遜總統(tǒng)為代表的美國政治精英，提出建立國際聯(lián)盟的理念以維護(hù)世界和平，事實上就是全球治理理念的萌芽。當(dāng)然，美國自身未加入國聯(lián)，以及國聯(lián)的最終解體，都說明理念與現(xiàn)實差距太大。隨著二戰(zhàn)后聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、關(guān)貿(mào)總協(xié)定等國際機(jī)構(gòu)的建立，全球治理的理念才生根發(fā)芽。不過，隨后的冷戰(zhàn)造成的美蘇兩極對立，使得全球治理事實上只是某些學(xué)者所說的“半球治理”。

冷戰(zhàn)的結(jié)局意味著，全球治理的大發(fā)展，很大程度上是美國“那一半”在全球范圍內(nèi)的擴(kuò)張。我們曾經(jīng)熟悉的全球治理，其框架、理念乃至運(yùn)作方式等，根基幾乎都來源于二戰(zhàn)結(jié)束初期所建立的那些“基礎(chǔ)設(shè)施”。美國已故知名學(xué)者布熱津斯基，在談及美國與全球體系的關(guān)系時寫道：“美國的全球力量是通過一個明顯地由美國設(shè)計的全球體系來發(fā)揮作用的，它反映了美國的國內(nèi)經(jīng)驗?！?/p>

以布熱津斯基的邏輯來看，那時的全球治理是帶有鮮明的美國色彩的。在中國學(xué)者秦亞青看來，這種全球治理與美國霸權(quán)高度關(guān)聯(lián)，屬于“垂直模式”。他認(rèn)為，這種全球治理體系包含“霸權(quán)國治理思想、制度性權(quán)力和物質(zhì)性實力”三個方面，并帶有三個特征，即領(lǐng)導(dǎo)世界的帝權(quán)體制、自上而下的治理運(yùn)作以及排異性的治理實踐?！鞍詸?quán)國權(quán)力和實施權(quán)力的意愿促成霸權(quán)秩序的形成，霸權(quán)秩序進(jìn)而使垂直治理模式成為可能?！?/p>

美國學(xué)者約翰·伊肯伯里的觀點略有差異但大體類似。他認(rèn)為，這種秩序既多邊（因為所有參與者都受制于相同的規(guī)則）又霸權(quán)（因為美國是秩序主導(dǎo)者與公共產(chǎn)品的提供者）。在伊肯伯里看來，在這種秩序里，美國既受益于其中心地位，同時也受制于（盡管不完全）多邊制度。所以，他把美國稱為這個秩序里的“第一公民”。這也是某些西方學(xué)者所稱的所謂“制度霸權(quán)”“仁慈霸權(quán)”在全球治理問題上的體現(xiàn)。

全球治理的“美式體系”特征，很大程度上決定了這個體系的變遷，與美國霸權(quán)的曲線呈正相關(guān)性。

很多學(xué)者都認(rèn)為2008年是美國霸權(quán)衰落的標(biāo)志性節(jié)點。秦亞青把2008年的金融危機(jī)視為美國霸權(quán)秩序的最后一次領(lǐng)導(dǎo)力顯示。“之后，美國再也沒有成功組織過這種由世界主要大國全都參與和支持的集體行動?！痹谒磥?，特朗普就任美國總統(tǒng)后的一系列內(nèi)外政策，使美國霸權(quán)秩序的權(quán)力要素從其自身和內(nèi)部開始消解。

特朗普執(zhí)政的四年，他的退群、毀約以及咄咄逼人的外交，給全球治理造成了前所未有的危機(jī)感。但從美國與全球治理之間的關(guān)系來看，特朗普只是起到了“承前啟后”的作用，共同的邏輯是“美國內(nèi)向化的轉(zhuǎn)變”。奧巴馬政府時期，美國就開始有限的戰(zhàn)略收縮，盡管在抗擊埃博拉病毒上發(fā)揮過領(lǐng)導(dǎo)角色，但在全球治理上處于“艱難維持”狀態(tài)。主張與世界重新聯(lián)結(jié)的拜登，推行的是完全服務(wù)于美國內(nèi)政的外交。這已經(jīng)與美國曾經(jīng)的全球治理角色拉開了差距。

在某些學(xué)者看來，“美式體系”的全球治理，在2008年以前就開始瓦解了。法國學(xué)者讓·皮薩尼——費(fèi)里認(rèn)為，1990年代中期關(guān)貿(mào)總協(xié)定升級為世貿(mào)組織，是全球治理的歷史高點。但也是從那以后，全球治理就開始表現(xiàn)出疲態(tài)。他認(rèn)為，政治思潮的變化是一個關(guān)鍵因素?！霸缭?990年代，從美國開始，很多國家政府和國會的主權(quán)意識，就頻繁地表現(xiàn)出對超國家機(jī)構(gòu)強(qiáng)烈的保留態(tài)度。此后的政治，一直在朝著削弱超國家機(jī)構(gòu)的方向發(fā)展?！?/p>

這種政治思潮的演變，隨著西方民粹主義的崛起而達(dá)到頂點。而民粹主義對全球治理的負(fù)面沖擊，幾乎是毋庸置疑的問題。比如，全球治理的發(fā)展與全球化的擴(kuò)張呈線性關(guān)系。但民粹主義的一個突出特點就是反全球化。此外，民粹主義高漲的政治中，對外的疑慮增加，妥協(xié)、合作難度更高。美國西北大學(xué)學(xué)者伊恩·赫德就認(rèn)為，目前存在這樣一種現(xiàn)象，即對全球治理機(jī)制中“贏家”與“輸家”的懷疑越來越多。

而在曾經(jīng)主導(dǎo)全球治理的西方，很多國家認(rèn)為自身是“輸家”，尤其是美國，因為在這個系統(tǒng)里，西方的實力呈現(xiàn)下降的趨勢。包括中國、印度等在內(nèi)的新興國家，又有理由覺得實力與權(quán)力不匹配。這也是讓·皮薩尼——費(fèi)里所認(rèn)為的全球治理陷入麻煩的首要原因，即地緣政治的變化。“建立于20世紀(jì)中期的規(guī)則和制度，已經(jīng)遭到了‘西方’與‘其他’之間經(jīng)濟(jì)和政治實力平衡加速變化所帶來的質(zhì)疑?！?/p>

政治思潮和地緣政治的變化，使全球治理的“天然”脆弱性——合法性，成了更加突出的問題。德國學(xué)者延斯·斯特費(fèi)克認(rèn)為，考慮到遵守規(guī)則的自愿因素，全球治理更加依賴對國際體系合法性的信賴。但是，在一個沒有世界政府的世界里，國際組織的合法性幾乎全憑“績效”，即能在多大程度上解決問題。而這一點，正是目前全球治理的軟肋。從應(yīng)對新冠危機(jī)到氣候變化、縮小貧富差距等，全球治理都表現(xiàn)出不同程度的功能失調(diào)。

但需要指出的是，已經(jīng)解體的是全球治理中的“美國因素”，并非全球治理本身。聯(lián)合國、世界銀行、國際貨幣基金組織、世貿(mào)組織等重要國際組織都還在，而且除了特朗普這樣的極端個案，沒有哪個理性的政治人物想著要摧毀這些全球治理的“基礎(chǔ)設(shè)施”。目前的現(xiàn)實是，對全球治理功能失調(diào)的抱怨，一點也不比對其的需求少。

誠然，沒有哪件事像新冠危機(jī)這樣，暴露出目前的全球治理出了問題。全球?qū)用鎱f(xié)調(diào)與合作的缺位，營造出后冷戰(zhàn)時代的世界少有的“無序感”。疫期經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇所面臨的挑戰(zhàn)，絲毫不遜于2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之時，但卻沒有出現(xiàn)當(dāng)年G20峰會力挽狂瀾的局面。不過，世界并未滑向“叢林社會”，全球治理的理念依然在發(fā)揮作用。

全球治理的下一步將走向何方？美國學(xué)者布蘭特·利沃馬克的看法是，美國霸權(quán)時代已經(jīng)成為過去，后霸權(quán)時代呈現(xiàn)的是一個多節(jié)點的世界，不同國家和非國家行為體都可以形成世界網(wǎng)絡(luò)中的“節(jié)”和“點”。讓·皮薩尼——費(fèi)里認(rèn)為，全球治理的演化方向?qū)⑹歉佣嘣?、多維和靈活務(wù)實。比如，不再覆蓋全球，而是聚焦區(qū)域；不再受制于條約，而是依賴于對等的自愿合作；盡管現(xiàn)存機(jī)構(gòu)能提供技術(shù)性建議，但不再依靠機(jī)構(gòu)支撐等。

秦亞青認(rèn)為，全球治理模式正在走向“扁平式治理”，即在后霸權(quán)世界會出現(xiàn)一個多元的復(fù)合治理體系，使全球治理的總體趨向由垂直走向扁平?！八嗟氖且环N自下而上的治理，是基于地方性實踐的治理模式?！辈贿^他也指出，全球治理扁平化的過程將使多邊主義更具競爭性，其中就包括制度性競爭，而“嚴(yán)重的制度性競爭會導(dǎo)致制度碎片化并因之產(chǎn)生明顯的負(fù)面效應(yīng)，使原本促成合作的多邊制度成為導(dǎo)致沖突的一種原因”。

事實上，競爭性已經(jīng)出現(xiàn)。目前最突出的表現(xiàn)，莫過于中國的“一帶一路”倡議與美國、歐盟的投資海外基建計劃。這又引出了另一個問題：既然全球治理有可能促發(fā)制度性競爭，那么能否緩和競爭，防止競爭滑向?qū)鼓?？米謝爾·崔爾恩把全球治理稱為歷史分界線，其要義就在于全球治理能化沖突為合作。而這兩個問題又指向了同一個問題：中美關(guān)系是全球治理“房間里的大象”。

美國布魯金斯學(xué)會學(xué)者柯林·布拉德福德，給出的建議是強(qiáng)化G20的作用，通過議程設(shè)置在這個框架里積極地緩解中美緊張關(guān)系，而這可能是給全球治理賦能、應(yīng)對全球挑戰(zhàn)所邁出的最有希望的步伐。在他看來，承認(rèn)中國是多邊領(lǐng)導(dǎo)俱樂部里可靠的一員，可能是緩解地緣政治緊張的重大突破?！爸忻纼蓢蛟S事實上都認(rèn)可強(qiáng)化G20機(jī)制，推動協(xié)調(diào)行動以應(yīng)對公共衛(wèi)生、食品安全、氣候變化等問題。”

像G20這樣的全球治理平臺能否緩和中美關(guān)系不得而知，但中美關(guān)系的緩和與否，對全球治理的影響卻是顯而易見的。從目前的情況來看，霸權(quán)式微的美國能否找到自身的新定位，重新認(rèn)識其在全球治理中的角色，或許是個繞不開的問題。